PANGAN DAN FORMAT PERUM BULOG: UJIAN EFISIENSI DAN TRANSPARANS
11.2 Monopoli Cikal-Bakal Korups
Masih segar dalam ingatan masyarakat, bahwa
Bulog yang cukup “disegani” pada masa lalu ternyata
menjadi sumber inefisiensi sampai mencapai Rp 6,7 triliun sebagaimana dilaporkan hasil audit lembaga terkemuka Arthur Andersen (lihat Arifin dan Rachbini, 2001). Apalagi skandal demi skandal yang melibatkan pejabat tinggi negara karean dana non-budgeter yang bersumber dari Bulog juga telah menguras energi bangsa yang mencoba bangkit dari krisis multidimensi. Maksudnya, tidak pada tempatnya untuk beromantisasi menghidupkan kembali praktik-praktik menjalankan bisnis secara monopoli yang hampir pasti berujung pada korupsi, baik dalam domain publik maupun pasar.
Laporan indikasi adanya korupsi Bulog)dari hasil audit Arthur Andersen memang cukup meresahkan, walau tidak terlalu mengejutkan. Indikasi korupsi yang konon bernilai puluhan triliun rupiah itu jelas tidak berdiri sendiri, tetapi sangat terkait dengan sepak terjang Bulog selama 30 tahun lebih yang menghasilkan distorsi ekonomi yang cukup parah. Distorsi tersebut membuat harga eceran bahan pangan yang ditangani Bulog, menjadi samat angat mahal, terutama jika dibandingkan dengan harga di tingkat petani produsen. Salah satu penyebab utama distorsi distribusi bahan pangan tersebut adalah kesalahan atau penyimpangan rangkaian kebijakan intervensi pasar yang dilakukan Bulog. Kebijakan stabilisasi harga, manajemen stok dan distribusi bahan pangan menjadi ajang perburuan rente bagi kelompok kepentingan: pelaku usaha, birokrat pusat dan daerah, dan tekanan politik untuk tujuan pragmatis yang kadang tidak masuk akal.
Di masa Orde Baru, Bulog ternyata berkontribusi pada terjadinya struktur, penguasaan pasar dan tataniaga tepung terigu yang sangat monopolis. Lisensi impor gandum yang diberikan kepada PT Bogasari
untuk diolah menjadi tepung terigu telah menjelma menjadi suatu keterpusatan kekuatan ekonomi, apalagi sangat terkait dengan fenomena konglomerasi penguasaan aset ekonomi dan sumberdaya produktif. Dengan harga tebusan impor sangat rendah yang diberikan kepada pihak pengolah, dan harga eceran yang sangat tinggi, konsumen Indonesia telah secara terselubung mensubsidi importir, pengolah dan distributor terigu.
Bekerjasama dengan pabrik dan asosiasi industri gula, Bulog pernah menguasai jaringan impor dan distribusi gula di dalam negeri dengan proteksi yang berlebihan. Akibatnya, harga eceran gula di dalam negeri dua-tiga kali lebih mahal dibandingkan harga gula internasional. Kemudian, setelah impor gula dibebaskan, dan distorsi ekonomi sedikit terpecahkan, ada tuntutan dari mereka yang pernah menikmati proteksi itu untuk
come back, bahkan dengan argumen membela kepentingan petani. Bulog yang seharusnya lebih memfokuskan diri pada komoditas akhir minyak goreng,
ternyata telah “keliru” melakukan stok penyangga pada
minyak sawit mentah (CPO) dan mengalokasikannya kepada pabrik minyak goreng yang ditunjuk. Operasi pasar untuk tujuan stabilisasi harga eceran minyak goreng, akhirnya terpleset menjadi kendaraan vested interest tertentu untuk kepentingan sendiri dan kroni.
Pada awal reformasi tahun 1998, perbaikan internal Bulog telah dilakukan – walaupun harus melalui tekanan Dana Moneter Internasional IMF – dengan memberi batasan hanya mengendalikan beras, bukan beberapa komoditas strategis seperti pada masa Orde Baru. Aktivitas impor tidak lagi diberikan kepada importir khusus yang memperoleh lisensi dari Bulog, tetapi diserahkan sepenuhnya kepada importir umum dengan mekanisme pasar yang berlaku. Akan tetapi, walaupun pelaku lain seperti koperasi dan beberapa BUMN niaga telah dilibatkan, hal ini tidak berarti bahwa permasalahan distribusi dan stabilisasi harga beras
selesai begitu saja. Kebijakan stabilisasi harga, walau didukung oleh serangkaian operasi pasar, masih terlalu berpihak pada konsumen dan masyarakat perkotaan, bukan pada produsen. Harga beli gabah yang rendah, terutama pada musim panen menjadi disinsentif bagi petani untuk meningkatkan produktivitasnya.
Karena berbagai sepak terjangnya, Bulog bahkan harus menerima image negatif sebagai sumber inspirasi praktik-praktik korupsi di Indonesia. Pertama, pola manipulasi dan penyuapan hampir terjadi di setiap lini birokrasi yang tidak segan-segan menyalahgunakan
wewenangnya untuk “memungut” dan minta komisi 15-
20 persen dari nilai kontrak. Pola ini ditemukan sampai ke pelosok pedesaan. Pedagang desa/kecamatan dan koperasi unit desa (KUD) yang memperoleh lisensi pengadaan bahan pangan oleh Depot Logistik (DOLOG) dan Sub-Dolog. Kasus korupsi di Dolog Jaya yang telah sampai ke pengadilan adalah salah satu contohnya.
Kedua, pola semacam “mafia” dan faksionalisme
sedikit lebih rapi, umumnya melibatkan kasus tanah dan properti, serta dan tidak jarang melibatkan intimidasi dan kekerasan. Terlepas dari dimensi politik yang menyertainya, kasus ruilslag segitiga antara komisaris, direksi Goro Batara Sakti dan Bulog yang melibatkan Hutomo Mandalaputra (Tommy Soeharto), Ricardo Gelael dan Mantan Kepala Bulog Beddu Amang adalah saksi hidup bagaimana pola semcam mafia itu mewarnai korupsi di Bulog, sering dikenal dengan pundi-pundi non-budgeter.
Ketiga, pola kolusi dan nepotisme, umum ditafsirkan sebagai upaya kelompok elit yang menjual akses politiknya, menyediakan akses ekonomi kepada keluarganya, serta untuk memperkaya diri sendiri dan keluarganya. Contohnya adalah bahwa di masa Orde Baru dulu, proses impor dan penunjukan importir beras tidak dilakukan secara transparan dan terbuka. Pengimpor beras terdiri dari para konglomerat kelas
kakap seperti Kelompok Salim dan para putra-putri (keluarga) mantan Presiden Soeharto. Para importir ini mampu meraup fee US $10 - $15 per ton, suatu jumlah yang cukup merangsang untuk meningkatkan jumlah impor beras ke Indonesia, apa pun hambatannya.
Keempat, pola korupsi terorganisir dan sistemik yang merupakan puncak tertinggi dari industri korupsi yang diderita Indonesia. Pola ini tentu sangat sulit diberantas, selain karena sukar dibuktikan, juga berkait erat dengan sistem politik yang sedang dijalankan oleh suatu rezim pemerintahan. Kelompok kepentingan atau elit kuat mempengaruhi proses perumusan kebijakan, mengeksploitasi kepentingan ekonomis, menguasai pelaksanaan kebijakan dan partisipasi massa. Skandal Buloggate 1 (Rp 35 milyar) bahkan menyeret Presiden Abdurrahman Wahid, Buloggate 2 (Rp 40 milyar) melibatkan Ketua Dewan Perwakilan Rakat (DPR) Akbar Tanjung, dan Sukhoigate melibatkan jajaran beberapa Kabinet Gotong-Royong yang berakhir “happy-ending”
kompromistis di DPR.
Dari perspektif teori ekonomi politik, unsur monopoli inilah yang merupakan sinyal awal atau komponen terpenting dari prilaku, budaya dan penyakit korupsi yang diderita bangsa Indonesia. Pada kesempatan lain, penulis pernah membuat model sederhana tentang korupsi yang terbangun dari monopoli, ditambah diskrepansi, dikurangi transparansi (K=M+D-T). Model itu sekedar untuk mengkuantifikasi dampak sosial ekonomi korupsi, yang tentu membawa distrosi ekonomi, merusak sistem insentif yang dibangun melalui mekanisme pasar, serta menjadi sumber ekonomi biaya tinggi, yang menyebabkan inflasi tinggi, menurunkan daya beli masyarakat yang sedang tertimpa krisis ini (Arifin, 2002).