102 트럼프 행정부의 안보전략과 한반도 평화체제의 전망: 미국의 적대국 관계정상화 사례와 한반도에 주는 시사점
Ⅴ. 트럼프 행정부의 외교안보전략 분석과 북미 관계 103 같은, 과거 행정부에서는 상상하기 힘들었던 파격적인 성과를 낳는 데 기여하기도 하였으나, 2017년에 보여준 북미 간의 첨예했던 군사 적 갈등 상황으로 다시 돌아갈 수 있는 예측하기 힘든 위험부담을 동시에 수반한다.
먼저 트럼프 행정부는 자유주의 헤게모니(liberal hegemony)를 추구하는 국제주의를 배격하고 국내정치적 이익의 수호를 최우선으 로 하는 외교정책을 지향한다. 2차 세계대전 이후 미국의 지도층은 또 한 번의 세계대전을 막기 위해서는 미국의 주도 하에 자유민주주 의와 시장경제를 전파하고 다자주의 안보동맹에 기반한 자유주의 국제질서를 구축해야 된다고 믿었다.100) 트럼프 행정부의 ‘미국 우
선주의’는 이러한 미국의 국제주의 외교가 불필요한 국제문제에 개
입하게 만듦으로써 미국의 안보와 이익을 저해했다는 비판에서 비 롯되었다.101) 트럼프 대통령은 미국 우선주의를 통해 미국의 국내적 이익추구가 다른 어떠한 국제적 가치의 실현에 우선해야 한다고 주 장해왔다. 이는 국제주의의 추구와 미국의 국내적 이익 실현이 서로 배치될 수밖에 없다는 이념적 가정에 기반하고 있다.
트럼프 행정부의 ‘미국 우선주의’는 국제사회에서 다자적 접근법 대신 일방주의적인 외교정책 결정을 추구하는데서 잘 나타난다. 트 럼프 대통령은 전 오바마 행정부가 전 세계 국가들이 참여하도록 협 상을 주도했던 파리협약(The Paris Accord Agreement)에서 탈퇴 하였다. 또한 미소 간의 냉전 종식을 앞당기는데 크게 기여했던 중거 리 핵무기 감축 조약인 INF 조약(Intermediate-Range Nuclear Forces
100) 미국의 자유주의적 패권전략에 대한 설명과 비판으로는 Barry Posen, Restraint:
A New Foundation for U.S. Grand Strategy (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2014).
101) 미국 우선주의에 대한 최근의 분석으로는 이혜정, “미국 우선주의와 대전략의 변화,”
김상기 외, 트럼프 행정부 출범 이후 동아시아 전략환경 변화와 한국의 대응(서울:
통일연구원), pp. 31~71.
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Treaty: 중거리 핵전력 조약)의 파기를 일방적으로 선언하였으며, 이 란의 핵확산을 막기 위해 안전보장이사회 상임이사국(P-5)과 독일 이 함께 체결했던 핵합의인 The JCPOA(The Joint Comprehensive Plan of Action: 포괄적 공동계획(이란핵합의))의 탈퇴를 일방적으 로 선언하였다. INF 조약은 미국의 공화당에서 가장 추앙받는 대통 령 중 하나인 로널드 레이건 대통령이 체결했다는 점에서 트럼프 대 통령의 INF 파기는 많은 공화당 소속 외교정책 관료들에게도 큰 충 격이었다. 또한 트럼프 대통령은 방위비 분담문제로 NATO(North Atlantic Treaty Organization: 북대서양조약기구)와 한국과 같은 전통적인 우방국가에 대한 안보보장 확약을 철회할 수 있다는 위협 이 담긴 발언을 공개적으로 여러 차례 언급했다.
둘째, 트럼프의 외교안보전략은 국제주의의 대척점에 있는 고립 주의에 일면 가까워 보이나 국익의 수호를 위해 군사적 개입을 중시 한다는 점에서 차별화된다. 강한 민족주의 성향과 더불어 트럼프 대 통령과 주요 정책결정자들이 미국의 국익 수호를 위해 때로는 무력 사용을 불사하지 않겠음을 여러 번 천명한 것은 전형적인 고립주의 외교정책과는 분명 다르다. 다시 말해서 트럼프의 ‘미국 우선주의’는 표면적으로는 고립주의를 표방함에도 불구하고 이전 오바마 정권보다 국제분쟁에 더 많이 개입하는 양상이며, 분쟁해결을 위한 무력사용 도 크게 줄지 않았다. 예컨대, 시리아의 아사드(Hafiz al-Assad) 정 권이 화학무기를 사용했을 때도 전임 오바마 대통령은 시리아에 대 한 공격을 자제하였으나 트럼프 대통령은 아사드의 화학무기 사용 직후 시리아에 대한 공습을 단행하였다. 또한 이라크와 시리아의 ISIS(The Islamic State of Iraq and al-Sham: 이라크-알샴 이슬 람국가(=IS, ISIL)) 테러리스트 집단을 궤멸하고 아프가니스탄의 탈레반과 싸우기 위한 특수전사 파병인원을 늘렸으며, ISIS와 탈레
Ⅴ. 트럼프 행정부의 외교안보전략 분석과 북미 관계 105 반에 대한 공습도 강화하였다. 이 밖에 핵확산 문제로 북한과 이란과 의 큰 갈등이 있을 때마다 미국은 주기적으로 해당 지역에 전략자산 무기를 파견하여 무력시위를 전개하였다.
이러한 트럼프의 안보전략과 외교정책은 앞에서 설명한 바와 같이 국제주의를 거부한다는 측면에서 헨리 나우(Henry Nau)가 정의한 우드로 윌슨(Woodrow Wilson) 대통령으로 대표되는 자유주의적 국제주의(liberal internationalism) 혹은 레이건 대통령이 추구한 보수적 국제주의(conservative internationalism)와도 다르다. 뿐 만 아니라 무력사용에 대해 보다 긍정적이라는 점에서 국제적 무력 개입을 반대하는 토마스 제퍼슨(Thomas Jefferson)의 전통적 고립 주의(traditional isolationism)에도 해당되지 않는다.102)
결론적으로 트럼프의 외교안보전략이 19세기 앤드류 잭슨(Andrew Jackson)이 추구했던 잭슨주의 전통(Jacksonian tradition)과 유 사하다는 최근의 주장이 가장 설득력이 있어 보인다.103) 서정건과 차태서의 연구에 따르면 트럼프 행정부의 외교는 민족주의를 표방 하고 국익의 증진을 위한 국제적 무력사용을 지지하는 잭슨주의 전 통에 가장 가깝다. 잭슨주의자들은 자유주의적 외교정책이 미국의 고유한 독립성과 순수성을 오염시킬 수 있기 때문에 반대하며, 대신 국내문제를 우선시 하고, 경제적 민족주의와 반이민주의‧비자유주 의‧군사주의적 정책을 추구한다. 트럼프 대통령의 공개적 발언과 공식 문서에 나타난 외교정책은 이러한 잭슨주의적 아이디어를 담 고 있다.104) 문제는 잭슨주의가 20세기 미국 주도의 자유주의 세계
102) Henry R. Nau, Conservative Internationalism: Armed Diplomacy under Jefferson, Polk, Truman, and Reagan (Princeton: Princeton University, 2013), pp. 39~42.
103) Walter Russell Mead, “The Jacksonian Revolt: American Foreign Policy and the Liberal Order,” Foreign Affairs, vol. 96, no. 2 (2017), pp. 2~7.
104) 서정건‧차태서, “트럼프 행정부와 미국외교의 잭슨주의 전환,” 한국과 국제정치,
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질서를 구축하는 과정에서 중용되지 않았다는 점에서 미국의 대외 전략의 하나로 받아들여질 수 있을지는 논쟁의 여지가 있다.
셋째, 트럼프 대통령 개인 변수가 최종적인 외교안보정책 결정에 있어서 매우 크게 작용하고 있다. 과거 루즈벨트 대통령이나 아이젠 하워 대통령과 같이 외교정책 결정 과정에 큰 영향력을 행사한 대통 령도 중요한 외교정책을 결정하기에 앞서 존 포스터 델러스(John Foster Dulles) 국무부 장관과 같은 주요 참모진들의 조언을 경청하 였다. 이와 대조적으로 트럼프 대통령은 불과 취임 후 2년 안에 외교 정책과 관련된 거의 모든 요직에서 트럼프와 반대 의견을 고수한 관 료들을 해임하고 자신의 정책에 동조하는 관료들을 대신 임용하였 다. 이러한 행정부 내 잦은 고위관료 교체와 혼동 속에서 트럼프가 점차 외교정책 결정권을 키워왔다는 점은 주목해볼 필요가 있다.
나. 트럼프 행정부의 안보위협 인식
트럼프 행정부는 중국의 도전과 북한에 의한 핵무기 도발을 가장 큰 안보위협 가운데 하나로 보았으며, 따라서 중국의 지역 패권부상 의 방지와 더불어 북한의 완전한 비핵화를 동북아시아에서의 핵심 적인 외교안보전략으로 세웠다. 2017년 12월에 발행된 미국의 국가 안보전략보고서(National Security Strategy)와 2018년 2월에 발표 한 핵태세보고서(Nuclear Posture Review)는 이러한 트럼프 행정 부의 외교안보전략을 반영하고 있다.
먼저 트럼프 행정부의 2017년 미국 국가안보전략보고서(National Security Strategy of the United States of America)는 미국 안보에 대한 가장 큰 위협은 중국과 러시아에 의한 도전이라고 규정하였으
제33권 1호 (2017), pp. 74~75.
Ⅴ. 트럼프 행정부의 외교안보전략 분석과 북미 관계 107 며, 그 다음으로 북한과 이란이 미국과 그 동맹국에 가하고 있는 위 협을 지목하였다.105) 이는 트럼프 행정부가 세 번째 안보 위협으로 거론한 국제 테러리즘의 위험이 2010년 오바마 행정부시기 국가안 보전략보고서에서 가장 앞서 등장한 것과 대조된다.106) 또한 이 보 고서에서 트럼프 행정부는 불공정 무역관행으로 인한 미국의 무역 수지 적자 문제를 심각한 안보위협으로 규정함으로써 강대국 중에 서도 중국의 도전을 러시아보다 더 큰 위협으로 보고 있다.
이러한 트럼프 행정부의 안보위협 우선 순위는 당시 국제정세와는 사뭇 다르다. 2017년 당시 북한은 6번째 핵실험을 실시하였고, 한 해 동안 미국 대륙 전역에 도달할 수 있을 것으로 분석된 화성 15호 대륙간탄도미사일(Intercontinental Ballistic Missile: ICBMs)을 포함하여 16번에 걸쳐 미사일 발사 시험을 실시했다.107) 이러한 북 한의 도발에도 불구하고 그해 12월에 발간된 안보 보고서에서 중국 을 가장 큰 안보위협으로 규정했다는 것은 흥미로운 사실이다.
이는 트럼프 행정부의 외교안보전략이 미국의 국내정치적 요소를 많이 고려하고 있다고 해석할 수 있다. 즉, 트럼프의 외교안보전략은 트럼프를 대통령으로 당선시킨 주요 지지세력인 백인 저소득층의 지속적인 지지와 정치적 기반(political base)의 공고화를 위한 국내 정치적 계산이 크게 반영되어 있다고 보는 것이 타당하다. 트럼프의
105) 트럼프 행정부의 2017년 국가안보전략 전문은 다음을 참조: “National Security Str ategy of the United States of America,” The White House (December 2019),
<https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12- 18-2017-0905.pdf> (검색일: 2019.10.1.).
106) 오바마 행정부의 2010년 국가안보전략 전문은 다음을 참조: “The National Securit y Strategy,” The White House (May 2019), <http://nssarchive.us/NSSR/2010.
pdf> (검색일: 2019.10.1.).
107) 2017년 북한의 미사일 시험에 대한 CNN의 분석은 다음을 참조: Joshua Berlinger,
“North Korea’s missile tests: What you need to know,” CNN, December 4, 2017,
<https://edition.cnn.com/2017/05/29/asia/north-korea-missile-tests/index.
html> (검색일: 2019.10.1.).