DPRD DAN OTONOMI DAERAH
B. DPRD Dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah
Persoalan otonomi daerah telah muncul sejalan dengan lahirnya UUD 1945 yang terwadahi dalam pasal 18 UUD 1945. Beranjak dari pasal tersebut lahir pula
16
M.R.Khairul Muluk, Desentralisasi dan Pemerintahan Daerah, Cet. 1, h.141-142
17
Djohermansyah Djohan, “Fenomena Etnosentrisme Dalam Penyelenggaraan Otonomi
Daerah” dalam Syamsuddin Haris, ed., Desentralisasi dan Otonomi Daerah Desentralisasi,
berbagai Undang-undang tentang otonomi daerah untuk menjabarkan pasal 18 UUD 1945 tersebut. Kelahiran undang-undang tersebut adalah mengikuti gerak dan tujuan politik dari setiap elit yang menguasai setiap sistem politik. Pada dasarnya Undang-undang otonomi daerah tersebut bermaksud untuk memberikan keleluasan bagi setiap daerah untuk mengatur daerahnya sendiri. Hal ini beranjak dari pemikiran akan luas wilayah dan beragamnya budaya dan adat penduduk di kepulauan ini.18
Dari aspek dasar hukum tata negara, karena UUD RI Tahun 1945 telah mengalami amandemen, khususnya pasal-pasal yang berkaitan langsung dengan sistem pemerintahan daerah. Maka Undang-undang pemerintahan daerah perlu disesuaikan. Di samping itu perubahan UU No.22 Tahun 1999, didasarkan pada pemikiran bahwa sesuai dengan amanat UUD 1945 (hasil amandemen), pemerintah daerah berwenang untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.19
Dalam penjelasan resmi UUD 1945 yang telah mengalamai perubahan yang cukup mendasar lewat amandemen UUD 1945 (1999,2000,2001,2002),20akhirnya dalam amandemen terbaru UUD 1945 merumuskan pasal 18A dan Pasal 18B yang berbunyi:
a. 1. Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota, atau antara provinsi dan kabupaten dan kota,
18
Isbodroini Suyanto, “Otonomi Daerah dan Fenomena Etnosentrisme” dalam Syamsuddin
Haris (editor), Desentralisasi dan Otonomi Daerah Desentralisasi, Demokratisasi, Akuntabilitas
Pemerintahan Daerah, h.243
19
J .Kaloh, Mencari Bentuk Otonomi Daerah Suatu Solusi Dalam Menjawab Kebutuhan
Lokal dan TantanganGlobal (Jakarta: PT Rineka Cipta, 2007), h. 22
20
diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah.
2. Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumbee daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang. b. 1. Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah
yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang.
2. Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang.
Adapun hasil rumusan Amandemen pasal 18 UUD 1945 sudah lebih rinci dan tegas dibanding dengan isi pasal 18 UUD 1945 sebelum diamandemenkan tahun 2000 oleh MPR. Dari isi UUD 1945 tersebut menjadi jelas bahwa pasal 18 UUD 1945 menjadi landasan pembentukan pemerintahan daerah yang akan diatur dengan undang-undang, bahwa daerah-daerah dimaksud akan bersetatus otonom dan akan memiliki DPRD, serta pemerintah daerah.21
Meskipun UUD 1945 yang menjadi acuan konstitusi telah menetapkan konsep dasar tentang kebijakan otonomi kepada daerah-daerah. Tetapi dalam perkembangannya sejarah ide otonomi daerah mengalami berbagai bentuk
21
kebijakan yang disebabkan oleh kuatnya tarik-menarik kalangan elit politik pada masanya. Hal ini terlihat dalam aturan-aturan mengenai pemerintahan daerah sebagaimana yang terdapat dalam UU berikut ini:
B.1. DPRD Dalam Undang-Undang No.5 Tahun 1974
Hadirnya UU No.5 Tahun 1974 dilatarbelakangi oleh runtuhnya rezim Orde Lama yang di pimpin oleh Presiden Soekarno dan digantikan oleh Orde Baru yang dipimpin oleh Presiden soeharto. Pergantian rezim ini terjadi setelah UU No.18 Tahun 1965 relatif baru diberlakukan. Dan pergolakan politik yang meletus melalui peristiwa G 30 September 1965 Partai Komunis Indonesia (PKI) telah menunda berlakunya UU No.18 Tahun 1965 tersebut.
Menurut pasal 13 UU No.5 Tahun 1974: “Pemerintah Daerah adalah Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah”. Dengan demikian maka dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah ada pembagian yang jelas dalam kedudukan yang sama tinggi antara Kepala Daerah dan DPRD, yaitu Kepala Daerah memimpin eksekutif dan DPRD bergerak dalam bidang legislatif. Akan tetapi DPRD tidak boleh mencampuri urusan eksekutif. Dan dalam Undang-undang ini tidak mengenal lembaga BPH atau DPD.22
Sifat UU No.5 Tahun 1974 sangat sentralistik hal ini bisa dilihat dari kedudukan Kepala Daerah yang ditentukan oleh pusat tanpa bergantung dari hasil pemilihan oleh DPRD. Kepala Daerah hanya bertanggung jawab kepada pusat dan tidak kepada DPRD. Ia hanya memberikan laporan kepada DPRD dalam tugas
22
BN Marbun, DPRD Pertumbuhan dan Cara Kerjanya (Jakarta: Pustaka Sinar harapan,
bidang pemerintahan daerah, Sehingga DPRD tidak mempunyai kekuasaan terhadap Kepala Daerah.23
B.2. DPRD Dalam Undang-Undang No.22 Tahun 1999
Lahirnya gerakan reformasi dengan tuntutan demokratisasi, telah membawa perubahan pada segi kehidupan masyarakat dan termasuk didalamnya perubahan dalam pola hubungan pusat-daerah. Sistem pengelolaan pemerintahan daerah di Indonesia juga memasuki babak baru diera pemerintahan Habibie. Tuntutan dan wacana didaerah bahwa pemerintahan daerah perlu memiliki otonomi yang luas dalam merumuskan, mengelola, dan mengevaluasi kebijakan publik terakomodasi.24
DPR secara resmi mengesahkan UU No.22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah pada 21 April 1999, yang mengubah secara drastis UU No.5 Tahun 1974 ketika penyelenggaraan dilakukan secara sentralistis, tawaran otonomi luas dan desentralisasi atau yang dikenal dengan otonomi daerah menjadi penyejuk hampir semua daerah pemberian otonomi ysng luas diyakini mampu mencegah terjadinya disintegrasi bangsa.25
Undang-undang ini mencoba untuk menciptakan pola hubungan yang demokratis antara pusat dan daerah, undang-undang otonomi daerah ini bertujuan untuk memberdayakan daerah dan masyarakatnya serta mendorong daerah agar dapat merealisasikan aspirasinya. Penguatan masyarakat dilihat dengan
23
Isbodroini Suyanto, “Otonomi Daerah dan Fenomena Etnosentrisme,” h. 252
24
L. Misbah Hidayat, Reformasi Administrasi Kajian Komparatif Pemerintahan Tiga
Presiden (Jakarta:PT Gramedia Pustaka Utama, 2007), h. 39
25
J.Kaloh, Mencari Bentuk Otonomi Daerah Suatu Solusi Dalam Menjawab Kebutuhan
diberdayakannya DPRD. Dan Gubernur sebagai eksekutif daerah bertanggung jawab kepada DPRD sedangkan Bupati/Walikota kepada DPRD Kabupaten/DPRD Kota.
UU No.22 Tahun 1999 tentang otonomi daerah sangat strategis. Karena kebijakan desentralisasi dalam undang-undang tersebut merupakan bagian dari kebijakan demokratisasi pemerintahan. Karena itu, penguatan peran DPRD, baik dalam proses legislasi maupun pengawasan atas jalannya pemerintahan daerah, perlu dilakukan. Menurut UU No.22 Tahun 1999, posisi DPRD sejajar dengan pemerintahan daerah, bukan sebagai bagian dari pemerintaha daerah seperti yang berlaku sebelumnya sesuai UU No.5 Tahun 1974 yang menyatakan DPRD bukan berkedudukan sebagai badan legislatif tetapi bersama dengan kepala daerah merupakan pemerintah daerah (local government).26
Pasal 16 dari UU ini menyatakan bahwa DPRD sebagai lembaga perwakilan rakyat di daerah merupakan wahana untuk melaksanakan demokrasi berdasarkan pancasila, DPRD sebagai badan Legislatif Daerah berkedudukan sejajar dan menjadi mitra dari pemerintah daerah. Di samping itu kuatnya kedudukan DPRD juga dinyatakan dalam pasal 18 dari UU ini juga dinyatakan beberapa tugas dan wewenang DPRD untuk memilih Kepala Daerah dan wakilnya, memilih utusan Daerah, mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian Kepala Daerah dan wakilnya oleh DPRD.27
B.3. DPRD Dalam Undang-Undang No. 32 Tahun 2004
26
Baban Sobandi, dkk., Desentralisasi dan Tuntutan Penataan Kelembagaan Daerah
(Bandung: Humaniora, 2006), h. 117
27
Pada tahun kelima implementasi UU No.22 Tahun 1999 tepatnya tahun 2004 pada masa kepresidenan Megawati, dengan berbagai latar belakang pertimbangan sebagai akibat dari dampak implementasi UU tersebut, muncul kehendak pemerintah untuk mengadakan revisi untuk undang-undang tersebut, yang akhirnya memunculkan undang-undang pemerintahan daerah yang baru, yaitu UU No.32 Tahun 2004 tentang pemerintahan daerah. UU 22 Tahun 1999 dinilai kurang demokratis dan dalam tataran konsep kurang membagi secara jelas tugas dan kewenangan, hubungan antar strata pemerintah, dan perimbangan keuangan. Pola hubungan DPRD dan Kepala Daerah kurang berlangsung baik karena dalam praktiknya DPRD mendominasi, sehingga memunculkan ketidakstabilan pemerintahaan daerah.28
Dalam Undang-undang ini juga diatur mengenai pelaksanaan fungsi-fungsi pemerintahan daerah yang dilakukan oleh lembaga pemerintah daerah yaitu pemerintah daerah dan DPRD. Kepala daerah dan kepala pemerintah daerah dipilih secara demokratis. Sehingga DPRD sudah tidak memiliki wewenang lagi untuk memilih kepala daerah dan wakil kepala daerah, dan pemilihan secara demokratis dalam undang-undang ini yaitu pemilihan secara langsung oleh rakyat. Kepala daerah dalam melaksanakan tugasnya dibantu oleh seorang wakil kepala daerah, dan perangkat daerah. Penyelenggaraan pilkada langsung dilaksanakan oleh komisi
28
J.Kaloh, Mencari Bentuk Otonomi Daerah Suatu Solusi Dalam Menjawab Kebutuhan
pemilihan umum daerah (KPUD), KPUD bertanggung jawab kepada DPRD setempat. Setipa usulan KPUD harus berdasarkan pengesahan DPRD.29
Hubungan antara pemerintah daerah dan DPRD merupakan hubungan kerja yang kedudukannya setara dan bersifat kemitraan, kedudukan setara bermakna sejajar dan tidak saling membawahi. Kemitraan bermakna bahwa antara pemerintah daerah dan DPRD adalah sama-sama mitra sekerja dalam membuat kebijakan daerah untuk melaksanakan fungsi masing-masing sehingga antar kedua lembaga ini membangun hubungan kerja yang sifatnya mendukung.
UU No.32 Tahun 2004 dinilai sebagai Undang-undang yang demokratis karena kepala daerah dan DPRD dipilih langsung oleh rakyat. Dan pembagian wewenang serta tugas tidak saling tumpang tindih satu sama lain, keduanya membangun korelasi kerja yang saling menguntungkan dan bertanggung jawab untuk membuat kebijakan publik.