통일은 한국사회의 정치, 경제, 사회문화 전반을 아우르는 복합적 과정으로써 제반분야 간의 유기적 연계와 협력이 무엇보다 중요하다.
통일을 구현하는 과정에서 성공적 거버넌스의 구성이 핵심적인 의미를 지니는 이유이다. 정부의 한반도 신뢰프로세스의 추진노력에도 불구하 고 지속되는 북한의 핵도발, 통일준비위원회의 출범 등 정부차원의 다양한 노력에도 불구하고 민간분야에서는 상응하는 반응이 도출되지 않는 점, 통일에 대한 한국과 주변 유관국과의 입장차 등은 한반도 통일문제에 있어서 거버넌스 형성이 무엇보다 중요함을 입증하는 현상 들이다. 다양하고 복합적인 통일관련 주체들의 유기적인 협력관계를 의미하는 성공적 거버넌스의 형성은 무엇보다 중요하다.
거버넌스(governance)라는 개념은 기존의 레짐이론이 많은 한계를 노정하면서 하나의 대안으로 간주되고 있다. 통일문제의 복합성을 생 각한다면 거버넌스 개념은 적절한 분석의 틀이 될 수 있을 것이다.
거버넌스는 명령기제가 아닌 조정 및 통제의 합목적적 행위를 의미하 며, 통치(government) 개념과 구별된다.
경제발전, 민주화 그리고 세계화의 진전에 따라 시민사회의 영향력 이 증가하고, 다양한 행위주체 및 이익단체들이 국가정책에 영향을 미치는 경향이 증대되고 있다. 거버넌스 개념의 등장은 정부 역할과 개입수단의 적절성 및 효과성에 대한 새로운 접근이 필요하다는 인식 의 확산을 배경으로 하고 있다. 과거처럼 정부 중심의 일방적 정책결정 및 수행은 이제 더 이상 효과적이지 않기 때문이다. 반면 수평적·민주 적 의사결정과 네트워크의 형성을 중시하는 경향이 확대되었으며, 상 이한 집단에 의한 다양한 종류의 결정권한과 그 사용방식, 그리고 다양 한 집단들 간 관계설정의 양태 등을 개념화 한 것이 거버넌스(Governance)
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｢그린데탕트｣ 실천전략: DMZ 세계생태평화공원사업을 중심으로라고 할 수 있다. 유엔은 거버넌스에 대해 “정책 결정과 집행과정(the process of decision-making and the process by which decisions are implemented)”으로 규정하고 있다.2) 거버넌스는 관심영역에 따 라 다양한 변형이 가능하며, 예를 들어 기업 거버넌스, 국제 거버넌스, 국가 거버넌스, 지역 거버넌스 등이 있다.
“거버넌스는 통치와 동의어가 아니다. 거버넌스와 통치 모두 가 의도적 행위, 목표지향적 행동, 규칙시스템을 말한다. 그러 나 통치는 공식 권위와 경찰력을 통해 입안된 정책을 집행하 는 행위를 뜻한 반면, 거버넌스는 법적 또는 공식적으로 명시 된 책임으로부터 도출되거나 또는 그렇지 않을 수 있는 공유 된 목표에 의해 뒷받침되는 행위를 말하며 따라서 일탈을 막 고 순종을 얻어내기 위해 경찰력에 의존할 필요는 없다. 달리 말하면 거버넌스는 통치보다 포괄적이다.”3)
거버넌스는 강제 기제를 갖춘 공식적 통치행위와는 구분되는 행위 시스템을 말한다. 거버넌스는 공표된 의무와 책임을 지닌 위계적 통치 행위와는 구별되는 규칙과 조정의 시스템이다. 거버넌스는 통치에 응 집 및 결집력, 그리고 위계질서 등에 있어서 상대적으로 이완된 형태를 의미한다. 첫째, 거버넌스는 분명한 경계를 지니지 않고 있으며 부분들 사이의 구분이 명확하지 않고 특정한 인과관계를 가지고 있지 않다.
반면 행위주체들 사이에 구체적 결정인자가 별도로 존재하지 않으면서 도 상호의존관계에 놓여있다. 국가와 민간, 기업과 비정부기구, 중앙정
2) UN ESCAP, What is good governance?, July 10, 2009. <http://www.unescap.org/
sites/default/files/good-governance.pdf>. (검색일: 2015.12.10.).
3) James N. Rosenau, “Governance, Order and Change in World Politics,” in Governance without Government: Order and Changes in World Politics, eds. James N. Rosenau and Ernest-Otto Czmpiel (Cambridge: Cambridge University Press, 1992), p. 4.
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부와 지방정부 등 다양한 주체들이 통일문제의 역동적 흐름에 관여하 고 있다. 통일문제에 있어서 국가가 아직도 지배적인 부문이라고 할 수 있지만, 거버넌스는 통일문제의 비결정성(indeterminacy)과 불확 실성(uncertainty)의 속성을 조망해줄 수 있는 개념이다. 둘째, 거버넌 스는 위계적이지 않은 권위의 다양한 형태를 나타낸다. 조직적 순위와 명시된 권위와 책임을 요구하는 통치와 비교하여 거버넌스는 다른 권 위를 지니고 있다. 셋째, 거버넌스는 권위적 규칙의 포괄적 체계이며, 따라서 레짐이론의 이슈 중심적 설명과 차별화된다. 안보와 경제협력, 그리고 인권 등의 이슈는 실제 세계와 밀접한 관련이 있으면서 이들 사이의 경계는 구분이 매우 어렵다. 권위 주체와 영역이 매우 다양하다 는 점에서 특히 복합성을 지니는 통일이슈의 이해에 있어서 거버넌스 개념의 유용성이 있다.4)
통일을 위한 준비작업은 복합적이고도 다양한 영역을 포함하고 있다 는 점에서 분야에 따라 참여의 정도와 방식 역시 다양하게 나타날 수밖 에 없다. 통일분야에서 정부의 역할이 중요하지만 기업, 민간단체, 개 인 등 한국사회의 다양한 주체들이 공감대를 기반으로 다양한 형태로 참여하고 역할을 분담하는 것이 요구된다. 통일분야의 거버넌스가 통 합적이고 종합적인 특성을 지니는 이유이다. 특히 현재와 같은 남북관 계의 경색국면에서 정부와 민간의 역할분담을 통한 복합적 거버넌스 구축의 중요성이 있다.
통일을 준비하기 위한 새로운 거버넌스의 구축을 위해서는 다양한 행위 주체들의 공감대 형성 및 이를 기반으로 한 참여도의 제고와 통일 대비 역량을 강화하는 것이 바람직하다. 통일문제의 특성상 정치와
4) 조한범 외, 『비정부기구(NGO)를 통한 남북한 교류·협력 증진 방안 연구』 (서울: 통일 연구원, 2000), pp. 11~13.
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｢그린데탕트｣ 실천전략: DMZ 세계생태평화공원사업을 중심으로행정부문에서 정부 역할이 강조될 수 있으나, 경제와 사회의 영역에서 는 자율성의 확대를 지향하는 동시에 중장기적 통일 역량의 강화에 초점을 맞출 필요가 있다.
DMZ의 경우 남북한 간의 군사적 대치가 이루어지는 지역인 동시에 UN의 관할권이 행사되는 지역이라는 점에서 복합적인 지정학적 특성 을 띠고 있다. 따라서 DMZ 세계생태평화공원 조성을 위해서는 남북한 간 뿐만 아니라 미국과 중국, UN 등 국제사회의 지원과 협조가 필수적 이다. 국내적으로는 중앙정부와 지방정부 간의 효율적 협력관계가 필 요하며, DMZ의 특성상 국내외의 환경 NGO와도 원만한 관계를 형성 하는 것이 필수적이다.