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도시계획학 석사학위논문

한국의 택지공급에 있어 공공개입의 특성

2016년 2월

서울대학교 환경대학원

환경계획학과 도시및지역계획 전공

김 정 아

국문초록

최근 개발도상국은 급속한 도시화로 인해 택지부족 문제를 겪고 있 다.이에 각 국 정부는 토지시장에 적극적으로 개입하려 하고 있으며,앞 서 토지문제를 성공적으로 해결한 한국 사례에 관심을 보이고 있다.본 연구는 한국에서 대규모의 공공택지가 조성될 수 있었던 이유를 정부의 직접적이고 강력한 개입으로 보고,공공개입의 특성을 비교론적 관점에 서 정립하기 위하여 10개국과 국제비교를 수행하였다.본 연구를 통해 밝히고자 하는 연구 질문은 첫째,“한국 정부는 얼마나 광범위하게 택지 개발에 개입할 수 있었는가?”둘째,“정부는 토지를 얼마나 쉽고 저렴하 게 취득하여 개발할 수 있었는가?”이다.

기존의 연구는 주로 정부가 간접적으로 개입하는 규제자(regulator) 로서의 역할을 다뤄왔으나,본 연구는 정부가 토지를 매입하고 개발하는 등 보다 직접적으로 개입하는 시행자(developer)로서의 특성을 살펴보고 자 함에 차이가 있다.직접적인 정부개입의 특성은 토지개발사업,개발수 행기관 및 토지수용제도를 통해 ‘공공개입의 범위’그리고 ‘공공의 토지 수용’이라는 두 가지 부문으로 정립하였다.특히 본 연구는 경제성장기의 공공개입 특성을 정립하는 것을 목적으로 함에 따라,비교할 대상은 각 국의 ‘개발 패러다임 시기’에 수행된 것으로 한정하였다.

비교 결과는 다음과 같다.먼저 택지개발 시 한국은 선진국,개발도 상국 및 사회주의 체제전환국을 막론하고 가장 강력하고 광범위한 수준 의 정부개입을 하였다.일반적으로 대부분의 외국 사례는 지방정부 수준 에서 토지개발을 수행하며,중앙정부 수준의 개입은 신도시 개발과 같은 특수한 목적을 수행하는 경우에만 일어난다.이와 비교할 때 일반적인

토지개발까지 중앙정부 수준에서 개입하는 한국의 특성은 더욱 부각된 다.또한 중앙정부는 개발수행 뿐 아니라 사업구역 및 시행자를 선정하 고,사업을 승인하는 권한을 가지고 있어 외국에 비해 광범위하게 개입 함을 알 수 있다.이러한 중앙정부의 직접적 개입은 어느 국가에서도 찾 아볼 수 없는 강력하고 광범위한 정부개입의 특성임을 밝힐 수 있었다.

두 번째로 한국은 상대적으로 매우 쉽고,비교적 저렴하게 토지를 수용하였다.한국에서 보상금 산정 시에 사용하는 공시지가제도는 고정 된 가격을 활용하는 개발도상국과 같이 기존용도를 기준으로 하고 있고, 또한 토지의 적정가격으로 정의되며 시장가격보다 낮은 수준에 그친다.

이는 선진국에서 보상 시 활용하는 공개시장가치와 비교하였을 때,한국 이 비교적 저렴하게 토지를 수용하였음을 의미한다.이와 함께 한국은 토지수용이 가능한 공익사업의 범위가 매우 넓고,공익성을 판단하는 사 업인정 절차에서 행정부의 권한이 방대하여 토지수용을 매우 용이하게 일어날 수 있다.또한 토지수용과 관련한 분쟁 시 행정부와 밀접한 재결 기관에서 일차적으로 조정함으로써,사실상 국가의 권한이 상당한 사회 주의 체제전환국의 특성과 거의 유사함을 밝혔다.

본 연구는 공공개입이라는 다소 광범위한 주제를 ‘공공개입의 범위’

와 ‘공공의 토지수용’이라는 두 가지 특성으로 구분하여 접근하였고,기 존에 연구되어 온 규제 중심의 간접적인 정부개입에서 벗어나 직접적인 택지조성 및 공급과 관련한 연구를 수행하였다는 점에 의의가 있다.또 한 국제비교를 통해 비교론적 관점에서 한국의 특성을 정립하는 연구는 기존에 진행되지 않았던 연구로서,본 연구에서는 선진국뿐만 아니라 개 발도상국,사회주의 체제전환국을 포함한 국제비교를 하여 한국의 특성 을 보다 넓은 스펙트럼 상에서 정립한 점 또한 가치가 있겠다.마지막으 로 최근 개발도상국의 선진 국가의 정책에 대한 벤치마킹 수요가 증가함

에 따라,본 연구는 그들에게 비교론적 관점에서 명확한 이해를 제공해 줄 수 있을 것이다.특히 한국의 경험은 개발도상국에서 학습하고자 하 는 수요가 높음에 따라,향후 한국형 발전모델을 연구 및 수립하기에 앞 서 한국 특성을 정립하였다는 점에 의의가 있겠다.

◆ 주요어 :택지공급,토지개발,토지수용 및 보상,공공개입,국제 비교,한국

◆ 학 번 :2014-24010

< 목차 >

Ⅰ.서론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1

1 .연구의 배경 및 목적 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1

2 .연구의 방법 및 대상 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·3

1)연구 방법 ···3

2)연구 대상 ···4

3 .연구의 구성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·5

Ⅱ.이론적 배경 및 선행연구 고찰 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·6

1 .이론적 배경 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·6

1)정부의 토지시장 개입 ···6

2)개발도상국의 토지시장 개입 ···7

3)공공의 직접 개입 ···8

2 .선행연구 구찰 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 0

1)정부주도의 토지개발에 대한 국제비교 연구 ···10

2)토지수용에 대한 국제비교 연구 ···11

3 .소결 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 4 Ⅲ.한국의 공공개입 규모 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 16

Ⅳ.국제비교를 위한 분석틀 및 비교대상 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·22

1 .분석틀 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·2 2

2 .비교대상 및 비교국가 개요 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·2 3

1)비교대상 ···23

2)비교국가 개요 ···25

Ⅴ.국제비교 결과 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 29

1 .공공개입의 범위 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·2 9

1)외국 ···29

2)한국 ···37

2 .공공의 토지수용 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·3 9

1)외국 ···39

(1)공익사업의 범위 ···39

(2)사업인정(공익성 결정)요건 ···44

(3)토지보상 ···47

(4)분쟁조정기관 ···52

2)한국 ···55

3 .소결 :국제비교 결과 요약 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·5 8 Ⅵ.결론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·61

1 .연구의 요약 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·6 1

2 .연구의 의의 및 한계 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·6 2

참고문헌 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 65

<표 차례>

<표 1> 사례연구 설계의 기본유형 ···4

<표 2> 선행연구 검토내용 ···13 <표 3> 시행자별 토지구획정리사업 시행규모 ···19

<표 4> 일단의 주택지 조성사업 시행규모 ···19

<표 5> 시행자별 1998년 대지조성사업 시행규모 ···19

<표 6> 시행자별 택지개발사업 및 도시개발사업 시행규모 ···19

<표 7> 공공 및 민간부문의 사업별 시행규모 ···21

<표 8> 국가별 개발수행기관 ···24

<표 9> 국가별 토지수용 및 보상 관련 법률 ···25

<그림 차례>

<그림 1> 국제비교 분석틀 ···23

Ⅰ.서론

1.연구의 배경 및 목적

전 세계적으로 경제성장과 함께 도시로의 인구 집중이 일어나고 있 다. UN에서 발표한 세계 도시화 전망 보고서(World Urbanization Prospects, the2014revision)에 따르면 2015년 기준 세계 전체 인구의 54.0%인 39.6억 명이 도시에 거주할 것으로 예상된다.1960년 33.7%에 비해 급격히 증가한 이 수치는 도시화 정도가 낮고 그 증가율이 빠른 개 발도상국,특히 아시아 국가의 도시인구 증가¹⁾에서 기인한 것으로 보인 다.아시아 지역의 도시인구는 1960년 3.6억만 명에서 2015년 21.1억만 명으로 급격히 증가하였으며,현재 세계 도시인구의 절반 이상인 53.3%

가 아시아 지역에 위치한 도시에 거주하고 있다.

이렇듯 비교적 짧은 기간에 개발도상국의 도시인구가 급증함에 따라 주택난,슬럼 확산 및 토지·주택가격 폭등 등의 다양한 도시문제가 야기 되고 있다.더욱이 그 정도가 장기간에 걸쳐 도시화를 경험한 선진국보 다 심각한 것으로 보인다.최근 일부 개발도상국에서는 대규모의 주택과 기반시설을 공급하기 위하여 토지 수용절차를 간소화하는 등의 제도 개 선을 추진하는 양상을 볼 수 있다.인도는 나렌드라 모디(Narendra Modi)정부의 출범 이후 줄곧 「토지거래법」의 개정을 강하게 추진하 고 있다.개정 사항은 토지수용 시에 필요했던 사업권역 토지소유주의 동의조항²⁾을 삭제하고 사회영향평가를 배제하고자 하였다.이는 대규모 주택공급과 원활한 해외투자 유치를 위한 개정이다.인도 정부는 행정명

1) 1950년에서 2000년까지 가장 빨리 성장한 10개 도시 가운데 8곳이 아시아 지역 내 도시이다.

- Tokyo, Mumbai, Dehli, Dhaka, Jakarta, Karachi, Seoul and Kolkata(UN Habitat, 2011) 2) 「토지거래법」에서 현재 건설사업 추진 시 사업권역 토지소유주 최소 70~80%의 동의를 받도

록 되어 있음(공공 및 PPP사업의 경우는 70%, 민간사업일 경우 80%) (조선biz, 2015)

령을 발표하고 법안을 통과시키려 했으나,농민들과 야당의 반대 등의 사회적·정치적 문제로 인해 2015년 8월 말 행정명령이 경과함에 따라 잠 정적으로 부결된 상태이다.또한 인도네시아에서는 경제성장에 따른 토 지수용의 필요성이 제기되며 지난 2012년 12월,기존에 존재하지 않았던

「토지수용법」을 제정하였다.이 법의 제정으로 정부 및 지자체가 공익 목적의 사업을 실행할 경우에,이전보다 더 용이하게 토지를 수용할 수 있게 되었다.이와 같이 최근 개발도상국에서는 경제성장과 도시화에 따 라 토지시장에 대한 정부개입 확대의 필요성이 높아지고 있다.

한국은 1960년대부터 전례 없는 고도 경제성장과 도시화를 이루며, 현재 개발도상국이 직면한 도시용지의 부족에 따른 각종 도시문제를 앞 서 겪어 왔다.당시 한국에서 일반적으로 사용해 온 토지개발 방식은 토 지구획정리(land readjustment)방식이었는데,이는 단독주택 중심의 택 지를 형성하고,사업에 장기간이 소요되어 빠른 수요 증가에 대응하지 못하여 문제가 되었다.이에 정부는 1980년 「택지개발촉진법」을 제정 함으로써 공공부문에서 대규모의 택지를 빠르게 조성하고 공급할 수 있 도록 하였다.실제 주택총조사에 따르면 주택의 수는 택지개발촉진법이 제정된 1980년 532만호에서 2010년 1,388만호로 증가하여 160.9%가 증가 하였음을 확인할 수 있는데,이는 같은 시기동안 120.4% 증가한 가구 수 증가율을 크게 상회하는 수치이다³⁾.이와 같이 「택지개발촉진법」에 따 른 공공부문의 대규모 택지공급은 주택이 대량으로 공급될 수 있는 기반 이 되어 주택난을 해소하고 주택보급률을 증가시키는데 크게 기여하였다 는 평가를 받고 있다.

이러한 한국의 경험은 개발도상국에 귀감이 될 수 있을 것이다.하 지만 한국의 경제발전 기조 하에는 직접적이고 강력한 정부개입이 있었 으며,이러한 특성을 정립하는 것이 선행될 필요가 있겠다.최근 개발도 상국에서는 한국의 경제발전경험에 관심을 가지고 있으며,이러한 수요

3) 통계청 「가구총조사」에 따르면 1980년 797만 가구에서 2010년 1,757만 가구로 증가하였다.

에 대응하여 정부,지자체 및 민간기업 등에서는 정책 공유 및 협력 사 업을 진행하고 있다.하지만 이 과정에서 이루어지는 정책 및 제도의 평 가는 사업실적이나 국내의 법적·제도적인 틀에 국한되어 시행되었다는 한계가 있다.특히 한국의 토지 및 주택시장에 대한 공공의 개입수준은 상당히 큰 편이나,그 수준이 ‘얼마나’큰 것인지에 대해 명시하고 있는 평가는 전무한 실정이다.

따라서 본 연구에서는 한국의 대규모 주택공급의 기반이 되어온 택 지공급에 대한 공공개입의 특성을 국제적 관점에서 분석하는 것을 목적 으로 한다.본 연구에서 밝히고자 하는 연구 질문은 첫째,“한국 정부는 얼마나 광범위하게 택지개발에 개입할 수 있었는가?”둘째,“정부는 토 지를 얼마나 쉽고 저렴하게 취득하여 개발할 수 있었는가?”이다.

2.연구의 방법 및 대상

1 )연구 방법

본 연구는 성장기에 한국의 택지공급에 있어 공공개입의 특성을 비 교론적 관점에서 정립하고자 하는 연구로써,기본적으로 한국을 외국과 비교한 사례비교연구이다.사례연구는 구체적으로 어떤 사건이 왜,그리 고 어떻게 실행되었는지,그리고 그 결과가 어떠했는지에 대한 것을 밝 히는 연구이다(Schramm,1971.Yin,2003에서 재인용).본 연구에서 최 종적으로 해결하여야 하는 문제가 ‘어떻게’라는 질문의 형태로 제시되어 있기 때문에 가장 적합한 연구방법이라 할 수 있으며,이에 본 연구에서 는 Yin(1984)의 사례조사 설계의 네 가지 유형 중 ‘복수사례 하위단위 설계(multiplecaseembedded design)’에 속하여(<표 1>의 유형 Ⅳ),다 수의 사례를 대상으로 사례를 구성하는 하위단위를 분석하는 방법을 택 하였다.

다만 본 연구는 사례간의 유사성이나 차별성을 통해 특정현상의 원 인을 규명하거나 일반화된 이론을 이끌어 내고자 함이 아니라,한국이라 는 사례의 특성을 비교론적인 관점에서 정립함을 목적한다는 점에서 일 반적인 사례비교연구와 차이가 있겠다.

구분 단일사례 복수사례

전체적(단일분석단위) 단일사례 전체적 설계 (유형 Ⅰ)

복수사례 전체적 설계 (유형 Ⅲ) 하위단위(복수분석단위) 단일사례 하위단위 설계

(유형 Ⅱ)

복수사례 하위단위 설계 (유형 Ⅳ)

<표 1> 사례연구 설계의 기본유형

출처 : Robert K. Yin(1984: 41)

2 )연구 대상

본 연구는 위에 명시한 바와 같이 국가를 사례로 하는 국제비교연구 이며,비교대상이 되는 국가는 선진국과 개발도상국뿐만 아니라 사회주 의 체제전환국을 포함함으로써 보다 폭 넓은 비교를 수행하고자 하였다.

비교대상 국가를 선정함에 있어 가능하면 식민모국과 식민지를 연계⁴⁾하 고자 하였고,또한 언어 및 자료의 접근가능성을 고려하였다.이러한 기 준에 따라 선정한 국가는 네덜란드,미국,방글라데시,베트남,영국,인 도,인도네시아,일본,중국 및 프랑스 등 10개국이다.

본 연구에서 비교하고자 하는 대상은 각 국가의 개발 패러다임 시기 에 나타난 공공개입의 특성이다.이에 대한 하위 단위의 비교대상 등에 대해서는 제Ⅳ장에서 상세히 설명하겠다.

4) 본 연구의 비교국가인 인도네시아는 네덜란드와 일본의 식민지였으며, 인도와 방글라데시는 영국의 식민지였고, 베트남은 프랑스의 식민지였다.

3.연구의 구성

연구의 구성은 다음과 같다.제Ⅱ장에서는 토지시장의 공공개입과 관련한 이론을 고찰하고,이와 관련하여 국제비교를 수행한 선행연구를 검토한다.이를 통해 본 연구의 비교대상을 도출하고,연구의 필요성을 밝힌다.이어 제Ⅲ장에서는 한국의 공공개입의 규모에 대해 언급한 기존 국제기구의 보고서를 검토한다.언급된 바를 개략적으로 확인하기 위하 여 실제 한국에서 개발된 공공택지의 규모를 추정하고,공공개입의 대표 적인 사례로 알려진 네덜란드와 비교한다.제Ⅳ장에서는 국제비교를 수 행하기 위한 분석틀을 제시하고,구체적인 비교대상과 비교국가의 개요 를 서술함으로써 본 연구의 범위를 제시한다.그리고 제Ⅴ장에서는 앞장 에서 구성한 분석틀에 따라 외국의 공공개입의 특성을 도출하고,이를 한국의 특성과 비교한다.이를 통해 도출되는 결과와 시사점은 제Ⅵ장에 서 정리한다.

Ⅱ.이론적 배경 및 선행 연구의 고찰

1.이론적 배경

1 )정부의 토지시장 개입

대부분의 국가는 사유재산권을 인정하고 있으며,이에 따라 토지는 개인,기업 및 정부 등의 다양한 주체에 의해 불평등하게 소유되고 있는 양상을 보인다.일반적으로 시장은 스스로 사회가 필요로 하는 방향,즉 형평성을 추구하는 방향으로 자원을 분배하지 않으며,토지도 마찬가지 이다.이러한 이유로 모든 정부(국가,주 또는 도시 등)는 토지시장에 개 입하고 있으며,극단적인 경우에는 정부가 시장을 완전히 대신하는 형태 로 토지시장에 개입한다(Dunkerley& Whitehead,1983).

일반적으로 정부가 시장에 개입하는 이유는 시장실패를 보완하거나 소득을 재분배하여 형평성을 증진하고,또한 시장안정이나 경제성장을 이루기 위함이다.이는 토지시장에서도 마찬가지이다.UN Habitat(1976)는 토지는 고유적인 특성 때문에 일반적인 자산과 같이 취급될 수 없고,개 인에 의해 조정될 수 없으며,시장의 비효율성과 압력에 노출되기 쉽다 고 하였다.토지시장에서는 외부효과와 공공재 공급,정보의 비대칭 등으 로 인해 시장실패가 존재한다.또한 경제가 성장하고 사회가 발전함에 따라 토지에 대한 수요가 증가하게 되는데,이를 통해 토지 소유주는 무 상으로 상당한 이익을 취할 수 있다는 점에서 형평성 문제가 제기된다.

마지막으로 토지시장은 단기 공급곡선이 비탄력적이고 지역적으로 시장 이 분리되어 있어,작은 수요변화에도 가격변동이 심하다는 특성을 보인 다.이러한 토지시장의 특성은 정부의 시장개입의 정당성을 부여한다(이 태교･이용만･백성준,2014:30-37).

정부는 다양한 형태로 토지시장에 개입하고 있는데,대부분 여러 수

단을 복합적으로 사용하여 개입한다.Dunkerley and Whitehead(1983)에 따르면 정부는 토지이용 및 개발규제(regulatory framework),과세제도 (taxation),특정 활동에 대한 보조,직접적인 토지 소유,투자 및 서비스 공급 등을 포함한다고 하였고,대한국토·도시계획학회(2008)에 따르면 공 공은 재산권 보장,토지이용 규제,도시기반시설 및 공공편익시설 공급, 각종 개발사업에 대한 직접 참여,민간의 시장진입 및 거래행위 등의 규 제,조세정책 등을 통해 도시개발에 개입한다고 하였다.Arianna and Van Meurs(1986)에 따르면 이러한 정부개입의 형태는 일반적으로 금융 적,규제적,그리고 직접적 공급이라는 세 가지로 구분할 수 있다.

2 )개발도상국의 토지시장 개입

토지시장에 대한 공공의 개입에 대해서는 기존에 많은 논의가 있어 왔다(Sternberg,1993;Zerbe & McCurdy,1999;Cheshire,2009).특히 개발도상국 정부의 토지시장에 대한 개입은 그 필요성과 비효율성 사이 에서 상반된 견해가 존재하며,이에 대하여 대표적으로 Dowall(1996)과 AriannaandVanMeurs(1986)의 연구가 있다.

Dowall(1996)은 개발도상국 정부가 토지시장에 개입하는 것은 부정 적인 결과를 낳으며,이는 기존에 많은 사례를 통해 충분히 입증되어 왔 다고 주장한다.개발도상국의 정부가 수행하는 토지이용계획과 마스터플 랜 등의 계획규제는 실제 토지와 공간에 대한 수요를 반영하지 못하고 있으며,지침적인 성격으로 인해 달성하고자 한 규제를 명확히 실현하지 못하며,또한 시간소모적인 특성으로 인해 대부분 실패하였다고 한다.또 한 정부가 토지개발에 직접 개입하기 위해 설립한 준국가기관(parastatal organizations)은 방대한 조직규모와 불명확한 설립목적,관료주의적인 조직체계로 인해 비효율적일 수밖에 없으며,실제 성공적인 사례는 거의 찾아보기 힘들다고 주장한다.인도네시아,인도,태국 등 여러 개발도상 국의 사례를 근거로 제시하며,토지시장에 대한 무조건적인 정부개입이

옳은 것인지에 대해 이의를 제기한다.결과적으로 이 연구에서는 개발도 상국 정부의 토지시장 개입을 축소하고,토지개발기관을 민영화해야 함 을 주장하고 있다.특히 토지개발기관에 대해서는 민간부문이 수행할 수 없는 역할인 토지매입 및 병합 등에 대해서 제한적으로 수행할 필요가 있음을 내비춘다.

Arianna and Van Meurs(1986)은 도시문제는 급격한 도시 인구의 증가에 따라 필요한 주택 수에 비해,주택을 건설할 택지가 조성되지 않 는 것에 기인함을 지적하며 텍지공급이 중요한 문제임을 명시한다.이를 해결하기 위한 가장 좋은 방법은 민간부문을 통해 택지수급이 조정되는 것이나,개발도상국의 택지 수요는 대부분 저소득층에서 발생하기 때문 에 민간이 개입하지 않게 되는 구조이다.또한 복잡한 규제환경,토지가 격의 폭등,비효율적인 금융적 제도 등의 문제로 개발도상국에서는 민간 이 토지시장에 개입하기 어려운 환경임에 따라,정부의 토지시장에 대한 개입은 매우 정당하며,명백한 권한이 있다고 주장한다.특히,정부개입 의 형태 중 보조금,조세,이자율 정책 그리고 지역지구제(zoning)등의 금융적·규제적 수단은 이미 많은 중위개발도상국(middle-income developing countries)에서 사용된 바 있으나,토지공급을 신속하게 증가 시키는 수단이 아니었음을 명시한다.개발도상국은 재정정책,통화정책 그리고 사회·경제 전반에 걸친 각종 정책이 조화되지 않고 있어,정부에 의한 직접적인 공급(directproduction)이 택지공급을 가장 잘 실현할 수 있는 정부개입의 형태임을 주장한다.

3 )공공의 직접 개입

Dunkerley and Whitehead(1983)에 따르면 정부의 직접 개입 형태는 도로,상하수도 등 사회기반시설 공급,토지매입(land acquisition),시행 자 및 금융업자(financer)로서 사업 수행,민관개발 수행,슬럼 및 무허가 거주지를 철거 등을 포함한다.즉,직접적 개입이라 함은 공권력으로 토

지를 매입하거나,계획에 따라 직접 사업을 수행하여 토지를 공급하는 것을 의미함을 알 수 있다.

정부의 강제적인 토지매입을 의미하는 토지수용은 사회전체의 이익 을 위하여 토지소유자의 동의 없이 토지를 취득하는 것을 의미한다.이 러한 토지수용은 경제성장 및 인구증가에 따라 모든 국가가 겪게 되는 필연적인 현상이다(Firman,1997;Tanetal.,2009).특히 도시화가 빠르 게 진행되는 시기 동안에는 개발 및 건축용지의 수요가 높아짐에 따라 농촌용지를 도시용지로 전환하는 과정에서 대규모의 토지수용이 발생한 다(Azadi& Hasfiati,2011).사유재산제도를 인정하고 있는 대부분의 자 본주의 국가에서는 사회·경제적 목표를 달성하기 위해 토지의 취득을 용 이하게 하는 제도를 고안해 왔다.이러한 토지수용제도는 국가 간 토지 소유권 체계와 역사적 환경이 상이하여 그 절차와 기준에 상당한 차이가 있고(Tanetal.,2009),국가 내부적으로도 사회여건과 함께 변화하는 양 상을 보인다.특히 사유재산권에 대한 의식이 고취된 오늘날,각 국은 충 분한 보상과 적법한 절차에 따라 토지수용권을 행사하도록 관련 제도를 제·개정하고 있다.

또한 정부는 사회기반시설을 공급하는 시행자로서 토지시장에 직접 적으로 개입하여 정부계획에 따라 토지를 조성 및 공급한다.Dunkerley andWhitehead(1983)에 따르면 사회기반시설은 도시 활동을 형성하고 영 위하기 위해 필요한 매우 중요한 수단이며,사회기반시설을 공급하는 것 은 가용토지가 부족할 경우에 정부가 사용할 수 있는 가장 강력한 개입 수단이다.정부는 도로,상하수도 및 전력 등의 사회기반시설을 제공함으 로써 해당 토지에 개발을 집적시키고,이는 결국 토지가격 상승과 투기 행위의 근본적인 원인이 될 수 있다.또한 정부는 학교,보건시설 및 병 원,여가공간,주민센터 등의 공공편익시설을 건설함으로써 지역사회의 복지를 향상시키고,공공의 목적에 부합하는 토지이용을 실현할 수 있다.

2.선행연구 고찰

본 연구는 비교론적 관점에서 한국의 공공개입 특성을 정립하기 위 해 국제비교를 수행하고자 한다.정부의 개입은 앞서 이론적 배경에서 살펴본 직접적인 개입의 특성에 초점을 맞춰 비교하고자 한다.따라서 본 연구에서는 정부 주도의 토지개발에 대해 선행된 국제비교 연구와 토 지수용에 대해 선행된 국제비교 연구를 검토하였다.

1 )정부 주도의 토지개발에 대한 국제비교 연구

정부 주도의 토지개발에 대한 연구는 대개 단일 국가를 대상으로 하 고 있으며,국제비교를 수행한 연구는 미미하다.일부 국제비교를 수행한 연구는 주로 다양한 개입수단을 비교하며 부분적으로 다루거나,개발을 수행하는 기관을 비교함으로써 간접적인 방식으로 수행되어 왔다.

먼저 토지시장에 대한 정부개입의 수단을 비교한 연구로는 Bertaud(2010)와 Lefcoe(1977)가 있다.Bertaud(2010)는 많은 국가의 정 부가 사실상 개발자(developer)로써 토지시장에 적극적으로 개입하고 있 으며,이는 다른 경제부문의 자유방임주의식 접근과 뚜렷이 대조됨을 주 목하였다.토지시장에 대한 정부의 개입은 토지의 배분구조와 도시 공간 구조에 영향을 미치는 중요한 사안이나,국가 간 문화 및 역사적 환경이 상이하기 때문에 정부개입의 적정한 수준을 밝히는 것은 의미가 없음을 주장하고 있다.이 연구에서는 한국,인도,중국 및 태국의 토지공급 제 도와 정부의 역할 등을 비교함으로써,현 토지공급 체계가 소득수준과 공간적 분포에 따른 토지소비량에 미치는 영향을 분석하고 각 국의 개선 점을 제시하고 있다.이 과정에서 4개국의 정부의 직·간접적 개입수준에 대해 비교하고 있다.

Lefcoe(1977)는 네덜란드와 미국 정부의 개입형태를 비교함으로써,

미국이 네덜란드와 같은 공공주도의 토지개발을 할 수 있을 것인가에 대 해 평가하였다. 당시 조세징수재원 지구(Tax Increment Financing District,TIF)등을 통해 간접적으로 토지시장에 개입해 온 미국과 달리, 네덜란드의 지자체는 오픈스페이스와 사회주택 공급,토지가격 안정 및 계획적인 토지이용 등의 도시계획적 목적을 달성하고자 직접 토지개발을 수행하였다.하지만 네덜란드 정부와 같이 직접 토지개발을 수행하여 토 지를 공급하는 행태는 물리적·사회적·정치적 등의 이유로 미국에서는 불 가능 할 것이라고 평가하였다.

AriannaandVan Meurs(1986)의 연구는 토지개발을 수행하는 기관 에 초점을 맞춰 국제비교 연구를 수행하였다.개발도상국에서 정부의 직 접적인 공급(directproduction)이 택지부족 문제에 대응하기 위한 가장 효과적인 개입 형태라고 주장하며, 튀니지와 한국의 토지개발기관인 AFH(AgenceFonciered’Habitation)와 KLDC(KoreaLandDevelopment Corporation)을 비교하였다.이 연구에서는 두 기관의 목적 및 목표,토 지매입 전략,토지수용권,토지보유(land banking)정책,택지공급 수준 및 판매전략 등을 비교하였다.이를 통해 개발도상국에서 토지개발기관 이 성공적으로 운영될 수 있는 요인을 도출하고,수행력을 평가할 수 있 는 툴을 제공하는 것을 목적으로 하고 있다.이 연구에서 한국의 토지개 발공사(KLDC)는 주택정책의 목적을 달성하기 위해 설립된 정책실행기 관으로서,여러 측면에서 독점적이고 명확한 의사결정을 통해 성공적으 로 운영되는 기관으로 평가하고 있다.특히 토지수용권을 행사함으로써 토지를 저렴하게 취득하여 상당한 재정적인 이익을 창출한 점을 명시하 고 있다.

2 )토지수용에 대한 국제비교 연구

토지수용에 대한 국제비교 연구는 국제개발학,정책학,법학 및 도시 계획학 등 다양한 분야에서 많은 연구가 수행되어 왔으며,각 분야별로

높은 수준의 논의가 이루어져 왔다.토지수용은 오래전부터 논의된 분야 로써 대부분의 국가에서 사용하고 있는 제도이자,지속적인 논란이 발생 해 온 사안이다.특히 경제성장 및 도시화 과정을 통해 각 국은 유사한 형태의 제도를 보유함으로써 국제비교가 용이하기 때문에 관련연구는 무 수히 많은 실정이다.

토지수용에 대하여 국제비교를 수행한 연구는 크게 World Bank(1996),FAO(2008)및 FIG(2010)와 같이 국제개발기구를 통해 토지 수용 및 보상의 국제적인 기준을 정의하고 지침을 설정하는 연구가 있 다.또한 DeVilliers(2003)과 Burnsetal.(2007)등 개발도상국의 토지개 혁(land reform)및 대규모 개발사업 시 발생하는 토지수용과 재정착에 대해 국가 간 비교를 수행한 연구가 있다. 도시계획학 분야에서는 Kotakaetal.(2002)와 Van derMolen etal.(2008)의 연구와 같이 토지 수용을 토지관리제도의 하나로써 비교해 왔으며,일종의 강력한 공권력 을 행사하는 수단에 대해 비교하기 위하여 다루어져 왔다.한국에서 수 행된 국제비교 연구는 대부분 제도적 측면에서 접근되었으며,미국,영국 및 일본 등의 선진국과의 비교를 통해 한국의 토지수용제도의 개선점 등 을 도출하는 것을 목적으로 하고 있다.대표적으로 류하백(2010a),정하 명(2010),고헌환(2011)등이 있다.

이상 본 연구에서 고찰한 선행연구는 <표 2>과 같다.

구분 선행연구 주요내용

정부의 토지개발 및 공급에 대한 국제비교 연구

Bertaud(2010)

․한국, 인도, 중국 및 태국의 토지공급 제도와 정부의 역할 등을 비교

․각 국의 토지공급체계가 소득수준 및 공간적 분포에 따른 토지소비량에 미치는 영향 분석,각 국의 개선점 제시

Lefcoe(1977)

․미국 정부는 간접적으로 토지시장에 개입, 네덜란드는 도시계획적 목적 달성을 위해 직접 토지개발 수행

․물리적·사회적·정치적 등의 이유로 미국에 서는 직접적 개입이 불가능 할 것으로 평가

Ariannaand VanMeurs(1986)

․튀니지와 한국의 토지개발기관을 비교

․개발도상국에서 토지개발기관이 성공적으로 운영될 요인 도출, 기관평가의 툴을 제공하는 것이 목적

․한국 토지개발공사는 여러 측면에서 성공 적인 기관으로 평가됨

토지수용에 대한 국제비교

연구

WorldBank(1996), DeVilliers(2003), Burnsetal.(2007),

FAO(2008), FIG(2010)

․국제개발기구를 통해 토지수용 및 보상의 국제적인 기준을 정의하고 지침을 설정하는 연구

․개발도상국의 토지개혁 및 개발사업 시 발생하는 토지수용과 재정착에 대해 국가 간 비교를 수행

Kotakaetal.(2002), VanderMolenet

al.(2008)

․토지수용을 토지관리제도의 하나로써 강력 한 공권력을 행사하는 수단에 대해 비교 류하백(2010a),

정하명(2010), 고헌환(2011)

․한국은 대부분 제도적 측면에서 접근

․대부분 선진국과의 비교를 통해 제도의 개선점 등을 도출하는 것을 목적으로 함

<표 2> 선행연구 검토내용

3.소결 :비교대상 도출 및 연구의 필요성

이상의 이론적 배경 및 선행연구를 검토한 결과,토지시장에 대한 공공개입은 다른 분야와 달리 매우 적극적으로 이루어지고 있음을 알 수 있다.토지시장에 대한 공공의 개입은 과거부터 그 필요성이 끊임없이 논의되어 왔으며,개입 형태와 그 정도에 따라 도시공간구조와 토지배분 등에 미치는 영향이 상당하기 때문에 연구의 중요성이 주장되어 왔다.

특히 개발도상국 정부의 토지시장에 대한 개입에 대해서는 그 필요성과 비효율성 사이에서 상반된 견해가 존재한다.그럼에도 불구하고 많은 연 구는 공공의 직접적 개입에 대해 일정한 조건 하에서 매우 유용할 수 있 음을 밝히고 있다.

직접적 개입이라 함은 공권력으로 토지를 매입하거나,계획에 따라 직접 사업을 수행하여 토지를 공급하는 것을 의미한다.토지수용에 대한 국제비교 연구는 도시계획학뿐만 아니라 법학 및 국제개발학 등에서도 상당수 수행되어져 왔으며,매우 깊은 수준의 논의가 이루어져 왔다.대 부분의 국가는 유사한 형태의 토지수용제도를 가지고 있어 비교가 용이 하기 때문이다.

반면 공공이 시행자(developer)로서 토지시장에 개입하는 역할에 관 련한 국제비교 연구는 거의 없는 수행되지 않아왔다.국제비교를 통해 보편적인 개발모델을 설정하거나,토지개발 및 공급의 적정수준을 설정 하여 판단하는 것은 불가능하며 또한 그 필요성이 의문시되기 때문이다.

따라서 현재까지 수행된 연구는 대개 토지관리제도(landmanagement)를 비교한 연구에서 부분적으로 다루어지거나,개발을 수행하는 기관을 비 교함으로써 간접적으로 수행되어 왔다.특히 개발수행기관에 대한 국제 비교 연구는 대게 효율적인 개발수행기관을 설립 및 운영하기 위해 그 요인을 도출하는 측면에서 연구되어 왔다.

하지만 최근 개발도상국에서는 급격한 도시화에 따라 토지시장에 대

한 공공개입의 필요성이 커지고 있으며,이는 앞서 도시화 문제를 경험 하고 해결해 온 선진국가의 제도를 벤치마킹하려는 수요로 이어지고 있 다.이에 따라 토지시장의 공공개입에 대한 연구의 필요성이 다시 증대 될 것으로 보이며,특히 벤치마킹 수요가 매우 높을 것으로 예상되는 한 국 사례는 더욱 심층적으로 연구되어질 필요가 있다.

하지만 현재까지 이루어진 공공개입에 대한 연구는 주로 토지이용규 제 등의 간접적인 개입과 관련한 연구에 그치며,직접적 개입 측면에서 의 연구는 위에서 언급한 바와 같이 여러 세분화된 주제로 분산되어 있 는 한계가 있다.따라서 본 연구는 토지시장의 규제자(regulator)로서의 정부 역할을 다뤄온 기존 연구를 확장하여,토지수용과 개발사업을 직접 수행하는 시행자(developer)로서의 정부 역할에 주목하고자 한다.

마지막으로 기존에 다양한 분야에서 각기 연구되어 온 토지개발사 업,개발수행기관 및 토지수용제도를 모두 고려하여 정부의 직접적인 개 입 수준을 정립한다는 점에서 기존연구들을 재구조화 하였다고 할 수 있 겠다.

Ⅲ.한국의 공공개입 규모

한국은 공공부문이 주도적으로 토지를 개발하고 공급한 대표적인 사 례이다.이는 국내에서 일반적으로 알려진 사실이다.하지만 택지공급에 있어 한국의 공공개입 수준이 외국과 견주었을 때에도 강력한 수준인지 는 알 수 없다.공공개입의 특성을 통계적인 수치나 객관적인 기준을 통 해 비교하는 것은 거의 불가능하기 때문이다.

그러나 일부 국제기구 보고서와 선행연구에서는 한국의 공공개입이 국제적으로도 매우 강력한 수준임을 명시하고 있다. Islam and Chowdhury(1997:167)는 “한국은 경제 전반에 걸쳐 매우 적극적인 정부 개입이 일어났으며,이는 동아시아 국가 중 가장 강력한 수준”이라고 명 시하고 있다.⁵⁾또한 UN Habitat(2007)는 “한국은 다양한 분야에서 과도 기 사회주의 국가들과 같은 수준의 공공의 개입이 일어남”을 명시하였 다.⁶⁾한국은 토지조성부터 주택의 건설 및 분배까지의 전 과정에 대해 정부가 직접적으로 개입하고 있는 대표적인 사례로서,“한국의 개입 수 준은 중국보다 더 큰 수준”이라고 한 바 있다.⁷⁾

이러한 근거를 바탕으로 본 연구는 공공개입의 양적인 측면을 비교 하기 위하여 한국의 공공택지 조성규모를 추산하고 네덜란드의 공영개발 규모와 비교하고자 한다.네덜란드의 토지개발 체계는 정부 개입의 측면 에서 국제적으로도 매우 특별한 사례임이 이미 많은 연구를 통해 밝혀져 왔다(Lefcoe,1979;Needham,1995.Groetelaers,2006에서 재인용).네덜 란드의 지자체가 중심이 되어 수행하는 공영개발은 서구의 대표적인 정 부 주도의 토지개발로,따라서 이로 인해 조성된 택지의 규모를 한국과

5) “The Korean government has been the most interventionist among the East Asian NIEs.”

6) “In many aspects, the Government intervention in South Korea is no less than those classified as socialist countries in transition”

7) “The degree of intervention in South Korea may be higher than in China”

비교함이 적절한 것으로 사료된다.

Needham(1992)에 따르면,네덜란드는 1978년에서 1982년 동안 공급 된 신규 건축용지의 약 77%가 지방정부에 의해 공급되었다.또한 네덜 란드의 토지개발에 대해 개발주체별로 구분하여 그 규모를 명시하고 있 는 Groetelaers(2000)의 연구에 따르면 지자체(municipal)가 전체 개발 면적의 58%을 수행하여 민간이나 민관(PPP)이 수행하는 사업에 비해 큰 비중을 차지함을 알 수 있다.특히 VINEX(VierdeNotaRuimtelijke Ordening Extra)에 의해 지정된 주택개발예정구역에서 지자체는 개발 면적의 61%(주택건설 수의 70%)을 수행함을 명시하고 있다⁸⁾.

한국은 주택종합계획에 명시된 주택공급물량 등을 통해 택지개발에 대한 공공개입의 규모를 파악해 볼 수 있다.건설교통부가 발표한 중장 기주택종합계획수립에 따르면,2003년부터 2012년에 공급하는 주택 537.5 만호 중 택지개발사업지구에서 공급된 36.5%를 포함하여 공공택지에서 는 43%를,민간택지에서 57%를 개발할 것으로 계획하였음을 알 수 있 다.⁹⁾또한 연도별 주택종합계획에 따르면,공공택지 공급량은 증가 추세 이며 대부분 토지 및 주택공사(現 LH공사)를 통해 공급되었다.대조적으 로 지자체가 공급하는 공공택지의 비중은 평균 약 18%에 그치며,점차 감소하는 추세를 보인다.하지만 한국의 대표적인 토지개발 사업인 토지 구획정리사업과 택지개발사업은 각각 1930년대 및 1980년 초부터 수행 되었기 때문에,위의 주택종합계획에 명시된 공공택지와 민간택지를 구 분한 통계는 대상기간이 매우 한정적이라는 한계가 있다.

따라서 본 연구에서는 한국의 다양한 토지개발사업의 개별통계를 취 합하여 공공과 민간의 시행규모를 추산하고자 하였다.하지만 과거 분산 된 법체계로 공공에서 수행한 토지개발 규모를 파악하기가 어렵고,특히

8) 전체 개발 면적 중 민간에 의한 개발비중은 15%, PPP의 개발비중은 9%, 그 외 17%이며, VINEX 구역에서 개발된 면적 중 민간에 의한 개발비중은 7%, PPP는 11%이다.(Groeetelaers, 2000)

9) 공공택지는 공영택지개발사업 및 토지구획정리사업을 의미하고, 민간택지는 나대지와 재개발·

재건축 등을 통해 조성된 택지를 의미한다.

민간에서 조성한 택지규모의 경우에는 더욱 통계를 취득하기가 어렵다.

따라서 개별사업에 대한 국토교통부의 통계와 함께 김동욱(1996),김경 열(2006)및 장성수･한예진(2004)의 선행연구를 통해 취득 가능한 자료를 취합하여 공공택지의 규모를 추산하고자 하였다.

토지구획정리사업은 1934년 도입된 토지개발 방식으로 한국에서 가 장 오래된 방식이다.택지개발사업이 도입되기 이전,1960～1970년대를 중심으로 토지구획정리사업에 의해 매우 방대한 규모의 택지가 공급되었 다.토지구획정리사업을 수행하는 시행자는 크게 공공과 조합으로 구분 할 수 있다.김동욱(1996)에 따르면 미착수된 사업면적을 제외하고,1995 년을 기준으로 공공이 시행한 면적이 397.9㎢이고 조합이 시행한 면적이 89.3㎢이다(<표 3> 참조).일단의 주택지 조성사업은 「(구)도시계획법」

에 의해 시행되어진 사업으로,주로 주택지에 인접하였거나 토지구획정 리사업을 수행하지 못하는 지역에서 소규모로 민간에 의해 추진되어 온 사업이다.김경열(2006)에 따르면,1991년 말 기준으로 전국의 68.8㎢에 걸쳐 사업이 인가되었고, 그 중 37.6㎢(54.7%)가 완료되었고,19.2㎢

(27.9%)가 당시 사업진행 중이었으며 그 외는 사업이 미착수 상태로 집 계되었다.본 연구에서는 미착수된 면적을 제외하고 사업이 완료되었거 나 진행 중인 면적에 대해,모두 민간에 의해 추진된 것으로 간주하고 반영하였다(<표 4> 참조).장성수･한예진(2004)에서 1998년 대지조성사 업 실적을 시행주체별로 구분한 결과에 따르면,민간에 의한 개발면적이 전체의 71.1%,국가·지자체,토지공사,주택공사를 포함한 공공부문은 28.9%에 이른다(<표 5> 참조).그 외 택지개발사업과 도시개발사업은 국토교통부에서 제공하는 통계에 따라 사업이 도입된 시기부터 최근까지 공급 또는 완료된 사업규모를 기준으로 하였다(<표 6> 참조).

구분 계 공공시행 조합시행 미착수 시행면적(㎢) 496.0 397.9 89.3 8.8

비율(%) 100 80.2 18.0 1.8

<표 3> 시행자별 토지구획정리사업 시행규모

주 : 김동욱(1996)에서 재구성(1995.6월 기준)

구분 계 완료 진행중 미착수

시행면적(㎢) 68.8 37.6 19.2 12.0 비율(%) 100 54.7 27.9 17.4

<표 4> 일단의 주택지 조성사업 시행규모

주 : 김경열(2006)에서 재구성(1991년 말 기준)

구분 계 공공

국가·지자체 토지공사 주택공사 민간

시행면적(㎢) 18.9 0.8 4.5 0.2 13.4 비율(%) 100 28.9 71.1

<표 5> 시행자별 1998년 대지조성사업 시행규모

주 : 장성수･한예진(2004)에서 재구성

구분 합계 공공

LH공사 지자체 민간 택지

개발사업

시행면적(㎢) 977.4 669.7 307.7 - 비율(%) 100 68.5 31.5 - 도시

개발사업

시행면적(㎢) 22.0 14.3 7.7 비율(%) 100 65.0 35.0

<표 6> 시행자별 택지개발사업 및 도시개발사업 시행규모

출처 : 국토교통부 통계

이러한 선행연구 및 통계를 통해 공공택지의 비중을 추산한 결과, 공공부문은 전체 조성된 토지의 약 89.3%인 1,415㎢를 개발하였고,민간 부문은 10.7%인 167.2㎢을 개발한 것으로 산출되었다(<표 7> 참조).압 도적으로 높게 산출된 공공택지의 비중은,공공부문이 택지공급에 있어 독점적인 지위에 있었음을 의미한다고 볼 수 있겠다.이러한 결과는 택 지개발사업에 기인하는 것으로 보인다.택지개발사업은 공공만을 시행 자¹⁰⁾로 한정하여 토지수용권을 부여하고 각종 절차를 간소화시킴으로써, 빠르고 원활한 사업을 수행할 수 있도록 하였다.국토교통부의 통계에 따르면 현재까지 택지개발사업을 통해 약 977㎢의 택지가 개발되었다.

특히 이 사업을 통해 지방정부가 수행한 개발면적은 31.5%에 그치고, 68.5%를 중앙정부 기관인 LH공사에서 수행한 것을 확인할 수 있다.

이상의 네덜란드와 한국에서 수행된 공공주도의 토지개발사업의 규 모를 비교함으로써,한국은 지금까지 공공개입의 대표적인 사례로 인식 되어 온 네덜란드 지자체의 공영개발 규모를 크게 상회하고 있음을 확인 하였다.이는 한국이 국제적으로 매우 강력한 정부개입이 일어난 사례임 을 뒷받침해주는 근거가 될 수 있다.또한 지방정부 수준에서 개입한 네 덜란드와 달리,중앙정부가 주도적으로 개입한 것으로 보이는 한국은 매 우 독특한 사례라고 볼 수 있겠다.

10) 1999년 「택지개발촉진법」 개정 이후 민간시행자가 공공시행자와 공동으로 시행할 수 있다.

구분 공공(㎢) 민간(㎢) 공공비율 통계적용기간 토지구획정리사업 397.9 89.3 81.7% 1934～1995.6

일단의

주택지 조성사업 　- 56.8 0.0% 1934～1991 (완료 및 진행중인 사업) 택지개발사업 977.4 - 100.0% 1981～2013.12

(공급사업) 도시개발사업 14.3 7.7 64.9% 2000～2013.12

(완료사업) 대지조성사업 5.5 13.4 28.9% 1998년

(일부지역) 합계 1,395.1 167.2 89.3% 　

<표 7> 공공 및 민간부문의 사업별 시행규모

주 : 기존연구에서 사용된 통계와 국토교통부의 통계를 활용하여 연구자가 작성

Ⅳ.국제비교를 위한 분석틀 및 비교대상

1.분석틀

앞장에서 살펴본 바와 같이 대규모의 공공택지를 조성해 온 한국의 특성을 비교론적 관점에서 정립하기 위하여 <그림 1>과 같은 분석틀을 통해 국제비교를 수행하고자 한다.우선 본 연구에서 다루는 공공개입이 라 함은 앞서 제Ⅱ장에서 도출한 직접적인 개입형태인 공공주도의 토지 개발사업,개발수행기관 그리고 토지수용제도를 의미한다.이들을 다시

‘공공개입의 범위’와 ‘공공의 토지수용’이라는 두 가지 특성으로 구분하 였다.

먼저,‘공공개입의 범위’는 공공주도의 토지개발사업과 이를 수행하 는 기관이 보이는 특성을 의미한다.비교대상 국가의 토지개발 시 공공 부문,특히 중앙정부의 역할과 개발수행기관의 역할범위 등을 비교함으 로써 본 연구의 첫 번째 연구 질문인 “한국 정부는 얼마나 광범위하게 택지개발에 개입할 수 있었는가?”에 대해 답하고자 한다.

두 번째로 ‘공공의 토지수용’은 토지수용제도와 관련 판례 등이 보이 는 특성을 의미한다.비교대상 국가의 공익사업의 범위,공익성을 판단하 는 절차,토지보상가격 그리고 분쟁조정기관 등에 대해 비교함으로써,

“한국 정부는 얼마나 쉽고 저렴하게 토지를 취득하여 개발할 수 있었는 가?”에 대해 답하고자 한다.

<그림 1> 국제비교 분석틀

2.비교대상 및 비교국가 개요

1 )비교대상

본 연구는 각 국의 토지개발사업,개발수행기관 그리고 토지수용제 도를 통해 공공개입의 특성을 규정한다.먼저 토지개발사업은 신개발 사 업을 대상으로 하고,개발방식으로는 환지방식이 아닌 매입방식(수용)을 사용하는 사업으로 한정하였다.또한 한국의 택지개발사업은 일반 중소 규모의 토지개발과 대규모 신도시 개발을 모두 포함하는 사업이기 때문 에,10개국의 비교사업 또한 일반 토지개발 사업뿐만 아니라 특정 법률 및 제도를 제정하여 수행한 신도시 개발 사업까지 포함하였다.특히 본 연구는 경제성장기의 공공개입의 특성을 정립하는 것을 목적으로 함에 따라,각 국의 ‘개발 패러다임 시기’에 수행된 토지개발사업과 개발수행 기관을 대상으로 한다.

토지수용제도는 각 국에서 현재 시행중인 토지수용 및 보상과 관련

한 법을 기준으로 하되,특별한 개정 사항이 있는 경우 과거의 법률을 고려한다(<표 8> 참조).이와 함께 불문법을 중심으로 하는 국가 등의 일부 국가에 대해서는 토지수용과 관련한 판례를 함께 고려한다.마지막 으로 토지의 소유권과 사용권이 분리되어 있는 베트남과 중국의 경우는 각각 토지사용권 회수와 집체토지의 징수를 ‘토지 수용’으로 간주하여 연 구를 진행한다.

국가 개발수행기관 비고

방글라데시

다카개발공사

(CapitalDevelopmentAuthority.

이하 RAJUK)

다카(Dhaka)지역의 계획 및 개발 수행

인도

델리개발공사

(DelhiDevelopmentAuthority.

이하 DDA)

델리(Delhi)지역의 계획 및 개발 수행

인도네시아

토지청

(NationalLandAgency.

이하 BPN)

인도네시아 전체의 개발관리 기관

중국 토지비축기관 지역별 기관으로 해당권역의 토지공급 계획 및 비축 수행

영국

신도시개발공사 (New towndevelopment

corporation)

사업별 기관으로 해당사업 계획 및 토지개발 수행

일본 일본주택공단 및 도시정비공단 일본 전체의 토지 및 주택개발 및 공급 수행

프랑스 공공개발공사

(PublicDevelopment.이하 EPA)

사업별 기관으로 해당사업의 토지개발 수행

<표 8> 국가별 개발수행기관

국가 토지수용 및 보상 관련 법률 비고 네덜란드 「TheCompulsorypurchaseAct」

방글라데시 「AcquisitionandRequisitionofImmovable PropertyOrdinance(1982)」

베트남 「LandLaw(2004)」 토지사용권 회수

인도

「TheRighttoFairCompensationand TransparencyinLandAcquisition, RehabilitationandResettlementAct(2013)」 인도네시아 「LandProcurementforPublicUtilities

Construction(2012)」

중국 「LandAdministrationLaw(1984)」 집체토지 징수 일본 「토지수용법(1951)」

프랑스 「Codedel'Expropriation」

미국,영국 판례에 따름

<표 9> 국가별 토지수용 및 보상 관련 법률

2 )비교국가 개요

현재 상당한 도시화를 달성한 국가들은 일반적으로 선진국으로 분류 되는 국가로,본 연구의 비교국가 중에서는 미국,일본 그리고 유럽국가 인 네덜란드,영국 및 프랑스 등의 5개국이 있다.이들 국가들은 제2차 세계대전 이전부터 산업화와 함께 도시화가 시작되었고,비교적 최근까 지 꾸준하게 도시화가 진행되어 왔다는 특징이 있다.이들 국가는 제2차

세계대전 이후,복구사업 및 경제부흥을 위해 국토 전반에 대한 개발계 획을 수립하였으며,이와 함께 도시화에 따른 주택 및 토지부족 등의 문 제를 해결하고자 하였다.이 시기에는 대게 신도시 건설 등의 원활한 주 택 및 택지 수급을 위한 정책을 마련하는 양상을 보인다.

영국은 1946년 「신도시법(New town Act)」을 제정하여 전후 신 도시 개발정책의 기본방향을 마련하였고,프랑스는 1965년부터 파리권종 합계획(Schem aDirecteur,SD)을 구상하여 도심의 과밀을 완화하기 위 해 신도시 건설을 계획하였다(실제 정식승인은 1976년에 받았다).일본 은 10개년 계획(1955)과 전국종합개발계획(1962)등을 수립함으로써 대 규모 주택공급을 구상하였다.이러한 양적공급을 중시하는 개발 패러다 임 시기 동안 각 국에서는 다양한 형태의 공공개입이 일어났으며,실제 이를 통해 주택 및 토지의 양적문제는 어느 정도 해결되었다.

하지만 1970년대에 발생한 두 차례의 석유파동의 영향으로 인해 심 각한 경제 침체가 야기되었고,산업구조 변화에 따른 도시쇠퇴 문제가 복합적으로 발생하였다.이러한 대내외적 환경의 변화로 인해 신개발의 수요는 점차 감소하고,정책적으로도 양적 공급보다 질적 향상을 중시하 는 풍조로 전환되기 시작하였다.현재 선진국들은 대개 개발 패러다임의 시대를 종결하고,도심내부를 정비하고 지속적인 개발을 위한 도시재생 의 길로 전환하였다.일본의 경우,2000년 「중심시가지활성화법」과 2002년「도시재생특별조치법」을 제정하여 국가주도의 도시재생프로젝 트,민간 도시개발 투자촉진,전국 도시재생 추진 등의 도시정책 방향을 설정하였다(한국토지주택공사,2011).영국의 경우에는 1970년대 후반부 터 신도시 정책을 재검토하며,더 이상 신도시개발구역을 지정하지 않았 고,1978년 「내부시가지정비법 (InnerUrbanAct)」을 제정함으로써 도 시재생의 길로 전환한 실정이다(이광국･임정민,2013).

이러한 선진국가 외의 방글라데시,베트남,인도,인도네시아,중국 등의 5개국은 현재에도 높은 경제성장률과 함께 급속한 도시화를 겪고

있는 개발도상국으로 구분될 수 있다.과거 제국주의 열강의 침략을 받 아 오랜 기간 식민 지배¹¹⁾를 받아 온 이들 국가는 제2차 세계대전의 종 식과 함께 독립한 역사를 가지고 있다.이후 인도,베트남 및 중국과 같 은 일부 국가는 체제 전환 및 경제개혁(economicreform)을 거쳤다.

1947년까지 영국의 식민지였던 인도는 독립 이후 자본주의를 배척하 고 자급자족을 강조하는 소비에트 연합식 국가주도형 계획경제를 선택하 였으나,1991년 외환위기를 겪으며 경제개혁을 추진하였다.또한 베트남 은 1945년 프랑스로부터 독립하여 공산국가를 수립하였으나,1986년 자 유로운 시장 형성과 사유재산 보장을 핵심으로 하는 도이모이(DoiMoi) 정책을 채택함으로써 개혁개방을 착수하였고(권태호,2009;소진광,2010;

WorldBank,2011),중국 또한 1978년 개혁개방을 수행하였다.

독립 및 개혁개방 이후,이들 국가에서는 경제성장과 도시화가 시작 되었지만 대부분 국가의 역량 부족과 석유파동 및 아시아 금융위기 등 외부환경의 어려움으로 불안정한 시기를 겪어왔다.하지만 비교적 최근 에는 개발도상국들의 경제성장과 이에 따른 도시화가 지속되고 있는 현 상을 보이며,이에 따라 국가 주도의 대규모 경제개발 사업과 주택 및 토지개발을 수행하기 위해 토지수용과 관련한 법안을 제·개정하는 추세 를 보인다.따라서 현재 토지 및 주택부족과 개발압력이 매우 높은 개발 패러다임의 시기에 있다고 할 수 있겠다.

본 연구의 목적은 경제 성장기에 나타난 한국의 공공개입의 특성을 비교론적 관점에서 정립하고자 함이며,따라서 비교국가 또한 경제 성장 기를 나타내는 ‘개발 패러다임 시기’의 보이는 특성으로 한정하였다.위 에서 기술한 바와 같이 네덜란드,미국,영국,일본,프랑스 등 선진국으 로 분류되는 국가의 경우에는 현재 개발 패러다임의 시대를 종결하고 도 시재생의 길로 전환함을 알 수 있다.따라서 이들 국가에 대해서는 과거

11) 본 연구의 비교국가인 인도네시아는 네덜란드와 일본의 식민지였고, 인도와 방글라데시는 영 국의 식민지였으며 베트남은 프랑스의 식민지였다.

신도시를 건설하고,대규모 주택 및 택지공급 정책을 마련하였던 시기를 개발 패러다임 시기로 보았다.그리고 방글라데시,베트남,인도,인도네 시아,중국 등의 개발도상국 등으로 분류되는 국가들은 현재에도 지속적 인 경제성장과 이에 따른 도시화 현상을 보이고 있음을 알 수 있다.따 라서 각 국의 독립 및 경제개혁 이후 현재까지를 개발 패러다임의 시기 로 보고 연구를 진행하였다.

Ⅴ.국제비교 결과

1.공공개입의 범위

1 )외국

대부분의 국가는 주(state)정부 또는 지방(local)정부 수준에서 규 제와 재정지원 등을 통해 토지개발을 관리하고 있으며,중앙정부는 주로 관련 제도를 제정하는 역할을 수행한다(UN Habitat,2011).영국에서는 중소규모의 토지개발은 도시계획에 의하여 관리되며,토지개발을 수행하 는 공공 및 민간 시행자는 각 지방도시계획당국의 계획허가를 받아야 한 다.또한 프랑스에서의 중소규모의 토지개발은 「토지기본법」에 의한 도시정비기본계획(SDAU)과 토지점용계획(POS)에 의해 관리되며,지자 체(꼬뮌)장의 건축허가가 필요하다(이종열,1992;권태형,1995).일본에 서는 도시계획구역에 행해지는 일정한 개발행위에 대해 도도부현 지사의 개발허가를 받아야 하며(한국토지개발공사 조사처,1991),방글라데시에 서는 수도인 다카(Dhaka)지역에서 개발사업을 하려는 민간 시행자는 다 카개발공사(RAJUK)의 허가를 받아야 한다(Johnson& Haque,2014).한 국 또한 이와 마찬가지로 지방정부의 개발행위허가제를 통해 개별적 개 발행위를 관리하고 있다.

하지만 주 또는 지방정부가 토지개발을 관리할 뿐만 아니라,사업시 행자로서 적극적으로 개발을 수행하는 국가들이 존재한다(Lefcoe,1977). 일부 국가에서는 지방정부 부처 내(in-housedevelopment)에서 직접 개 입하여 토지개발을 수행하기도 하나,일반적으로 지방정부 산하에 개발 을 수행하는 기관을 설립하여 관할권 내의 개발 계획을 수립하고,직접 적으로 개발을 수행할 수 있는 권한을 부여하고 있다.본 연구의 비교국 가 중에서는 네덜란드,프랑스,인도의 델리(Delhi),방글라데시의 다카

(Dhaka)및 중국 등의 5개국에서 개발 패러다임의 시기동안 지방정부 주도의 토지개발이 수행되어 왔음을 확인할 수 있다.이를 상세히 살펴 보면 다음과 같다.

먼저 네덜란드의 경우,법적으로 민간의 토지개발을 제한하지는 않 으나,관습상 지방정부(municipality)가 사업시행자로서 대부분의 토지개 발을 수행해왔다.지방정부는 토지개발에 대한 관할권을 갖고 계획을 세 울 뿐만 아니라,택지를 조성하여 공급하였다(Needham,1992;Van der Krabben & Lambooy,1993;Golland & Boelhouwer,2002).즉,지방정 부는 개발예정구역의 토지를 매입하여 토목공사를 수행하고 기반시설을 공급한 후,민간 주택건설업자에게 택지를 판매하는 일련의 과정을 수행 하였다.1990년대 이후 토지시장에 민관협력 개발방식이 도입되었으나, 기존의 지방정부에 의한 공영개발은 대표적인 개발방식으로서 지속적으 로 사용되었다(Groetelaers,2006;정희남･박준･이형찬,2014).이러한 지 방정부 중심의 공영개발 방식 하에서,중앙정부는 일반적으로 국가종합 계획(VINEX)을 수립하여 대규모 주택건설입지를 지정하였고,주택건설 사업에 대해 금융적으로 지원하는 역할을 수행하였다(Groetelaers,2006).

제2차 세계대전 이후 프랑스는 공공시설을 정비하고 계획적인 도시 개발을 수행하기 위하여,공공부문이 주도적으로 토지개발과 택지공급에 개입하였다(정인하,1994).대표적인 형태로는 1958년에 도입된 우선시가 화구역(Zonesà Urbaniseren Priorité,이하 ZUP)과 1967년 이를 대체 한 협의정비구역(Zoned’AménagementConcerté,이하 ZAC)¹²⁾등이 있 다.우선시가화구역(ZUP)은 제2차 세계대전 후 급증하는 주택수요에 대 응하기 위하여,지방정부 주도로 대규모의 주택단지 및 택지의 조성을 촉진시키기 위해 도입되었다.주택건설계획상 다른 지역보다 우선적으로 공공시설을 갖춘 주거단지를 형성해야 할 지역을 대상으로 선정하였고,

12) 김훈(2001)에 따르면, 우선시가화구역(ZUP)은 토지를 전면적으로 수용하기 때문에 공공부문 의 재정적 부담이 매우 크다는 점, 주택을 건설하는 주체가 택지매각 이후 과도한 이익을 얻 게 된다는 점, 그리고 지역주민을 계층적으로 분화시킨다는 점에 따라 1967년 「토지기본 법」에 의해 협의정비구역(ZAC)으로 대체되었다.

일정규모 이상¹³⁾으로 지정하였다.국토개발부장관의 명령에 의해 지정된 우선시가화구역(ZUP)에 대해,중앙정부는 기반시설에 필요한 자금을 지 원하고 지방정부는 계획 수립,개발 및 토지배분을 수행하였다(김훈, 2001).즉 지방정부가 주체가 되어 토지수용권 및 선매권을 행사하여 택 지를 조성하고 기반시설을 정비하는 것이 원칙으로 하고 있다.하지만 실질적으로는 대게 지방정부와 민간으로 구성되는 민관합작공사가 수행 하였다(이종열,1992; 박수영,1992: 269-272).정인하(1994)에 따르면 1958년부터 1968년까지 지정된 우선시가화구역(ZUP)은 200개가 넘었고, 해당 구역에 지어진 주택의 수는 220만호에 이르렀다.협의정비구역 (ZAC)또한 이와 유사한 개발방식으로 이루어졌다.

인도는 헌법상 중앙정부와 주 정부의 기능 및 권한을 구분하고 있 다.이 중 주택,도시개발,상수도,공공서비스 등의 분야는 주 정부의 역 할에 속하며,이에 따라 각 주는 토지 및 주택 관련 제도와 기관에 대해 다른 법과 제도를 제정하였다.그 중 델리(Delhi)는 지방정부가 토지계획 과 개발에 직접적으로 개입하는 대표적이고도 유일한 도시이다 (Srirangan,1997).특히 오랜 기간 동안 인도의 개발행위를 저해하여 온

「도시토지상한규제법(Urban Land Ceiling and Regulation Act.이하 ULCRA)」(1976)¹⁴⁾을 고려할 경우,공공주도로 대규모의 토지개발을 수 행해 온 델리의 사례는 매우 특별하다고 볼 수 있다(Howland,1977;

Srirangan,1997).델리에서는 델리개발공사(DDA)가 주거용지를 포함한 모든 토지개발의 계획,토지 매입,개발 및 처분 등의 일련의 절차를 독 점적으로 수행하며,민간의 토지개발을 제한한다.따라서 델리는 지방정 부가 토지개발 계획을 작성하고 개발을 규제할 뿐만 아니라,토지수용권 을 가지고 대규모의 토지개발을 수행하는 시행자로 역할하고 있다.¹⁵⁾

13) 부속설비를 포함하여 적어도 주택 500호를 건설할 수 있는 면적 이상이어야 하였다.

14) 「ULCRA」(1976)는 1999년 중앙정부에 의해 폐지되었으나, Maharashtra 주에서는 2007년 까지 유지되었다. 이 법은 약 25년간 실행되어 오면서 민간개발업자들의 합법적인 토지개발 을 동결시켰으며, 현재까지도 이 법의 부작용이 여전히 토지시장에 영향을 미치고 있다 (Bertaud, 2011).

15) 델리개발공사(DDA)에서 수행한 토지개발 실적은 24,000ha(240㎢)로, 이 중 주거용 토지의

방글라데시는 수도인 다카(Dhaka)로의 인구 집중과 그에 따라 많은 개발사업이 유발되고 있다.Chowdhury(2013)에 따르면 방글라데시는 공 공부문,민간 개발업자 그리고 개인 토지소유자에 의해 택지가 공급되는 구조를 가지고 있다.일반적으로 공공부�