Аннотация
Реализация основной цели административной реформы - повышения эффективности государственного управления, требует осуществления больших организационных мероприятий, которое возможно на основе повышения качества работы государственных служащих во всех государственных органах страны путем организации эффективного административно-правового регулирования этим процессом.
Ключевые слова: государственная служба, кадровый состав, модернизация, административно-правовое регулирование, качество работы.
Keywords: public service, personnel structure, modernization, administrative and legal regulation, quality of work.
Ведущий ученый-конституционалист, проф. Ким В.А. справедливо отмечает, что «в состоянии стабильности государство, свободное от деятельности, связанной с противодействием разрушительным факторами деяельности любого пам, в полной мере становится созидательной силой, регулирующей общественную жизнь с одной только задачей – всемирное оказание содействия прогрессу. Такой вектор в действиях государства – огромный ускоритель общественного развития» [1, с.18].
100
В январском 2014 года Послании народу Казахстана «Казахстанский путь – 2050: Единая цель, единые интересы, единое будущее» Президент РК Н.Назарбаев отметил, что «важно усилить работу с ними всех государственных органов – от Правительства до местного акима… Важнейшая задача – продолжить формирование и реализацию новой антикоррупционной стратегии.
Административная реформа не должна превращаться в громоздкий процесс ненужного бумаготворчества и документооборота. Надо дать больше самостоятельности органам управления на местах, одновременно усиливая их ответственность за результаты, повышая их подотчетность перед населением» [2].
Развитие государственной службы, приведение ее характеристик в соотстветствие с возрастающими ожиданиями граждан являются важными приоритетами любого правительства. При глобальной конкуренции качество работы государственного аппарата выступает ключевым фактором конкурентноспособности стран, в том числе в создании благоприятного инвестиционного климата, условий для бизнеса и обеспечения траектории устойчивого развития [3, С.6].
Практика модернизации государственной службы показывает, что для надлежащего осуществления административно-правового регулирования нового объекта, в частности, качества работы государственных служащих, необходимо, прежде всего, определить базовые понятия. В Большом энциклопедическом словаре отмечается, что качество - это объективная и всеобщая характеристика объектов, которая обнаруживается в совокупности их свойств[4, с.27]. По С. И.
Ожегову, качество - наличие существенных признаков, свойств, особенностей, отличающих один предмет или явление от других; качество - то или иное свойство, достоинство, степень пригодности кого-чего-нибудь [5, с.220].
Позднее в мире появились новые трактовки категории «качество» с позиций создания и использования новых товаров и услуг. Японский ученый К. Исикава считает, что качество имеет два аспекта: объективные физические характеристики и субъективные (насколько вещь «хороша»
для потребителя) [6, с.11]. Дж. Джуран рассматривает качество лишь с субъективной потребительской стороны, считая, что качество можно определить лишь степенью удовлетворения потребителя свойством товара или услуги; это то, что соответствует требованиям потребителей товаров и услуг [7, с.15]. Дж. Харрингтон называет качество удовлетворением ожиданий потребителя за цену, которую он может себе позволить, когда у него возникает потребность [8, с.46].
По мнению В. Огвоздина, это совокупность объективно существующих свойств и характеристик продукции или услуги, уровень которых определяется сортностью или другими оценками качества, характеризующими потребительную стоимость продукции»[9, с.17].
В условиях активного развития рыночных отношений конкуренции многие ученые вкладывают в понятие «качество» экономический смысл, т.е. степень удовлетворения ожиданий и запросов покупателей в части оценки полезности свойств выбираемого ими товара или услуги для удовлетворения своих потребностей и интересов.
Отметим, что понятие «потребность» в словаре С. И. Ожегова определяется, как
«необходимость, нужда в чем-либо, требующая удовлетворения» [5, с.464]. Известно, что носителями потребностей в полезных свойствах услуг, работ и товара выступают не только отдельные граждане и группы людей, но и население территорий, и народ в целом.
Т.А.Салимова, Н.Ш. Ватолкина считают, что качество – это определенность, включающая совокупность свойств объекта, позволяющих ему удовлетворять различные уровни потребностей и находящихся в постоянном движении, изменении, преобразовании[10, с.21]. И.И. Мазур качество определяет как меру соответствия товаров, работ, услуг условиям и требованиям: запросов потребителей, стандартов, договоров, контрактов, регламентов, процедуры [11, с.29].
О.В. Аристов, отмечая важность проблемы качества в современном мире, пишет, что с 1905 г., когда появилась система Ф.Тейлора, все продукты труда (товары и услуги) стали делить на две группы: отвечающую требованиям качества и дефектную. Все более очевидным становится факт, что причины дефектов, как правило, носили организационный, системный характер. Впоследствии в мире была разработаны целостная система непрерывного улучшения качества товаров и услуг, которая состояла из четырех основных последовательных этапов: планирование (определение целей и задач); подготовка условий (обучение и подготовка кадров, проведение других
101
подготовительных работ); государственные регламентации качества (определение и оценка результатов выполненных работ); практические действия по обеспечению качества (разработка и реализация управляющих воздействий), которые стали рассматриваться как элементы общей командной работы. Так, в Японии при работе кружков качества каждый член кружка при выполнении своей работы постоянно осуществлял все четыре действия[12, с.5-6].
На практике встречаются разные подходы к оценке качества работы государственных служащих: правовой, экономический, общественный, этический и другие. Каждый из этих подходов (правовой, экономический, общественный, этический и другие) предусматривает при определении понятия «качество» свое понимание полезности и свои критерии оценки свойств. В условиях демократизации государственного управления, при переходе к государственному регулированию качества работы государственных служащих, основными критериями оценки качества работы государственных служащих должны выступать перечень и уровень полезности свойств результатов их работы для населения с позиции повышения благосостояния населения.
В научной литературе и практике сложились два основные методологических подхода к определению понятия «качество»:
- Экономический подход, в соответствии с которым качество определяется как набор необходимых и полезных свойств товара (услуги, работы), оцениваемые покупателем за определенную цену в денежном выражении. При экономическом определении качества товара (услуги, работы) стороны (продавец и покупатель) выступают как равноправные субъекты гражданско-правовых отношений.
- Административно-правовой подход, в соответствии с которым требования к качеству работы государственного служащего (товара) определяются в правовой форме, в одностороннем порядке – государством путем установления перечня свойств к работе в целях удовлетворения интересов всего общества или отдельных слоев населения (больных, инвалидов и т.д.).
При административно-правовом подходе понятие «качество работы государственных служащих» рассматривается как социальная система, состоящая из множества необходимых государству и обществу свойств работы, обеспечение которых зависит от интеллектуально- физических способностей и действий государственных служащих, их квалификации и других качеств, а также разных организационных условий, требуемых для обеспечения качественной работы государственными служащими .
Однако возникает вопрос: в чем здесь должна проявиться сила? Конструктивные возможности административного права проявляются в следующих моментах: во-первых, при помощи норм административного права мы переводим необходимые для качества работы свойства в конкретные административно-правовые требования. Во-вторых, эти конкретные административно-правовые требования к качеству работы при помощи специального механизма административно-правового регулирования через действия государственных служащих переводим в конкретные полезные свойства работы, т.е. обеспечиваем необходимое для общества и государства качество работы государственных служащих [13].
Уровень качества работы государственных служащих обеспечивается в процессе административно-правового регулирования, а именно степенью реализации государственными служащими установленных для них набора административно-правовых требований к свойствам работы в таких административно-правовых актах, как стандарт, регламент, административные процедуры, положение и др.
Следует отметить, что при административно-правовом регулировании качества работы государственного служащего стороны данного правоотношения не выступают как равные субъекты. Здесь, во-первых в качестве субъекта административно-правового регулирования выступает государство в лице Правительства, министерства и местного органа исполнительной власти и, во-вторых в качестве объекта регулирования - государственные служащие. При административно-правовом подходе государство односторонне, императивно, государственно- властным методом, в управленческом русле и в правовой форме определяет каждому государственному служащему определенный и конкретный перечень (набор) необходимых административно-правовых требований социально полезных свойств качества работы государственных служащих.
102
Все эти установленные государством административно-правовые требования к свойствам работы государственных служащих одновременно должны выступать и как критерии оценки качества работы государственных служащих. Следовательно, количество административно- правовых требований к свойствам работы государственных служащих одновременно определяет и количество критериев оценки качества работы государственных служащих. Процесс административно-правового регулирования качества работы государственных служащих состоит из нескольких стадий формирования качества работы. Поэтому в этом процессе важна реакция государства на результаты работ государственных служащих.
Одновременно государство должно устанавливать за лучшие результаты работы государственных служащих меры стимулирования, а за плохие результаты – вменять правовую ответственность государственных служащих за ненадлежащее выполнение ими административно- правовых требований к качеству работы (дисциплинарную, материальную, административную, уголовную).
В настоящее время государственные административно-правовые требования к качеству работы (товара, услуг) во многих странах устанавливаются в таком административно-правовом акте, как стандарт. Поэтому прав Б.Г.Литвак, который считает, что говорить о качестве можно только тогда, если существуют определенные стандарты или как минимум критерии, позволяющие оценивать, в какой степени параметры или показатели продукции, оказываемых услуг, другого объекта оценки удовлетворяют тем или иным требованиям [14, с.61].
Под качеством работы государственных служащих следует понимать совокупность полезных государству и обществу свойств работы государственных служащих, определенных в административно-правовом порядке в виде нормативно-правовых требований, реализация которых обеспечивается специальным механизмом административно-правового регулирования [15, с.13].
По мнению В.А. Юсупова, правотворчество создает основу правового воздействия, «стартовое начало» действия механизма правового регулирования. В ходе его происходит преобразование воли социальных формирований, в том числе и воли государственных органов, в конкретные правовые цели [15, с.5-6].
В.П.Иванов отмечает, что критерий – это правило, на основе которого производится сравнение вариантов решений, классификация объектов, процессов и явлений. [16, с.30]. С помощью критериев оценки работы можно определить уровень качества работы (низкое, среднее, высокое). Поэтому критерий как мерило, как требование всегда помогает правильно оценивать прогрессивность развития объекта по конкретным свойствам. Однако в системе административно- правового регулирования критерий всегда должен быть объективным, закрепленным в нормативных правовых актах и удовлетворять интересам государства и общества. Н.Н. Трусевич справедливо отмечает, что качество определяется при помощи критерия, но степень проявления качества измеряется через показатели. Критерии оценки должны быть одинаковыми и неизменными для объективной оценки нескольких объектов [17, с.16].
Процесс административно-правового регулирования качества работы государственных служащих складывается из множества организационных факторов, которые условно можно классифицировать на субъективные и объективные факторы. К числу субъективных организационных факторов, влияющих на процесс обеспечения качества работы государственных служащих, относятся: квалификация государственного служащего, уровень его этических качеств, его отношение к своей работе, трудолюбие, пунктуальность, творческий подход к поручениям руководства (порученному делу), патриотизм, чувство социальной ответственности перед народом и др. Объективными организационными факторами, влияющими на процесс обеспечения качества работы государственных служащих, по нашему мнению, являются: состояние правового института государственной службы, качество набора граждан на государственную службу, уровень системы обучения государственных служащих, уровень административно-правовой регламентации (разделения) служебной работы государственных служащих, уровень системы стимулирования и ответственности государственных служащих за качество работы и др.[13, с. 20].
С марта 2013 года введены принципильные изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «О государственной службе», принят ряд подзаконных актов, создана Национальная комиссия по кадровой политике при Главе государства. Новое законодательство обеспечивает
103
усиление принципа меритократии при отборе и продвижении кадров, создание управленческого корпуса «А», совершенствование институтов и механизмов управления персоналом, усиление дисциплинарного и этического контроля. Как отмечает А.М.Байменов, председатель Агентства РК по делам государственной службы, в этих целях усовершенствованы механизмы проведения конкурсного отбора и формирования кадрового резерва, предусмотрены меры по повышению прозрачности деятельности конкурсных комиссий, минимизированы возможности для внеконкурсного назначения на государственные должности, законодательно введены понятия оценки качества работы государственных служащих, стажировки, наставничества, карьерного планирования, ротации, предусмотрено формирование в госорганах служб управления персоналом и единых кадровых служб на региональном уровне. Впервые в Закон включена отдельная глава по соблюдению служебной этики и антикоррупционному поведению государственных служащих, создана инфомационная система «е-қызмет» для реализации механизмов управления персоналом государственной службы в режиме онлайн, проведен первый открытый прозрачный конкурсный отбор в кадровый резерв управленческого корпуса «А» в ряде стран называется senior executive service. [3, С. 8-9]. В результате реформ в Казахстане сформирована модель государственной службы, соответствующая современным международным стандартам.
ЛИТЕРАТУРА
1 Ким В.А. Эпоха созидания: Анализ социально-политических и конституционно-правовых взглядов Первого Президента РК. – Алматы: ТОО РПИК «Дәуір», 2005. – 448 с.
2 Послание Президента Республики Казахстан Н.Назарбаева народу Казахстана. 17 января 2014 г.
«Казахстанский путь – 2050: Единая цель, единые интересы, единое будущее». - 18.01.2014. – Астана, Акорда, 2014.
3 Байменов А.М. Государственная служба Республики Казахстан: вызовы и решения. / Право и государство. - №2 (59). – 2013. – С. 6-9.
4 Большой энциклопедический словарь / Под ред. А.М. Прохорова. -М., 1992. - 678 с.
5 Большой энциклопедический словарь / Под ред. С.И. Ожегов.- М., 1998. - 588 с.
6 Исикава К. Японские методы управления качеством. -М.: Экономика, 1998. - 199 с.
7 Деминг, Джуран и др. Управление качеством. -М.: НТК «Трек», 2000. - 168 с.
8 Харрингтон Дж. Управление качеством в американских корпорациях. -М.: Экономика, 1990.- 185 с.
9 Огвоздин В.Ю. Анализ основных терминов стандарта ИСО 8402-86//Стандарты и качество. -1992. -№3.
10 Салимова Т.А., Ватолкина Н.Ш. История управления качеством: учебное пособие. – М.: КНОРУС, 2005. - 256 с.
11 Мазур И.И., Шапиро В.Д. Управление качеством: учебное пособие: 4-е изд. – М.: Омега-Л, 2007. - 400 с.
12 Аристов О.В. Управление качеством: Учебник. – М.: ИНФРА-М, 2007. С.5-6. - 240 с.
13 Токтыбеков Т.А. Административно-правовое регулирование качества работы государственных служащих. – автореф. на соиск. учен.степ. к.ю.н. – Алматы, 2010. – 25 с.
14 Литвак Б.Г. Экспертные технологии в управлении: учебное пособие. -2-е изд., испр. и доп. -М.: Дело, 2004. - 169 с.
15 Юсупов В.А. Теория административного права. – М.: Юрид.лит., 1985. – 160 с.
16 Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом. / Под общей ред. В.П.Иванова – М.: Изд-во «Известия», 2003. – 410 с.
17 Трусевич Н.Н. Оценка управленческого труда. – М.: Экономика, 1984. - 114 с.
REFERENCES
1 Kim V.A. Jepoha sozidanija: Analiz social'no-politicheskih i konstitucionno-pravovyh vzgljadov Pervogo Prezidenta RK. – Almaty: TOO RPIK «Dәuіr», 2005. – 448 s.
2 Poslanie Prezidenta Respubliki Kazahstan N.Nazarbaeva narodu Kazahstana. 17 janvarja 2014 g. «Kazahstanskij put' – 2050: Edinaja cel', edinye interesy, edinoe budushhee». - 18.01.2014. – Astana, Akorda, 2014.
3 Bajmenov A.M. Gosudarstvennaja sluzhba Respubliki Kazahstan: vyzovy i reshenija. / Pravo i gosudarstvo. - №2 (59). – 2013. – S. 6-9.
4 Bol'shoj jenciklopedicheskij slovar' / Pod red. A.M. Prohorova. -M., 1992. - 678 s.
5 Bol'shoj jenciklopedicheskij slovar' / Pod red. S.I. Ozhegov.- M., 1998. - 588 s.
6 Isikava K. Japonskie metody upravlenija kachestvom. -M.: Jekonomika, 1998. - 199 s.
7 Deming, Dzhuran i dr. Upravlenie kachestvom. -M.: NTK «Trek», 2000. - 168 s.
8 Harrington Dzh. Upravlenie kachestvom v amerikanskih korporacijah. -M.: Jekonomika, 1990.- 185 s.
9 Ogvozdin V.Ju. Analiz osnovnyh terminov standarta ISO 8402-86//Standarty i kachestvo. -1992. -№3.
10 Salimova T.A., Vatolkina N.Sh. Istorija upravlenija kachestvom: uchebnoe posobie. – M.: KNORUS, 2005. - 256 s.
11 Mazur I.I., Shapiro V.D. Upravlenie kachestvom: uchebnoe posobie: 4-e izd. – M.: Omega-L, 2007. - 400 s.
12 Aristov O.V. Upravlenie kachestvom: Uchebnik. – M.: INFRA-M, 2007. S.5-6. - 240 s.
13 Toktybekov T.A. Administrativno-pravovoe regulirovanie kachestva raboty gosudarstvennyh sluzhashhih. – avtoref.
na soisk. uchen.step. k.ju.n. – Almaty, 2010. – 25 s.
14 Litvak B.G. Jekspertnye tehnologii v upravlenii: uchebnoe posobie. -2-e izd., ispr. i dop. -M.: Delo, 2004. - 169 s.
15 Jusupov V.A. Teorija administrativnogo prava. – M.: Jurid.lit., 1985. – 160 s.
104
16 Gosudarstvennaja sluzhba Rossijskoj Federacii: osnovy upravlenija personalom. / Pod obshhej red. V.P.Ivanova – M.:
Izd-vo «Izvestija», 2003. – 410 s.
17 Trusevich N.N. Ocenka upravlencheskogo truda. – M.: Jekonomika, 1984. - 114 s.
Realization of a main objective of administrative reform - increase of efficiency of public administration, demands implementation of big organizational actions which is possible on the basis of improvement of quality of work of civil servants in all government bodies of the country by the organization of effective administrative and legal regulation by this process.
ОСПАНОВА Д.А.К.Ю.Н., ДОЦЕНТ КАФЕДРЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА, КОНСТИТУЦИОННОГО И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА КАЗНУ ИМЕНИ АЛЬ-ФАРАБИ.
ТАЙГАМИТОВ Г.Д.
К.Ю.Н., ДОЦЕНТ КАФЕДРЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА, КОНСТИТУЦИОННОГО И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА КАЗНУ ИМЕНИ АЛЬ-ФАРАБИ.
Казахский национальный университет имени аль-Фараби 050040, Республика Казахстан, Алматы, пр.аль-Фараби, 71
УДК 342: 339. 543 (574)
Г.Д. ТАЙГАМИТОВ, Д.А.ОСПАНОВА
Казахский национальный университет имени аль-Фараби