commit to user
i
TERBENTUKNYA BIROKRASI MODERN DI
SURAKARTA TAHUN 1945-1950
SKRIPSI
Diajukan untuk Memenuhi sebagian Persyaratan guna Melengkapi Gelar Sarjana Jurusan Ilmu Sejarah
Fakultas Sastra dan Seni Rupa Universitas Sebelas Maret
Disusun oleh: Belda Ranika Rosiana
C.0507010
JURUSAN ILMU SEJARAH
FAKULTAS SATRA DAN SENI RUPA
UNIVERSITAS SEBELAS MARET
SURAKARTA
commit to user
commit to user
commit to user
commit to user
v
MOTTO
“Saat Kamu mampu memaafkan dan tersenyum kepada orang yang telah menyakitimu, kamu memastikan bahwa dirimu lebih baik darinya”
(Amanda Adrian)
commit to user
vi
PERSEMBAHAN
Karya ini kupersembahkan untuk :
Papa dan Mama tercinta.
My beloved Sister.
commit to user
vii
KATA PENGANTAR
Syukur senantiasa penulis panjatkan kepada Tuhan Yang Maha Esa yang
selalu melimpahkan rahmat dan hidayahnya sehingga penulis dapat
menyelesaikan skripsi ini dengan baik.
Selesainya skripsi ini tidak lepas dari bantuan berbagai pihak, baik
dorongan, bimbingan, maupun pengarahan yang diberikan. Untuk itu sudah
sepantasnya penulis mengucapkan terima kasih kepada :
1. Drs. Riyadi Santosa, M.Ed, Ph.D, selaku Dekan Fakultas Sastra dan Seni
Rupa beserta jajarannya yang telah memperlancar dan mempermudah studi
penulis sampai selesainya skripsi ini.
2. Dra. Sawitri Pri Prabawati, M.Pd, selaku Ketua Jurusan Ilmu Sejarah Fakultas
Sastra dan Seni Rupa yang telah mencurahkan segenap pengetahuan yang
dimilikinya kepada penulis.
3. Dra.Sri Wahyuningsih, M.Hum, selaku Sekretaris Jurusan Ilmu Sejarah
Fakultas Sastra dan Seni Rupa yang telah memberikan pengetahuan yang
dimilikinya kepada penulis.
4. Drs. Warto M.Hum, selaku pembimbing Skripsi yang telah membimbing
penulis dengan penuh perhatian, sehingga skripsi ini dapat terselesaikan.
5. Tiwuk Kusuma H, SS, M.Hum, selaku pembimbing akademik yang senantiasa
commit to user
viii
6. Segenap Dosen pengajar di Jurusan Ilmu Sejarah Fakultas Sastra dan Seni
Rupa Universitas Sebelas Maret yang telah memberikan bekal ilmu
pengetahuan kepada penulis.
7. Kepala beserta staf Perpustakaan Pusat Universitas Sebelas Maret Surakarta,
Perpustakaan Monumen Pers Surakarta, Sasana Pustaka Kasunanan dan Rekso
Pustoko Mangkunegaran.
8. Bapak, Ibu, kakak dan keluarga yang selalu memberikan kasih sayang dan
semangat dengan tulus ikhlas serta doa yang tak pernah putus kepada penulis
9. Yanuar Ridho, terimakasih untuk semua hal yang telah dicurahkan buat
penulis.
10.Buat Yeni Dwi Ayu, teman seperjuangan dan teman berbagi suka duka,
terimakasih atas semangat dan waktunya.
11.Teman-teman Historia 2007, Dian, Lita, Dewi, Siti, Lilik, Ike, Efendi, Eko,
Herfi, Nico, Hasan, Anggawan, Dalhar, Fuad, Joyo, Seno, Akbar, Wisnu,
Langgeng, Agung, Drajat, Bendi, dan teman-teman lainnya yang tidak dapat
penulis sebut satu persatu, terimakasih atas do’a dan semangatnya.
12.Buat mas Doni, mbak Sinta, mas Taufik, Vivi dan kakak-kakak tingkat Ilmu
Sejarah yang tidak dapat penulis sebutkan satu demi satu terimakasih untuk
dukungan dan do’a-nya.
13.Untuk teman-teman kost Gedung Putih, Rosika, mbk Icha, Loly, Ratna,
commit to user
ix
14.Semua pihak yang telah membantu, sehingga skripsi ini dapat terselesaikan.
Penulis menyadari, bahwa penulisan skripsi ini tidak lepas dari
kekurangan dan kekeliruan. Oleh karena itu, penulis sangat menghargai adanya
saran maupun kritik yang membangun, guna menyempurnakan
penulisan-penulisan serupa di masa yang akan datang.
Semoga skripsi ini membawa manfaat bagi pembaca semua.
Surakarta, September 2012
commit to user
BAB II BIROKRASI TRADISIONAL DI SURAKARTA MENJELANG KEMERDEKAAN A. Struktur Birokrasi Kolonial. ... 23
B. Birokrasi Tradisional di Surakarta ... 25
commit to user
xi
2.Birokrasi Praja Mangkunegaran ... 47
B. Kondisi Birokrasi Di Surakarta Pada Awal Pendudukan Penjajahan Jepang ... 56
BAB III DINAMIKA BIROKRASI MODERN DI SURAKARTA A.Gerakan Anti Swapraja dan Dampaknya Bagi Birokrasi Tradisional di Surakarta ... 68
1. Berdirinya Komite Nasional Indonesia Daerah (KNID) di Surakarta ... 69
2.Gerakan Swapraja di Surakarta ... 76
B. Terbentuknya Birokrasi Modern di Surakarta ... 82
1.Pemerintahan Karesidenan Surakarta 1946-1947... .. 82
2. Terbentuknya Haminte Kota Surakart 1947-1948 ... 94
3. Periode Pemerintahan Darurat Militer 1948-1949 ... 100
4. Periode Pemerintah Kota Besar Surakarta 1949-1950 ... 108
BAB IV DAMPAK DARI TERBENTUKNYA BIROKRASI MODERN DI SURAKARTA A.Terbentuknya Lembaga Peradilan ... 110
B.Terbentuknya Jawatan Penerangan ... 127
C.Jawatan-Jawatan Lain Yang Terbentuk Pada Masa Birokrasi Modern ... 133
BAB V KESIMPULAN ... 140
DAFTAR PUSTAKA ... 142
commit to user
xii
DAFTAR BAGAN
No. Nama Halaman
1. Bagan Struktur Pemerintahan di Kasunanan ... 36
2. Bagan Struktur Pemerintahan di Mangkunegaran ... 51
3. Bagan Struktur Pemerintahan di Mangkunegaran berdasarkan Lembaga ... 55
4. Bagan Struktur Pemerintahan pada masa Pendudukan Jepang di Surakarta ... 61
5. Bagan Struktur Pemerintahan Karesidenan ... 91
6. Bagan Struktur Pemerintahan Haminte Kota Surakarta ... 97
7. Bagan Struktur Pemerintahan Darurat Militer ... 105
commit to user
xiii
DAFTAR ISTILAH
Abdi dalem : punggawa kerajaan
Bupati :punggawa kerajaan tingkat tinggi, dibawah pangkat
patih kerajaan
Corps Vernielling : kelompok penghancur
double bestuur : pemerintahan ganda
double bestuur : pemerintahan ganda
Jajar : jenjang terendah dalam kepunggawaan kerajaan.
kawula-gusti : pola hubungan raja-rakyat atau juga
manusia-Tuhan
Pangreh Praja : elit birokrasi
patron-client : pola hubungan bapak-anak buah
Patuh : tuan
Politiek Contract : kontrak politik
Volksraad : Dewan Rakyat
Vorstenlanden : wilayah raja-raja
Wetboek van Strafecht Voor : KUHP Untuk warga negara-Belanda
Nederlandch-Orderdaan
commit to user
xiv
Daftar Singkatan
BKR : Badan Keamanan Rakyat
BTI : Barisan Tani Indonesia
DIS : Daerah Istimewa Surakarta
KDPRI : Kantor Daerah Pemerintah Republik Indonesia
KNID : Komite Nasional Indonesia Daerah
KNIP : Komite Nasional Indonesia Pusat
KPPRI : Kantor Pusat Pemerintah Republik Indonesia
MBKD : Markas Besar Komando Djawa
PPKI : Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia
PUT : Perwira Urusan Teritorial
commit to user
xv
DAFTAR LAMPIRAN
Lampiran 1 : Maklumat Sri Paduka Ingkang Sinuhun Kanjeng
Susuhunan Paku Buwono XII ... 146
Lampiran 2 : Penetapan Pemerintah No. 16/SD Tahun 1946 Tentang Pemerintah Di Daerah Istimewa Surakarta Dan Jogjakarta ... 147
Lampiran 3 : Arsip Piagam Kedudukan bagi Sunan Paku Buwono XII dan Sri Mangkunegoro VIII ... 149
Lampiran 4 : Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 1949 “KEMENTRIAN PENERANGAN. Susunan dan lapangan pekerjaan Kementrian Penerangan... 150
Lampiran 5 : Oendang-oendang No. 14 ... 154
Lampiran 6 : Kan Po Boelan 5 Tahoen 2604 ... 155
Lampiran 7 : Berkas Perkara Pengadilan Tahun 1946, 1949, 1954 ... 156
Lampiran 8 : Osamu Seirei No. 25 ……….. 160
Lampiran 9 : Oendang-oendang N0. 23 tahoen Tentang Penghapoesan Pengadilan Radja ... 163
Lampiran 10 : Oendang-Oendang Tentang Peratoeran Hoekoem Pidana Tahoen 1946 ... 165
Lampiran 11 : Surat kabar-Surat Kabar ... 171
Lampiran 12 : Anggaran Dasar Ikatan Pengikut Swapradja ………. 174
commit to user
xvi
ABSTRAK
Belda Ranika Rosiana. C0507010. 2012. Terbentuknya Birokrasi Modern Di
Surakarta Tahun 1945-1950. Skripsi : Jurusan Ilmu Sejarah Fakultas Sastra dan
Seni Rupa Universitas Sebelas Maret Surakarta.
Penelitian mengenai Terbentuknya Birokrasi Modern Di Surakarta Tahun
1945-1950. Permasalahan yang akan dibahas dalam penelitian ini yaitu (1)
Bagaimana proses terbentuknya birokrasi modern di Surakarta pada awal kemerdekaan? (2) Bagaimana struktur birokrasi modern di Surakarta pada awal kemerdekaan? (3) Bagaimana dampak pada masyarakat dari terbentuknya birokrasi modern di Surakarta ?
Penelitian ini merupakan penelitian historis, sehingga langkah-langkah yang dilakukan dalam penelitian ini meliputi heuristik, kritik sumber baik intern maupun ekstern, interpretasi, dan historiografi. Teknik pengumpulan data yang digunakan adalah studi dokumen dan studi pustaka. Dari pengumpulan data, kemudian data dianalisa dan diinterpretasikan berdasarkan kronologisnya. Untuk menganalisis data yang dipergunakan dalam penelitian ini adalah deskriptif analisis, yaitu analisa yang memaparkan ataupun menggambarkan suatu peristiwa didasarkan pada hubungan sebab akibat dari suatu fenomena historis dalam situasi tertentu. Analisa data ini diperoleh dari dokumen, surat kabar maupun studi pustaka digunakan pendekatan ilmu sosial yang lain sebagai ilmu bantu ilmu sejarah. Pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini adalah pendekatan sosial, dan politik.
Pemberian otonomi oleh pemerintahan RI kepada Kasunanan dan Mangkunegaran pada tanggal 19 Agustus 1945 dalam mengatur daerahnya ternyata mendapat perlawanan yang keras. Daerah Surakarta terdapat dualisme pemerintahan, antara KNI daerah Surakarta dengan pemerintahan swapraja. Pemerintahan RI berpikir ulang tentang apa yang harus dilakukan untuk daerah Surakarta, pada tanggal 15 Juli 1946 pemerintahan mengeluarkan undang-undang no 16/ SD/ 1946 yang menyatakan : 1) jabatan komisaris tinggi ditiadakan, 2) daerah Surakarta untuk sementara dijadikan daerah karesidenan, 3) dibentuk daerah baru dengan nama daerah kota Surakarta. Dalam sejarah perkembangannya di awal kemerdekaan yang dimulai dari periode Badan Perwakilan Rakyat, Haminte Kota Surakarta hingga menjadi Pemerintah Kota Surakarta hingga saat ini memang banyak terjadi perubahan struktur di dalam pemerintahannya.
THE ESTABLISHMENT OF MODERN BUREAUCRACY IN and Fine Arts of Surakarta Sebelas Maret University.
The research concerns The Establishment of Modern Bureaucracy
in Surakarta during 1945-1950. The problems to be studied in this
research are: (1) how is the process of modern bureaucracy establishment in Surakarta in early independence time? (2) how is the modern bureaucracy structure in Surakarta in early independence time? and (3) how is the effect of modern bureaucracy establishment on the society in Surakarta?
This study was a historical research; thus the procedure taken in this research encompassed: heuristic, source critique either internally or externally, interpretation, and historiography. Techniques of collecting data used were document study and library study. The data collected was the analyzed, and interpreted based on its chronology. Technique of analyzing data used in this research was a descriptive analysis, the one describing or explaining an event based on the causal relationship of a historical phenomenon in a certain situation. This data analysis was obtained from document, newspaper, and library study; other social science approaches were also used as secondary to history science. The approaches used in this study were social and political ones. Autonomy bestowal by Republic of Indonesia government to Kasunanan and Mangkunegaran on August 19, 1945 in organizing its area in fact got stringent resistance. In Surakarta area there was a government dualism between KNI of Surakarta area and
1
Mahasiswa Jurusan Ilmu Sejarah Dengan NIM C0507010 2
Dosen Pembimbing
swapraja government. RI’s government rethought about what
should be done for Surakarta area; on July 15, 1946 the government issued act no. 16/SD/1946 stating that: 1) the high commissary post was nullified, 2) Surakarta area was made residency area temporarily, 3) a new district was established named Surakarta city area. In its development history, in early independence time started with Badan Perwakilan Rakyat (People Representative Agency) period, Haminte of Surakarta City to Surakarta City Government up to now, mant structural changes had occurred in its government.
TERBENTUKNYA BIROKRASI MODERN DI
2013. Skripsi : Jurusan Ilmu Sejarah Fakultas Sastra dan Seni Rupa Universitas Sebelas Maret Surakarta.
Penelitian mengenai Terbentuknya Birokrasi Modern Di Surakarta
Tahun 1945-1950. Permasalahan yang akan dibahas dalam
penelitian ini yaitu (1) Bagaimana proses terbentuknya birokrasi modern di Surakarta pada awal kemerdekaan? (2) Bagaimana struktur birokrasi modern di Surakarta pada awal kemerdekaan? (3) Bagaimana dampak pada masyarakat dari terbentuknya birokrasi modern di Surakarta ?
Penelitian ini merupakan penelitian historis, sehingga
langkah-langkah yang dilakukan dalam penelitian ini meliputi heuristik,
kritik sumber baik intern maupun ekstern, interpretasi, dan
historiografi. Teknik pengumpulan data yang digunakan adalah
studi dokumen dan studi pustaka. Dari pengumpulan data, kemudian data dianalisa dan diinterpretasikan berdasarkan kronologisnya. Untuk menganalisis data yang dipergunakan dalam penelitian ini adalah deskriptif analisis, yaitu analisa yang memaparkan ataupun menggambarkan suatu peristiwa didasarkan pada hubungan sebab akibat dari suatu fenomena historis dalam situasi tertentu. Analisa data ini diperoleh dari dokumen, surat kabar maupun studi pustaka digunakan pendekatan ilmu sosial yang lain sebagai ilmu bantu ilmu sejarah. Pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini adalah pendekatan sosial, dan politik.
1
Mahasiswa Jurusan Ilmu Sejarah Dengan NIM C0507010 2
Dosen Pembimbing
Pemberian otonomi oleh pemerintahan RI kepada Kasunanan dan Mangkunegaran pada tanggal 19 Agustus 1945 dalam mengatur daerahnya ternyata mendapat perlawanan yang keras. Daerah Surakarta terdapat dualisme pemerintahan, antara KNI daerah Surakarta dengan pemerintahan swapraja. Pemerintahan RI berpikir ulang tentang apa yang harus dilakukan untuk daerah Surakarta, pada tanggal 15 Juli 1946 pemerintahan mengeluarkan undang-undang no 16/ SD/ 1946 yang menyatakan : 1) jabatan komisaris tinggi ditiadakan, 2) daerah Surakarta untuk sementara dijadikan daerah karesidenan, 3) dibentuk daerah baru dengan nama daerah kota Surakarta. Dalam sejarah perkembangannya di awal kemerdekaan yang dimulai dari periode Badan Perwakilan Rakyat, Haminte Kota Surakarta hingga menjadi Pemerintah Kota Surakarta hingga saat ini memang banyak terjadi perubahan struktur di dalam pemerintahannya.
commit to user
1
BAB I
PENDAHULUAN
A.
Latar Belakang MasalahKasunanan Surakarta disebut juga vorstenlanden atau dapat dikatakan daerah
swapraja yaitu daerah yang berhak memerintah daerahnya sendiri (zelfbesturende
landscappen).1 Dengan kata lain penguasa Kasunanan Surakarta yaitu Raja adalah
seorang yang mengatur segala kehidupan rakyatnya. Seorang Raja wajib memiliki
warisan nilai keteladanan, kebijaksanaan, keutamaan, kemuliaan, keagungan dan
keluhuran, hal ini karena raja menjadi panutan rakyat atau kawulanya. Sama
halnya dengan Kasunanan Surakarta, Mangkunegaran yang merupakan salah satu
kadipaten di wilayah Surakarta juga memiliki daerah yang dinamakan dengan
swapraja.
Birokrasi merupakan lembaga yang sangat berkuasa, yang mempunyai
kemampuan sangat besar untuk berbuat kebaikan atau keburukan, karena birokrasi
adalah sarana administrasi rasional yang netral dalam skala yang besar.2 Menurut
Max Weber yang dimaksud birokrasi adalah suatu badan administratif tentang
pejabat yang diangkat, birokrasi sebagai hubungan kolektif bagi golongan pejabat,
suatu kelompok tertentu yang berbeda, yang pekerjaan dan pengaruhnya dapat
dilihat di semua jenis organisasi.3 Pembentukan struktur organisasi atau birokrasi
Modern, (Jakarta: UI-Press, 1998) hlm. 5.
3
commit to user
dalam pemerintahan merupakan sistem untuk melaksanakan keputusan dan
kebijakan.
Pemerintah mengangkat para pejabat yang telah diatur dalam undang-undang.
Praja Mangkunegaran memiliki struktur birokrasi terdiri atas dua golongan, yakni
birokrasi berdasarkan pangkat (kekuasaan) dan birokrasi berdasarkan jabatan
(lembaga). Sistem birokrasi yang ada di Praja Mangkunegaran masih terdapat
unsur-unsur tradisional. Sistem yang dimiliki oleh Mangkunegaraan tidak berbeda
dengan kebijakaan birokrasi yang dimiliki oleh Kasunanan Surakarta karena
menurut kebijakan birokrasi yang dipergunakan pada masa tersebut terdapat
hubungan antara atasan dan bawahan yang bersifat paternalistik saling
ketergantungan. Para pejabat dianggap sebagai patron yang dipandang mampu
melindungi dan rakyat sebagai klien yang harus patuh terhadap patronnya.4 Dalam
tubuh Kaunanan Surakarta terjadi konflik yang dapat mempengaruhi perubahan
birokrasi yang sudah ada didalamnya dan dilaksanakan oleh masyarakat Surakarta
pada umumnya.
Proklamasi kemerdekaan yang dikumandangkan pada tanggal 17 Agustus
1945 memberikan pengaruh yang besar pada bangsa ini. Salah satunya yang
terjadi di Surakarta, terutama berkenaan dengan birokrasi pemerintahan. Dampak
yang di rasakan Surakarta pada awal kemerdekaan adalah runtuhnya kekuasaan
tradisional Keraton Surakarta. Meskipun sebelumnya citra dari Keraton
Kasunanan telah menurun karena konflik yang terjadi di dalamnya terutama
4
commit to user
masalah pengangkatan Raja, dengan diterimanya gelar “Raja Kamardikan” dari
presiden Soekarno kepada Pakubuwana XII.
Proklamasi Kemerdekaan Indonesia merupakan perwujudan formal daripada
salah satu gerakan Revolusi Bangsa Indonesia untuk menyatakan baik kepada diri
sendiri maupun kepada dunia luar, bahwa Bangsa Indonesia mulai mengambil
sikap untuk menentukan bangsa dan nasib tanah air di dalam tangan bangsa
sendiri, yakni dengan mendirikan negara sendiri termasuk antara lain tata hukum
dan tata negaranya.5 Meskipun Surakarta pernah mendapat status sebagai Daerah
Istimewa Surakarta, tetapi hal ini tidak bertahan lama. Masyarakat di Surakarta
tidak semua yang mendukung adanya Swapraja di Surakarta, hal ini dapat
diperhatikan dengan sikap para pemuda dan tokoh terpelajar yang memiliki
semangat nasionalis menganggap bahwa swapraja tidak mencerminkan bentuk
Negara kesatuan, swapraja dianggap sebagai bentuk otoriter suatu penguasa yang
mengekang kebebasan rakyat dalam hal ini adalah penguasa tradisional.
Terjadi beberapa protes mengenai status Daerah Istimewa seperti: penculikan,
kerusuhan di beberapa daerah dan pengerusakan fasilitas umum. Hal ini
memberikan dampak dibekukannya status Daerah Istimewa Surakarta dan
dibentuklah KNID untuk menangani kerusuhan yang terjadi di Surakarta. Tetapi
akhirnya status Daerah Istimewa itu tidak diberikan kembali kepada Surakarta dan
dibentuklah Pemerintah Daerah Surakarta dengan kepala pemerintahannya Wali
Kota.
5
commit to user
Dibentuknya pemerintah Daerah Surakarta menjadi titik awal terbentuknya
birokrasi modern di Surakarta menggantikan birokrasi tradisional yang tentu saja
menghilangkan kekuasaan dari Keraton Kasunanan Surakarta sebagai penguasa di
Surakarta. Untuk memerintah Negara dibentuklah birokrasi dengan
bermacam-macam jabatan. Birokrasi yang dihubungkan dengan demokrasi dan rasional maka
birokrasi itu bersifat modern, hal ini karena ada unsur rasional dan unsur
demokratis atau kekuasaan di tangan rakyat, bukan berdasarkan keturunan.
Menurut Weber terdapat konsep ideal dalam strutur birokrasi modern yaitu yang
pertama suatu susunan fungsi pejabat yang tetap dan terikat oleh peraturan,
susunan jabatan berdasarkan prinsip hirarki, dan tindakan, keputusan dan
peraturan administratif harus dirumuskan dan dicatat secara tertulis.6 Selain itu
sarana pelaksana sudah ditentukan secara jelas dan penggunanya tunduk pada
kondisi tertentu. Organisasi yang rasional memerlukan pembagian kerja dan
kekuasaan yang sistematis. Setiap partisipan tidak hanya harus memahami tugas
yang dibebankan tetapi juga mempunyai sarana untuk melaksanakannya terutama
kemampuan untuk memerintah orang lain tetapi juga harus mengetahui
batas-batas tugas, hak dan kekuasaan agar tidak melampaui garis yang memisahkan
perananya dan peranan orang lain, sehingga akibatnya tidak mengabaikan seluruh
struktur organisasi
Konsep ideal birokrasi modern di atas dianggap sebagai ciri birokrasi yang
paling rasional. Weber mengaitkan teori organisasi dengan teory demokrasi
sebagai dasar dari konsep birokrasi modern. Secara umum konsep ini menjadi
6
commit to user
dasar bagi birokrasi modern di Indonesia yang terjadi pada awal kemerdekaannya.
Birokrasi yang penggunaannya dihubungkan dengan aristokrasi cenderung
mengarah pada birokrasi tradisional, hal ini karena kaum aristokrat dalam
memegang kekuasaan besifat turun temurun. Birokrasi tradisional yang
berkembang sejak masa kolonial dapat ditelusuri sampai tingkat
perkembangannya yang paling awal selama kerajaan Hindu-Mataram.
Surakarta sebagai kerajaan yang cukup tua pasti telah menjalankan sistem
birokrasi tradisional ini cukup lama. Dengan segala penghormatan dan
penguasaan di masyarakat, hingga membentuk stratifikasi sosial antara penguasa
yaitu bangsawan dan rakyat yang harus mematuhi dan mengabdi sebagai bentuk
ketaatan kepada Raja yang dianggap titisan Dewa. Konsep kekuasaan tradisional
yang berkembang dimasyarakat ini lebih dikenal dengan sebutan Gung-binatara
atau Keagungbinataraan. Konsep kekuasaan ini intinya adalah pengakuan bahwa
kekuasaan raja itu agung binathara, bahu dhendha nyakrawati, ber budi bawa
leksana, ambeg adil paramarta.7
Jadi menurut konsep kekuasaan Jawa, raja berkuasa secara absolut. Tetapi
kekuasaan itu diimbangi dengan kewajiban moral yang besar juga untuk
kesejahteraan rakyatnya. Oleh karena itu, dalam konsep kekuasaan Jawa dikenal
juga sebagai tugas raja: njaga tata tentreming praja (menjaga supaya masyarakat
teratur dan dengan demikian ketentraman-kesejahteraan terpelihara).
7
commit to user
Hingga pada awal kemerdekaan konsep kekuasaan tradisional ini hilang dan
digantikan sistem birokrasi modern yang tidak mengenal adanya stratifikasi sosial,
dimana semua orang berhak untuk ikut dalam menata kehidupan dan ikut serta
dalam pemerintahan. Tentu saja hal ini sangat tidak diterima oleh dua Kerajaan
yang berkuasa di Surakarta saat itu yaitu Kasunanan dan Mangkunegaran.
Baik Kasunanan maupun Mangkunegaran berusaha untuk mempertahankan
kedudukan mereka sebagai penguasa di Surakarta. Hal ini berbeda dengan apa
yang terjadi di Kasultanan Yogyakarta dan Pakualaman, dimana kekuasaan
mereka tidak terancam hilang. Dengan hilangnya sistem birokrasi tradisional dan
digantikan dengan sistem birokrasi modern, jelas sekali terlihat memberikan
dampak yang bermacam-macam. Ada sebagian kelompok yang mendukung
adanya birokrasi modern ini tetapi tidak sedikit pula yang menentang hal ini
karena mereka ingin tetap mempertahankan Swapraja di Surakarta yang pada saat
itu berstatus sebagai Daerah Istimewa.
Selain masalah diatas, juga karena Surakarta tidak seberuntung Yogyakarta
yang mampu mempertahankan kekuasaannya secara de facto dan de jure, selain
karena beragam masyarakat yang tinggal dan hidup di Surakarta tetapi juga
beragamnya kepentingan yang mewarnai atmosfire politik di Surakarta. Tidak
hanya itu saja, konflik yang terjadi di dalam Keraton Kasunanan serta tidak ikut
berperan aktifnya Keraton dalam membantu mempertahankan kemerdekaan
Indonesia menjadi sebuah masalah yang menarik untuk diperbincangkan. Segala
commit to user
peta perpolitikan Surakarta, yang ditandai dengan terbentuknya Pemerintah
Daerah Surakarta.
Tidak hanya itu saja, ditilik dari perjalanan sejarah bangsa Indonesia,
dinamika perubahan sistem pemerintahan pada masa awal kemerdekaan telah
menjadi masalah tersendiri bagi bangsa. Mulai dari sistem pemerintahan
presidensiil hingga parlementer dengan kabinet-kabinet yang tidak bertahan lama
dalam menjalankan roda pemerintahan. Bangsa Indonesia masih belajar dan
mencari sistem birokrasi yang baik dan tepat untuk menjalankan roda
pemerintahan. Bahkan hingga saat ini, masih belum dapat dikatakan akan sistem
Pemerintahan yang berlaku.
Melihat peristiwa yang terjadi dengan sistem pemerintahan Negara saat ini,
membuat ketertarikan yang mendalam untuk mengupas birokrasi modern
khususnya yang terjadi di Surakarta. Karena dari sejarahnya Surakarta pernah
mendapatkan status Daerah Istimewa tetapi status tersebut hilang dengan beberapa
peristiwa yang terjadi pada masa itu, serta beberapa peraturan dan ketetapan yang
akhirnya secara otomatis menghapus status keistimewaan Surakarta.
Maka dari itu penting untuk diketahui proses terbentuknya birokrasi modern
di awal kemerdekaan Indonesia khususnya di Surakarta dalam kajian ini yang
berjudul “ Terbentuknya Birokrasi Modern di Surakarta Pada Tahun 1945-1950”. Judul ini di ambil karena pada rentan waktu tersebut banyak terjadi hal-hal
commit to user
B.
Rumusan MasalahBerdasarkan Latar Belakang tersebut, ditemukan beberapa masalah yang perlu
dikaji lebih lanjut. Adapun rumusan masalah itu adalah:
1. Bagaimana proses terbentuknya birokrasi modern di Surakarta pada awal
kemerdekaan ?
2. Bagaimana struktur birokrasi modern di Surakarta pada awal
kemerdekaan?
3. Bagaimana dampak pada masyarakat dari terbentuknya birokrasi modern
di Surakarta?
C.
Tujuan PenelitianTujuan yang ingin dicapai dalam penelitian ini adalah :
1. Untuk mengetahui proses perubahan sistem birokrasi tradisional menjadi
birokrasi modern di Surakarta.
2. Untuk mengetahui struktur birokrasi modern di Surakarta pada awal
kemerdekaan.
3. Untuk mengetahui dampak pada masyarakat dari terbentuknya birokrasi
modern di Surakarta.
D.
Manfaat PenelitianAdapun manfaat yang diharapkan dari penelitian ini adalah dapat mamberikan
gambaran mengenai perubahan birokrasi yang terjadi di Surakarta mulai dari
sebelum hingga pasca gerakan anti Swapraja terjadi pada tahun 1945. Penelitian
ini juga diharapkan dapat menjadi referensi dan informasi bagi masyarakat luas
commit to user
sebagai tambahan bahan kajian dalam bidang sejarah, khususnya kajian sejarah
sosial politik.
E.
Kajian PustakaDalam mengkaji permasalahan pada penelitian menggunakan beberapa
sumber yang berkaitan dengan sejarah Surakarta menjelang dan pasca Proklamasi
seperti karya George D. Larson dalam bukunya Masa Menjelang Revolusi, Kraton
dan Kehidupan politik di Surakarta 1912-1942 (1990), yang mengungkapkan
kehidupan di dalam Keraton pada tahun 1912-1942. Menurut Larson masyarakat
Jawa secara tradisional terbagi dalam tiga kelompok sosial yaitu keluarga Raja,
Pegawai/Pejabat kerajaan dan rakyat biasa. Buku ini memberikan informasi
mengenai kehidupan rumah tangga dalam Keraton menjelang kemerdekaan, baik
secara politik, ekonomi maupun sosial. Hal ini sangat penting diketahui karena
sebelum membicarakan sistem birokrasi di Surakarta, sebaiknya diawali dari
kondisi wilayah Surakarta dan Keraton Kasunanan menjelang kemerdekaan. Di
lain pihak karya ini merupakan studi sejarah politik Surakarta pada masa
menjelang berakhirnya pemerintahan kolonial Belanda. Serta peranan golongan
elite di Surakarta dalam pergerakan kebangsaan di Indonesia. Meskipun buku ini
lebih menekankan pada bagaimana sikap Keraton Surakarta dalam menghadapi
kemerdekaan dan mulai goyahnya kedaulatan mereka atas Surakarta. Selain itu
dilihat dari rentan waktunya, buku ini hanya menjelaskan mengenai Surakarta
sebelum kemerdekaan sehingga kurang detail mengenai kondisi Surakarta pasca
commit to user
Buku kedua karangan milik Imam Samroni beserta tim yang berjudul Daerah
Istimewa Surakarta (2010). Buku yang menjelaskan mengenai keberadaan Dearah
Istimewa Surakarta dalam kajian history. Menjelaskan mengenai
permasalahan-permasalahan seputar status Daerah Istimewa Surakarta dan gerakan anti
Swapraja yang terjadi pada saat itu. Buku ini lebih menjelaskan mengenai
hilangnya status Keistimewaan Surakarta dan sikap Keraton Kasunanan dalam
menanggapi serta usaha mereka untuk mengembalikan keistimewaan tersebut.
Dengan adanya penetapan mengenai pemberian status Daerah Istimewa di
Surakarta membuat banyak tanggapan dari berbagai kalangan, baik yang setuju
dan tidak setuju dengan pemberian status tersebut. Hal ini memunculkan konflik
dan kecaman di Surakarta sehingga membuat pemerintah Pusat harus turun tangan
untuk menyelesaikan masalah tersebut dengan membentuk KNID di Surakarta
untuk meredam kekacauan di Surakarta.
Karya Imam Samroni ini hanya menjelaskan seputar permasalahan
keisimewaan Surakarta yang menyebabkan runtuhnya kekuasaan Swapraja yang
ada di Surakarta. Masalah-masalah yang mempengaruhi atau menjadi dampak
akan keistimewaan Surakarta kurang dijelaskan dalam buku ini.
Selain beberapa buku di atas, juga digunakan buku yang di terbitkan oleh
Paguyuban Para Pelaku Pemerintah RI Balaikota Surakarta dalam Pendudukan
Belanda Tahun 1948 – 1950 yang berjudul Perjuangan Gerilya Membela
Kemerdekaan Negara dan Bangsa, 1995. Dalam buku ini mengisahkan tentang
situasi dan kondisi riil Surakarta pada masa revolusi. Hal ini di peroleh langsung
commit to user
pemerintahan di Surakarta. Keadaan yang serba labil antara Kekuasaan RI dan
kekuasaan Swapraja kerajaan yang didukung oleh pihak Belanda. Buku tersebut
memberikan gambaran tentang situasi dan kondisi pemerintahan pada masa
pendudukan Belanda tahun 1948-1950. Di dalam buku tersebut dikisahkan pula
tentang pemerintahan gerilya di Kota Surakarta yang dapat disebut juga sebagai
pemerintahan militer, karena pada saat itu keadaan Republik Indonesia pada
umumnya dan kota Surakarta pada khususnya sedang dalam keadaan darurat
perang. Pelaku pemerintahan gerilya kota Surakarta diceritakan dalam buku ini,
mulai dari pembentukan sampai dengan pelaksanaan pemerintah gerilya tersebut.
Referensi dari skripsi-skripsi yang sudah ada sebelumnya yang berkaitan
dengan proses terbentuknya birokrasi modern, salah satunya skripsi dari Cahya
Putri Musaparsih tahun 2005 yang berjudul Strategi Komite Nasional Indonesia
Daerah Surakarta (KNIDS) Dalam Mengambil Alih Swapraja, 1945-1946,
dimana pasca kemerdekaan pemerintah pusat membuat suatu Komite Nasional
Pusat yang memiliki cabang di setiap daerah di Indonesia begitu juga di Surakarta.
Komite ini bertugas sebagai pemerintahan sementara sebelum dibentuknya
pemerintahan daerah secara resmi di Surakarta. Meskipun dalam pembentukannya
banyak menuai konflik dan juga perlu perjuangan yang cukup keras tetapi dengan
terbentuknya KNIDS ini dapat mempertegas eksistensi bahwa telah terbentuknya
suatu pemerintahan yang berada langsung di bawah Pemerintahan Pusat. Lingkup
penelitian ini hanya mencakup peristiwa yang terjadi pasca Kemerdekaan hingga
aksi anti Swapraja yang menjadi penyebab terbentuknya KNIDS di Surakarta
commit to user
menjelaskan lebih detail lagi kondisi Surakarta setelah masalah Swapraja dan juga
perkembangan birokrasi modern yang terbentuk setelah adanya KNIDS.
Skripsi dari Pheres Sunu Wijayengrono tahun 2006 yang berjudul Sikap
Politik Mangkunegaran Dalam Mempertahankan Swapraja 1945-1946,
memberikan penjelasan mengenai kondisi birokrasi Mangkunegaran dalam
menghadapi gerakan anti swapraja. Kajian ini mencoba untuk membuka kembali
keberadaan Mangkunegaran sebagai lembaga politik pada tahun 1945-1946.
Keberadaan Mangkunegaran sebagai lembaga tradisional tidak dianggap sebagai
antithesis dari anti Swapraja. Hal ini dikarenakan upaya yang dilakukan oleh
Mangkunegaran dalam menentang gerakan anti Swapraja sangat intensif dan lebih
terbuka dibandingkan Kasunanan yang lebih menunjukkan sikap feodalisme di
Surakarta. Bagi Mangkunegaran sendiri keterlibatan gerakan anti Swapraja dalam
perpolitikan di Surakarta pada akhirnya menjadi ancaman utama setelah pihak
Kasunanan pada akhirnya meredakan tekanan kepada Mangkunegaran untuk
secara bersama-sama menghadapi revolusi sosial yang terdapat pada gerakan anti
Swapraja.
Pada masa ini terlihat bahwa lemahnya kepemimpinan Kasunanan dalam
menghadapi gerakan anti Swapraja yang berbeda dengan Mangkunegaran yang
sejak awal berani menentang gerakan anti swapraja dalam bentuk konfrontasi
apapun karena kokohnya kekuasaan Mangkunegaran terhadap sistem birokrasi
baik di dalam istana maupun di masyarakat. Meskipun begitu Mangkunegaran
commit to user
gerakan anti swapraja ini telah mencapai puncaknya yang berujung pada
keruntuhan kekuasaan Mangkunegaran.
Penelitian ini hanya mengkaji mengenai bagaimana Mangkunegaran
mempertahankan kekuasaannya pada masa Kemerdekaan. Kajian ini menjelaskan
sikap politik Mangkunegaran dalam mempertahankan Swapraja. Tetapi belum
menjelaskan bagaimana perubahan birokrasi yang terjadi pada saat itu.
Begitu juga denga skripsi karangan R. Djojo Puswito tahun 1999 yang
berjudul Sistem Pelaksanaan Pengawasan Pemerintah Kolonial Belanda
Terhadap Kasunanan Surakarta Pada Masa Paku Buwana X, yang menjelaskan
pemerintah kolonial mengatur hampir segala macam aspek kehidupan di dalam
Keraton maupun luar keraton Surakarta. Tentu saja cara yang digunakan tidak
secara frontal tetapi dengan masuk kedalam system kebijakan pemerintahan dalam
birokrasi Keraton. Bahkan dalam masalah pengangkatan patih pun harus sesuai
ijin dari pemerintah kolonial. Maka dari itu, meskipun penjajahan kolonial tidak
langsung mengaraha ke pribumi tetapi melalu penguasa local. Hal ini karena
dalam birokrasi tradisional hubungan antara Raja dengan Kawula masih sangat
kental sekali, dimana raja diibaratkan sebagai titisan dewa yang segala
perintahnya adalah titah yang akan dilaksanakan oleh rakyat. Tetapi kajian ini
lebih memusatkan pada pengawasan dari Pemerintah Kolonial pada Keraton
Kasunanan masa Paku Buwana X.
Karya dari Martin Albrow yang berjudu BIROKRASI (2004), dimana buku ini
menjelaskan tentang konsep-konsep birokrasi mulai dari awal abad ke-19 hingga
commit to user
Weber, Karl Marx dan para tokoh Ideolog Demokrasi. Albrow berusaha untuk
menggali hakikat birokrasi, latar belakang dan kelahiran dari birokrasi, selain itu
juga mengungkapkan pemikiran Max Weber tentang tujuh konsep birokrasi
modern. Maka dari itu penting dalam kajian ini untuk menggunakan karya dari
Martin Albrow ini sebagai sumber yang memberikan penjelasan mengenai dasar
dari birokrasi modern dan bagaimana konsep dari birokrasi tersebut.
Dalam mengerti masalah birokrasi baik secara umum maupun yang
berhubungan dengan sistem birokrasi modern, penelitian ini menggunakan
sumber dari buku yang berjudul Birokrasi dalam Masyarakat Modern, karya Peter
M. Blau dan Marshall W. Meyer (1987). Dalam buku ini dijelaskan mengenai
pengertian Birokrasi, konsep birokrasi yang berkembang di masyarakat sejak
jaman pertengahan hingga birokrasi modern dan organisasi birokrasi. Oleh karena
buku ini digunakan sebagai bahan kajian yang memberikan gambaran perihal
birokrasi, khususnya birokrasi modern.
F.
Metode PenelitianSesuai permasalahan yang akan diteliti maka penelitian ini menggunakan
metode sejarah. Menurut Nugroho Notosusanto, metode sejarah merupakan
kumpulan prinsip-prinsip atau aturan yang sistematis yang dimaksudkan untuk
bantuan secara efektif didalam usaha mengumpulkan bahan-bahan bagi sejarah,
menilai secara kritis dan kemudian menyajikan suatu sintesa daripada hasilnya
dalam bentuk tertulis.8 Penelitian ini menggunakan metode sejarah yang
mencakup empat tahap yaitu menghimpun sumber-sumber sejarah yang sesuai
8
commit to user
dengan permasalahan (heuristik), kritik sumber, interpretasi dengan penjelasan
sebagai berikut:9
1. Heuristik
Tahap pertama heuristik, menghimpun sumber-sumber sejarah berkaitan
dengan segala hal mengenai Keraton Kasunanan, terutama mengenai birokrasi
pemerintahan Keraton Kasunanan Surakarta sebelum dan sesudah adanya gerakan
anti Swapraja.
Karena penelitian ini menggunakan metode historis, maka jenis sumber
data yang digunakan berupa arsip seperti : Penetapan Pemerintah No. 16/S.D.
tahun 1946, Maklumat yang dikeluarkan oleh Paku Buwana XII tertanggal 1
September 1945, piagam kedudukan tanggal 19 Agustus 1945, Laporan Riwayat
Perjuangan Para Pelaku Pemerintahan Republik Indonesia Balai Kota Suarakarta
pada masa pendudukan Belanda, Peraturan Pengganti Undang-undang No.8 tahun
1946, UU No.16 tahun 1947 tentang pengesahan pemerintahan Kota dan berbagai
arsip yang berkenaan dengan perubahan ketatanegaraan Keraton Kasunanan
Surakarta. Verslag mengenai Komando Militer Kota pada tahun 1949. Maklumat
No. 2/MBKD mengenai berlakunya pemerintah militer di seluruh Pulau Jawa.
Serta beberapa surat kabar yang menyiarkan berita seputar kondisi Surakarta pada
saat itu.
Selain itu juga arsip mengenai Maklumat Dewan Pertahanan Daerah
Surakarta No. 17 tahun 1947. Siaran Kilat No. 5 yang berisi mengenai tentang
urusan Daerah Istimewa Surakarta yang dikeluarkan Pemerintah Militer Daerah
9
commit to user
Kota Surakarta, undangan untuk menghadiri acara Penghapusan Pemerintah
Militer Surakarta. Turunan mengenai pengumuman menolak segala macam jenis
negara boneka bentukan Belanda. Terdapat juga Konsep Rinci tentang Status
Kekuasaan Daerah serta Struktur dan Tata Pelaksanaan Pemerintah Swapraja.
Semua arsip tersebut di atas didapatkan dari perpustakaan Mangkunegaran
(Reksapustaka), Monumen Pers, dan juga Sasana Pustaka Kasunanan Surakarta.
2. Kritik Sumber
Terdiri dari kritik intern dan ekstern. Kritik intern merupakan kritk yang
meliputi tulisan, kata-kata, bahasa dan analisa verbal serta tentang kalimat yang
berguna sebagai validitas sumber atau untuk membuktikan bahwa sumber tersebut
dapat dipercaya. Sedangkan kritik ekstern, meliputi material yang digunakan guna
mencapai kredibilitas sumber atau keaslian sumber tersebut. Dari hasil
sumber yang berhasil dikumpulkan adalah dokumen asli bahwasanya
sumber-sumber itu sebagian berbahasa Belanda yang kuno dan bahasa Jawa lengkap
dengan tulisan Jawa pula. Kondisi dari data yang mudah rusak karena bahan
kertasnya sudah berusia sangat tua dan mudah repuh dan sobek. Terkadang tulisan
yang berupa tulisan tangan sebagian ada tinta yang luntur sehingga susah untuk
dibaca. Memilih dan memilah sumber-sumber yang akan dijadikan data, karena
tidak semua arsip yang ditemukan dapat dijadikan sebagai data.
3. Interpretasi
Tahap ketiga adalah interpretasi, yang diartikan sebagai memahami makna
yang sebenarnya dari sumber-sumber atau bukti-bukti sejarah. Fakta sebagai hasil
commit to user
bermakna tanpa dirangkaikan dengan fakta lain. Proses perangkaian itu disebut
eksplanasi. Hasil eksplanasi tersebut kemudian disajikan dalam bentuk tertulis
yang disebut rekonstruksi, yaitu dengan menyusun fakta-fakta kemudian menjadi
sebuah kisah sejarah. Tujuan kegiatan ini adalah merangkaikan fakta-fakta
menjadi kisah sejarah dari bahan sumber-sumber yang belum merupakan suatu
kisah sejarah.
4. Historiografi
Tahap keempat adalah historiografi yang merupakan penyajian hasil
penelitian dalam bentuk tulisan baru berdasarkan bukti-bukti yang telah diuji.
Sumber-sumber bahan dokumen dan studi kepustakaan, selanjutnya dianalisis,
diinterpretasikan dan ditafsirkan isinya. Data-data yang telah dikaji kebenarannya
itu merupakan fakta–fakta yang dirangkai menjadi kisah sejarah yang dapat
dipertanggungjawabkan kebenarannya. Historiografi atau penulisan sejarah, yaitu
menyampaikan sumber yang diperoleh dalam bentuk kisah sejarah atau penulisan
sejarah. Kemudian menceritakan apa yang telah ditafsirkan dalam penyusunan
kisah sehingga menarik untuk dibaca. Penulisan dan penyusunan kisah dengan
kata-kata dan gaya bahasa yang baik bertujuan supaya pembaca mudah
memahami maksudnya dan tidak membosankan.
G.
Sistematika PenulisanSistematika dimaksudkan membantu pembaca untuk mempermudah dalam
memahami penulisan skripsi ini. Serta membantu memberikan gambaran
commit to user
Bab I merupakan Pendahuluan meliputi latar belakang, rumusan masalah,
tujuan penelitian, tinjauan pustaka, metodologi penelitian dan sistematika
penulisan.
Bab II, pada bab ini membahas tentang kondisi birokrasi di Surakarta
sebelum kemerdekaan. Diterangkan pula mengenai gambaran umum kondisi
birokrasi tradisional (Kasunan Surakarta dan Mangkunegaran) sebelum
kemerdekaan dan struktur pemerintahan dan kewenangan yang dimiliki Keraton
Kasunanan dan Mangkunegaran pada saat terjadinya proses terbentuknya
birokrasi modern pada tahun 1945-1950.
Bab III menjelaskan proses terbentuknya birokrasi modern dan struktur
birokrasi modern di Surakarta. Di dalam bab ini juga dijelaskan kondisi di
Surakarta pada awal kemerdekaan bangsa Indonesia, hingga terbentuknya sistem
birokrasi modern di Suarakrta beserta peristiwa-peristiwa yang
melatarbelakanginya dan mengenai jalannya birokrasi modern yang baru
terbentuk.
Bab IV menjelaskan dampak dari terbentuknya birokrasi modern di
Surakarta. Khususnya bab ini menjelaskan dampak pada masyarakat dengan
adanya sistem birokrasi yang baru tersebut.
Bab V penutup yang berisi kesimpulan dari keseluruhan pembicaraan yang
commit to user
19
BAB II
BIROKRASI TRADISIONAL DI SURAKARTA
MENJELANG KEMERDEKAAN
Nama Surakarta merupakan nama varian dari Jakarta yang pada masa lalu juga
disebut Jayakarta. Surakarta berasal dari gabungan kata Sura berarti berani, dan
Karta berarti sejahtera.1 Keraton Surakarta mulai dibangun pada masa
pemerintahan Sunan Paku Buwana II (1726-1749), sebagai pengganti Keraton
Kartasura yang telah rusak akibat pemberontakan orang-orang Cina dibawah
pimpinan Sunan Kuning, juga oleh pasukan Madura yang dipimpin Cakraningrat
IV.2
Kerajaan tradisional Jawa, baik pada zaman Hindu-Budha maupun Islam
selalu menempatkan kekuasaan tertingginya pada raja. Dalam konsep Jawa
tentang organisasi Negara, raja atau ratulah yang menjadi eksponen mikrokosmos.
Raja merupakan penguasa tunggal yang memiliki kekuasaan yang begitu besar
tetapi juga menuntut tanggung jawab yang begitu berat. Konsep seperti ini disebut
dengan Konsep Kekuasaan Jawa.
Menurut pemikiran dari Max Weber budaya politik di Indonesia lebih
mengarah pada nilai-nilai patrimonial. Oleh karenanya, jenis sistem politik dan
demokrasi yang berkembang adalah sistem politik dan demokrasi patrimonial.3
commit to user
Max Weber menjelaskan patrimonialisme sebagai salah satu bentuk dominasi
dari otoritas tradisional. Pijakan dasarnya adalah pemahaman patrimonial dapat
ditelusuri pada penjabarannya mengenai Otoritas Tradisional. Tipe otoritas
tradisional, didasarkan pada kepercayaan yang mapan terhadap kesucian tradisi
zaman dahulu yang kemudian dipertahankan dan diturunkan dari generasi ke
generasi. Kepercayaan yang telah mapan ini yang dipakai sebagai dasar memberi
legitimasi kepada status pemegang otoritas. Alasan orang patuh serta taat pada
pemegang otoritas berdasarkan prilaku yang diambil begitu saja (taken for
granted).4 Alasannya, karena sejak dahulu juga seperti itu, atau karena mereka
yang memegang otoritas tersebut telah dipilih berdasarkan peraturan yang harus
dihormati sepanjang waktu.
Hubungan antara pemimpin yang memegang otoritas dengan bawahannya
merupakan hubungan pribadi. Ada kesetiaan pribadi untuk patuh dan taat pada
pemimpin tersebut dan sebaliknya pemimpin berkewajiban secara moral untuk
memperhatikan kebutuhan dari mereka yang dipimpin. Bagi Weber, sebuah
otoritas akan disebut tradisional jika ada legitimasi yang bersumber dari
kekuasaan dan peraturan yang sudah sangat tua dan suci. Para pemimpin dipilih
menurut peraturan tradisional dan dipatuhi berdasarkan status tradisional mereka
(Eigenwurde). Tipe pengaturan ini, berdasarkan loyalitas personal yang dihasilkan
dari pelajaran-pelajaran yang di tanamkan semenjak kecil (commons upbringing).
Penggunaan otoritas dilekatkan pada pemimpin secara individual, dimana para
pembantu pemimpin tersebut bukanlah seseorang yang digaji, sebagaimana
4
commit to user
pegawai dalam konteks birokrasi modern. Ia hanya sebagai seorang asisten pribadi
(personal retainer) yang loyal dengan tuannya. Kemampuan dan hak untuk
memerintah diwariskan melalui keturunan dan itu tidak berubah, juga tidak
memfasilitasi perubahan sosial. Kecenderungan tidak rasional dan tidak konsisten,
serta melanggengkan status quo. Penciptaan hukum baru yang berlawanan dengan
norma-norma tradisional dianggap tidak memungkinkan. Otoritas tradisional
biasanya diwujudkan dalam feodalisme. Dalam struktur murni patriarkal, "hamba
secara pribadi tergantung pada tuan" (Tuan-Hamba), sedangkan pada sistem
feodalisme, para pelayan bukan budak penguasa tetapi laki-laki independen,
namun dalam Patriakal dan feodalisme tersebut, sistem kekuasaan tidak berubah
atau berevolusi.
Menurut konsep kekuasaan Jawa, raja adalah seorang yang berkuasa secara
mutlak / absolute, tetapi kekuasaan itu diimbangi dengan kewajiban moral yang
besar untuk kesejahteraan rakyatnya oleh karena itu dalam konsep kekuasaan jawa
dikenal sebagai tugas raja adalah njaga tata tentremin praja yang artinya menjaga
supaya masyarakat teratur, dengan demikian ketentraman dan kesejahteraan
rakyat terjaga.5
Kedudukan dan kekuasaan raja yang begitu besar dikenal dengan doktrin
Keagungbinataraan. Maksud dari konsep ini adalah bahwa Raja memiliki
segalanya baik harta maupun manusia. Oleh karena itu dikalangan rakyat berlaku
prinsip nderek kersa dalem. Namun hal ini tidak berarti raja sebagai penguasa
5
commit to user
tunggal berhak untuk berbuat sewenang-wenang terhadap rakyatnya. Sebab dalam
konsep Keagungbinataraan itu juga dirangkai dengan sikap berbudi laksana,
ambeg adil para marta6, dan hal tersebut masih ditambah lagi dengan kalimat
wenang wisesa sangari7. Ini menunjukkan adanya keseimbangan antara
kewenangan yang luar biasa dengan kewajiban dan tanggung jawab yang luhur,
yakni melindungi, mengasihi dan mensejahterakan rakyatnya.8
Sebaliknya, supaya raja dapat melaksanakan tugasnya, rakyat mempunyai
kewajiban-kewajiban yang harus dilaksanakannya (ngemban dhawuh dalem).
Dengan demikian antara raja dan rakyat berlaku prinsip jumbuhing atau pamoring
kawula-gusti (bertemunya rakyat dan raja).
Sebelum tahun 1900 atau lebih tepatnya sebelum sistem politik Etis, sistem
pemerintahan untuk daerah jajahan (Hindia Belanda) masih bersifat sentralistis.
Dimana tidak ada partisipasi dari perangkat lokal, segala sesuatu diatur oleh
pemerintah pusat. Tidak ada sama sekali otonomi untuk mengatur sendiri rumah
tangga daerah sesuai dengan kepentingan daerah. Hal ini karena
sentralisasi dipandang sebagai cara terbaik oleh pemerintah Belanda untuk
memperoleh keuntungan sebesar-besarnya. Oleh karena itu, dengan sentralisasi
Belanda dapat mempertahankan tanah jajahannya.
6
berbudi laksana, ambeg adil para marta dalam bahasa Indonesia artinya
budi luhur yang begitu luas/ meluap serta sifat adil dan penuh kasih saying.
7
wenang wisesa sangari artinya memiliki wewenang diseluruh negeri
8
G. Moedjanto, Konsep Kekuasaan Jawa dan Penerapannya oleh Raja-raja
commit to user
A. Struktur Birokrasi Kolonial
Mulai tahun 1903 diberlakukan Undang-undang Desentralisasi dimana dengan
Undang-undang tersebut dibentuklah Dewan Lokal yang memiliki otonomi.
Dengan adanya dewan lokal maka pemerintah lokal perlu dibentuk dan
disesuaikan. Maka terbentuklah: Provinsi, kabupaten, kotamadya, dan kecamatan
serta desa.
Desentralisasi adalah pembagian wewenang atau urusan penyelenggaraan
pemerintahan. Dengan adanya keinginan desentralisasi maka Belanda
membutuhkan orang-orang pribumi bukan hanya sebagai penguasaan daerah
tetapi juga untuk mengerjakan keperluan administrasi pemerintah. Belanda juga
membutuhkan tenaga terlatih (tenaga kesehatan, kehutanan, kemiliteran,
kepolisian). Orang-orang pribumi tersebut akan dijadikan pelaksana, pelayan
pemerintah, serta perantara antara Belanda dan penguasa daerah. Tetapi untuk
dapat bekerja di pemerintah maka mereka harus sekolah.
Keinginan desentralisasi menyebabkan adanya desentralisasi antara negara
induk (Belanda) dengan Hindia-Belanda, antara pemerintah Batavia dengan
daerah, dan antara Belanda dengan pribumi. Dengan adanya keinginan
desentralisasi tersebut maka memerlukan adanya daerah otonom.
Meskipun ada upaya untuk modernisasi struktur birokrasi tetapi tetap saja
masih mempertahankan beberapa bagian struktur politik sebelumnya. Hal ini
dilakukan demi kepentingan praktis dan untuk mempertahankan loyalitas,
khususnya loyalitas elit bumi putra. Untuk jabatan teritorial diatas tingkat
commit to user
Pada perkembangannya, karena semakin luas Hindia Belanda maka
dibutuhkan tenaga kerja untuk mengelola administrasi negara semakin meningkat.
Sehingga ada pendamping pejabat teritorial yang disebut pejabat non teritorial
yang setingkat kabupaten (asisten residen), kawedanan (asisten wedono).
Berdasarkan Undang-undang Perubahan tahun 1922 Hindia Belanda dibagi
dalam provinsi dan wilayah (gewest) sebagai berikut:
1.Provinsi
Provinsi memiliki otonomi. Tiap provinsi dikepalai oleh seorang gubernur.
Ada 3 provinsi yaitu Jawa Barat (1926), Jawa Timur (1929), dan Jawa Tengah
(1930).
2. Gewest (wilayah)
Gewest tidak memiliki otonomi. Sampai tahun 1938 Hindia Belanda terbagi
menjadi 8 gewest yang terdiri dari: 3 Provinsi : Jawa Barat, Jawa Timur, dan Jawa
Tengah, dan 5 Gewesten : Kesultanan Yogyakarta, Kasunanan Surakarta, Gewest
Sumatera, Gewest Kalimantan (Borneo), Gewest Timur Besar (Grote Oost) yang
terdiri dari Sulawesi, Kepulauan Sunda Kecil, Maluku, dan Irian Barat. Untuk
Surakarta dan Yogyakarta termasuk Gubernemen yaitu wilayah yang langsung
diperintah oleh pejabat-pejabat gubernemen.
Akibat adanya desentralisasi menyebabkan munculnya kebebasan yang
semakin besar dari penguasa kolonial. Memunculkan proses Indonesianisasi
(sistem kepengurusan Indonesia, sejauh mungkin dilaksanakan oleh orang
commit to user
Pemerintahan tertinggi dilaksanakan oleh Menteri Jajahan sedangkan sebagai
penyelenggara pemerintahan umum adalah Gubernur Jenderal. Gubernur Jenderal
didampingi oleh Raad van Indie yang beranggotakan 4 orang yang disebut sebagai
Pemerintah Agung di Hindia Belanda.Selain itu dibantu oleh 2 Sekretariat yaitu:
1) Sekretaris Umum (Generale Secretarie) untuk membantu Commisaris
General
2) Sekretaris Pemerintah (Gouvernement Secretarie) untuk membantu
Gubernur Jenderal.
Pada perkembangannya keduanya diganti menjadi Algemene Secretarie yang
bertugas membantu Gubernur Jenderal terutama memberikan pertimbangan
keputusan. Peraturan yang mengatur kewenangan gubernur jenderal yang tertuang
dalam Regeering Reglement (RR). Gubernur Jenderal bertanggung jawab
langsung pada Raja melalui Mentri Jajahan, Laporan pertanggung jawaban
tersebut diberikan kepada Palemen Belanda (Staten Generaal).
Menurut Undang-undang Hindia Belanda sebagai bagian kerajaan Belanda,
maka:
1. Pemerintahan tertinggi berada di tangan Raja yang dilaksanakan oleh
menteri jajahan atas nama raja. Bertanggung jawab pada Parlemen
Belanda (Staten General).
2. Pemerintahan Umum diselenggarakan oleh Gubernur Jenderal atas nama
commit to user
Raja bertugas :
1. Mengawasi pelaksanaan/ penyelenggaraan pemerintahan Gubernur
Jenderal.
2. Pengangkatan pejabat penting, memberikan petunjuk kepada Gubernur
Jenderal dalam mengambil keputusan apabila terjadi perselisihan antara
Gubernur jenderal dengan Dewan Hindia Belanda.
Sedangkan di bawahnya Gubernur Jenderal ada Dewan Rakyat (Volksraad)
sebagai Badan Perwakilan Hindia-Belanda dalam pemerintahan. Untuk tingat
Provinsi dikepalai oleh Gubernur, Karisidenan (afdeling) dipimpin oleh Residen
dibantu asisten residen dan controleur (pengawas). Kabupaten (regent) dipimpin
oleh bupati jabatan tertinggi, dibantu oleh seorang patih. Kawedanan dipimpin
oleh wedana, Distrik dipimpin oleh asisten wedana, dan Kecamatan dipimpin oleh
camat.
Desa (kepala desa) jabatan ini tidak termasuk dalam struktur birokrasi
pemerintah kolonial/ bukan anggota korp pegawai dalam negeri Hindia Belanda
(Departemen Dalam Negeri). Kepala desa dibantu pejabat desa (pamong desa).
Pejabat pribumi (inland bestuur) yang termasuk dalam binenland bestuur
(departemen dalam negeri) disebut Pangreh Praja (pemangku Kerajaan) yang
dikenal dengan sebutan Priyayi.
Kepala desa tidak diangkat maupun digaji oleh pemerintah. Mereka dipilih
langsung oleh rakyat dan digaji oleh rakyat pula melalui tanah desa (tanah
commit to user
B. Birokrasi Tradisional di Surakarta
Luas ibukota Kerajaan Surakarta (kota Sala) adalah 24 kilometer persegi
dengan ukuran 6 kilometer, membentang dari arah barat ke arah timur, dan 4
kilometer dari arah utara ke selatan. Kota ini berada di tanah dataran rendah di
tepi sebelah barat Sungai Bengawan Sala. Luas wilayah kerajaan Surakarta
(sekarang Karesidenan Surakarta) seluruhnya adalah 6.215 kilometer persegi.
Separuh dari daerah itu adalah milik kasunanan, sedang separuh lainnya masuk
daerah Mangkunegaran.
Di pusat ibukota terdapat bangunan inti kerajaan berupa keraton yang terdiri
dari kompleks bangunan yang dikelilingi tembok, tempat kediaman raja,
isteri-isterinya, dan berbagai wanita terkemuka. Daerah inti di kelilingi oleh sepasang
bangunan tembok yang tinggi, tempat masuk hanya bisa lewat gerbang dengan
pintu yang tebal dan kuat. Sebagai pusat kerajaan, keraton adalah pusat birokrasi
pemerintahan atau dapat dikatakan pusat penyelenggara pemerintahan dalam
suatu kerajaan. Raja sebagai pemegang kekuasaan tertinggi dibantu oleh para
pengikutnya yang setia berdasarkan hubungan kekeluargaan.
Agar kekuasaan itu diselenggarakan secara berdaya dan berhasil guna, maka
dalam konsep kekuasaan Jawa dikenal adanya konsep kewilayahan, birokrasi serta
dibuat pedoman perilaku bagi para penguasa dan rakyat.
Konsep kewilayahan negara tercermin dalam gambaran sebagai berikut:
1) Pada tingkat pusat terdapat karaton, negara atau kuthagara, yaitu wilayah
commit to user
dari wilayah kerajaan. Daerah ini juga disebut daerah Narawito9 yang merupakan
tanah milik raja. Di daerah Kutagara inilah terletak keraton. Dimana raja dengan
keluarganya dan beberapa pejabat tinggi lainnya tinggal.
2) Negara agung, yaitu daerah yang ada di sekitar Kutagara. Daerah ini masih
termasuk daerah inti kerajaan karena di daerah inilah terutama terdapat tanah
lungguh (apanage) dari para bangsawan keluarga Mataram;
3) Mancanagara, yaitu daerah darat di luar negara agung, di daerah ini dapat
dikatakan tidak ada tanah-tanah lungguh dari bangsawan-bangsawan kraton tetapi
tiap waktu-waktu tertentu harus menyerahkan pajak ke keraton.
4) Daerah pesisir wetan, kira Demak ke Timur, dan pesisir kilen,
kira-kira Demak ke Barat.
Birokrasi Mataram menyangkut urusan pusat dan daerah. Di pusat, birokrasi
dipimpin oleh Patih (pepatih dalem). Ia membawahkan sejumlah pejabat atau
nayaka, semacam kepala departemen, yang disebut wedana. Patih juga
membawahkan militer dan para bupati. Birokrasi di kabupaten merupakan bentuk
tiruan dalam ukuran yang lebih kecil dari birokrasi kerajaan. Bupati atau adipati
pada hakikatnya adalah raja kecil atau taklukan dari raja besar.
Doktrin keagungbinataraan mengajarkan bahwa raja harus selalu membangun
kerajaannya, sehingga kerajaannya menjadi pusat politik yang tertinggi dan paling
kuasa. Secara singkat kekuasaan raja besar menurut konsep kekuasaan Jawa
ditandai oleh: 1) Wilayah kerajaannya yang sangat luas; 2) Luas wilayah daerah
9
commit to user
atau kerajaan taklukan dan berbagai barang persembahan yang disampaikan oleh
raja taklukan; 3) Kesetiaan para bupati dan punggawa lainnya dalam menunaikan
tugas kerajaan dan kehadiran mereka dalam paseban yang diselenggarakan pada
hari-hari tertentu; 4) Kebesaran dan kemeriahan upacara kerajaan dan banyaknya
pusaka dan perlengkapan yang tampak dalam upacara; 5) Kekayaan yang dimiliki
oleh raja, gelar-gelar yang disandang dan kemasyhurannya; 6) Seluruh kekuasaan
menjadi satu ditangannya, tanpa ada yang menandingi.
Kasunanan adalah daerah Swapraja yaitu daerah yang dapat memerintah
sendiri atau dapat disebut juga Zelfbesturendelandscapen,10 meskipun begitu
keraton tidak lepas dari pengawasan pemerintah Kolonial Belanda. Hubungan
dengan pemerintah Kolonial tersebut diatur dalam perjanjian-perjanjian politik
yang disebut politiek contract. Terdapat dua macam perjanjian politik yaitu Lang
Contract atau kontrak panjang dan Korte Verklaring atau pernyataan pendek.
Perbedaan dari perjanjian politik tersebut adalah :
(1) Swapraja dengan kontrak panjang (Lang Contract), yaitu perjanjian yang
mengikat dan membatasi kekuasaan swapraja dan memberi kelonggaran
pada pemerintah pusat.
(2) Swapraja dengan kontrak pendek (Korte Verklaring), yaitu berisi
keterangan bahwa swapraja mengakui kedaulatan Negara dan tunduk akan
perintah.11
10
Zelfbesturende landschappen artinya adalah berhak memerintah daerahnya sendiri. Imam Samroni, dkk., Daerah Istimewa Surakarta,(Yogyakarta: Pura Pustaka Yogyakarta, 2010), hlm. V
11
commit to user
Dilihat dari segi hukum tersebut di atas maka daerah swapraja Surakarta
tergolong swapraja dengan kontrak panjang, karena perjanjian yang dibuat secara
turun temurun berlaku terus. Kontrak panjang ini menetapkan satu demi satu
kekuasaan Belanda dalam hubungannya dengan pemerintahan swapraja yang
bersangkutan, sebaliknya pemerintah kolonial mengakui keberadaan pemerintah
swapraja beserta haknya untuk mengatur dan menjalankan pemerintahannya.
Perjanjian politik tersebut selalu diperbarui tiap kali seorang putra mahkota
akan menduduki tahta kerajaan. Meskipun dengan adanya perjanjian politik
tersebut kekuasaan raja benar-benar telah mengalami pergeseran, akan tetapi
dalam kenyataannya Kasunanan Surakarta merupakan kerajaan yang otonom,
mempunyai system pemerintahan sendiri, walaupun tidak bisa dilepaskan sama
sekali dari pengaruh sistem kolonial.12
1. Birokrasi Keraton Kasunanan
Kekuasaan seorang raja, sebagai diatur dalam struktur birokrasi tradisional
memiliki kekuasan sentral dalam wilayah kerajaan. Kedudukan dan kekuasaan
raja diperoleh berdasarkan warisan menurut tradisi pengangkatan raja baru atas
dasar keturunan Raja yang memerintah. Raja-Raja Surakarta memakai gelar dan
sebutan Sampeyan Dalem Ingkang Sinuhun Kangjeng Susuhunan Paku Buwana
Senapati Ing Alaga Ngabdurahman Sayidin Panatagama Khalifatullah. Atas
dasar gelar ini, maka Raja mengepalai urusan politik pemerintahan, keagamaan
dan sebagai primus interpares di wilayah kekuasaannya.
12
commit to user
Pola demikian merupakan pola Caesar-papisme, yaitu raja sebagai orang
pertama dan terhormat di negaranya (Sampeyan Dalem Ingkang Sinuhun Kanjeng
Susuhunan),13 dia juga sebagai pusat kehidupan masyarakat dan dunia (Paku
Buwana). Selain itu raja adalah kepala pemerintahan dan juga sebagai panglima
tertinggi angkatan perang (Senapati Ingalaga), serta sebagai kepala bidang
keagamaan (Ngabdurahman Sayidin Panatagama). Sebagai penguasa tertinggi
Raja harus adil dalam memerintah dengan hukum yang seadil-adilnya, hal ini
karena Raja dianggap sebagai wakil Allah di dunia yang tampak pada gelar
Khalifatulah.14 Oleh karena itu raja duduk sebagai wali hakim bagi kawula dalem
wanita yang akan menikah.
Menurut tradisi istana yang berlaku bahwa hanya putera laki-laki tertua dari
permaisuri atau yang ditunjuk oleh raja sajalah yang berhak menggantikan
kedudukan sebagai Raja. Hal ini berdasarkan pada tradisi bahwa yang berhak
menjadi Wali adalah orang laki-laki atau ayah, atau saudara laki-laki dari satu
ayah. Maka menurut adat kerajaan yang berhak menjadi Raja haruslah keturunan
atau putera laki-laki.
Raja secara tradisional dianggap sebagai pusat dunia, pusat kehidupan
masyarakat, maka tanggung jawab baik buruknya kerajaan terletak di tangan raja.
Oleh karena itu dalam struktur birokrasi pemerintahan, raja menempati kedudukan
tertinggi. Raja berhak mengangkat dan memberhentikan pejabat-pejabat dalam
pemerintahan yang dipegangnya. Kedudukan raja yang sangat tinggi maka dalam
13
Ibid.
14
commit to user
menjalankan tugas pemerintahan, raja dibantu melalui birokrasinya yang
merupakan alat dari kekuasaan raja yaitu para abdi dalem (pegawai kerajaan).
Dalam hal ini pepatih dalem (patih) merupakan orang nomor dua setelah raja,
baru kemudian diteruskan kepada kawula dalem (rakyat).15
Para abdi dalem juga bisa dimasukkan dalam golongan priyayi, mereka
mempunyai keyakinan dan nilai-nilai khusus dan berada di antara raja serta para
bendara di satu pihak dan tiyang alit di lain pihak. Mereka juga merupakan salah
satu unsur elit yang memerintah, karena elit ini terdiri atas dua kelompok, yaitu
aristrokrasi darah dan aristokrasi jabatan. Kawula atau rakyat kecil yang ingin
masuk dalam kelompok elit ini harus menjadi abdi dalem yang di-kawulawisuda
(diwisuda).16 Dalam perkembangan berikutnya secara berangsur-angsur para
priyayi murni berasal dari keluarga dan keturunannya.
Rakyat kecil yang ingin masuk menjadi priyayi harus melewati jalur suwita
dan magang. Suwita dimulai ketika anak masih berusia sekitar dua belas tahun,
dan dilaksanakan di rumah kerabat yang telah menjadi priyayi tingkat tinggi. Di
tempat yang baru itu anak yang suwita harus mau melakukan pekerjaan baik yang
kasar maupun yang memakai pikiran. Selain itu ia harus membiasakan diri dengan
keadaan setempat, belajar sopan santun yang berlaku dalam keluarga tempat ia
mengabdi. Ia juga harus banyak menimba macam-macam pengetahuan dalam
bidang artistik, terutama kesusastraan, tari dan gamelan.17
15
Ibid, hlm. 111
16
Darsiti Suratman, Kehidupan Dunia Keraton Surakarta 1830-1939, (Yogyakarta: Yayasan untuk Indonesia, 2000), hlm.247
17
