PERWAKAFAN DAN PARTISIPASI STAKEHOLDER DALAM PERSPEKTIF HUKUM DAN MANAJEMEN
D. Konsep Partisipasi
5. Bentuk-bentuk Partisipasi
Partisipasi masyarakat berperan penting dalam pembangunan terutama pada era globalisasi sekarang ini yang semakin memiliki nilai strategis. Partisipasi masyarakat merupakan jembatan penghubung antara pemegang otoritas baik di pemerintahan atau lembaga publik dengan masyarakat dalam mengimplementasikan kewenangan dan kebijakan. Hal itu dikarenakan masyarakat memiliki hak politik, sipil, dan sosial ekonomi masyarakat.
Partisipasi masyarakat merupakan konsep yang penting, sebab salah satu indikator keberhasilan program pembangunan diukur dari ada tidaknya partisipasi masyarakat. Dengan adanya partisipasi kedudukan masyarakat menjadi meningkat. Masyarakat tidak berada dalam posisi sebagai pihak yang dijadikan obyek dalam pengambilan keputusan atau penetapan kebijakan publik.
Masyarakat harus selalu dilibatkan dalam penetapan kebijakan maupun dalam pelaksanaan kebijakan tersebut.
Menurut John Cohen dan Norman Uphoff (1980:8) partisipasi masyarakat dapat dilakukan dalam beberapa tahapan partisipasi, yaitu; pengambilan keputusan, implementasi program, pengambilan manfaat (benefit), dan evaluasi program (pengawasan).
Empat jenis partisipasi di atas merupakan sebuah siklus untuk perbaikan kegiatan pembangunan. Dalam prakteknya jarang ada siklus yang konsisten atau lengkap dalam semua tahap partisipasi tersebut. Jenis-jenis partisipasi tersebut merupakan cara utama untuk mengukur apakah partisipasi dalam pembangunan dilaksanakan (John Cohen dan Norman Uphoff, 1980:8). Untuk memahami tahapan-tahapan partisipasi masyarakat tersebut akan diuraikan sebagai berikut:
a. Partisipasi dalam pengambilan keputusan
Partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan berhubungan dengan penentuan alternatif menuju kata sepakat mengenai berbagai gagasan yang berkaitan dengan kepentingan bersama. Menurut Asnarulkhadi Abu Samah & Fariborz Aref (2009:49), penelitian menunjukkan bahwa aktifitas kelompok dapat memfasilitasi pemberdayaan ketika stakeholder diberi kesempatan secara langsung untuk terlibat dalam berbagai aktifitas. Keterlibatan secara langsung berarti stakeholder memiliki hak untuk untuk menentukan atau mempengaruhi keputusan yang bermanfaat bagi mereka atau komunitas yang luas.
Bentuk partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan bermacam-macam, seperti kehadiran rapat, sumbangan pemikiran, diskusi, tanggapan atau
penolakan terhadap program yang ditawarkan. Partisipasi dalam pengambilan keputusan merupakan suatu proses pemilihan alternatif berdasarkan pertimbangan menyeluruh dan rasional.
Partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan sangat penting, karena masyarakat dituntut untuk menentukan arah dan strategi pembangunan disesuaikan dengan sikap dan budaya masyarakat setempat.
Menurut Siagian (1972:108), partisipasi dalam pengambilan keputusan merupakan suatu proses dalam menentukan opsi atau alternatif yang diberikan oleh unsur masyarakat, lembaga sosial dan lain-lain. Partisipasi pengambilan keputusan dalam perencanaan pembangunan biasanya dilakukan melalui musyawarah yang bertujuan memilih alternatif dalam perencanaan pembangunan.
Partisipasi dalam pengambilan keputusan adalah istilah yang paling sering disebut para ilmuwan politik ketika mereka berpikir tentang partisipasi, sedangkan administrator cenderung berfokus pada partisipasi pelaksanaan. Di sisi lain, ekonom di masa lalu menekankan partisipasi dalam pengambilan manfaat sebagai hal paling penting. Tak seorang pun khawatir tentang partisipasi dalam evaluasi, seperti evaluasi itu sendiri telah diabaikan (John Cohen dan Norman Uphoff, 1980:8-9).
Secara khusus jenis partisipasi pada pengambilan keputusan berpusat pada ide dan perumusan rencana untuk menentukan opsi yang dipilih. Untuk alasan ini ada tiga jenis keputusan; (1) keputusan awal, (2) keputusan berkelanjutan; dan (3) keputusan operasional. Adapun penjabarannya meliputi:
1) Keputusan awal dimulai dengan identifikasi kebutuhan lokal dan bagaimana mereka akan didekati. Untuk sebagian besar proyek, ini adalah tahap yang paling penting. Keterlibatan masyarakat pada tahap awal dapat memberikan informasi penting tentang daerah setempat dan mencegah kesalahpahaman mengenai sifat masalah dan strategi yang diusulkan. Dalam keputusan awal masyarakat lokal dapat terlibat dalam memutuskan apakah proyek dapat dlaksanakan, di mana masyarakat harus berada, bagaimana proyek harus dibiayai, dimana individu dan kelompok akan berpartisipasi, dan kontribusi apa yang mereka harapkan dari proyek tersebut (John Cohen dan Norman Uphoff, 1980:9).
2) Ada kemungkinan bahwa orang-orang lokal yang tidak berpartisipasi dalam keputusan awal mungkin akan diminta untuk berpartisipasi dalam keputusan yang sedang berlangsung setelah proyek tiba di wilayah mereka. Terdapat bukti bahwa partisipasi dalam pengambilan keputusan yang terjadi setelah keputusan awal dibuat, mungkin lebih penting untuk keberhasilan dalam keputusan desain awal proyek. Berbagai peluang yang ada digunakan untuk mencari tahu kebutuhan baru dan prioritas proyek, serta dalam mengoperasikan proyek dengan cara yang sesuai dengan kebutuhan masyarakat.
3) Keputusan operasional yang berkaitan dengan organisasi lokal spesifik dalam upaya untuk melibatkan orang dalam aspek pencapaian keberhasilan proyek. Di sini fokusnya tertuju pada asosiasi sukarela, koperasi, asosiasi tradisional, kelompok perempuan dan organisasi lain yang terlibat dalam kegiatan substantif proyek. Partisipasi berkaitan dengan hal-hal seperti
komposisi keanggotaan, prosedur pertemuan, seleksi kepemimpinan, dan pengaruh dari organisasi tersebut (John Cohen dan Norman Uphoff, 1980:9).
b. Partisipasi dalam pelaksanaan program
Keberhasilan pembangunan tergantung dari adanya partisipasi masyarakat dalam keseluruhan tahap pelaksanaan program. Partisipasi dalam pelaksanaan program merupakan kelanjutan dari tahapan perencanaan yang sudah disepakati sebelumnya. Dalam pelaksanaan program dibutuhkan partisipasi berbagai unsur, terutama pemerintah sebagai fokus atau sumber utama pembangunan. Lingkup partisipasi pelaksanaan program meliputi; menggerakkan sumber daya dan dana, kegiatan administrasi dan koordinasi, dan pendaftaran program. Partisipasi pelaksanaan program menjadi penentu keberhasilan program tersebut.
Masyarakat dapat berpartisipasi dalam aspek pelaksanaan proyek pembangunan dalam tiga cara utama; (1) kontribusi sumber daya, (2) administrasi dan koordinasi, dan (3) kegiatan program pendaftaran.
1) Kontribusi sumber daya dapat diwujudkan dalam berbagai bentuk, seperti penyediaan tenaga kerja, uang tunai, barang-barang material, dan informasi. Semua masukan tersebut sangat penting bagi proyek-proyek yang ingin menggabungkan sumber daya lokal dalam pengembangan usaha. Melalui partisipasi tersebut, masyarakat setempat dapat memberikan tenaga kerja mereka untuk menggali sumur, memberikan lahan untuk sekolah, berkontribusi kayu untuk pembangunan fasilitas kesehatan, menyumbangkan peralatan untuk pekerjaan perbaikan jalan lokal, memberikan uang untuk pembuatan penyimpanan gandum milik masyarakat, atau menyediakan
informasi tentang masalah penting seperti hasil panen, pengaturan kepemilikan, masalah hama, sumber nutrisi, dan sebagainya.
Hubungan antara ketiga dimensi partisipasi di atas berkaitan dengan kontribusi sumber daya. Hal ini sangat penting untuk dapat mengetahui siapa yang memberikan kontribusi dan bagaimana kontribusi mereka lakukan, apakah mereka melakukan partisipasi secara sukarela, dibayar atau dipaksa, sejauhmana mereka menyediakan kontribusi secara individual atau kolektif, dan apakah mereka berpartisipasi secara berselang-seling (terputus-putus) atau terus-menerus. Semua ini merupakan pertanyaan-pertanyaan penting karena kontribusi sumber daya sering tidak seimbang dan eksploitatif.
2) Partisipasi dalam administrasi dan koordinasi proyek adalah cara kedua di mana masyarakat dapat terlibat dalam pelaksanaan kegiatan. Di sini mereka dapat berpartisipasi baik sebagai karyawan yang dipekerjakan secara lokal atau sebagai anggota berbagai penasehat proyek atau dewan pembuat keputusan. Mereka juga dapat menjadi anggota asosiasi sukarela yang memainkan peran dalam mengkoordinasikan kegiatan mereka dengan pelaksana proyek. Dengan adanya orang-orang lokal yang terlibat dalam administrasi dan koordinasi, proyek tidak hanya dapat meningkatkan kemandirian masyarakat setempat dengan melatih mereka dalam teknik pelaksanaan proyek, tetapi juga mendapat informasi berharga dan saran mengenai masalah-masalah lokal dan kendala yang mempengaruhi proyek (John Cohen dan Norman Uphoff, 1980:10).
3) Bentuk paling umum dari partisipasi pelaksanaan adalah melalui pendaftaran di dalam program. Penting untuk membedakan antara pendaftaran dan partisipasi dalam pemanfaatan, karena pendaftaran tidak selalu menjamin adanya pemanfaatan. Partisipasi pelaksanaan dapat mengakibatkan konsekuensi berbahaya bagi orang-orang yang telah terdaftar dalam program proyek. Sebagai contoh, dalam sebuah proyek pemberian injeksi (inokulasi) kawanan ternak terhadap penyakit brucellosis, hal itu dapat berakibat menurunnya daya tahan tubuh orang yang berada di kawanan ternak. Kesimpulannya adalah ‘partisipasi juga dapat berkonsekuensi menimbulkan bahaya’ (John Cohen dan Norman Uphoff, 1980:10).
c. Partisipasi dalam pemanfaatan
Partisipasi dalam pengambilan manfaat adalah salah satu jenis partisipasi yang lebih pasif. Satu-satunya bahaya serius yang bisa muncul dalam pengamatan pada partisipasi jenis ini, para pengamat bisa mengabaikan fakta bahwa partisipasi dalam aspek-aspek penting lain, seperti pengambilan keputusan justeru tidak terjadi.
Setidaknya ada tiga jenis manfaat yang dapat diperoleh dari partisipasi dalam sebuah proyek; (1) perolehan manfaat secara materi, (2) sosial, dan (3) pribadi.
1) Pemanfaatan secara material misalnya dalam bentuk peningkatan konsumsi, pendapatan atau aset. Konsumsi meningkat dengan mendapatkan hasil yang lebih tinggi berupa makanan. Manfaat pendapatan dapat diperoleh dari hasil surplus penjualan produksi. Aset meningkat dapat dilihat dalam akuisisi
lahan, ternak, peralatan, perbaikan tempat tinggal pertanian, tabungan, dan sebagainya. Seperti pada semua aspek lain dari partisipasi, penting untuk memecah data keseluruhan pada keuntungan material dengan menganalisis siapa pihak yang berpartisipasi dan proses yang terjadi.
2) Manfaat sosial diwujudkan pada perolehan keuntungan yang bersifat publik. Manfaat sosial biasanya diwujudkan dalam bentuk layanan atau fasilitas publik seperti sekolah, klinik kesehatan, sistem pengaturan air, perbaikan perumahan, dan penyediaan jalan yang lebih baik. Peningkatan proyek pembangunan pedesaan dirancang untuk lebih terintegrasi, sebagai upaya meningkatkan kualitas hidup kelompok masyarakat miskin. Terdapat lebih banyak kebutuhan untuk menilai partisipasi dalam manfaat sosial tersebut. Dalam hal ini perhatian khusus harus diberikan kepada jumlah, distribusi, kualitas layanan, dan fasilitas yang dibutuhkan publik (John Cohen dan Norman Uphoff, 1980:11).
Seperti yang disarankan sebelumnya bahwa dalam upaya untuk menilai partisipasi dalam manfaat, konsekuensi yang berbahaya juga harus dipelajari. Setiap tingkat partisipasi yang berbeda akan menjadi data yang signifikan untuk menentukan kebijakan.
d. Partisipasi dalam evaluasi
Karena hanya ada sedikit tulisan mengenai partisipasi dalam evaluasi, sulit untuk mengkonseptualisasikan bagaimana partisipasi jenis ini dianalisis dan
diukur. Ada tiga kegiatan utama bagaimana masyarakat dapat berpartisipasi dalam evaluasi proyek (John Cohen dan Norman Uphoff, 1980:11).
Menurut Cohen dan Uphoff ada tiga jenis evaluasi yaitu; (1) evaluasi proyek terpusat (project centered evaluation), (2) aktifitas politik (political activities), dan (3) opini publik (public opinion efforts).
1) Partisipasi langsung atau tidak langsung dapat terjadi dalam kaitannya dengan evaluasi proyek terpusat. Jika ada proses review formal, orang ingin tahu siapa yang berpartisipasi di dalamnya, bagaimana keberlanjutannya, dan bagaimana mencapai tindakan yang disarankan, dan sebagainya. Kecuali diatur secara khusus dalam desain proyek, kemungkinan besar tidak akan ada evaluasi langsung atau tidak langsung di mana orang lokal atau pemimpin lokal dapat berpartisipasi. Aparatur pemerintah dapat berpartisipasi dalam ulasan anggaran tahunan yang memenuhi fungsi evaluatif tertentu, namun para pejabat di tingkat lokal umumnya tidak terlibat (John Cohen dan Norman Uphoff, 1980:11). Pernyataan Cohen dan Uphoff tersebut mengisyaratkan bahwa adanya partisipasi langsung dalam evaluasi atau pengawasan hanya memungkinkan jika telah ditetapkan dalam desain proyek atau sistem kelembagaan.
2) Apapun usaha lokal dan keterlibatan dalam evaluasi proyek akan terjadi melalui kegiatan politik atau sejenisnya. Pejabat yang terpilih seperti anggota parlemen, masyarakat setempat, dan/atau pemimpin lokal dapat menyuarakan keluhan dan saran melalui saluran ini. Konstituen dapat berpartisipasi dalam pemilihan di tingkat lokal, regional, atau nasional, dengan melakukan evaluasi baik yang sifatnya menguntungkan atau tidak
menguntungkan dalam proses kebijakan. Masukan seperti itu dinilai agak kotor, karena mencerminkan ketidakpuasan atau kepuasan dengan apa yang telah dicapai proyek (John Cohen dan Norman Uphoff, 1980:12).
Apabila tidak ada proses partisipasi politik yang tersedia, masyarakat dan/atau pemimpin lokal dapat terlibat dalam kegiatan lobi, mungkin dapat juga melalui beberapa organisasi seperti koperasi atau kelompok petani, untuk berkomunikasi tentang pandangan mereka kepada proyek atau pemerintah. Meskipun tidak selalu lebih efektif, masyarakat juga bisa melakukan demonstrasi atau protes ketidakpuasan untuk memaksa para pejabat memberikan perhatian terhadap keluhan masyarakat lokal. (John Cohen dan Norman Uphoff, 1980:12). Jadi menurut Cohen dan Uphoff, ketiadaan kesempatan untuk berpartisipasi dalam proses politik melalui organisasi yang ada, dapat mendorong terjadinya aksi-aksi demonstrasi yang dilakukan oleh kekuatan lokal sebagai bentuk desakan agar tuntutan mereka diperhatikan oleh proyek atau pemerintah.
3) Partisipasi tidak langsung dalam kegiatan evaluatif bertujuan untuk mempengaruhi opini publik dengan harapan akan berdampak pada kelanjutan atau modifikasi proyek. Biasanya upaya tersebut menggunakan media massa, seperti melalui surat pembaca dalam mengungkapkan beberapa gagasan. Adapun tujuannya untuk mempromosikan pendapat yang menguntungkan proyek atau untuk menyarankan beberapa perbaikan. Ini adalah pendekatan yang mudah menyebar di kalangan publik. Bentuk partisipasi evaluatif merupakan partisipasi yang lebih baik daripada tidak ada partisipasi sama sekali (John Cohen dan Norman Uphoff, 1980:12).
Partisipasi evaluasi dapat disimpulkan bahwa project centered evaluation dinilai sebagai proses evaluasi formal, sedangkan political activities berkaitan dengan pemilikan anggota-anggota wakil rakyat lokal atau pemimpin lokal. Public opinion efforts merupakan opini publik dalam melakukan evaluasi terhadap suatu program secara tidak langsung, melainkan mempengaruhi melalui media masa.