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법학박사 학위논문

대한제국기 정치적 결사에 관한 헌법사적 연구

2 0 1 6 년 8 월

서울대학교 대학원

법학과 헌법전공

김 현 정

국문초록

1897년 성립한 대한제국은 조선으로부터 개항과 사회 변동 등으로 인 한 혼란을 극복하고 외세로부터 국권을 수호함과 동시에 국가 발전을 이 루어야 할 과제를 넘겨받았다.이 과제를 수행하기 위해서 정부가 경제 나 교육 영역에서 근대화 정책을 추진하기도 하였지만,서구식의 근대적 국가 체제로의 개혁을 통하여 해답을 찾고자 했던 인물들도 있었다.그 들이 의견을 효과적으로 표출하고 이를 관철하기 위하여 취한 수단의 하 나는 정치적 결사의 조직이었다.

정치적 결사는 사회의 여론을 국가의 의사 결정 과정에 매개하고자 하 는 다수인의 자발적 조직체이다.여기서 국가와 사회는 봉건적 정치 체 제를 벗어난 근대적 형태의 것으로서,자유롭고 평등한 개인들로 이루어 진 사회와 사회 내의 자유를 보장하는 국가를 말한다.양자는 서로 구별 되는 것이나 분리되어 있지는 않아서,사회로부터 국가로 정치적 영향력 을 행사하고자 하는 것이 정치적 결사의 활동이다.이러한 관계는 서양 에서도 시민 혁명 등 과정을 거쳐 비교적 근래에 형성되었다.

따라서 대한제국에서 정치적 결사는 서양으로부터 전래된 이론을 배경 으로 한 국가 개혁을 주장하는 사례가 많았다.이렇게 포괄적인 개혁을 주장한 정치적 결사로는 독립협회,헌정연구회,대한자강회,대한협회와 같은 것이 대표적이다.이들은 입헌정치 실시,국가에 의한 국민의 권리 보호,의회제와 선거제 도입 등을 주장하였다.그 중에서 국민의 권리는 결사의 자유를 포함할 것이며,의회제와 선거제 도입은 사회의 여론을 국정에 반영한다는 정치적 결사의 역할에 한층 더 큰 정당성을 부여할 것이었다.그 밖에 보안회와 같이 특정한 현안에 관한 의견을 표출한 단 체가 있으며,일진회의 경우에는 일본군과의 관계에 의하여 사회의 자율 성의 산물로서의 결사라는 성격이 얼마간 훼손되었다.

초기 정치적 결사였던 독립협회의 활동에 관해서,정부는 결사의 정치 적 역할을 인정하지 않고 결국 이 단체를 해산하였다.민(民)을 통치의

객체로만 보았던 까닭이다.정부의 태도 때문에 독립협회 해산 이후 정 치적 결사는 거의 존재할 수 없었으나,러일전쟁을 거치면서 일본의 침 략이 가속화된 1904년 이후에는 정치적 결사들의 활동을 사실상 조금씩 용인하게 되었다.그러나 일본이 내정을 점차 장악하게 되었고,결사를 규율하는 법률인 1907년의 보안법 또한 일본의 지대한 영향력 아래에서 제정되었다.보안법 제정 당시 큰 문제 중 하나는 기본권을 보장하는 헌 법이 없었다는 점이고,다른 하나는 보안법 규정에 따르면 정부가 자의 적으로 해석 적용 가능한 “안녕질서”라는 요건만으로 결사를 해산할 수 있었다는 점이다.

이러한 상황에서 대한제국에 존재했던 정치적 결사들의 실제 활동도 초기의 독립협회를 제외하면 입헌정치나 의회제 도입과 같은 큰 틀의 개 혁을 직접 정부에 건의하는 것에는 미치지 못했고 경제나 교육 분야에서 의 활동이 큰 비중을 차지했다는 점은 한계라고 할 것이다.그럼에도 불 구하고 정치적 결사들이 결성되어 활동하고 결사를 규율하는 법이 제정 되었다는 것은,근대적 정체성을 갖추기 시작한 개인과 그들의 영역인 사회가 자리 잡기 시작했다는 의미이다.그러나 법적 측면에서는 자율적 인 사회나 사인의 정치적 참여는 물론 결사의 자유와 같은 기본권도 보 장되어 있지 않았다.여기에 이르기 위해서는 사회와 국가 사이에 상호 작용이 있어야 했으나,결국 국권이 피탈되어 그러한 과정이 오랜 기간 이루어질 수 없었다.

주요어 :정치적 결사,대한제국,보안법,헌법사 학 번 :2012-30345

목 차

제1장 서론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1

제1절 연구의 전제와 목적 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1

제2절 선행 연구 검토 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 9

제3절 연구의 방법과 내용 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 14

제2장 조선 후기의 동요와 근대화 시도 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·22

제1절 전통사회의 변동 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 22

I .전통사회의 인적 조직 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2 2 I I .조선 후기의 사회적 변화와 대응 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2 6

1.경제적 변화와 신분 질서의 동요 ···26

2.개항과 보수적 유생의 저항 ···28

III.누적된 문제와 농민 항쟁 ···30

제2절 서양 사상을 배경으로 한 근대화 시도 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 34

I .개화파와 갑신정변 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 3 4 I I .갑오개혁 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 3 9

1.갑오개혁의 경과와 기본 방향 ···39

2.신분제의 변화 ···41

3.관료 선발과 교육 부문의 개혁 ···43

4.경제 부문의 개혁 ···46

5.갑오개혁의 한계와 의의 ···48

I I I .서양식 결사의 초기 소개 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 4 8 제3절 소결 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 56

제3장 대한제국의 성립과 독립협회 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·57

제1절 독립협회의 등장과 활동 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 57

I .독립협회의 설립 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 5 7

1.독립협회의 설립 배경과 대한제국 ···57 2.독립협회의 조직 ···60

I I .독립협회 활동의 이론적 기초 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 6 3

1.법치와 의회 ···64 2.국가에 의한 권리 보장과 회(會)의 역할 ···66

I I I .독립협회의 활동 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 7 0

1.독립문과 독립공원 건설 ···70 2.계몽 활동 ···71 3.정치 활동 ···73

I V.독립협회 활동에 대한 국가의 대응 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 7 7 제2절 독립협회의 해산 이후 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 83 I .독립협회의 해산과 영향 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 8 3

1.독립협회 해산과 이후의 관련 법령 ···83 2.대한국국제 체제하에서 결사의 위축 ···89 3.관련 논의의 정체 ···90

I I .대한제국의 개혁과 한계 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 9 5 제3절 소결 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 99

제4장 러일전쟁 시기부터 보안법 제정 전까지의 정치 결사 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 100

제1절 이론 차원의 논의 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 100

I .개괄 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1 0 0

1.러일전쟁부터의 정치적 상황 변화 ···100 2.일본을 통한 서양 사상의 수용 ···105

I I .정치적 결사와 관련된 논점들에 관한 논의 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1 1 3

1.서양식 국가 관념 수용 ···113 2.주권의 소재와 행사에 관한 논의 ···120

3.결사의 자유 등 기본권 논의의 상반된 경향 ···134

4.정치 결사에 관한 입장 ···146

I I I .종합–정치적 결사의 이론적 기반 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1 5 4 제2절 보안회 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 156

I .보안회의 창립 배경 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1 5 6 I I .보안회의 조직 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1 5 9 I I I .보안회의 활동에 따른 대응 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1 6 2

1.대한제국 정부의 소극적 대응 ···163

2.일본의 적극적 대응 ···164

I V.보안회의 활동 중단과 개칭 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1 6 7 제3절 헌정연구회 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 171

I .설립과정과 성격 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1 7 1 I I .헌정연구회의 조직과 활동 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1 7 4 제4절 대한자강회 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 176

I .대한자강회의 설립 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1 7 7

1.설립 과정과 정치적 성격 ···177

2.조직과 구성 ···181

I I .대한자강회의 활동 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1 8 5

1.교육 분야 ···185

2.경제 분야 ···187

3.정치 분야 ···188

제5절 소결 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 190

제5장 보안법과 그 이후의 정치 결사 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·192

제1절 결사 관련 법제 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 192

I .일본 법제의 모범-프로이센 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1 9 3

1.3월 혁명까지의 법제 ···193

2.3월 혁명과 1850년 프로이센 헌법 하에서의 법제 ···197

3.1850년 이후 프로이센에서의 법제 ···204

I I .동아시아에서의 수용–일본을 중심으로 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2 0 7

1.근대화를 위한 계몽의 수단으로서의 결사 ···208 2.결사 관련 일본의 법제 ···210 3.프로이센과 일본 법제의 비교 ···223

I I I .대한제국의 법제 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2 2 5

1.보안법 전의 규율 ···225 2.보안법의 제정 ···236 3.기타 관련 법령 ···248

I V.3 국의 법제와 정치적 결사에 대한 태도 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2 5 1

제2절 대한협회 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 254

I .대한협회 활동의 이론적 기초 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2 5 4

1.국가관과 입헌 정치에 대한 이해 ···254 2.기본권 보호와 정치적 결사의 역할 ···261

I I .대한협회의 성립 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2 6 9

1.설립 과정과 정치적 성격 ···270 2.조직과 구성 ···272

I I I .대한협회의 활동 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2 7 4

1.교육과 식산 관련 활동 ···274 2.정치 활동 ···276

제3절 일진회 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 279

I .일진회의 성립 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2 7 9

1.일진회의 설립과 조직 ···279 2.일진회와 일본의 관계 ···282

I I .일진회의 활동 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2 8 4

1.초기의 활동 ···284 2.일진회와 고종 황제의 관계 ···287 3.송병준의 입각 이후의 활동 ···289

제4절 소결 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 292

제6장 결론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 296

참고문헌 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 301

부록 1 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 314

부록 2 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 333

Abst r act· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 340

제1장 서론

제1절 연구의 전제와 목적

헌법 제21조는 결사의 자유를 보장한다.여기에서 말하는 결사(結社) 개념¹⁾은 대체로 “2인 이상의 자연인 혹은 법인이 스스로의 자유로운 의 사결정에 따라서 그들의 공동목적을 달성하기 위하여 결성한 계속적 단 체로서 가입과 탈퇴의 자유가 인정되는 것”으로 정의되며 결사의 자유는 그 내용으로서 결사의 결성·존속·활동의 자유나 결사에의 가입·잔류와 같은 적극적 자유 뿐 아니라 결사로부터의 탈퇴의 자유나 결사에 가입하 지 않을 자유 등 소극적 자유도 보장한다.²⁾이로부터 결사의 개념 표지, 즉 다수인,공동의 목적,자발성,시간적 계속성을 도출해낼 수 있으며 이렇게 형성된 결사는 구성원 개개인으로부터 독립된 별개의 실체를 갖 는다.결사의 지표 중 계속성은 특히 결사를 다수인의 일시적 회합에 해 당하는 집회로부터 구별해주는 역할을 한다.한편 헌법에서 말하는 결사 중에는 정치적 목적의 결사,즉 여론을 모아 국가의 의사 결정 과정에 직간접적으로 영향을 미치는 것을 목적으로 하는 결사가 포함된다.그

1)본격적으로 개념의 의미를 논하기에 앞서 단어의 뜻을 짚고 넘어가고자 한다.보통 실생활에서 결사라는 단어보다는 단체,협회 등의 단어가 자주 사용되고 있다.같거나 유사한 뜻을 갖는 복수의 단어들이 혼용되는 것은 흔한 현상이다.현행 헌법 제21조 제1항에서 “결사의 자유”를 규정하고 있기 때문에 결사의 자유 일반을 거론하는 법학 관련 저술에서는 결사라는 단어가 많이 사용되는 것으로 보인다.실생활에서는 단체 라는 단어를 일반적으로 사용하며,협회라는 단어는 특히 고유명사로서의 단체의 이 름에 종종 나타난다.헌법에서 단체라는 단어는 공법상의 단체에 관하여 주로 사용되 는데(제29조,제46조 제3항,제117조 등)물론 공법상 단체는 결사의 자유의 영역에 속하지 않는다.국립국어원의 표준국어대사전에 실린 세 단어의 뜻을 살펴보면 결사 는 “여러 사람이 공동의 목적을 이루기 위하여 단체를 조직함.또는 그렇게 조직된 단체”를,단체는 “1.같은 목적을 달성하기 위하여 모인 사람들의 일정한 조직체.2.

여러 사람이 모여서 이루어진 집단”을,협회는 “같은 목적을 가진 사람들이 설립하여 유지해 나아가는 모임”을 각각 뜻하는 것으로 되어 있다(국립국어원 표준국어대사전 홈페이지 http://stdweb2.korean.go.kr/search/View.jsp참조,최종 방문일:2016년 6월 16일).즉 한국어에서는 위 세 단어를 같은 뜻으로 사용하고 있다.논문에서도 역시 결사라는 단어 외에 단체나 협회 등 단어도 동일한 뜻으로 사용될 것이다.

2)성낙인, 헌법학 (제16판),법문사,2016,1226-1227면.

중에서도 특히 선거에의 참여를 통해 대의제 민주주의의 운영과 뗄 수 없는 관련을 갖는 정당에 관해서는 제8조에서 특별히 정당의 자유와 복 수정당제를 보장한다.헌법 제8조 제4항의 위헌정당 해산심판 제도는 이 른바 방어적 민주주의의 한 표현이면서도,정당을 비롯한 정치적 목적의 결사가 집권자의 위협에 내몰릴 수 있다는 반증이기도 하다.정당 및 기 타 정치적 활동을 하는 결사는 그 자체로 국민이 갖는 기본권의 대상인 동시에 민주주의를 포기하지 않는 이상은 사라질 수 없는 조직 형태이 다.

인간은 오랜 기간 무리를 이루어 활동하여 왔으나,헌법이 결사의 자 유를 통하여 보장하는 결사란 비교적 최근에 등장한 것이다.헌법이 그 러하듯 결사라는 개념 역시 유럽에서 시작되었다.그리고 이 결합은 구 성원이 법적으로 평등할 것을 전제로 하므로,³⁾결사가 등장하고 변화하 여 지금과 같은 형태로 정착하는 과정은 유럽에서 신분제가 쇠퇴하고 근 대적인 국가 및 사회 질서가 형성되는 모습과 함께 나타났다.다시 말해 오늘날의 헌법에서 지칭하는 바와 같은 결사는 역사의 전개에 따라 형성 된 국가와 사회 사이의 새로운 관계를 배경으로 하여 등장한 것이다.국 가와 사회 사이의 새로운 관계란 양자가 서로 구별되는 영역으로서 존재 하며,그 중 사회는 자유롭고 평등한 개인들로 구성되고 국가는 사회 내 의 자유와 평등을 보장하는 역할을 하는 관계를 의미한다.그리고 결사 는 이 사회 내에서 이루어지는 사인(私人)간의 자발적 결합이다.뵈켄푀 르데(Böckenförde)는 이것을 “사회 내부의 자유로운 형성물로서의 단체”

라는 말로 설명하였다.⁴⁾

국가와 사회의 이러한 관계는 비교적 새로이 형성된 것이어서,유럽에 서 본래 국가와 사회는 서로 구별되지 않는 영역이었다.양자가 구별되 기 시작한 것은 교양과 재산을 갖춘 시민들이 등장하면서부터였다.시민 사회가 형성되어가는 과정에서 먼저 종교의 영역이,그 다음에는 경제와

3)Wolfgang Hardwig,"Verein",OttoBrunner,WernerConzeundReinhartKoselleck (Hg.),Geschichtliche GrundbegriffeBd.6,1.Aufl.,Stuttgart:Klett-Cotta,1997, S.813.

4)Ernst-WolfgangBöckenförde,김효전 역, 헌법·국가·자유 ,법문사,1992,152면.

교육 분야가 탈국가화 되어 ‘사회’또는 ‘사회적’인 영역에 포섭되었고 국 가와 사회가 서로 독립적인 것이 되었다.⁵⁾무엇보다도 경제 부문에서는 자본주의적 시장경제를 배경으로 은행가,상인,수공업자 등 자산가들이 시민계급으로 형성되어 갔다.그들은 신분제적 특권이 제거된 새로운 질 서를 성취하기 위하여 시민혁명을 수단으로 취했다.실제로 자본주의가 가장 먼저 발달한 영국에서 가장 이른 시기인 17세기 말에 시민혁명이 일어났다.정치·경제 부문 모두에서 뒤늦게 근대화가 시작된 독일에서는 비교적 늦은 시기인 1848년에 이르러서야 3월 혁명이 시도되었다.이 실 패한 혁명을 견인했던 계층은 계몽주의의 영향을 받은 교양시민 (Bildungsbürger), 자본주의 시장경제가 싹트면서 부상한 경제시민 (Wirtschaftsbürger)이었다.이들은 자유주의의 영향을 받아 법치와 자율 성,대의제,영업의 자유와 시민권 등을 획득하려고 하였다.⁶⁾

한편으로 국가와 사회의 구별은 통치 질서의 측면에서는 국가에로의 통치권 집중을 의미하였다.그래서 인간과 영토에 대한 지배권이 분산 적·계층적으로 존재하였던 신분적·봉건적 질서 안에서의 “통치권 있는 시민사회(societasciviliscum imperio)”로부터,정치적 지배권을 국가가 독점하는 “통치권 없는 시민사회(societas civilis sine imperio)”로 변화 하였다.⁷⁾각 개개인이 공히 군주에 대한 신민으로서 대등한 지위를 갖게 되는 새로운 의미의 사회,즉 국가와 별개의 영역인 사회가 등장하고 반 대로 사회와 별개의 영역인 국가가 등장한 것이다.정치적 지배권을 통 일적으로 행사할 권한을 갖게 된 국가는 고유한 목적을 갖는다.그 목적 은 국가의 통치를 정당화하는 역할을 하는데,바로 평화 유지,개인의 자 유와 법익의 보장,그리고 복지이다.⁸⁾

위와 같은 일련의 과정이 진행되는 것과 함께 길드나 지역적 공동체 또는 혈연 공동체가 아닌 근대적 의미의 결사가 등장하여 서서히 정착하

5)김승환,“국가와 사회의 구별”, 공법연구 제26집 제1호,한국공법학회,1998,438면.

6)박근갑,“19세기 독일 시민사회의 형성과 발전”, 아시아문화 제10호,한림대학교 아 시아문화연구소,1994,331-337면.

7)Ernst-Wolfgang Böckenförde,김효전 역, 국가와사회의 헌법이론적 구별 ,법문사, 1989,18면.

8)위의 책,21면.

였다.독일의 경우를 예로 들어 보면,이전부터 나타나기 시작하던 결사 가 19세기 초반에 이르러 한층 적극적인 의미를 갖게 되었다.신분질서 에 회의적인 태도를 가지고 개인의 자유와 법적 평등을 지향하였던 경제 시민과 교양시민이 독서 클럽이나 학술적 결사와 같은 형태로 먼저 퍼져 나가기 시작한 결사를 통하여 절대주의의 지배와 신분적 특권을 탈피하 고자 하였던 것이다.⁹⁾또한 초기에 결사의 명칭에 많이 사용되었던

“Gesellschaft”라는 단어가 사회와 국가·인간의 결합체가 형성되는 과정 을 계약적·비역사적으로 이해하였던 반면에,마찬가지의 과정을 역사적 으로 이해하고 인적 계약관계에서 벗어나 결사 자체의 의사와 행동을 중 시하는 의미를 내포하는 단어인 “Verein”이라는 단어가 결사를 지칭하는 단어로 더욱 많이 사용되게 되었다.나아가 “Verein”,즉 결사는 공민 (Staatsbürger)의 권리와 밀접한 연관을 갖게 되었다.¹⁰⁾그것은 참정권이 인정되기 시작하면서 국가와 사회는 서로 단절되어 있는 것이 아니라는 점이 분명해진 것¹¹⁾과 연관이 있을 것인데,사적 자발성에 근거하면서도 국가 의사결정 과정에 직간접적 영향력을 행사하고자 하는 정치 결사 특 히 정당을 가능하게 하는 지점이 여기일 것이다.

하버마스(Habermas)는 이를 자본주의 경제를 배경으로 하여 “공론”이 생성되는 과정으로 설명하였다.그는 자본주의 경제의 등장으로 인하여 상품과 뉴스가 대규모로 교환되는 양상이 나타나는데,그 양상이 시민사 회 안에서 정치적·공적 논의 영역이 발생하는 데에 지대한 역할을 한다 고 보았다.지속적인 행정과 상비군을 갖는 공권력의 영역,즉 근대 국가 에 대해서는 자본주의 시장경제에 근거하는 시민(부르주아)사회가 대응 한다.그런데 이 국가가 무역이나 상업의 뉴스 교환에서 비롯된 신문이 라는 매체를 국가행위의 공표에 사용하면서 비로소 “공중”이 “공권력의 수신인”이 된다.공중은 관료나 법률가,교수,교사,자본가,은행가,상인 등으로 이루어진다고 설명되는데,독일 시민계급 형성 과정에서 보통 교

9)박근갑,앞의 글,336-337면.

10)Hardwig,op.cit.,SS.812-813.

11)국가와 사회가 서로 다른 것이기는 하지만,이 둘 사이의 관계가 “무관”한 것은 아 니라는 관점에서 뵈켄푀르데는 국가와 사회가 “분리”된 것이 아니라 “구별”되는 것이 라고 강조한다.(Böckenförde,앞의 책(1989),13-15면 참조).

양시민과 경제시민이라고 지칭하는 자들을 가리킨다고 보인다.이 공중 이 공권력의 수신인이 되면서 그 공권력에 대한 관심이 높아져 (국가가 아닌 사회 영역에서)공론이 생겨난다는 것이 하버마스의 설명이다.¹²⁾ 그의 설명을 종합하면 공론은 사회에 발 딛고 국가를 바라보는 셈인데, 그러한 공론의 대표적인 표출 형태는 정치적 결사의 활동일 것이다.그 렇다면 민주주의 운용에서 정치적 결사는 불가결한 요소의 의미를 갖게 된다.정치적 결사의 가장 대표적 예인 정당의 활동이 민주주의에서 차 지하는 위상을 생각해보면 알 수 있다.역으로 정당을 포함한 정치적 결 사는 민주주의 국가에서 그 의미가 극대화된다.

이제 이상과 같은 과정을 거쳐 정착한 정치적 결사의 의의가 현재 얼 마나 실현되고 있는가의 문제가 있다.한국에서 정치적 결사에 관한 기 본권이 제대로 향유되고 있는지,적절히 보장되고 있는지,그리고 정치적 결사라는 장치가 원활히 작동하고 있는지에 대해서는 정치적·사회적 풍 토,역사적 배경 등 다각적 검토가 필요할 것이다.그 모든 요소의 반영 은 아닐지 몰라도 그 요소들의 상당 부분을 반영하고 있는 것 중의 하나 가 법 제도이다.현행 정당법¹³⁾을 예로 들면,제17조에서 정당 등록의 요 건으로 5이상의 시·도당을 요구하고 있으며 이어서 제18조에서는 시·도 당에 1천인 이상의 당원을 요구한다.그리고 제17조와 제18조에서 제시 한 요건을 구비하지 못한 정당,최근 4년간 임기만료에 의한 국회의원 선거 및 지방자치단체의 장 선거나 시·도의회의원선거에 참여하지 않은 정당,임기만료에 의한 국회의원선거에 참여하여 의석을 얻지 못하고 유 효투표 총수의 100분의 2이상을 득표하지 못한 정당은 제44조에 의하여 등록이 취소되어 정당으로서의 자격을 상실한다.정당법 제44조 중 임기 만료에 의한 국회의원선거에 참여하여 의석을 얻지 못하고 유효투표 총 수의 100분의 2이상을 득표하지 못한 정당에 대하여 등록을 취소하도록 하는 부분은 헌법재판소에 의해 위헌으로 결정되기는 하였으나,¹⁴⁾그 외 의 부분을 보더라도 정당이 정당으로서 성립하고 존속하기 위한 요건으

12)위르겐 하버마스,한승완 역, 공론장의 구조변동 ,나남,2001,89-102면.

13)법률 제13757호,2016년 4월 16일 시행.

14)헌재 2014.1.28.2012헌마431등 결정.

로서 이상과 같은 요건은 (특히 신생정당에게는)다소 가혹할 수 있는 것이 아닌가 하는 우려가 있다.¹⁵⁾정당법 제22조는 또한 대통령,국무총 리,국무위원,국회의원 기타 선거에 의한 지방자치단체의 장,대학교의 교수·부교수·조교수 기타 일부 예외가 인정되는 외에는 공무원과 사립학 교 교원은 정당의 당원이 될 수 없음을 규정하고 있다.공무원과 교원의 정당 가입을 원칙적으로 금하고 있는데 이는 비교법적으로 보아도,정치 적 기본권과 공무원 및 교원의 정치적 중립성의 조화라는 기준에 비추어 보아도 얼마간 변화할 필요가 있다는 지적이 있다.¹⁶⁾

이미 강조한 것처럼 무엇보다도 민주주의 국가에서는 결사,특히 정치 적 결사의 조직과 활동이 수행하는 역할은 필수불가결하다.애버너티 (Abernathy)는 결사가 교육적 기능,정부에 준하는(sub-governmental) 기능,폭정을 방지하는 기능,정부에 영향력을 행사하는 기능을 한다고 설명한 바 있다.¹⁷⁾그럼에도 불구하고 국가는 다수인이 결합하는 결사의 활동을 가능한 억제하고자 하는 태도를 취하는 경향을 보여 왔다는 사실 이 지적된다.¹⁸⁾현재 한국의 법질서의 모습 또한 이러한 역사적 흐름의 연장선상에 있을 것이다.

15)유사한 취지로 이종수,“정당제민주주의의 현안문제의 검토 –현행 정당등록제도 및 정당등록취소제도와 정치자금제도를 중심으로-”, 헌법학연구 제13권 제2호,한국헌 법학회,2007,117-122면은 정당등록의 요건에 관하여,같은 글 123-127면은 정당의 등록 취소 사유에 관하여 정당의 자유에 비추어 의문을 제기하고 있다.

16)송석윤,“정당민주주의와 정당법 –정당개혁의 관점에서-”, 공법연구 제42집 제3 호,한국공법학회,2014,6-13면;鄭永和,“헌법상 공무원의 정치적 자유의 제한과 그 한계”, 헌법학연구 제18권 제1호,한국헌법학회,2012,421-423면 등.그러나 헌법재 판소는 대통령,국무총리,국무위원,국회의원 기타 선거에 의한 지방자치단체의 장, 대학교의 교수·부교수·조교수 기타 일부 예외가 인정되는 외에는 공무원으로 하여금 정당의 당원이 될 수 없음을 정한 정당법 규정을 위반한 지방공무원을 처벌하는 구 정당법(2005.8.4.법률 제7683호로 개정되고,2011.7.21.법률 제10866호로 개정되 기 전의 것)제53조에 관하여 합헌 결정을 내리면서 공무원의 정당 가입을 원칙적으 로 금지하는 정당법 조항의 내용이 정당 가입의 자유를 침해하지 않는다고 판단하였 다(헌재 2014.3.27.2011헌바43).

17)Glenn Abernathy,The RightofAssembly and Association,Columbia:University ofSouthCarolinaPress,1961,pp.240-244.

18)김승환,“결사의 자유”, 헌법학연구 제6권 제2호,한국헌법학회,2000,179면.여기 에서는 국가보안법,유신체제 하에서의 조치 등 예를 들고 있다.그렇지만 그보다 훨 씬 이전부터 국가 권력이 결사,특히 정치적 성격을 지닌 결사를 가능한 억제하고자 하는 사례가 자주 나타났음은 앞으로의 논의에서도 볼 수 있을 것이다.

정당법과 같이 정치적 결사의 자유와 관련된 법적·사회적 상황이 어느 한 순간에 만들어진 것은 아니며 여기에는 한국 나름대로의 역사적 배경 이 작용하였다.헌법과 마찬가지로 결사라는 조직 형식 역시 서양으로부 터 수입된 것이다.그러므로 수입된 것으로서의 결사가 자리 잡기 시작 한 대한제국 시기는 정치적 결사의 자유를 헌법사적 관점에서 고찰하는 데에 중요한 의미를 가질 것이다.일제에 의하여 강점되기 전에 한반도 에서 근대적인 국가와 사회가 성립될 수 있는 기반이 조성되어 있었는 가,결사를 이용하여 여론을 국가 의사 결정 과정에 매개하고자 하는 의 지를 갖는 개인들이 존재하였는가,또 국가와 사회의 관계는 어떠했는가 의 문제를 이 시기 정치적 결사에 대한 연구를 통하여 짐작할 수 있다는 의미이다.그것은 현재의 상황을 진단하는 첫 단계이기도 하다.

더욱이 정치 결사를 둘러싼 헌법적 논점은 결사의 자유나 정당에 관한 것에 그치지 않는다.참정권이 인정되는가에 따라서 정치적 결사의 자유 가 갖는 위상이 달라지고,다시 국가의 주권이 누구에게 있는가에 의하 여 참정권의 의미가 달라지며,국가의 주권이 누구에게 있는지의 문제는 국가를 어떻게 이해하는가와 관련이 있다.그밖에 결사라는 조직 형태를 통하여 활동하는 데에 있어서 거의 필수적으로 수반된다고 할 수 있는 행위의 태양이며 결사와 마찬가지로 다수의 사람이 개념 필수적으로 요 구되는 것으로 집회도 빼놓을 수 없다.그러므로 대한제국이 존속하던 기간 동안 (정치적)결사란 무엇인가를 비롯하여 정치적 결사체들을 둘 러싼 여러 논점들이 어떻게 인식되고 그것이 어떻게 결사의 행동과 법령 으로 나타났는가를 고찰함으로써 당시 대한제국의 상황을 국가와 주권에 서부터 정치적 결사에 이르는 다양한 각도에서 관찰할 수 있게 될 것이 다.뿐만 아니라 당시에는 아직 선거권과 의회제도가 도입되지 않았기 때문에 본격적인 정당의 발생을 논하기에는 한계가 있으나,당시의 정치 결사들이 정당 정치의 도입을 염두에 두고 있었다는 사실을 발견할 수 있음은 물론 정당이 정치적 목적을 갖는 단체에서 파생하여 나온 것이기 때문에 이 시기 정치 결사에 대한 연구는 한국에서 정당 형성의 전사(前 史)로서도 의미를 갖게 될 것이다.

요약하면 교양시민과 경제시민의 예에서 알 수 있는 것처럼 서양에서 교육 내지는 사상의 영역과 경제 영역에서의 변화는 자유와 평등을 요구 하는 시민,이들의 영역인 (국가와 구별되는)사회,시민들이 자신의 목 적을 국가에 대하여 관철시키기 위하여 활용하는 결사,특히 정치적 결 사의 등장을 초래하였다.정치적 결사의 의미는 자유와 평등,더 나아가 서는 자율을 요구하는 사회의 목소리를 국가에 전달하여 그 목소리를 국 가 의사 결정에 반영하는 데에 있다.그 중에서도 정당은 선거에 참여하 고 의회에 진출함으로써 가장 직접적인 방식으로 여론을 국정에 매개하 고자 한다.살펴본 것처럼 결사 자체가 공동의 목적을 달성하기 위한 다 수인의 자발적이고 지속적인 결합이며 평등한 개인을 구성원으로 하는 개념이므로,결사가 정착하고 법적으로 그 존재를 승인받기 위해서는 이 미 국가와 사회가 구별되어 있을 것을 요한다.그 사회를 이루는 개인들 이 자유롭고 평등할 것은 물론이다.이에 더하여 정치적 결사가 인정받 기 위해서는 민주주의에까지 이르지는 못했더라도 최소한 사회로부터 국 가에 일정한 영향력을 행사할 가능성이 인정되어야 할 것이다.그것은 서구에서나 동아시아에서나 공히 국가 의사 결정 과정이 이루어지는 방 향의 반전을 의미한다.앞으로 살펴보겠지만,이러한 이유 때문에 조선에 서 내내 통치의 객체에 머물러 있던 민(民)이 정치적 결사를 통하여 국 가 밖에서 모인 여론을 국가 정책 결정에 반영하고자 하였을 때에 당시 군주였던 고종과의 마찰을 피할 수 없었다.그 다음에는 일제로부터의 압박이 기다리고 있었다.

헌법에서 보장하는 권리의 대상으로서의 정치적 결사는 한반도에서는 조선 말기에 서양 문물의 전래와 함께 시작되었다.선구적 정치 결사인 독립 협회는 대한제국의 성립과 거의 시기를 같이 하여 창립되었다.정 치적 결사 자체에 대한 법적 승인을 포함하여 정치적 결사를 통하여 이 루고자 했던 목적들,예를 들어 헌법을 정점으로 하는 법률 체계에 의하 여 국민의 자유와 권리를 보장하는 통치 질서,에 관한 여러 논의의 대부 분은 1910년 대한제국이 일본에 국권을 빼앗김으로 인하여 기한 없이 유 보되어야 했다.본 논문에서는 대한제국 시기의 정치적 결사들을 중심으

로 하여 이러한 조직들이 어떠한 배경에서 생겨나 활동하게 되었으며, 그 활동에 대한 입법 기타 국가 권력의 대응은 어떠하였는지를 살펴보고 이로써 국권 피탈 전에 시민·사회와 국가의 관계,정치적 결사가 어느 지점까지 전개되어 있었는지를 검토해보고자 한다.

제2절 선행 연구 검토

시기별로 차이가 있기는 하지만 대한제국에는 활발한 활동을 하였던 정치적 결사들이 제법 존재하였고 이들 단체에 대한 연구도 상당하다.

그럼에도 본 논문에서 검토하고자 하는 부분,즉 정치적 결사를 중심으 로 한 법제와 실제 정치 결사 및 관련 이론을 종합적으로 살펴본 논의는 많이 보이지 않는다.대한제국기의 정치적 결사에 관한 연구로 가장 먼 저 들 수 있는 것은 무엇보다도 개별 단체들에 관한 연구이다.예컨대 각 개별 단체들이 실제로 어떻게 결성되어 어떠한 활동을 하였는가,그 러한 활동의 사상적 배경은 무엇이었는가와 같은 사실들을 밝히는 작업 이 당대의 단체들을 포함하는 연구의 출발점일 수밖에 없다는 점에서 지 극히 필요한 작업이다.이들 연구를 통하여 대한제국기 주요 단체들의 면모가 상당 부분 규명되었다.

최초의 본격적 정치 단체라고 할 수 있는 독립협회(獨立協會)는 국민 계몽 활동으로부터 점점 중추원 개편 운동과 같은 정치적 개혁 운동을 강화해감에 따라서 고종과 마찰을 빚은 끝에 1898년 말 경 해산의 길을 걷게 되었으며,이후 고종의 전제적 황권 강화 의지가 더욱 강해지면서 정치 단체가 거의 활동을 할 수 없는 결과에 이르게 되었다.이 단체의 설립 배경에서부터 시작하여 해산에 이르는 과정을 포괄적으로 다루는 대표적인 저작인 독립협회연구 는 독립협회 운동을 사상적으로 두 배 경을 갖는 사람들,즉 서재필(徐載弼)과 같이 사회진화론이나 계몽사상 등 압도적으로 서양 사상이라는 기초 위에 서 있었던 사람들과 개신 유 학자로서의 바탕 위에서 서양 사상을 일부 수용했던 사람들의 만남으로 파악하였다.그 결과로서 나타난 독립협회의 활동은 궁극적으로 민족주

의와 민주주의의 실현,그리고 근대적 시민사회 수립을 목표로 하고 있 었다고 이해하였다.¹⁹⁾

이후 일본의 황무지 개간권 특허 요구 철회라는 좁은 목적을 두고 활 동하였던 보안회(保安會)를 시작으로 정치 결사들이 다시 나타나기 시작 하였다.보안회는 협회지와 같이 그 사상이나 활동을 풍부하게 보여주는 사료가 없으며 매우 협소한 목적을 위하여 단기간 활동했기 때문에 보안 회에 관한 전반적인 연구가 많지 않다.다만 드물게 보안회의 성립부터 해산까지 미경지 침탈 반대 운동 전반을 상세히 다루고 있는 연구도 있 다.²⁰⁾이 연구는 독립협회 해산 후 일반 민인의 정치 활동이 철저하게 제약된 삼엄한 상황 속에서 보안회가 일본의 황무지 개간권 요구에 대한 반대라는 매우 좁은 목적만을 활동 범위로 설정함으로써 정부와의 마찰 을 최소화하고자 하였으며,결국 그 목적을 달성하는 데에 성공하였고 이후 애국계몽단체라고 흔히 지칭되는 여러 결사들의 선구가 되었다고 평가하였다.

보안회 이후 더 포괄적인 목적을 갖는 결사들이 나타나기 시작하였다.

헌정연구회(憲政硏究會)는 그 중 초기의 것이다.헌정연구회에 관해서도 많은 자료가 남아 있지 않아 일정 부분 정황과 추측에 의존하여 그 모습 을 파악할 수밖에 없다.헌정연구회를 전반적으로 다룬 연구에서는 이 단체가 이준(李儁)과 윤효정(尹孝定)의 주도로 설립되었으며,역시 개신 유학자 계열과 함께 독립협회 및 일진회(一進會)에 대항하는 단체였던 공진회(共進會)에서 활동했던 인물들이 큰 흐름을 이루고 있다고 분석하 였다.헌정연구회의 회원 다수는 전직 관리였다고 한다.또한 헌정연구회 원들은 공화제를 불신한 까닭에 군주주권을 전제로 하는 입헌군주제가 이들의 이상이었으며,일진회에 반감을 가지고 있었다고 보았다.²¹⁾

헌정연구회의 후신이라고 불리는 대한자강회(大韓自强會)에 관한 연구 들도 있다.예컨대 통감 정치의 시작과 거의 때를 같이 하여 설립된 이

19)愼鏞廈, (新版)獨立協會硏究 (상)·(하),일조각,2006.

20)愼鏞廈,“구한말 輔安會의 창립과 민족 운동”, 사회와 역사 44집,한국사회사학회, 1994a.참고로 보안회를 한자로는 “保安會”또는 “輔安會”라고 표기하였다.

21)崔起榮,“憲政硏究會에 관한 一考察”,趙恒來 編, 1900年代의 愛國啓蒙運動硏究 ,亞 細亞文化社,1993.

단체가 보호 통치의 원인을 내부의 역량 부족에서 찾고 애국,교육 진흥, 식산흥업,정치 개혁을 통하여 자강과 독립을 이루기 위하여 활동했다고 보아 그 나름의 역할을 하였다고 보는 연구가 있다.²²⁾다른 한편으로 이 결사가 지식인을 중심으로 결성되어 애국과 주권 회복을 위한 교육과 식 산흥업을 장려하였으나,결국 일본인 고문(顧問)이라는 요인으로 인한 부 정적 영향에서 자유롭지 않았을 것이라 하여 대한자강회의 한계점을 비 교적 강조하는 연구도 있다.²³⁾

대한자강회가 해산되고 다시 그 후신으로 결성된 대한협회(大韓協會) 에 관한 연구들에서는 대한협회가 벌였던 다방면에서의 활동에도 불구하 고 일부 친일적 면모가 한계점으로 드러난다.학교 건립 등 교육 분야 활동에서 일정한 성과를 거두었지만 초기와 달리 시간이 지나면서 점차 임원진들이 친일화 경향을 보였고 그 밖에 말기에는 정권 참여를 위한 것이기는 하였지만 일진회와의 연합 시도까지 있었다는 한계가 있었다고 평가된다.²⁴⁾또 다른 연구에서도 대한협회가 정당을 표방하면서 입헌군 주제·여론에 의한 정치·군주와 국민에 대해 책임을 지는 내각 정치를 주 장하였지만 역시 일제에 의한 보호 정치를 인정하는 전제에서 정권 참여 를 도모하였으며 일부 임원들이 친일적인 행태를 보였다는 점을 지적하 였다.그 중에서도 보호 정치 체제에 대한 인정은 당시 활동하였던 많은 결사들이 안고 있었던 공통적 문제점이었다.²⁵⁾

한편 일진회에 관해서는 본래 이들의 친일적 행태에 주목하는 경향이 주류를 이루었다.그러나 일진회에 참여 또는 찬성했던 인물들의 정치·

경제적 욕구나 일진회의 여러 활동에 대한 여론과 같은 측면에 주목한 연구도 나타나고 있다.²⁶⁾이 연구에서는 일진회를 주도했던 계층과 일진 회에 참여했던 계층들이 대한자강회 계열의 단체와 비교했을 때 비교적 기득권과 거리가 먼 계층이었다는 점에 주목하여,이들이 친일적 행위

22)金項勼,“大韓自强會의 自强獨立論”, 東西史學 1권,한국동서사학회,1995.

23)李鉉淙,“大韓自强會에 對하여”, 震檀學報 제29·30호,진단학회,1966a.

24)李鉉淙,“大韓協會에 關한 硏究”, 亞細亞硏究 통권 39호,고려대학교 아세아문제연 구소,1970.

25)金項勼,“大韓協會의 政治活動 硏究”, 東西史學 第5號,한국동서사학회,1999. 26)김종준, 일진회의 문명화론과 친일활동 ,신구문화사,2010.

뿐 아니라 생명과 재산권 보호 요구 등의 개혁도 주장한 바 있으나 이권 을 도모하는 경향이 더 강해져 크게 비난을 받게 되었다는 점을 밝히고 있다.

이상과 같은 점이 각각의 정치 결사에 대한 연구를 통하여 드러난 모 습의 개요이다.이들 논의의 내용을 종합해 보면 보안회처럼 처음부터 특정 사안만을 목적 사항으로 하였거나 헌정연구회와 같이 단기간의 계 몽 활동에 그친 경우를 제외하고는,심지어는 일진회조차도 이론상으로 는 공통적으로 민권 보호,내정 개혁 등 서양의 이론을 배경으로 하는 근대화를 주장하였고 정도의 차이는 있겠지만 그 안에서 자신들의 자리 를 찾고자 하였다.

앞서 본 바와 같은 단체들을 하나의 흐름으로 엮어 고찰하는 연구들도 있다.여기에서는 대체로 민족운동,애국계몽운동과 같은 범주에서 이들 단체를 바라보기 때문에 일진회는 그 친일성으로 인하여 제외되는 것이 보통이다.독립협회와 그 이후의 대한자강회,대한협회 등을 포함하여 넓 게 민족운동의 맥락에서 이들 단체를 각각 논의하는 것이 그 대표적인 예이다.²⁷⁾그리고 정치적 결사에 관한 것은 아니지만,사회진화론이 특히 양계초의 영향 아래에서 지식인들에 의하여 수용된 결과 한국에서 사회 진화론이 민족과 실력 양성을 중시하는 방향으로 전개되었다는 점을 논 의의 출발점으로 하여 학술 단체들을 하나의 큰 범주 안에서 묶기도 한 다.그리하여 이른바 “애국계몽학회”라 불리는 서우학회,한북흥학회,서 북학회가 주로 학교 설립 지원,강연회나 토론회 개최,학회지 발간 등 수단을 이용하여 사회의 진화와 실력 양성을 꾀하였다고 보았다.이와 같은 범주화를 통해서 민족운동이나 애국계몽운동과 같은 기준 위에서 각 결사들이 그 활동이나 사상 면에서 보이는 공통점과 차이점이 드러났 다.²⁸⁾

정치 결사를 조직하고 이 결사들에서 활동한 인물들은 서양의 정치사 상 및 헌법사상,더 구체적으로 말하자면 입헌군주제의 도입이라든가 참

27)柳永烈, 大韓帝國期의 民族運動 ,一潮閣,1997의 경우가 여기에 해당한다.

28)李松姬, 大韓帝國期의 愛國啓蒙運動과 思想 ,국학자료원,2011.이 책은 애국계몽운 동에 관한 저자의 과거 논문들을 정리한 것이다.

정권 기타 민권의 보장,의회 설립 등을 자신들의 활동을 뒷받침하는 이 론적 배경으로 삼고 있었다.따라서 반드시 대한제국기의 정치 결사에 국한된 연구는 아니지만 관련이 깊은 연구로,이 시기에 서양의 사상이 어떻게 수용되었는가에 관한 연구가 있다.이러한 유형의 연구는 인문, 사회과학 분야 뿐 아니라 법학 분야에서도 이루어져 왔다.사상 일반의 수용을 큰 틀에서 다루는 연구들²⁹⁾에 의하여 입헌군주제,국민의 자유와 권리 보장 등과 같은 사상이 전래되고 수용되는 모습이 밝혀졌으며,근 대화의 후발주자로서의 약소국이라는 상황에 의해 거의 공통적으로 발견 되는 특징 즉 개인의 권리보다 국가 전체와 애국을 강조하는 경향과 같 은 사상의 굴절도 보고되었다.그밖에 당대 지식인들에게 널리 받아들여 진 사회진화론이라는 특정 이론을 중심으로 한 연구,³⁰⁾사상을 수용하는 사람들의 인적 측면에 주목한 연구,³¹⁾반대로 특정인의 이론이 수용된 경로와 양상에 관한 연구³²⁾들이 있어 왔다.

한편 이 시기에 관한 연구로,법학 분야에서는 바로 앞에서 본 사상적 연구에 더하여 장기적 관점에서 입헌주의 수용에 관한 연구가 있다.³³⁾ 대한제국기 개별 법령에 대한 연구도 존재한다.사인에 의한 표현과 정 부에 의한 대응이라는 기본적 관계의 측면에서 정치 결사의 경우와 유사

29)김도형, 大韓帝國期의 政治思想硏究 ,지식산업사,1994;김효전, 서양 헌법 이론의 초기 수용 ,철학과 현실사,1996;김효전, 근대 한국의 국가사상 –국권회복과 민권 수호- ,철학과 현실사,2000등이 이에 속한다.

30)전복희, 사회진화론과 국가사상 –구한말을 중심으로 ,한울 아카데미,1996.

31)예컨대 김학준, 구한말의 서양정치학 수용 연구 –유길준·안국선·이승만을 중심으로 - ,서울대학교출판문화원,2012;이태훈,“한말 서구 ‘사회과학’수용 연구동향과 과

제”, 한국문화연구 20,이화여자대학교 한국문화연구원,2011;國分典子,“兪致衡과

穗積八束-한일 초기헌법론의 비교”, 法史學硏究 제23호,한국법사학회,2001등.

32)예를 들면,전상숙,“근대 ‘사회과학’의 동아시아 수용과 메이지 일본 ‘사회과학’의 특 질 –블룬칠리 국가학 수용을 중심으로-”, 이화사학연구 제44집,이화사학연구소, 2012.

33)예컨대 申宇澈, 比較憲法史 :大韓民國 立憲主義의 淵源 ,法文社,2008;입헌주의 수용과 관련 하여 대한국국제의 내용을 분석한 田鳳德,“大韓國國制의 制定과 基本思

想”, 法史學硏究 創刊號,한국법사학회,1974등.그 밖에 동아시아에서 서구식 헌법

을 일찍 수용하였던 일본의 경우에 대한 연구도 이 분야에서 빼놓을 수 없을 것이다

(김창록, 日本에서의 西洋 憲法思想의 受容에 관한 硏究 :「大日本帝國憲法」의 制

定에서 「日本國憲法」의 ‘出現’까지 ,서울대학교 박사학위논문,1994;송석윤,“군민 공치와 입헌군주제 헌법-비교헌정사적 연구-”, 서울대학교 法學 제53권 제1호, 2012등).

하다고 볼 수 있는 것 중 하나가 신문이다.당시 개별 법령에 관한 연구 로 신문에 관한 규제를 목적으로 제정되었던 신문지법에 관한 연구가 있 다.³⁴⁾이들 연구를 통하여 초기 입헌주의 및 개별 법제의 수용 내지는 수용 시도가 평가되었으며,서구로부터 수입된 다른 사상의 경우와 마찬 가지로 이 영역에서 역시 역사적 상황에 의한 일정한 변형이 있었다는 사실과 개별 법제의 경우 특별히 점차 한반도에서 실권을 장악해 나가던 일본의 영향이 지대하였다는 사실을 알 수 있다.

이상과 같은 연구 성과로 인하여 대한제국 시기 여러 단체들의 활동, 여기에서 나타나는 사상적 배경 등이 많은 부분 밝혀졌다.이 논문에서 는 한 걸음 더 나아가 이 시기 정치 단체의 활동들을 헌법사적으로 고찰 하여,근대적인 국가와 사회의 형성과 사회로부터의 여론을 국가로 매개 하는 정치 결사의 형성·정착이라는 측면을 살펴보고자 한다.

제3절 연구의 방법과 내용

경제적·정치적 변화와 외국으로부터의 영향 등 여러 요인으로 비롯된 시대상의 변화는 새로운 인물상과 그들이 갖는 새로운 사고 및 행위 양 식을 만들어 낸다.정치적 결사와 관련해서 새로운 인물상은 시민으로 상정된다.시민들은 자신들의 행위 양식을 뒷받침하고 이상을 현실화하 기 위한 이론적 체계를 공고히 하여 이를 관철시키고자 한다.즉 자유와 평등을 기초로 하는 사회 질서와 입헌을 통하여 이를 보장하는 국가를 원하였다.이와 같은 목표를 위하여 시민들은 정치 결사를 중요한 수단 으로 활용하였으며,다시 그 사회가 국가에 의해 인정받아야 비로소 정 치 결사가 보장될 수 있었다.평등한 다수인,자발성,공동의 목적,시간 적 계속성을 갖춘 조직으로서 자율적인 사회에서의 여론을 국가 의사 결 정 과정에 매개한다는 정치적 결사의 개념적 표지만 보더라도 정치 결사 가 기반으로 삼고 지향하는 질서가 어떠한 것인지는 분명히 알 수 있다.

34)한영학,“광무신문지법과 일본 신문지법의 비교”, 韓國言論學報 55권 1호,韓國言 論學會,2011은 특히 신문지법의 내용을 일본의 그것과 상세히 비교하고 있다.

그 질서는 기존의 통치 질서와는 매우 다른 것이어서,시민혁명의 역사 에서 볼 수 있듯이 기존 권력과 시민 계급 사이의 갈등과 소강상태가 반 복되었다.시대의 흐름이 생각과 행동이 변화된 인물을 만들고 그 인물 들이 다시 법령으로 대표되는 국가와의 상호 작용을 통하여 새로운 질서 를 만들어 내는 과정을 통하여 정치적 결사가 정착된 것이다.성리학적 이상 구현을 국가의 궁극적 지향으로 보고 일반 인민은 통치의 객체로만 보았던 조선의 통치 질서에서 도 정치적 결사의 지향과 활동은 용납하기 어려운 일이었으므로,조선을 이은 대한제국에서도 정치적 결사와 국가 권력 사이의 갈등이 반복되었을 것이다.이 과정이 대한제국에서는 어떻 게 이루어졌는가를 남아 있는 사료와 연구 문헌들을 이용하여 밝혀낼 것 인데,다만 동아시아 특히 대한제국에서는 그 작용에 외세의 침략이라는 요소가 매우 중요하게 작용하였다는 점을 또한 고려하여야 할 것이다.

본격적으로 연구의 내용을 소개하기에 앞서 대한제국 시기 정치적 결 사와 관련한 개략적 상황을 소개하기로 한다.가장 초기의 정치적 결사 라고 할 수 있는 독립협회는 대한제국 성립 직전에 결성되어 활동을 시 작하였다.독립협회가 활동하던 시기에는 주로 이 단체를 겨냥하여 내린 조칙이 관련 법규의 거의 전부였다.정부와의 마찰 끝에 독립협회가 해 산된 이후 1904년 보안회가 설립되기 전까지는 정치적 결사의 활동을 거 의 찾아볼 수 없었다.그러나 1904년 이후 국권 상실의 위기가 가속화되 면서 보안회를 필두로 헌정연구회,대한자강회,대한협회,일진회와 같이 정치적 성격을 갖는 결사들이 등장하였다.이들의 등장 및 활동과 관련 하여 (정치)결사 관련 법령이 시행되었다.그 중에서도 독립협회나 대한 자강회,대한협회 등은 당대에 가장 적극적으로 서구의 제도 수용을 주 장한 주체이다.시대적 상황에 따른 한계와 서구 이론의 변용이 있기는 했지만,이들이 중시한 것은 인민의 자유와 권리의 보장,그리고 정당과 같은 정치 결사가 국가에서 수행하는 역할의 보장이었다.즉 근대적 의 미의 국가와 사회,그리고 사회 내에서 공론을 창출하고 이를 국정으로 매개하는 과정에 대한 보장이 이들 활동의 사상적 기초였다.

대한제국 시기 정치 단체들의 활동과 국가의 대응관계를 살펴보는 데

에 있어서,대한제국 정부 권력의 특수한 흐름도 유념할 필요가 있다.독 립협회가 활동하던 시기에는 대한제국 정부가 어느 정도 국가 권력을 행 사하고 있었다.그러나 독립협회 해산 이후 거의 처음으로 정치 결사가 나타나는 1904년부터 대한제국이 종말을 맞이하는 1910년까지의 시기는 독특한 성격을 갖고 있다.1904년 러일전쟁을 기화로 하여 한국 주차군 이 창설되었고,1904년 한일의정서와 같은 해 8월의 제1차 한일협약인 외국인고문용빙협정을 통하여 이른바 고문정치가 시작되었다.1905년에 는 일명 을사5조약(乙巳五條約,제2차 한일협약)의 체결과 함께 일본이 대한제국의 외교권을 박탈하여 보호국으로 만들고,이듬해부터 통감정치 를 실시하였다.나아가 1907년 6월 정미7조약(丁未七條約,한일신협약)으 로 인하여 입법에 있어서까지 일본에서 임명한 통감의 승인을 얻게 하는 등 점차 통감의 권한이 확장되었다.다시 말해 1910년 강제병합 전까지 입법의 주체가 형식적으로는 대한제국이었으나 실질적으로 말하자면 점 차 일본으로 입법권이 귀속되어 가고 있었다.정치적 상황만 이렇게 복 잡한 양상을 보인 것이 아니었다.정치 결사를 설립하여 활동하는 사인 (私人)의 입장에서나 이에 대응하여 법제를 마련하는 정부의 입장에서나, 정치 결사를 둘러싼 상황과 인식 역시 짧은 기간임을 감안하면 상당히 역동적으로 변화하였다고 볼 수 있다.

이상과 같은 상황을 염두에 두고 논문의 구성을 살펴보기로 한다.대 한제국 시기 정치 결사들의 출현 및 활동이 갖는 의미를 이해하기 위한 선행 작업으로서 제2장에서는 조선 후기의 모습을 살펴볼 것이다.조선 후기는 농업 생산량 증가에서 시작된 경제적 변화 및 신분제의 동요,개 항으로 인한 변화는 물론 이전부터 지속되었던 조세 징수상의 수탈 문제 등으로 혼란스러운 시기였다.피지배층은 농민 항쟁의 방식으로 저항을 꾀하였지만 성공에는 이르지 못했다.조금씩 전래되기 시작한 서양 사상 의 영향을 받아 서구식의 근대화를 통하여 국가의 어려움을 타개하려는 급진적 시도인 갑신정변도 실패로 돌아가고 말았다.결국 일본에 의하여 조금