Ⅰ.
1. 입법평가의 필요성
공장에 관한 규율을 담당하는 가장 대표적인 법률인‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률’은 제2조 제1호에서 공장을“건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계·장치 등 제조시설과 그 부대시설(이하“제조시설등”이라 한다)을 갖추고 대통령령 이 정하는 제조업을 영위하기 위한 사업장으로서 대통령령이 정하는 것1)을 말한다”고 규 정하고 있다. 현재 공장2)의 설립과 관련하여서는 입지, 환경 및 재해, 건축 등의 측면에서 지원과 규제가 적용되고 있는 실정이다.
공장을 신설 또는 증설하는 것을 일컫는 공장의 설립과 관련된 법제는‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률’및 동법 시행령, ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’및 시행 령, ‘환경정책기본법’, ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’, ‘수도권정비계획법’및 시행령,
‘자유무역지역의 지정 등에 관한 법률’및 시행령, ‘중소기업기본법’, ‘중소기업 창업
공장설립 관련 규제법제에 관한 입법평가
차 현 숙 (입법평가연구센터 부연구위원)
입법평가연구센터의 2008년 과제로 진행 중인「공장설립 관련 규제법제에 관한 입법평가」의 연구 진행 을 입법평가서에 맞추어 작성해 봄으로써 현재 연구의 진행상황을 확인하고 향후 연구 진행에 있어서의 과제를 점검하여 볼 수 있을 것으로 기대된다.
1) 동법 시행령 제2조에 따르면 제조업의 범위는「통계법」제22조의 규정에 의하여 통계청장이 고시하는 표준산업분류에 의한 제조업과「석탄산업법」에 의한 석탄가공업을 말한다.
2) 사전적 의미로 공장은“원료나 재료를 가공하여 물건을 만들어 내는 설비를 갖춘 곳”을 말한다.
지원법’등 약 50여종에 달하며, 여기에 실제 공장이 설립되는 장소인 지방자치단체의 관련 고시까지 관계 법령의 종류가 많다.
특히 공장의 설립과 관련하여 큰 비중을 차지하는 규제는 공장을 설립하는데 있어 서 가장 기본이 되는 토지이용에 관련된 규제 및 환경 관련 규제라고 할 수 있다. 공장설 립은 공장의 입지유형에 따라 개획입지와 개별입지에서의 공장설립으로 나눌 수 있다.
공장의 설립과 관련하여 토지에 관한 규제를 더 많이 적용받는 것은 개별입지에 공장을 설립하고 하는 경우이다. 공장설립 관련 규제는 앞서 살펴보았듯이 관계 법령이 많을 뿐만 아니라 관계 부처 또한 국토해양부, 지식경제부, 환경부, 농림수산식품부, 보건복 지가족부 등의 중앙행정기관 및 지방자치단체를 포함하는 다수의 부처이며, 입지선정 및 부지확보 단계와 공장설립/창업승인의 단계에서만도 약 30여 가지의 규제에 적용을 받 고 있어 공장을 설립하고자 하는 수범자에게 많은 어려움을 주고 있는 실정이다. 이에 정 부에서는 한국산업단지공단의 공장설립지원 업무를 통하여 이러한 어려움을 해소하고자 공장설립 업무를 대행하는 등 지원하고 있으나 2005년을 기준으로 하여 살펴보았을 때, 전체 등록신청건수 대비 약 5% 정도만 처리되고 있는 실정3)이다.
보다 구체적으로 살펴보자면 먼저 공장설립 관련 주요 규제 법제로는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 수도권정비계획법, 환경정책기본법, 농지법, 산지관리법, 대기환경보 전법, 수질 및 수생태계보전에 관한 법률, 소음·진동규제법 등이 있다. 이와 같은 규제 법제 중에서 대표적으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률의 경우, 자연환경의 보전 및 자원의 효율적 활용을 통하여 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전을 이루기 위하여 이 용 및 관리되어야 한다는 목적4)하에 전 국토를 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경 보존지역으로 구분5)하고 당해 용도지역에 관한 개발·정비 및 보전에 필요한 조치에 대 하여 규정하고 있다. 동 법에 따라 공장의 건축은 도시 및 관리지역에서 세부 지역별로 업종을 제한하여 허용되고 있다. 난개발을 방지하고 도시기반시설의 계획적인 확충을 유도 하는 제도들을 도입한 국토계획법에 따라 수립되어야 하는 관리계획이 원활히 수립되지 못하여 공장을 설립할 수 있는 용지가 부족하게 되는 문제가 발생하였다.6) 특히 국토의
3) 이렇게 공장설립에 대한 국가의 지원이 낮은 것은 적은 인원으로 공장설립지원을 대행하고 있다는 점에서 그 원인을 찾을 수 있다. 물론 그 밖에도 공장을 설립하는데 필요한 각종 영향평가를 대행하는 사설업체 들이 많아 그들의 생계를 위협하는 산업단지공단의 공장설립지원이 제한될 수 있다는 점에서도 그 원인을 찾을 수 있을 것이다.
4) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제3조.
5) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제6조.
6) 산업연구원, 「법인·공장설립 절차 개혁방안」, 2006, 217-220면.
난개발을 방지하기 위하여 2003년 도입된 연접개발제한7)이 불필요한 도로의 개설 등 국 토 난개발을 부추기는 현실로 나타나고 있다.
이 밖에도 공장설립에 대한 규제는 셀 수 없이 많다. 사전환경성검토 및 사전재해영향 성검토 등 환경관련 규제 이외에도 용지변경과 관련된 산지전용·농지전용 등의 허가 문 제 등 다양한 형태의 규제가 있다. 이에 따라 각 규제를 담고 있는 법제간의 체계정합성 의 문제를 해결하는 것이 무엇보다도 중요한 과제로 등장하게 되었다. 또한 공장설립에 관련된 주요 규제법제들이 행정목적의 달성에 적합한지, 더 나아가 어떠한 행정목적을 가지고 만들어진 규제인지에 대한 확인 작업도 절실하다고 할 것이다. 이에 공장설립 관 련 규제법제에 대한 입법평가를 통하여 이러한 문제점들을 검토하여 보기로 한다.
2. 입법평가의 대상
공장설립에 관련되어 있는 규제 법제들이 입법평가의 대상에 포함된다. 즉 국토의 계 획 및 이용에 관한 법률, 수도권정비계획법, 환경정책기본법, 농지법, 산지관리법, 대기 환경보전법, 수질 및 수생태계보전에 관한 법률, 소음·진동규제법 등이 담고 있는 공장 설립 관련 규제 조항들이 대상이 되며, 이러한 법률의 시행령 및 시행규칙 그리고 관련 부처의 고시 내지 지침, 지방자치단체의 고시 및 지침 등도 공장설립에 관련된 규제를 담 고 있다면 입법평가의 대상이 되어야 할 것이다. 다만 위의 법률 및 시행령 등은 공장설 립에 관련된 규제 법제 전반에 관한 규범적 입법평가의 측면에서 주로 다루어질 것이며, 이와 관련하여서 필요하고 가능한 법경제학적 평가는 설문조사 등을 통하여 보다 축소된 범위의 법령에 대하여 실시하게 될 것이다.
3. 연구개요
공장설립 관련 규제법제에 관한 입법평가는 먼저 여러 관계 부처에 흩어져 있는 공장 설립 관련 법제의 체계적합성을 확인하는 작업을 통하여 규제의 실태를 파악하는 것에서 시작한다. 관련 법제의 체계적합성을 확인하는 작업을 통하여 불필요하거나 부적합한 규제 법제의 정비가 가능하다. 다음으로 공장설립에 관련된 규제가 실제로 적용되는 현장에서의
7) 연접개발이라 함은 비도시지역에서 개발행위 하가를 받은 곳의 면적이 일정 규모를 넘어서면 인접한 땅의 추가개발을 규제하는 것을 말한다.
조사를 실시하여 이를 분석하여 봄으로써 규제를 적용받는 대상자와 규제 주체 사이의 인식의 차이를 확인하는 과정을 통해 그 인식의 차이를 분석할 수 있다. 이러한 조사는 두 가지 방향으로 진행되어야 한다. 먼저 수범자들이 이러한 규제에 대하여 어떻게 느끼 고 받아들이고 있는지에 대한 조사가 이루어져야 하며, 동시에 행정관료 등 규제주체들 이 관련 규제에 대하여 가지고 있는 시각 내지 규제필요성(목적) 등에 대한 조사도 병행되어야 한다. 수범자 대상 조사 및 관련 전문가 면접 조사는 현재의 규제법제가 그 입법목적을 달성하고 있는지에 대한 판단의 기준으로 작동할 수 있을 것이다. 이러한 조 사 결과를 기반으로 선택되어진 공통 분모에 대한 규제영향분석, 비용·편익 또는 비 용·효과 분석은 보다 나은 대안의 선택을 가능하게 할 것이다. 먼저 수범자 대상 조 사 및 관련 전문가 면접 조사는 현재의 규제법제가 그 입법목적을 달성하고 있는지에 대한 판단의 기준으로 작동할 수 있을 것이다.
Ⅱ.
본 연구에서 사용하는 입법평가의 방법은 다음과 같다.
1. 규범적 입법평가
공장설립에 관련된 규제법제에 대한 입법평가를 통하여 공장설립 관련 규제 법제간의 체계적합성을 확인하는 작업이 우선되어야 한다. 이는 규범론적 평가방법으로 이루어질 수 있을 것이다. 규제를 내용으로 하고 있는 법 사이의 체계성을 밝히고 이에 따라 입법 을 해야 하는 것은 입법자의 과제라고 할 것이다. 특히 특별법의 난립은 규제의 중복으로 나타나는 경우가 많아 문제이다. 따라서 공장설립에 관련된 규제법제에 대하여 그 체계 적합성을 검토하여 보는 것은 무엇보다 중요한 과제이다. 체계적합성의 검토는 규제와 행정목적 사이의 균형을 찾는 하나의 방안이 될 수 있어 중요하다. 따라서 본 연구에서 규범적 입법평가의 방법을 선택하여 수행하기로 한다.
2. 규제주체 대상 전문가 면접조사
공장설립에 관련된 규제법제에 대한 입법평가에 있어서 중요한 또 하나의 방법은 규제
주체를 대상으로 하는 전문가 면접조사이다. 규제를 만든 주체들의 경우 관련 규제 법제 의 필요성에 대하여 누구보다 잘 아는 전문가이다. 대개 행정공무원인 이들을 대상으로 한 면접조사는 규제의 중복성 또는 이중규제 등 현재 공장설립에 관련된 규제법제가 일반인인 수범자의 입장에서 복잡하고 어려운 이유를 분석하는 밑거름이 될 것이다. 특 히 전문가 면접조사는 수범자가 찾아보기 어려운 고시·지침으로 행해지고 있는 규제들 에 대한 검토를 가능하게 하여 규제 법제 간의 균형점을 찾도록 도와 줄 것으로 보인다.
이를 통하여 규제가 도입되는 과정을 추적하여 봄으로써 목적에 적합한 규제를 도입하는 적절한 대안의 제시도 가능할 것으로 본다. 또한 면접조사의 대상이 되는 전문가는 관련 중앙행정부처의 공무원은 물론이고 일선에서 공장설립 관련 규제를 직접 담당하고 있는 지방자치단체의 공무원까지 포함하도록 구성한다. 이와 같은 면접조사 대상 공무원의 구 성을 통하여 규제를 만드는 중앙행정부처의 공무원과 규제를 집행하는 지방자치단체의 공무원 사이의 관련 규제에 대한 인식의 차이를 점검함으로써 보다 현실에 적합한 대안 의 제시가 가능할 것으로 보인다. 이러한 조사를 통하여 입법자가 선택할 수 있는 보다 나은 대안의 제시가 이루어 질 수 있을 것이다.
관련 전문가를 대상으로 하는 조사는 설문문항이 주로 주관식으로 구성되어 있어 보다 확실한 답변을 얻기 위하여 면대면 면접조사로 실시한다. 4월 초순에 설문문항 개발을 마치고, 설문 문항에 대한 종합자문을 거쳐 4월 말 실시할 예정이다.
3. 수범자 대상 설문조사
규제의 대상자인 수범자에 대한 설문조사는 현재 나타나고 있는 규제의 실태를 파악하 고 규제의 목적이 현실 속에서 살아 숨 쉬고 있는지 확인해 볼 수 있는 방안이 되므로 본 연구는 수범자 대상의 설문조사를 실시하기로 한다. 다만 공장설립과 관련된 규제에 대 한 설문조사의 피조사자는 전 국민이 아니라 실제 공장을 설립한 자 내지 공장의 설립을 준비 중인 자에 한정한다. 이는 신문이나 텔레비전 등 미디어를 통해 공장의 설립에 관한 절차를 전해 들었을 뿐인 일반 국민들의 경우에는 보다 구체적인 규제와 관련하여서는 신뢰성 있는 답변이 어려울 것이기 때문에 공장설립에 관련된 규제에 대하여 접해본 사 람을 대상으로 한 조사가 보다 효율적이라는 판단에 따른 것이다.
관련된 설문 문항의 개발은 4월 말 여론조사기관을 통한 1차 설문문항 작성을 토대로 하여 진행하며, 설문문항에 대한 점검은 법사회학·언론학·법학·행정학 등 관련 전문 가를 대상으로 하여 실시할 예정이며, 이러한 과정을 통하여 완성된 설문으로 실시되는
수범자 대상의 설문조사는 5월 초순에 실시할 예정이다.
4. 규제영향분석, 비용·편익분석, 비용·효과분석 등
공장설립에 관련된 규제법제에 대한 입법평가를 통하여 새롭게 제시된 대안들에 대한 규제영향분석 내지 비용·편익분석 또는 비용·효과분석을 통하여 보다 적절한 대안의 선택이 가능할 수 있다. 즉, 공장설립 관련 규제법제에 대한 규범적 평가 및 설문조사, 전 문가 조사를 통하여 도출된 대안들에 대하여 적절한 분석을 거치는 것은 보다 나은 대안 의 선택을 가능하게 하는 필수적 절차라고 할 것이다. 따라서 본 연구에서도 각 대안에 대하여 적합한 분석을 실시하여 대안입법의 제안을 돕기로 한다.
Ⅲ.
지속적으로 절차 간소화에 대한 요청이 있어왔던 공장설립에 관한 규제 법제에 대하여 체계적합성 검토, 실제 수범자와 규제주체를 중심으로 한 실태조사 및 비용·편익/비 용·효과 분석 등 입법평가의 방법을 도입하여 평가하여 봄으로써 공장설립에 관한 규제 법제에 대한 대안 제시가 가능할 것으로 본다.
이를 위하여 본 과제는 ① 규제와 행정 목적 사이의 균형점 발견, ② 법률, 시행령, 시 행규칙, 고시, 지침 등에 흩어져 있는 규제에 대한 정비 및 개선, ③ 공장 관련 규제 법제 의 통일성 내지 체계적합성의 확보, ④ 공장의 부지 선정과 관련되어 있는 계획을 통한 규제 문제 검토 등의 문제에 대한 해결을 위하여 지금보다 깊이 있는 연구가 필요할 것으 로 보인다. 또한 적합한 설문문항의 개발은 더 나은 대안을 제시하도록 하여 주는 첫걸음 으므로, 수범자 대상 설문조사에 적합한 문항개발 및 전문가 면접조사의 문항개발 역시 본 과제와 관련된 중요한 숙제라고 할 것이다.
