Сарсембаев М.А., доктор юридических наук, профессор, член Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан
ЗАКОН О ВЫБОРАХ
В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН:
СОСТОЯНИЕ, ПРЕДЛОЖЕНИЯ И ПОПРАВКИ
Осы мақалада «Қазақстан Республикасындағы сайлау туралы» Қазақстан Республикасының Конституциялық заңына қазіргі заманғы көзқараспен тоқталып өткен, сонымен қатар, тарихи түрде енгізілген өзгертулер мен толықтыруларға талдау жасалған. Осы заңды жетілдіру мақсатында екі
«дөңгелек стөлде» ұсынылған ұсыныстар талқылануда.
Ключевые слова: выборы, закон, международный наблюдатель, наблюдение за выборами, электорат.
In this article the contemporary station of the law of the Republic of Kazakhstan On elections in the Republic of Kazakhstan is shown. Besides from historical point of view the changes introduced to this law are analyzed. Proposals given in two round tables to improve the law on elections are under consideration.
Keynotes: elections, law, international observer, observation of elections, electorate.
Конституционный Закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» функционирует вот уже 14 лет (с 28 сентября 1995 года). Их них 12 последних лет (с 1997 года) он 10 раз подвергался изменениям. Говоря другими словами, почти каждый год принимались конституционные законы о внесении изменений и дополнений в Закон о выборах. Таких законов было принято 10. Мы подсчитали, и оказалось, что этими законами в Закон о выборах были внесены 370 изменений, 242 дополнения, сделаны 165 исключений: в общей сумме 777 изменений и дополнений. Первые поправки были сделаны на основе Конституционного закона от 19 июня 1997 года. Затем изменения и дополнения вносились ежегодно по 1999 год. Был перерыв до 2004 года. С 2004 года по 2007 годы ежегодно вносились изменения и дополнения в закон о выборах. Последним Конституционным законом был закон, принятый 9 февраля 2009 года.
Наибольшие изменения были внесены Конституционным законом от 6 мая 1999 года (213 изменений и дополнений), Конституционным законом от 14 апреля 2004 года (294 изменения и дополнения, причем это количество поправок самое многочисленное по сравнению поправками других конституционных законов), Конституционным законом от 19 июня 2007 года (132 изменения и дополнения). Другие конституционные законы внесли поправки в закон о выборах, исчисляемые не сотнями, а десятками и менее: 1 (одна) поправка была внесена Конституционным законом от 22 декабря 2006
года, 2 изменения были внесены Конституционным законом от 19 июня 1997 года, 6 изменений и дополнений были внесены Конституционным законом 28 июня 1999 года, Конституционным законом от 5 ноября 1998 года внесено 11 поправок, 14 дополнений и изменений внесено Конституционным законом от 8 мая 1998 года, 32 изменения и дополнения было внесено Конституционным законом от 9 февраля 2009 года, 72 дополнения и изменения внесено Конституционным законом от 23 апреля 2005 года.
Пожалуй, нет в казахстанской законодательной системе более многострадального закона, претерпевшего столько изменений, чем этот.
Такую оценку мы даем с точки зрения юридической техники. А вот с точки зрения демократического развития избирательного процесса и права в Казахстане – этот тот самый закон, которым мы можем и должны гордиться.
32 изменения и дополнения было внесено Конституционным законом страны от 9 февраля 2009 года. Вот на нем мы и остановим наше пристальное внимание, поскольку он для всех нас нов, и в нем есть немало концептуальных нововведений. Это надо сделать еще и потому, что некоторые казахстанские неправительственные организации на Совещании 56 государств-участников ОБСЕ по вопросам человеческого измерения 8 октября 2009 года в Варшаве заявили, что закон от 9 февраля 2009 года не содержит в себе концептуальных поправок, и все внесенные в него изменения и дополнения носят технический характер.
В статье 19 (пункт 7) ранее действовавшего закона о выборах было сказано: «В случае неоднократного нарушения членом комиссии должностных полномочий или ненадлежащего выполнения обязанностей он освобождается от должности органом, образующим избирательную комиссию». Теперь в этот же пункт внесено уточнение о том, что член комиссии может быть освобожден от должности органом, образующим избирательную комиссию не просто в случае ненадлежащего выполнения им своих обязанностей, но и в случае нарушения им требований настоящего Конституционного закона. Говоря другими словами, усилена ответственность членов избирательных комиссий.
Из пункта 2 статьи 20-2 закона о выборах поправочным законом исключена норма о том, что в качестве наблюдателей международных организаций и иностранных государств не аккредитуются лица, не имеющие практики наблюдения за выборами. Таким образом, расширены возможности для участия международных наблюдателей за выборами в Республике Казахстан.
Внесена поправка по информированию избирателей о границах избирательных участков непосредственно перед выборами (пункт 5 статьи 23 закона о выборах).
Кандидаты на выборные должности жаловались, что им не всегда удается арендовать помещения для встреч с избирателями в центре того или иного города, не всегда удается арендовать помещения большей вместимости, в то время как некоторым другим кандидатам и другим политическим партиям достаются более удобные помещения и в удобном для
избирателей месте. Исходя из этого, разработчики законопроекта предложили изменить редакцию пункта 4 статьи 28 закона о выборах следующим положением: «Местные исполнительные органы и органы местного самоуправления предоставляют кандидатам на договорной основе помещения для встреч с избирателями». Говоря другими словами, местным органам предписано обеспечить соответствующие помещения для встреч с избирателями. Далее закон о поправках внес в закон о выборах следующие строки: «Условия предоставления помещения должны быть едиными и равными для всех кандидатов». Этой нормой обеспечено равенство всех кандидатов на выборные должности государства. Теперь все кандидаты, приезжая на встречи с избирателями в регионы, не будут выступать в качестве просителей, а на основании предписания закона будут иметь право требовать материально-технического обеспечения его выборных мероприятий.
В эту же статью закона о выборах включена такая норма:
«Избирательные комиссии совместно с местными исполнительными органами и органами местного самоуправления составляют график встреч кандидатов с избирателями в выделенном помещении и публикуют его в средствах массовой информации». Если в ранее действовавшем законе местные органы не указаны, то в нынешнем законе предлагается, чтобы не только избирательные комиссии, но и местные органы вместе с ними приняли активное участие в составлении графика встреч кандидатов с избирателями и в организации опубликования этого графика в средствах массовой информации. Это окажет содействие кандидатам как в организационном, так и в финансовом плане.
Теперь я хотел бы остановить внимание читателя на ключевой поправке в данном законе.
В настоящее время в мире и Казахстане среди экспертов в области избирательного права и участников избирательного процесса нет единого мнения о том, каким должен быть заградительный барьер (высоким или низким) для прохождения в Парламент политических партий, участвующих в выборах. Все сходятся лишь в том, что такой барьер в принципе необходим.
Предложение по поводу снижения 7-процентного барьера при выборах в Мажилис Парламента Республики Казахстан не принимается. Во-первых, потому, что в сложившейся ныне политической ситуации в стране нет смысла снижать 7-процентный порог. Введение 5-процентного порога ничего не дает, так как даже партия-лидер среди партий, не сумевших преодолеть 7- процентный барьер, по итогам последних выборах набрала только 4,54 процента голосов от общего количества всех принявших в голосовании избирателей страны. Во-вторых, чтобы оказать содействие таким партиям, помочь им дойти до общенациональной парламентской трибуны, довести до сведения всего народа республики программные идеи партии, Конституционный закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституционный Закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» от 9 февраля 2009 года внедрил организационно-
правовой механизм обеспечения, по крайней мере, двухпартийного Парламента страны. Такой подход отвечает требованиям, по крайней мере, сегодняшнего дня. Многие участники круглых столов, представители Европейского Союза и европейских стран говорили о целесообразности установления 5-процентного барьера. Такой подход в текущем периоде практически ничего не даст. Ведь партия, занявшая второе место на парламентских выборах, не набрала 5 процентов голосов: у нее, как было сказано выше, 4,54 процента. Пропорциональная избирательная система при выборах в Парламент Республики Казахстан выявила слабые стороны политических партий. Последние выборы 2007 года показали, что многие партии имеют большее число своих сторонников в Алматы и в известной мере в Астане, но не в стране в целом. Потому эти партии и набрали голосов от 0,37 до 4,54 процентов от общего числа всех голосов избирателей республики.
С другой стороны, ситуация, сложившаяся после прошедших выборов, когда все места в Мажилисе Парламента получила одна партия, на данном этапе политического развития казахстанского общества вряд ли могла оказать положительное влияние на процесс развития политических партий и формирования в Казахстане новой демократической, электоральной культуры. Кроме того, стало ясно, что партии не дотягивали и до усредненного европейского стандарта (5 процентов).
Поэтому не случайно Главой государства было предложено создать специальный правовой механизм, который позволил бы формировать Мажилис Парламента с участием не менее двух политических партий, даже если вторая политическая партия по результатам состоявшегося голосования не прошла установленный законодательством 7-процентный барьер.
Этот юридический механизм был включен в текст Конституционного Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан», который после его одобрения Парламентом был подписан Президентом страны 9 февраля 2009 года.
В частности, пунктом 2 статьи 97-1 закона сформулирована норма, согласно которой «если семь процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, получено только одной политической партией, то к распределению депутатских мандатов допускается список указанной политической партии, а также партийный список партии, набравшей следующее наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании». Этот закон содержит также нормы, на основе которых производится подсчет голосов избирателей и распределение депутатских мандатов между политическими партиями.
Сначала «сумма голосов избирателей, поданных за две политические партии, делится на число распределяемых депутатских мандатов.
Полученный результат есть первое избирательное частное (квота)». Далее
«число голосов, полученных каждым партийным списком, участвующим в распределении депутатских мандатов, делится на первое избирательное
частное. Число голосов, полученное списком партии, не преодолевшей семипроцентный барьер и участвующей в распределении мандатов, делится на первое избирательное частное. Целая часть, полученная в результате деления числа, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующая политическая партия, сформировавшая партийный список». И если у не преодолевшей семипроцентный барьер политической партии достаточно большое число голосов избирателей, то она реально может претендовать на целый ряд депутатских мандатов.
Следует подчеркнуть, что «политическая партия, не преодолевшая семипроцентный барьер и участвующая в распределении мандатов, получает не менее двух мандатов». Эти два мандата вручаются политической партии, если численности поданных за нее голосов избирателей не хватает для получения даже одного депутатского мандата.
Таким образом, как видим, к замечанию БДИПЧ/ОБСЕ относительно высокого порогового процента для прохождения в Парламент в закон о выборах включен альтернативный вариант в виде юридической гарантии, по крайней мере, двухпартийности в Мажилисе Парламента Республики Казахстан.
Вместе с тем, по мнению участников двух прошедших в 2008 году круглых столов, выборное законодательство, в том числе центральный закон – Конституционный закон о выборах в Республике Казахстан, нуждается в дальнейшем усовершенствовании. В этой связи они внесли немало предложений разного порядка, разного содержания, разной направленности.
По нашим подсчетам, всего было внесено 189 предложений, из них:
рекомендации БДИПЧ (Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности сотрудничеству в Европе) – 45, предложения политических партий («Азат», ОСДП, Коммунистическая партия Казахстана) - 45, предложения неправительственных организаций (Общественный Фонд «Хартия за права человека», ОО «Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности», Ассоциация юридических лиц «Республиканская сеть независимых наблюдателей», Центр поддержки демократии, иные неправительственные организации) – 39, предложения иных участников 2-х круглых столов - 60.
Эти предложения нами сгруппированы не только по субъектному составу. Мы предприняли попытку классифицировать их по другим основаниям. Все предложения так или иначе имеют отношение к выборным вопросам. Но есть предложения, которые имеют прямое, непосредственное отношение к центральному закону о выборах, но есть предложения, которые имеют косвенное отношение к выборам, но они могут быть реализованы в других законах и кодексах республики. При таком основании, которое мы могли обозначить, как имеющее прямое или косвенное отношение к выборам, предложения разбились бы на 2 группы: 1)пакет предложений, имеющих прямое отношение к закону о выборах, к выборным процессам;
2)пакет предложений, имеющих косвенное отношение к выборным процессам, не имеющих прямого отношения к закону о выборах. В свою
очередь, вторую группу из 6-ти предложений можно разделить на 3 подгруппы: а) предложения о законодательной фрагментарности выборных вопросов; б)предложения, противоречащие нормам Конституции Республики Казахстан; в)предложения об усилении ответственности участников избирательного процесса.
По 1-й подгруппе надо сказать следующее. Некоторые партии предложили принять 6 отдельных законов (о референдуме, о выборах президента, депутатов Мажилиса, Сената, маслихатов, акимов) вместо 2-х существующих конституционных законов Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» и «О республиканском референдуме». При этом представители партий ссылались на законодательную практику Албании, Армении, Болгарии, Венгрии, Литвы, Польши, Российской Федерации и Украины. Такое предложение не бесспорно. К примеру, в Армении с 1999 года действует Кодекс о выборах, который вобрал в себя все блоки избирательных вопросов. К тому же, в странах Европейского Союза имеет место тенденция к кодификации выборного законодательства, а не к его раздробленности, фрагментации. Так, в кодифицированном виде законы о выборах функционируют в Бельгии, Великобритании, Германии, Люксембурге, Нидерландах, Норвегии, Испании, Швеции, Финляндии, Франции. Акты о выборах в цельном виде действуют в Канаде, Австралии.
Та же Албания, на опыт которой ссылались некоторые казахстанские партии, в декабре 2008 года приняла единый Кодекс о выборах.
2-я подгруппа содержит в себе 3 предложения, суть которых состоит в целесообразности избрания акимов взамен существующего принципа назначения акимов, в целесообразности объявления очередных выборов Президента в первое воскресенье июля, в целесообразности выдвижения кандидатов в Президенты за три месяца до выборов. Предложение о принятии закона о выборах акимов противоречит нормам Конституции Республики Казахстан, поскольку пунктом 4 статьи 87 Конституции четко прописано, что акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом Республики с согласия маслихатов соответственно областей, городов республиканского значения и столицы. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Президентом Республики Казахстан. Президент Республики вправе по своему усмотрению освобождать акимов от должностей. Выборность или назначаемость акимов не являются критериями демократичности или недемократичности государственного устройства страны. В таких западных демократических странах, как Франция, Италия, - местные органы не избираются населением, а назначаются руководящими государственными органами страны. А в таких странах, как Индия, Бразилия, местные органы избираются, тем не менее эти страны пока еще на пути к демократии. Исходя из этих фактов, мы должны сказать, что выборность и назначаемость местных государственных органов являются элементарными средствами
государственного управления, но не показателями демократического устройства страны.
В 3-ю подгруппу вошли 4 предложения неправительственных организаций о необходимости установлении уголовной ответственности за совершение следующих видов действий: невыдачу и несвоевременную выдачу итогового протокола о результатах голосования наблюдателям и доверенным лицам кандидатов; выдачу гражданам избирательных бюллетеней с целью голосования за других лиц; и оказание финансовой (материальной) поддержки кандидатам, политическим партиям, выдвинувшим партийные списки, помимо их избирательных фондов. Во- первых, эти предложения не могут быть включены в выборное законодательство. Все эти предложения относятся к сфере Уголовного кодекса Республики Казахстан, а не к сфере Конституционного закона Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан». Во-вторых, и в Уголовный кодекс республики эти предложения внести невозможно, поскольку в Уголовном кодексе уже прописаны статья 146
«Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий» (лишение свободы – до 5-ти лет), статья 147
«Фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов» (лишение свободы – до 4-х лет), есть статья 307 «Злоупотребление должностными полномочиями» (лишение свободы – до 5-ти лет), а также статья 308 под названием «Превышение власти или должностных полномочий», смысл которой сводится к следующему:
«Превышение власти или должностных полномочий, то есть совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его прав и полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, либо охраняемых законом интересов общества или государства, - наказывается» одним из перечисляемых видов альтернативных наказаний, «либо лишением свободы на срок до четырех лет». Как видим, предлагаемые неправительственными организациями к криминализации действия входят в составы преступлений, предусмотренных статьями 146, 147, 307, 308 Уголовного кодекса Республики Казахстан.
21 внесенное на круглых столах предложение уже реализовано в выборном законодательстве Республики Казахстан. Достаточно сказать, что из 21 предложения 18 осуществлены в нормах Конституционного закона Республики Казахстан от 9 февраля 2009 года, которыми внесены дополнения в статьи, регламентирующие порядок проведения предвыборной агитации и обеспечивающие кандидатам и политическим партиям равные условия доступа к средствам массовой информации. Во исполнение предложений установлена единая дата проведения выборов депутатов маслихатов вместо выбывших; введена норма о том, что на период подготовки и проведения выборов членам избирательных комиссий, не являющимся государственными служащими, устанавливается заработная плата в размере не менее трех минимальных заработных плат за счет средств, выделенных на проведение выборов; внесены уточнения в статьи,
регламентирующие корректировку списков избирателей при обнаружении в них неточностей, а также регулирующие деятельность международных наблюдателей и работу избирательных комиссий; созданы дополнительные условия для кандидатов на выборные государственные должности. В соответствии с одним из предложений из пункта 2 части 4 статьи 20-2 Конституционного закона о выборах исключена норма о том, что в качестве наблюдателей международных организаций и иностранных государств не аккредитуются лица, не имеющие практику наблюдения за выборами.
Оставшиеся три предложения реализованы в законах о поправках в закон о выборах, принятых ранее.
14 реальных предложений на круглых столах в разных вариациях дублировались в среднем по 2,5 раза и получилось 34 предложения. Отсюда следует вывод о том, что 20 повторяющихся предложений не несут никакой предложенческо-логической нагрузки, поэтому исключаются из общей совокупности всех внесенных предложений.
В составе выдвинутых предложений есть 10 предложений, которые противоречат друг другу по одним и тем же темам, по одним и тем же предметам. В такой ситуации государственные органы, обладающие правом законодательной инициативы, и сам законодатель попадают в затруднительное положение, не позволяющее им принять соответствующие нормы, которые устраивали бы общество в целом.
Изучение всей совокупности предложений показало, что 39 предложений из них носят редакционно-технический характер, не имеющие концептуальной направленности. Многие из них принять затруднительно, поскольку принятие этих предложений не способствуют реальному совершенствованию выборного законодательства республики.
25 предложений могут быть приняты к обсуждению, часть из которых может быть принята для передачи на рассмотрение Министерства юстиции и иных руководящих государственных органов Республики Казахстан. Пока это - на уровне предварительного мнения отдельных лиц, эти цифры могут измениться.
Несмотря на недавнее принятие в феврале 2009 года Конституционного закона о поправках к Конституционному закону о выборах, мы открыты для обсуждения новых предложений по дальнейшему усовершенствованию выборного законодательства республики. Это видно из того, что 15-16 октября 2009 года мы обсуждали вопросы возможного дальнейшего совершенствования выборного законодательства с экспертами БДИПЧ/ОБСЕ. Процесс совершенствования выборного законодательства Казахстана будет продолжен.
Список литературы.
1. Қазақстан Республикасының Конституциясы. Конституция Республики Казахстан. Constitution of the Republic of Kazakhstan. – Астана, 2007. – 121 с.
2. Қазақстан Республикасындағы сайлау туралы. Қазақстан Республикасының Конституциялық заңы. Конституционный закон Республики Казахстан О выборах в Республике Казахстан. – Астана, 2007. – 235 с.
3. О.К. Копабаев, К.К. Айтхожин, М.Б. Кудайбергенов. Избирательное право Республики Казахстан. - Алматы: РОО «Юристы за справедливые выборы». – 2009. – 178 с.
4. Бредихина Т. Выборы как момент истины // Казахстанская правда. – 2009, 13 октября.
Избирательная система Казахстана в ее демократическом развитии.
Брошюра. На английском и русском языках. Составил М.А. Сарсембаев.
Издание Посольства Республики Казахстан в Республике Польша. Было распространено среди официальных представителей 56 государств-
участников ОБСЕ. - Варшава (Республика Польша). – 2009 (сентябрь). – 44 с.
