Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana adalah rangkaian 14 catatan panduan yang
disusun bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk menyempurnakan alat-alat perancangan program, penilaian dan evaluasi proyek mereka dalam rangka mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam program-program pembangunan di negara-negara yang rawan bahaya. Perangkat ini juga berguna bagi para pemangku kepentingan yang bekerja dalam program-program penyesuaian terhadap perubahan iklim. Catatan panduan ini menanggapi masalah-masalah dalam analisis ekonomi, dengan menyediakan informasi tentang bagaimana memastikan bahwa risiko bencana dan pilihan-pilihan yang terkait dengan pengurangan kerentanan dicermati secara memadai dan sistematis dari sudut pandang ekonomi dalam usaha menjangkau proyek-proyek pembangunan. Catatan ini juga memberi arah pada penilaian ekonomi terhadap proyek-proyek pengurangan risiko bencana. Catatan panduan ini dimaksudkan untuk digunakan oleh para pakar ekonomi yang terlibat dalam lembaga- lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan, dengan melengkapi pedoman analisis ekonomi mereka yang sudah ada.
1. Pengantar
Tujuan pokok dari analisis ekonomi yang berbasis proyek adalah untuk membantu merancang dan memilih proyek-
proyek yang berperan terhadap kesejahteraan suatu bangsa dan rakyatnya1. Analisis biaya-manfaat (cost-benefit
analysis) dan pendekatan penilaian ekonomi diterapkan untuk menentukan manfaat tertinggi terhadap investasi dalam proyek untuk mempermudah perbandingan rasional dari pilihan-pilihan yang tersedia. Selain itu, juga untuk memastikan bahwa keputusan-keputusan investasi yang diambil dapat dipertanggunggugatkan. Analisis ekonomi juga memiliki potensi untuk mengenali dan menjelaskan masalah-masalah yang dihadapi dalam proses pengambilan keputusan tertentu.
Pertimbangan akan risiko bencana sebagai bagian dari proses analisis ekonomi merupakan langkah yang penting untuk memastikan bahwa manfaat pembangunan di negara-negara yang rawan bahaya bersifat berkelanjutan. Tujuan lainnya adalah untuk menyoroti masalah-masalah yang terkait dengan tanggungjawab dan akuntabilitas. Bahaya alam dapat menyimpan potensi masalah yang serius bagi keberlanjutan ekonomi suatu proyek pembangunan, merusak dan menghancurkan sarana fisik dan peralatan modal, sehingga mengakibatkan efek proyek tidak langsung sekunder dan akibat-akibat sosial ekonomi yang lebih luas. Namun, kerugian seperti itu bukannya tidak dapat dihindari. Sesungguhnya, bisa saja terdapat keuntungan yang lumayan tinggi dalam investasi pengurangan risiko bencana di daerah-daerah rawan bahaya (lihat Kotak 1), dalam bentuk proyek-proyek pengurangan risiko bencana yang khusus maupun ketahanan terhadap bencana dari proyek-proyek lainnya. Investasi semacam itu dapat menghasilkan manfaat tambahan tidak langsung yang bermakna bagi ekonomi dalam arti luas dan pembangunan keberlanjutan (Kotak 2).
Kotak 1
Nilai pengurangan risiko bencana
Menurut sebuah penelitian tentang dana-dana hibah bantuan Badan Manajemen Darurat Federal Amerika
Serikat (United States Federal Emergency Management Agency/FEMA) (termasuk untuk proyek peremajaan,
proyek-proyek mitigasi struktural, kesadaran masyarakat dan pendidikan serta aturan-aturan untuk mendirikan bangunan), setiap satu dolar Amerika Serikat (AS) yang dikeluarkan oleh FEMA untuk mitigasi
bahaya bisa memberikan manfaat rata-rata 4 dolar AS di masa mendatang.2
1 Belli dkk.(1998). 2 MMC/NIBS (2005).
Sebuah sistem reklamasi terencana di Peru, yang didukung oleh Gesselschaft für Technische Zusammenarbeit
(GTZ), sebuah Lembaga Kerjasama Teknis Pemerintah Jerman, yang menangani luapan banjir untuk dialihkan dan ditampung ke dalam dasar sungai berbentuk polder (dataran rendah yang direklamasi dari laut), telah diperkirakan memiliki rasio biaya-manfaat sekitar 3,8. Skema manajemen air terpadu dan
perlindungan dari banjir yang didanai oleh GTZ di Indonesia memiliki perkiraan rasio sekitar 2,5.3
Intervensi LSM-LSM untuk menanggulangi dampak banjir di Bihar serta dampak banjir dan kekeringan di
Andhra Pradesh, India, diperkirakan memiliki rasio biaya-manfaat masing-masing sebesar 3,8 dan 13,4.4
Program penanaman hutan bakau Palang Merah Vietnam di delapan provinsi yang dimaksudkan untuk
memberikan perlindungan penduduk wilayah pantai dari amukan angin topan dan badai menelan biaya sebesar kurang lebih 0,13 juta dolar AS pertahun selama periode 1994 sampai 2001. Namun, langkah ini telah menghemat biaya pemeliharaan tanggul sebesar 7,1 juta dolar AS pertahun. Program tersebut juga membantu menyelamatkan jiwa manusia, melindungi penghidupan mereka dan menciptakan peluang-
peluang mata pencaharian baru.5
Membelanjakan satu persen dari nilai struktur untuk upaya-upaya pengurangan kerentanan dapat
memperkecil kerugian maksimum yang mungkin diderita akibat amukan angin topan di Karibia sampai
kurang lebih sepertiganya, demikian menurut pendapat pakar teknik sipil regional.6
Kotak 2
Dampak-dampak makroekonomi bencana
Investasi pengurangan risiko secara bersama-sama dan lebih luas berperan mengurangi kerentanan makro ekonomi terhadap bahaya alam dan mendukung upaya-upaya pengentasan kemiskinan. Manfaat- manfaat ini biasanya terlalu jauh terpisah dari tindakan-tindakan pengurangan risiko bencana individual untuk dipertimbangkan dalam penilaian ekonomi suatu proyek. Namun demikian, penting kiranya mempertimbangkan manfaat-manfaat tersebut dalam penentuan wilayah dampingan strategis yang lebih luas yang akan diambil oleh lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan di negara-negara
yang rawan bahaya (lihat juga Catatan Panduan 4).
Bencana yang besar dapat menimbulkan dampak-dampak sosial ekonomi jangka pendek yang sangat parah. Misalnya, bencana mengakibatkan kerugian dalam kemampuan produktif dan dengan demikian
menimbulkan kerugian bagi peluang-peluang untuk menghasilkan keluaran (output) dan ketenagakerjaan.
Bencana juga menciptakan tekanan pada neraca pembayaran dan anggaran (lihat Catatan Panduan 4 dan
14), mengganggu pasar kredit dan keuangan serta memperparah kemiskinan (lihat Catatan Panduan 3).
Dampak-dampak bencana jangka panjang lebih sulit untuk ditentukan secara empiris. Namun, dampak- dampak tersebut kemungkinan akan cukup besar, antara lain karena bencana memperlambat laju akumulasi modal, sehingga menghancurkan modal produktif dan sosial yang sudah ada dan mengalihkan sumber daya langka dari investasi baru. Dengan demikian bencana dapat menjadi ancaman, baik terhadap stabilitas ekonomi jangka pendek maupun pembangunan berkelanjutan jangka panjang. Lebih dari itu, kerentanan makroekonomi terhadap bahaya alam bahkan semakin meningkat, bukannya menurun selama tahap-tahap
awal pembangunan ekonomi (lihat Catatan Panduan 3).
Namun demikian, kerentanan makroekonomi yang tinggi bukan berarti tidak bisa dihindari. Pemerintah dapat melakukan berbagai langkah untuk menggalakkan upaya peningkatan ketangguhan, termasuk di dalamnya dengan mempengaruhi komposisi kegiatan ekonomi dan mendorong stabilitas dasar yang kokoh. Kajian terperinci tentang masing-masing negara telah membuktikan lebih lanjut mengenai dampak- dampak makroekonomi bencana, implikasi bagi tingkat dan pola pembangunan, serta pilihan khusus untuk menguatkan ketangguhan masyarakat.
Untuk bahasan lebih lanjut, lihat Benson, C. dan Clay, E.J., Understanding the Economic and Financial Impacts of Natural Disasters. Disaster
Risk Management Series No.4. Washington, DC: World Bank, 2004. http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDS_IBank_Servlet?pcont=detai l&eid=000012009_20040420135752
3 Mechler (2005).Mechler (2005).
4 Cabot Venton and Venton (2005).
5 IFRC. World’s Disasters Report: Focus on Reducing Risk. Geneva: International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, 2002
6 World Bank. Managing Catastrophic Risks Using Alternative Risk Financing and Insurance Pooling Mechanisms. Draft diskusi. Washington, DC: World Bank, Finance, Private Sector and Infrastructure Department, Caribbean Country Management Unit, Latin America and Caribbean Region, 2000.
C a t a t a n P a n d u a n 8 111
Kondisi terkini
Selama ini baru sedikit upaya untuk memasukkan isu-isu risiko bencana ke dalam analisis ekonomi proyek- proyek pembangunan atau menggunakan perangkat analisis ekonomi untuk mencermati cara-cara yang mungkin dilakukan guna menguatkan ketangguhan dalam menghadapi bahaya, bahkan di daerah-daerah berisiko tinggi. Selama ini, juga hanya ada segelintir analisis ekonomi yang terperinci tentang proyek-proyek pengurangan risiko yang telah dilakukan, terutama dalam konteks negara berkembang. Sebagai akibatnya, bukti kolektif tentang manfaat pengurangan risiko masih terbatas dan sangat spesifik untuk konteks tertentu. Manual-manual lembaga- lembaga terkait yang bergerak dalam bidang pembangunan tentang analisis ekonomi juga hanya memberikan sedikit panduan mengenai analisis risiko bencana.
Kurangnya bukti mengenai manfaat pengurangan risiko bencana menunjukkan adanya batu sandungan yang cukup besar dalam menarik perhatian dan komitmen para pengambil keputusan untuk melakukan upaya pengurangan risiko bencana. Kriteria ekonomi bukan satu-satunya unsur yang digunakan untuk menganalisis proyek. Umumnya,Kriteria ekonomi bukan satu-satunya unsur yang digunakan untuk menganalisis proyek. Umumnya, hanya badan-badan pemberi pinjaman multilateral yang secara rutin melakukan beberapa bentuk analisis ekonomi sebagai bagian dari proses penilaian proyek yang mereka lakukan. Bagi lembaga-lembaga ini, tingkat pengembalianBagi lembaga-lembaga ini, tingkat pengembalian modal/investasi (rate of return) internal minimum memang harus dipenuhi. Namun manfaat ekonomi yang tinggi,Namun manfaat ekonomi yang tinggi, misalnya, peran proyek tersebut terhadap penanggulangan kemiskinan. mungkin tidak lebih penting dibandingkan bahkan oleh lembaga-lembaga tersebut. Namun demikian, dalam keadaan kesulitan anggaran yang ketat di satu sisi dan banyaknya tuntutan yang kompetitif terhadap sumber daya masyarakat di sisi lain, lembaga dituntut untuk menunjukkan bahwa sumber daya bantuan telah dibelanjakan dengan baik. Tanpa adanya akses data yang siap Tanpa adanya akses data yang siap pakai tentang manfaat ekonomi potensial dari investasi pengurangan risiko, banyak yang tidak tertarik bahkan hanya untuk mempertimbangkan investasi di bidang itu. Mereka juga tidak mampu menghargai pentingnya usaha untuk memastikan agar proyek-proyek pembangunan lainnya yang ada di negara-negara rawan bahaya secara memadai dilindungi dari bahaya alam.
Mendorong praktik yang baik
Ada dua langkah penting yang diperlukan sebagai bagian dari proses penilaian ekonomi untuk memastikan bahwa risiko bencana dikaji dan dikelola secara memadai:
Risiko bencana harus dianggap sebagai bagian proses analisis ekonomi dalam perancangan semua proyek dalam
wilayah yang rawan bahaya.
Penilaian ekonomis terkait yang memasukkan analisis tentang risiko bencana harus diterapkan pada tahap awal
siklus proyek. Dengan demikian temuan-temuannya dapat diperhitungkan dalam perancangan proyek-proyek pengurangan risiko bencana serta dalam proyek-proyek pembangunan lain di wilayah-wilayah rawan bahaya untuk membantu memperkuat ketangguhan dalam menghadapi bahaya alam.
2. Langkah-langkah dalam memadukan perhatian
terhadap risiko bencana ke dalam analisis
ekonomi
Langkah-langkah yang diperlukan untuk memastikan bahwa risiko bencana dan pilihan-pilihan terkait untuk mengurangi kerentanan ditelaah dan ditindaklanjuti secara memadai dan sistematis dalam setiap langkah dalam penilaian ekonomi proyek akan diuraikan dengan singkat di bawah ini dan diringkas pada Gambar 1. Catatan panduan ini dimaksudkan untuk melengkapi pedoman analisis ekonomi yang sudah ada, dengan memusatkan perhatian secara khusus pada aspek di mana dan bagaimana menciptakan perhatian khusus yang terkait dengan bencana dan bukannya memberikan panduan lengkap yang komprehensif tentang semua aspek dalam penilaian ekonomi. Analisis tentang risiko bencana dan tindakan-tindakan pengurangan risiko terkait menimbulkan sejumlah masalah yang cukup rumit, yang membenarkan fokus khusus ini.
Langkah 1. Menentukan landasan pemikiran ekonomi untuk melakukan intervensi publik
Dalam menilai proyek-proyek pengurangan risiko bencana yang mungkin dilakukan, tetapkan permintaan ekonomi atau kebutuhan akan proyek dan dasar bagi keterlibatan sektor publik. Pertalian dengan strategi negara yang
dimiliki oleh lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan juga sebaiknya ditetapkan. Isu-isu risiko bencana tidak perlu dipertimbangkan pada tahap sedini ini dalam penilaian ekonomi terhadap proyek-proyek pembangunan lain yang tidak memiliki tujuan pengurangan risiko bencana yang jelas.
Dari segi ekonomi, alasan adanya prakarsa pengurangan risiko bencana biasanya berdasar pada kebutuhan untuk memperkecil kerugian yang mungkin terjadi baik secara langsung maupun secara tidak langsung, dan bukannya menghasilkan aliran manfaat positif yang terus menerus. Dengan demikian akan sulit untuk menetapkan sebuah kurva permintaan terhadap proyek-proyek seperti itu. Sebaliknya, mungkin akan lebih tepat untuk mendasarkan analisis permintaan pada perkiraan skala intervensi pengurangan bencana yang akan dibutuhkan untuk mengurangi kerugian yang mungkin timbul pada tingkat yang dapat diterima (seperti didefinisikan dalam konteks proyek) dan/atau memastikan standar-standar keselamatan yang diinginkan. Selain itu, bisa juga dilakukan usaha untuk menetapkan kurva permintaan tidak tetap yang didasarkan pada survei terhadap pengguna tentang kemauan mereka dalam membayar.
Dalam kaitannya dengan alasan utama melibatkan sektor publik, beberapa tindakan pengurangan risiko bencana bisa dibenarkan berdasar fakta bahwa tindakan-tindakan tersebut memberikan manfaat kepada publik – yakni tidak berkompetisi dalam mengkonsumsi dalam arti pengguna tidak mengurangi jatah atau ketersedian untuk pengguna/pihak lain, namun tidak bisa dikeluarkan dalam konsumsi karena pasar telah gagal menyediakan kebutuhan tersebut. Perkiraan ilmiah dan berbagai bentuk penyebaran peringatan terhadap bencana, misalnya,
dapat dicirikan seperti itu. Sedangkan yang lain bisa dibenarkan karena alasan equity. Ada juga beban moral
tambahan yang ditanggung pemerintah untuk mencegah jatuhnya korban nyawa manusia. Langkah 2. Pertimbangkan alternatif proyek
Dalam menimbang proyek-proyek pengurangan risiko bencana yang diusulkan, lakukan analisis situasi proyek
‘dengan-tanpa’, yaitu dengan melihat dampak yang ditimbulkan oleh kejadian bencana dengan atau tanpa adanya
proyek. Selain itu, juga pertimbangkan cara-cara alternatif dalam menanggapi tujuan proyek. Dalam hal proyek pembangunan lain yang diusulkan dan akan dilakukan di wilayah-wilayah yang rawan bahaya, pertimbangkan isu- isu yang berkaitan dengan bencana dalam mencermati rancangan proyek alternatif dan skala intervensi dalam hal kerentanan proyek terhadap bahaya alam (misalnya, akibat keputusan yang diambil dalam hubungannya dengan kesesuaian, jenis permukaan dan pembuatan saluran air di jalan-jalan raya sampai pada tingkat kerentanan terhadap banjir). Tidak kalah penting, pertimbangkan juga dampak proyek terhadap risiko bencana dalam mencermati alternatif proyek (misalnya, proyek komunikasi yang juga dapat menguntungkan transmisi sistem peringatan dini
atau dampak merugikan dari proyek perikanan yang dapat menyebabkan perusakan hutan bakau) (lihat Catatan
Panduan 2 dan 7 yang berhubungan dengan sumber-sumber informasi tentang jenis dan kemungkinan bahaya yang dihadapi).
Analisis ekonomi terhadap alternatif dan analisis selanjutnya tentang biaya dan manfaat (lihat Langkah 4) perlu memperhitungkan beberapa faktor di bawah ini:
Pengurangan risiko bencana kadang-kadang dapat dicapai melalui pilihan metode yang sangat bertentangan,
mulai dari proyek-proyek teknis skala besar sampai pada inisiatif skala kecil yang berbasis masyarakat dan dari intervensi teknis sampai intervensi sosial. Analisis terhadap alternatif-alternatif ini sebaiknya juga diikuti dengan kajian yang saksama dan berwawasan luas terhadap semua kemungkinan pendekatan-pendekatan, bukan semata-mata memusatkan perhatian pada penyesuaian-penyesuaian kecil dalam rancangan, skala ataupun tingkatan perlindungan teknis.
Banyak dari tindakan-tindakan pengurangan risiko bencana apapun, baik yang dilakukan dalam konteks proyek
pengurangan risiko bencana atau hanya sebagai bagian dari jenis proyek pembangunan lainnya, menghasilkan manfaat yang terkait dengan kerugian baik langsung maupun tidak langsung yang tidak akan timbul apabila sewaktu-waktu peristiwa bahaya terkait terjadi selama proyek berlangsung. Dengan demikian yang diperoleh
bukan aliran manfaat positif (streams of positive benefits) seperti halnya dalam investasi yang lain.
Namun demikian, dalam berbagai kasus inisiatif pengurangan risiko bencana dapat menimbulkan aliran
manfaat positif (streams of positive benefits), seperti ketika investasi dalam bidang irigasi untuk mengurangi dampak kekeringan menyebabkan perubahan dalam cara pengolahan lahan untuk menghasilkan panen yang melimpah. Beberapa proyek bahkan memiliki tujuan eksplisit nonbencana maupun tujuan yang berhubungan dengan bencana. Sebagai contoh, sebuah bendungan mungkin direncanakan untuk tujuan pengendalian banjir sekaligus sebagai bagian dari rencana pembangkit listrik tenaga air. Manfaat positif harus diperhitungkan dalam analisis ekonomi.
C a t a t a n P a n d u a n 8 113 Ya
Tidak
1. Tentukan alasan utama ekonomi diperlukannya intervensi publik
Dalam kasus proyek-proyek pengurangan risiko bencana, tetapkan permintaan ekonomi atau kebutuhan akan proyek dan dasar-dasar bagi keterlibatan sektor publik
2. Pertimbangkan alternatif proyek
Tidak perlu mempertimbangkan
risiko bencana lebih lanjut?
3. Analisis biaya dan manfaat
Masukkan biaya-biaya dan manfaat-manfaat yang diharapkan dari tindakan-tindakan pengurangan risiko bencana
4. Analisis Kepekaan
Selidiki besar kesalahan dalam perkiraan risiko bencana yang akan membuat proyek tidak berkelanjutan secara ekonomi atau membutuhkan adanya tindakan
lebih lanjut untuk memperkuat ketangguhan
5. Analisis Distribusi
Selidiki kemungkinan perubahan-perubahan kerentanan bahaya antara berbagai kelompok, terutama terhadap kelompok yang lebih miskin sebagai konsekuensi
dari proyek
6. Seleksi Proyek
Perhitungkan temuan-temuan efisiensi biaya maupun faktor-faktor nonekonomi lain dalam menyeleksi alternatif proyek yang diinginkan.
7. Pelaksanaan
Pastikan bahwa tindakan-tindakan pengurangan risiko bencana dilaksanakan dan dalam situasi bencana lakukan evaluasi terhadap manfaat ekonomi terkait
yang terealisasikan
8. Evaluasi
Kaji apakah risiko bencana telah ditanggapi dengan semestinya dan secara efisien dari segi biaya dari sudut pandang ekonomi dan menerapkan
pelajaran yang dipetik dalam proyek-proyek di masa datang
Lakukan analisis ‘dengan atau tanpa’ terhadap proyek-proyek
pengurangan risiko bencana dan selidiki alternatif proyek
Pertimbangkan pengurangan risiko bencana dalam menelaah alternatif- alternatif proyek bagi semua proyek pembangunan yang lain di wilayah-
wilayah yang rawan bahaya
Risiko bencana yang penting?