AGRO-INDUSTRI GULA: PROBLEMA STRUKTURAL
13.4 Distribusi dan Perdagangan Gula
Munculnya kebijakan proteksi dalam distribusi dan perdagangan gula dipicu dari anjloknya harga gula dunia (dan tingkat domestik) pada pertengahan tahun
2002 lalu. Di sanalah muncul pressure besar kepada pemerintah dari kalangan petani tebu dan industri gula
demikian tinggi untuk segera melakukan “proteksi”
terhadap industri gula domestik. Ada dugaan kuat
bahwa pasar gula dunia terlalu “liar” untuk dikatakan
cukup bebas dan adil (free and fair) sehingga terjadi
dumping yang cukup besar pula, terutama dari negara- negara produsen besar seperti Brazil, China, India, Thailand, Meksiko dan lain-lain. Harga gula dunia turun drastis sejak tahun 1997 dan hanya mencapai 15.81 sen dollar per kilogram per Mei 2003 (data Bank Dunia per Juni 2003). Pasar gula di Amerika Serikat dan pasar Uni Eropa melakukan proteksi yang cukup ketat sehingga harga eceran di kedua kawasan tersebut sedikit lebih mahal, sekitar 48 sampai 58 sen dollar per kilogram. Karena kuatnya pressure petani (atau mereka yang mengatasnamakan kepentingan petani), Indonesia tidak hanya tetap pada jalur proteksi, tetapi sekaligus menetapkan kebijakan tataniaga gula.
Sedikit banyak, kebijakan tataniaga gula melalui SK No. 643/2002 Menteri Perindustrian dan Perdagangan dilandasi fenomena anjloknya harga gula itu. Memang, secara sepintas upaya untuk meredam anjloknya harga gula domestik pada waktu itu tersebut seakan tercapai karena sejak awal 2003 harga gula merambat naik. Namun, sejak kebijakan itu dikeluarkan, sebenarnya telah banyak keluhan bahwa SK tersebut terkesan terlambat karena musim giling tebu telah hampir selesai. Akibatnya, sasaran lain sebagai pemberian insentif bagi petani tebu dan industri gula domestik untuk meningkatkan produksi dan produktivitasnya, juga sukar terpenuhi. Karena sejak era reformasi, petani tidak lagi terikat pada sistem linier- komano Tebu Rakyat Intensifikasi (TRI), sistem insentif itu pun tidak mampu meredam konversi areal lahan tebu menjadi kegunaan lain, terutama yang memberikan penerimaan ekonomis lebih besar seperti tanaman buah- buahan dan hortikultura.
Tujuan jangka pendek dari kebijakan tataniaga gula untuk menaikkan harga gula domestik mungkin dapat dikatakan tercapai, karena praktis sejak awal tahun 2003 ini harga gula merambat naik secara perlahan tapi pasti. Namun, karena pada saat kebijakan tersebut dikeluarkan per akhir September 2002, musim giling tebu telah hampir selesai, maka kenaikan harga gula – dan harga beli pabrik terhadap produksi tebu petani – tidak terlalu banyak dinikmati oleh petani tebu. Demikian pula, argumen untuk merangsang peningkatan produksi dan produktivitas gula domestik tidak semudah yang diduga karena konversi areal lahan tebu menjadi kegunaan lain berlangsung demikian cepat. Di sisi lain, persoalan ketimpangan inefisiensi industri gula nasional juga demikian parah, sehingga kebijakan tataniaga gula tersebut hanya terkesan parsial pada sisi distribusi saja, tidak mampu menyentuh akar permasalahan yang demikian struktural tersebut.
Di tingkat distribusi, pemerintah dan kalangan industri gula nasional memang harus berjibaku dengan sekian macam persoalan perdagangan dunia di tingkat internasional, terutama karena semakin menurunnya harga internasional dan dugaan dumping yang dilakukan oleh negara produsen gula dan proteksi di negara-negara maju di Eropa dan Amerika Serikat. Berdasarkan data harga komoditas yang dipublikasi Bank Dunia (Pink Sheet, terbaru adalah Juni 2003) harga rata-rata gula di pasar dunia hanya tercatat 19.04 sen dollar per kilogram atau sekitar Rp 1600 per kilogram dengan kurs nilai tukar saat ini. Harga gula di pasar domestik Uni Eropa dan di Amerika Serikat memang lebih tinggi dari harga dunia, karena terdapat faktor asuransi dan proteksi yang diterapkan oleh negara besar tersebut (lihat Tabel 13.2).
Tabel 13.2 Perkembangan Harga Gula Dunia (sen dollar AS/kg)
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Harga Gula di Uni
Eropa 62.72 59.75 59.17 57.47 52.86 54.92 58.55 Harga Gula di Amerika Ser. 48.38 48.64 46.60 40.69 47.04 46.14 47.04 Harga Gula di Pasar Dunia 25.06 19.67 13.81 13.72 19.04 15.18 19.04 Catatan:
Harga di Uni Eropa adalah harga CIF gula curah dari Afrika, Karibia dan
Pasifik
Harga di Amerika Serikat adalah harga gula impor CIF di pasar New York
Harga Dunia adalah harga FOB harian berdasar ISA International Sugar
Aggerement.
Sumber: Commodity Price Data (Pink Sheet Bank Dunia, Desember 2003
Hal yang perlu diperhatikan adalah bahwa penurunan harga gula sampai akhir tahun lalu lebih banyak disebabkan oleh adanya peningkatan suplai dan penurunan demand di pasar internasional. Kelompok negara pengekspor gula seperti Brazil, Thailand, China, India, Pakistan, dan Meksiko, juga sedang mencoba bangkit dari badai krisis. Akibatnya, Brasil yang merupakan produsen gula terbesar didunia, mata uangnya mengalami depresiasi sehingga ekspornya menjadi lebih kompetitif. Kondisi ini akan merangsang produksi gula di dalam negeri, dan menyebabkan kenaikkan suplai gula di pasar internasional. Sementara negara-negara pengimpor gula seperti Rusia, Korsel, Uni Eropa, dan Indonesia juga tidak terlepas dari krisis ekonomi. Rusia sebagai pengimpor gula terbesar
saat ini sedang menderita krisis, sehingga permintaan terhadap impor gula turun sekitar 3,6 % per tahun. Sementara produksi gula domestik di Uni Eropa juga mengalami peningkatan yang cukup signifikan.
Gula impor yang masuk Indonesia umumnya memang lebih baik mutunya dan diperdagangkan pada kisaran 20 sen dollar AS per kilogram atau di bawah Rp 2000 per kilogram dengan kurs saat ini. Dengan kata lain, pasar domestik Indonesia memang amat menggiurkan bagi siapa pun yang melakukan impor gula. Bahkan dengan perbedaan harga yang demikian tinggi, laju penyelundupan gula ke pasar domestik juga tergolong tinggi karena kelemahan inheren geografis dan panjang pantai Indonesia serta buruknya aransemen kelembagaan dan birokrasi di dalam negeri karena koordinasi tingkat lapangan tidak berjalan sebagaimana diharapkan. Oleh karena itu, sangatlah logis apabila marjin harga gula impor dan harga eceran domestik menjadi begitu menggiurkan untuk diperebutkan, tidak hanya bagi para pemburu rente (rent seekers), tapi juga bagi pedagang normal yang berfikiran lurus.
Apabila salah satu simpul dari sistem tataniaga yang dibangun pemerintah itu tidak berfungsi secara baik: sebutlah pada buruknya administrasi di bea cukai, pelabuhan bongkar muat, atau bahkan mekanisme operasi pasar yang rawan spekulasi borongan dan penimbunan, maka kelangkaan gula adalah keniscayaan belaka. Maksudnya, apabila pasokan gula impor tersendat – atau dibuat terhambat – tentu saja, potensi untuk terjadi kelangkaan cukup besar. Kombinasi dari faktor kelancaran aliran barang dan dampak psikologis seperti itulah yang dapat memicu eskalasi harga yang demikian besar. Demikian pula, apabila pasokan impor tersebut terlalu lancar – karena laju impor yang demikian pesat, juga amat berpotensi menjadi faktor penekan harga gula tingkat petani atau harga beli pabrik gula di tingkat lapangan. Siapa pun akan mampu membaca potensi spekulasi seperti diuraikan di atas.
Benar, bahwa dukungan sistem produksi usahatani dan peningkatan efisiensi industri gula domestik menjadi faktor yang amat vital untuk mengurangi potensi spekulasi. Namun, semua orang tahu bahwa untuk memperbaiki sistem produksi dan distribusi yang menderita permasalahan struktural seperti pada agro industri gula di Indonesia, jelas memerlukan waktu yang tidak sebentar dan kesabaran yang ekstra tinggi.