BIROKRASI TRADISIONAL DI SURAKARTA MENJELANG KEMERDEKAAN
B. Birokrasi Tradisional di Surakarta
1. Birokrasi Keraton Kasunanan
Kekuasaan seorang raja, sebagai diatur dalam struktur birokrasi tradisional memiliki kekuasan sentral dalam wilayah kerajaan. Kedudukan dan kekuasaan raja diperoleh berdasarkan warisan menurut tradisi pengangkatan raja baru atas dasar keturunan Raja yang memerintah. Raja-Raja Surakarta memakai gelar dan sebutan Sampeyan Dalem Ingkang Sinuhun Kangjeng Susuhunan Paku Buwana
Senapati Ing Alaga Ngabdurahman Sayidin Panatagama Khalifatullah. Atas
dasar gelar ini, maka Raja mengepalai urusan politik pemerintahan, keagamaan dan sebagai primus interpares di wilayah kekuasaannya.
12
commit to user
Pola demikian merupakan pola Caesar-papisme, yaitu raja sebagai orang pertama dan terhormat di negaranya (Sampeyan Dalem Ingkang Sinuhun Kanjeng
Susuhunan),13 dia juga sebagai pusat kehidupan masyarakat dan dunia (Paku
Buwana). Selain itu raja adalah kepala pemerintahan dan juga sebagai panglima
tertinggi angkatan perang (Senapati Ingalaga), serta sebagai kepala bidang keagamaan (Ngabdurahman Sayidin Panatagama). Sebagai penguasa tertinggi Raja harus adil dalam memerintah dengan hukum yang seadil-adilnya, hal ini karena Raja dianggap sebagai wakil Allah di dunia yang tampak pada gelar
Khalifatulah.14 Oleh karena itu raja duduk sebagai wali hakim bagi kawula dalem
wanita yang akan menikah.
Menurut tradisi istana yang berlaku bahwa hanya putera laki-laki tertua dari permaisuri atau yang ditunjuk oleh raja sajalah yang berhak menggantikan kedudukan sebagai Raja. Hal ini berdasarkan pada tradisi bahwa yang berhak menjadi Wali adalah orang laki-laki atau ayah, atau saudara laki-laki dari satu ayah. Maka menurut adat kerajaan yang berhak menjadi Raja haruslah keturunan atau putera laki-laki.
Raja secara tradisional dianggap sebagai pusat dunia, pusat kehidupan masyarakat, maka tanggung jawab baik buruknya kerajaan terletak di tangan raja. Oleh karena itu dalam struktur birokrasi pemerintahan, raja menempati kedudukan tertinggi. Raja berhak mengangkat dan memberhentikan pejabat-pejabat dalam pemerintahan yang dipegangnya. Kedudukan raja yang sangat tinggi maka dalam
13
Ibid.
14
commit to user
menjalankan tugas pemerintahan, raja dibantu melalui birokrasinya yang merupakan alat dari kekuasaan raja yaitu para abdi dalem (pegawai kerajaan). Dalam hal ini pepatih dalem (patih) merupakan orang nomor dua setelah raja, baru kemudian diteruskan kepada kawula dalem (rakyat).15
Para abdi dalem juga bisa dimasukkan dalam golongan priyayi, mereka mempunyai keyakinan dan nilai-nilai khusus dan berada di antara raja serta para
bendara di satu pihak dan tiyang alit di lain pihak. Mereka juga merupakan salah
satu unsur elit yang memerintah, karena elit ini terdiri atas dua kelompok, yaitu aristrokrasi darah dan aristokrasi jabatan. Kawula atau rakyat kecil yang ingin masuk dalam kelompok elit ini harus menjadi abdi dalem yang di-kawulawisuda
(diwisuda).16 Dalam perkembangan berikutnya secara berangsur-angsur para
priyayi murni berasal dari keluarga dan keturunannya.
Rakyat kecil yang ingin masuk menjadi priyayi harus melewati jalur suwita
dan magang. Suwita dimulai ketika anak masih berusia sekitar dua belas tahun,
dan dilaksanakan di rumah kerabat yang telah menjadi priyayi tingkat tinggi. Di tempat yang baru itu anak yang suwita harus mau melakukan pekerjaan baik yang kasar maupun yang memakai pikiran. Selain itu ia harus membiasakan diri dengan keadaan setempat, belajar sopan santun yang berlaku dalam keluarga tempat ia mengabdi. Ia juga harus banyak menimba macam-macam pengetahuan dalam bidang artistik, terutama kesusastraan, tari dan gamelan.17
15
Ibid, hlm. 111
16
Darsiti Suratman, Kehidupan Dunia Keraton Surakarta 1830-1939, (Yogyakarta: Yayasan untuk Indonesia, 2000), hlm.247
17
commit to user
Bagi rakyat pada umumnya atau petani yang tidak mempunyai kerabat
Priyayi, biasanya menjumpai kesulitan dalam memperoleh keluarga yang dapat
dipakai untuk tempat suwita bagi anaknya. Tetapi seorang petani yang sangat ingin agar anaknya dapat menjadi priyayi, dapat menggunakan hubungan
patron-klient sebagai alat untuk mencapai maksudnya itu. Cara menyampaikannya
dengan menggunakan lambang, misalnya pada waktu ia menyerahkan hasil sawah yang digarap kepada patuhnya, ia menyerahkan pula beberapa pikul buah-buahan. Hal ini mengandung maksud, bahwa buah-buahan tersebut sebagai timbangan agar tuannya mau mengimbangi jerih payah hambanya, berarti tidak berkeberatan menerima anak kliennya mengabdi kepadanya.
Waktu yang dipakai untuk suwita bagi tiap anak tidak sama, karena hal ini tergantung pada ketekunan, kerajinan, kesetiaan, kejujuran dan kemampuan anak yang mengabdi itu. Jika tahap suwita telah berhasil dilalui dengan baik, anak itu mulai melangkah ke tataran berikutnya, yaitu magang. Oleh tuannya dikirim ke salah satu bagian dalam struktur pemerintahan lokal atau keraton disertai surat rekomendasi yang dibuatnya, di tambah dengan surat keterangan mengenai silsilahnya. Pada umumnya penerimaan menjadi magang priyayi akan lebih mudah, jika yang bersangkutan mempunyai keluarga yang telah menjadi priyayi.
Seorang yang dapat melampaui kedudukan suwita atau magang sehingga diterima dalam tingkat berikutnya hal ini dikarenakan dia dianggap telah cukup pengetahuannya dan telah berbuat banyak jasa bagi tuannya. Pada umumnya tuan atau priyayi tempat anak suwita mengabdi, memberikan penilaian menggunakan kriteria subjektif, sehingga perhatian hanya ditujukan pada perbuatan abdinya
commit to user
yang selalu menyenangkan hatinya. Maka dapat dikatakan hubungan antara tuan dan anak yang suwita itu sangat pribadi, seakan-akan merupakan suatu ikatan
patron-klien yang mendalam.
Terjalinlah hubungan antara keluarga priyayi dan kerabat anak suwita yang berada di pedesaan atau kerabat priyayi yang lebih rendah. Berbagai macam cara untuk menyatakan jalinan hubungan itu dilakukan, setidak-tidaknya kerabat anak yang suwita itu akan menjunjung nama baik keluarga priyayi itu. Kerabat anak yang suwita merasa teruntungkan, karena mereka mempunyai harapan akan adanya mobilitas vertical di dalam lingkungan kerabatnya.
Meskipun begitu seseorang dapat langsung diterima menjadi priyayi atas seizin raja tanpa melalui prosedur biasa, bahkan ada yang langsung dapat memperoleh pangkat mantri atau kliwon. Seorang yang langsung mendapatkan pangkat kliwon berarti ia telah melampaui deretan jenjang kepangkatan jajar,
bekel, lurah, mantri dan panewu.18
Sedangkan sebagai abdi dalem dengan pangkat tertinggi yaitu Pepatih Dalem
(patih) sebagai orang nomor dua setelah raja, berkedudukan di pusat kerajaan dan sebagai tangan pertama raja dalam melaksanakan aktivitas pemerintahan Kasunanan Surakarta dibagi dalam tiga bagian administrasi pemerintahan yang terdiri atas :19
a. Reh Kepatihan, yaitu lembaga administrasi pemerintahan dibawah
kekuasaan patih, dimana patih berfungsi sebagai pejabat tertinggi dalam
hierarki birokrasi. Patih berfungsi sebagai wakil Sunan dalam bidang
18
Ibid, hlm. 258 19
commit to user
pemerintahan, maka patih disebut sebagai rijksbestuurder artinya yang memerintah Negara atau Mangreh Negara.
Reh Kepatihan sebagai lembaga administrasi pemerintahan, dalam pelaksanaannya dibantu oleh para Bupati yang terbagi dalam Bupati Nayaka (Bupati Pemerintahan) dan Bupati Pangreh Praja. Pelaksanaan pemerintahan di pusatkan di Kuthagara, yang disebut Pemerintahan Bale Mangu. Bupati Nayaka berjumlah delapan orang (Nayaka Wolu), dimana yang menjadi Dewan Kerajaan adalah empat Bupati Nayaka Lebet dan empat Bupati Nayaka Jawi.20 Para Bupati tersebut menerima perintah langsung dari Patih. Bupati Lebet bertugas mengurusi urusan di dalam istana (Parentah Keraton). Sedang Bupati Jawi bertugas menjaga keamanan dan ketentraman kawula dalem di daerah Negara Agung. Sedangkan untuk Bupati Pangreh Praja menguasai daerah territorial ditingkat kabupaten sehingga untuk seluruh wilayah Kasunanan Surakarta terdapat empat Bupati Pangreh Praja.
b. Reh Kadipaten Anom, berkedudukan sebagai kepala administrasi,
mengurusi kebutuhan para sentana dalem. Lembaga ini berada di bawah kekuasaan Pangeran Adipati Anom.21
c. Reh Pangulon, bertugas mengurusi administrasi keagamaan yang secara
integrative di bawah pimpinan Pengulu Tafsir Anom. Penghulu Keraton berfungsi sebagai penasehat raja. Khususnya ketika Raja mengambil
20
Ibid.
21
commit to user
keputusan hukuman di pengadilan, dalam kedudukannya sebagai anggota lembaga peradilan Surambi. Pegawai-pegawai yang membantu lembaga
Reh Pangulon disebut Abdi Dalem Pametakan.22
Dibawah lembaga Reh Kepatihan terdapat Bupati Pangreh Praja yang bertugas sebagai penguasa tertinggi di tingkat kabupaten dibantu oleh Kliwon, Mantri
Kabupaten, Mantri Jaksa dan Penghulu. Pada tingkat Kabupaten, untuk jabatan di
tingkat distrik (kawedanan) di pegang oleh Panewu. Sedang yang memimpin di tingkat kecamatan (onderdistrik) yaitu mantri onderdistrik. Tetapi pada perkembangannya terdapat pergantian nama, untuk kepala distrik yaitu Panewu diganti namanya menjadi Wedana sedangkan mantri onderdistrik diganti dengan nama Asisten wedana. Ditingkat desa sendiri, untuk jabatan tertinggi disebut
Lurah yang dibantu oleh perangkat desa yang disebut Punggawa Desa.
Sebagai wilayah yang memiliki dua kekuasaan tradisional yang sama-sama berkuasa atas daerahnya masing-masing tentu tidak lepas dari pengawasan kolonial Belanda, terutama untuk Keraton Kasunanan Surakarta yang pada saat itu adalah Penguasa utama dari sebagian besar Surakarta.
Pemerintah Kolonial Belanda tentu tidak lepas mengawasi jalannya pemerintah di Kasunanan Surakarta dan juga Mangkunegaran, maka dari itu mereka menempatkan seorang Residen untuk wilayah Surakarta, sedangkan di tiap-tiap daerah yang dikepalai oleh Bupati ditempatkan seorang Asisten Residen. Sehingga pemerintah Kolonial dapat mengawasi keseluruhan jalannya
22
commit to user
pemerintahan Kasunanan. Struktur pemerintahan di Surakarta pada masa Pakubuwana X digambarkan dalam skema berikut :