Жумашева Г.С., к.и.н., доцент кафедры теории и истории государства и права, конституционного права ЕНУ им. Л.Н.Гумилева
ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В КАЗАХСТАНЕ
Мақалада мемлекеттік билік деңгейлері арасындағы өкілеттіктерді үлестіру және жіктеу мәселелері қарастырылады.
Сонымен қатар жергілікті деңгейде басқару мәселелеріне ерекше назар аударылған.
Кілтті сөздер: мемлекеттік билік, орталықтандырылмау, желгілікті басқару
The article reveals the issues of decentralization and separation of powers between levels of government. Particular attention is paid to the improvement of governance at the local level.
Keynotes: government, decentralization, local control
Одной из важных составляющих дальнейшего реформирования политической системы на пути формирования институтов гражданского общества и развития демократии является децентрализация.
Государственная стратегия децентрализации управления впервые была изложена главой государства в 1997 году в Стратегии «Казахстан – 2030». Президент отметил: «Децентрализация власти и передача полномочий на более низкие уровни, непосредственно соприкасающиеся с объектами их усилий, столь очевидны, что центральные и иные государственные органы в последующем будут вынуждены постоянно доказывать на деле свою нужность и полезность».1 Здесь же в Послании были сформулированы семь основных принципов стратегии, на основе которых будут сформированы Правительство и местная власть. Согласно данной стратегии, каждое министерство и ведомство должно было освобождаться от несвойственных ему функций, максимально передавая их от центра к регионам и от государства к частному сектору.
Соответственно, исключается централизованный подход в управлении, когда всю ответственность принимали на себя центральные органы. Подобная практика должна быть заменена моделью децентрализованного управления.
Процессы децентрализации тесно связаны с проблемой разграничением полномочий между уровнями управления. В
1 Назарбаев Н.А. Казахстан - 2030. Процветание, безопасность и улучшение благостояния всех казахстанцев: Послание Президента народу Казахстана. //Казахстанская правда. – 1997. – 13 октября.
международной практике разграничение полномочий между уровнями управления, а также определение их функций базируются на следующих ключевых принципах:
1. Принцип территориального соответствия: предоставление той или иной услуги населению (соответственно, выполнение функции) должно закрепляться за тем уровнем управления, территория которого охватывает всех возможных потребителей данной услуги.
2. Принцип экономии от масштаба: предоставление услуги должно закрепляться за тем уровнем управления, который может наиболее эффективно его обеспечить.
3. Принцип субсидиарности: определенная функция должна закрепляться за органами управления, максимально приближенными к потребителям данной услуги.
Деятельность местного управления должна осуществляться в системной согласованности с центральным правительством, то есть необходимо согласование складывающихся отношений в политической, конституционной и законодательной, а также в финансовой сферах.2
На данном этапе развития страны, исходя из необходимости дальнейшего повышения эффективности государственного управления, приоритетными становятся вопросы более четкого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра проведения реформ на нижние уровни местного государственного управления, то есть туда, где управление непосредственно связано с народом. Как справедливо отмечал известный российский правовед Г.В. Атаманчук, определяющим фактором обеспечения рациональности, результативности и эффективности государственного управления выступает социальность – насыщенность,
«наполненность» этого управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.3
Совпадение предметов ведения, пересечение функций, в целом, приводят к размытости и неупорядоченности в вопросах ответственности и подотчетности, нерациональному расходованию бюджетных средств, снижению качества осуществляемых государством функций и предоставляемых им услуг. Некоторые функции, являющиеся компетенцией центральных государственных органов и их территориальных подразделений, закреплены за нижними звеньями местного государственного управления (районный, сельский и поселковый уровни) и являются предметами совместного ведения. Местным бюджетам вменяется в обязанность оплачи- вать также ряд дополнительных расходов (провоз призывников к месту службы, укрепление материально-технической базы призывных пунктов).
2 Романюк В. Реорганизация системы местного управления и децентрализация государственного управления в Казахстане. //Саясат. – №3. – 2006. – С.37.
3 Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. – М.: Юридическая литература, 1990. – С.12.
Хотя данное закрепление отвечает требованиям рациональности организации системы управления и бюджетного администрирования, в то же время не вы- держиваются принципы однозначного разграничения компетенции между центральным и местным уровнями власти.
Отдельные контрольно-надзорные функции (лицензирование, аттестация) осуществляются из столицы или, в лучшем случае, из областных центров, что становится дополнительным административным барьером, препятствующим росту деловой активности и активизации предпринимательской инициативы.
Возросшие задачи местного государственного управления в реализации общегосударственных услуг на территориальном уровне обуславливают необходимость продолжения начатого в предыдущие годы процесса передачи центром отдельных функций и полномочий, а также ответственности в решении большинства вопросов территориального разви- тия местному уровню государственного управления.
Тем не менее, даже после длительных преобразований, в настоящее время, в результате реформирования государственных органов, часто наблю- даются факты дублирования функций как по вертикали управления - между республиканскими и областными органами управления, областными и ни- жестоящими городскими и районными органами управления, так и по горизонтали - то есть между самими республиканскими органами, а также между их территориальными подразделениями и соответствующими уровнями местного управления. К примеру, органы практически каждого уровня исполнительной власти (акиматы областей, городов республиканского и областного значений) в своем составе имеют управления либо департаменты труда и социальной защиты, сельского хозяйства, куль- туры, образования, коммунальной собственности, транспорта и коммуникаций. В то же время существуют территориальные подразделения соответствующих Министерств.
Сейчас основной блок проблем, в целом детерминирующий развитие процессов децентрализации, связан с переносом акцента с макро- на микроуровень в решении и реализации реформ.
На протяжении всего периода рыночных реформ осуществлялись преобразования бюджетной сферы, показателем можно назвать принятие Указа Президента Республики Казахстан «О государственной комиссии по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствованию межбюджетных отношений» от 24октября 2001 года, №713, по которому была создана соответствующая Государственная комиссия по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования
межбюджетных отношений.4 Затем, 10 февраля 2003г. Постановлением Правительства за №147 была утверждена Концепция разграничения полномочий между уровнями государственного управления.5 Она предусматривала проведение в рамках начатой административно- бюджетной реформы децентрализации государственного управления, как первого этапа работ по децентрализации государственных функций.
Основные проблемы, согласно этой концепции, сводились к следующему:
1) В целом, по системе государственного управления не завершена систематизация и оптимизация государственных функций.
2) Четко не разграничены функции и полномочия между центральным и местным уровнями государственного управления, сохраняется дублирование функций.
3) Действующим законодательством разграничение предметов ведения и полномочий по уровням местного государственного управления определено в общих чертах и четко не регламентировано.
4) Не решены вопросы разграничения коммунальной собственности по уровням местного государственного управления.
5) На сельском, поселковом, городском (районного значения) уровне власти отсутствуют полноценные институты и механизмы государственного управления.
6) Действующая система межбюджетных отношений отличается отсутствием стабильности в среднесрочном периоде, четких и понятных принципов распределения доходов, расходов и межбюджетных трансфертов между уровнями бюджетов.
7) Недостаточная эффективность осуществления заимствования местными исполнительными органами.6
На сегодняшний день многие из указанных проблем в процессе реформы рассмотрены и решены. В ноябре 2004 года был подписан Конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и бюджетных отношений».7 Правительством в дальнейшем также был разработан и
4 Указ Президента РК «О государственной комиссии по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствованию межбюджетных отношений» от 24октября 2001года. – № 713.
5 Концепция разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений // Постановление Правительства за № 147
6 Аглешов К.С. Децентрализация государственного управления и перспектива развития местного самоуправления в Республике Казахстан: автореф. … канд. дис. на соискание канд. эконом. наук.:
12.00.02. – Алматы, 2004. – С.11-12.
7 Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и бюджетных отношений» от 20 декабря 2004 года. – № 13. //Ведомости Парламента РК. – 2005. – № 23. – ст.142.
направлен на рассмотрение Мажилиса Парламента республики еще один законопроект, предполагающий внесение изменений почти в 120 законодательных актов. В целом, осуществлена политическая и экономическая децентрализация, сформирована система государственного управления, адаптированная к требованиям рыночной экономики, осуществлен процесс передачи центральными органами отдельных функций, полномочий и ответственности в решении вопросов территориального развития местному уровню государственного управления. Однако, чем дальше углубляемся в рыночные отношения, тем явственнее чувствуется недостаточность мер, принятых в части де- централизации государственного управления. Несмотря на неоднократные попытки оптимизации государственного управления и систематизации государственных функций, этот процесс не дошел до своего логического завершения.
Управленческие действия областных властей еще не отошли от централизованной схемы, что противоречит идеологии проводимых реформ.
То есть, переданные из центра полномочия остались на областном уровне, что не в полной мере соответствует предпринятым шагам.
Районные и городские (областного подчинения) властные структуры не получили достаточной самостоятельности в управлении соответ- ствующими территориями. В сельской местности государственное управление осуществляют акимы сельских и поселковых округов. Они непосредственно работают с населением, чьи проблемы обязаны решать оперативно в рамках действующего законодательства республики. Вместе с тем в законодательстве четко не урегулированы правовые, финансовые основы их деятельности, что сказывается на самостоятельности и ответственности при принятии решений.
Районный, городской и сельский уровни власти должны стать более самостоятельными и ответственными в решении задач местного значения, их права, обязанности и ответственность должны быть четко урегулированы на уровне законодательных актов.
Помимо административных и управленческих проблем, большую проблему представляют бюджетно-финансовые отношения между уровнями местного управления. Их урегулирование является важнейшим условием обеспечения дальнейшего поступательного и устойчивого развития государства.
В некоторых регионах на уровне областного центра отдельные городские звенья управления объединены с областными, районные (городские) отделы переподчинены областным исполнительным органам. В связи с тем, что ответственность за предоставление услуг остается за районным (городским) звеном, а финансирование, соответственно руководство и контроль за исполнением осуществляется из области,
возникает система двойного подчинения, что, в целом, снижает и размывает ответственность государственного управления за результаты работы.
Так, экономисты считают, что децентрализация государственного управления предполагает формирование местных бюджетов для финансового обеспечения деятельности органов местной власти по решению задач функционирования и развития территориальных образований. Проблемы местного хозяйства производны от местного состава и объема социальных и экономических обязательств государства и определяются границами распределения ответственности за их функционирование между всеми уровнями власти, включая местное самоуправление. В условиях слабости финансовой базы поселков, сельских округов, районов, городов (малых и средних) огромная сфера полномочий не может не ставить их в сильную бюджетно-налоговую зависимость от вышестоящих уровней власти.8
Отсутствие четкого разграничения функций и полномочий между уровнями местного государственного управления приводит к конфликту интересов относительно того, из какого бюджета должны осуществляться те или иные расходы. Вследствие этого в некоторых регионах нижние уровни местного государственного управления не столько отвечают за предоставление населению услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений областных органов власти, а их бюджеты превращаются в транзитные счета. Наряду с этим имеет место передача некоторых полномочий нижестоящим уровням власти без обес- печения их финансовыми ресурсами.
Эти факты являются нарушением законодательно установленных принципов построения бюджетной системы страны, а именно самостоятельности бюджетов, а также права уровней местного госу- дарственного управления самостоятельно закрепленных полномочий.
И все же, работа в этом направлении ведется постоянно. В 2005 году вступил в силу Закон Республики Казахстан «Об объемах официальных трансфертов общего характера между республиканским и областными бюджетамиии, бюджетами городов республиканского значения, столицы на 2005-2007 годы», по которому в отличие от прежних лет закреплен размер межбюджетоных трансфертов общего характера на среднесрочный период и объемы бюждетных субвенций и изъятий утверждены в абсолютном выражении на три года.9 Это означает, что все регионы будут иметь стабильные обязательства по передаче бюджетных изъятий и получению субвенций, будут заинтересованы в обеспечении стабильности и
8 Кенжегузин М.Б., Абдулаев С.А. Децентрализация государственного управления. – Алматы, 2003. – С.128.
9 Закон Республики Казахстан «Об объемах официальных трансфертов общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами городов республиканского значения, столицы на 2005-2007 годы». – Алматы, 2005.
долгосрочности планирования расходов своих бюджетов, у регионов появится возможность формировать проекты местных бюджетов, не ожидая составления проектов республиканского бюджета. Также по Закону «О официальных трансфертах и …» между областными и районными структурами законодательно разграничиваются расходные полномочия и доходные источники, за исключением индивидуального подоходного и социального налога, которые распределяются решением областного маслихата, и тем самым устанавливается единый механизм межбюджетного регулирования.
Недостаточная самостоятельность в планировании и осуществлении расходных полномочий и, соответственно, в принятии решений районным (городским) уровнем власти, непосредственно оказывающим эти услуги населению, отражается на качестве и эффективности реализации в целом государственных функций.
Исходя из вышеизложенного перед местными исполнительными органами стоят следующие задачи:
1. В условиях несовершенства и отсутствия соответствующей законодательной базы по обеспечению реальной финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления, система межбюджетных отношений остается жестко централизованной.
Усилия акимов, в основном, направлены на выбивание у бюджета дополнительных ресурсов. В налоговом законодательстве отсутствуют их стимулы в вопросах повышения исполняемое и уровня собираемое и налогов, они не имеют рычагов влияния на изменение нормативов отчислений от «регулирующих» налогов с учетом специфики местных условий.
2. Повышение роли и ответственности акимов в исполнении доходной и расходной частей бюджета. Если исполнение доходной части бюджета усиливается административными методами, то в отношении расходной части должны быть усилены их ответственность за планирование, прозрачность. Должны применяться меры воздействия на администраторов бюджетных программ, допускающих значительное недоиспользование планов финансирования расходов по обязательствам и платежам.
3. Стимулирование предпринимательства, развитие малого и среднего бизнеса. Акимы должны иметь долгосрочную стратегию инновационных, инвестиционных проектов для роста реальной экономики.
4. Акимы в своей инвестиционной политике на селе должны строго руководствоваться государственной программой развития сельских территорий, чтобы определить целесообразность вложения средств в развитие различных населенных пунктов с учетом их нынешнего состояния и перспективности.
5. Контроль за реализацией инвестиционных проектов, финансируемых за счет займов, анализ реальной эффективности проектов, расширение спектра и повышения эффективности принудительных мер к должникам по возврату в республиканский бюджет средств займа и кредита.10
Наличие достаточных властных полномочий и финансовых ресурсов у местных органов власти повышает общественное доверие к демократическому процессу и создает для граждан реальные возможности оказывать влияние на политику и функционирование призванных служить им органов власти. Структура функций, передаваемых на нижние уровни, должна обеспечивать реальное участие граждан в процессе принятия решений.
Исходя из необходимости повышения эффективности предоставления государственных услуг, требуется формирование пол- ноценных институтов государственной власти на сельском уровне управления, с наделением их полномочиями по самостоятельному решению отдельных вопросов местного значения.
Актуальность вышеуказанных проблем подтвердил принятый в феврале 2010 года «Стратегический план развития Республики Казахстан до 2020 года», в котором указывалось, что «с целью установления подотчетности и создания стимулов для повышения эффективности и результативности государственного сектора будут четко определены полномочия (роли) и ответственность органов государственного управления».11 Так же в Стратегическом плане прописано, что с 2011 года будет проводиться работа по определение оптимального объема полномочий на разных уровнях государственного управления путем ликвидации излишних функций, исключения дублирующих полномочий, закрепления недостающих функций и расширения использования рыночных механизмов.
10Лебедева А.Н. Проблемы местных исполнительных органов и формирование межбюджетных отношений. //ANALITIK. – 2003. – № 4. – С.29-30.
11Стратегический план развития Республики Казахстан до 2020 года. //Казахстанская правда. – 2010. – 1 февраля.
