PENYALAHGUNAAN WEWENANG KEPALA DAERAH:
B. Faktor-Faktor Penyebab Kepala Daerah Korupsi
Kasus korupsi yang dilakukan oleh kepala daerah masih tergolong tinggi15. Hal ini didukung oleh pernyataan Menteri Dalam Negeri, Tjahjo
13 Reformasi Kebijakan Jangka Panjang (5-10 Tahun) yang di sampaikan oleh Tim Studi Pembangunnan Hukum, antara lain menyatakan,”Adanya kemauan politik untuk menyempuurnakan penegakan hukum melalui penerapan yang konsisten atas prinsip-prinsip umuum keadilan yang layak (algemene beginselen van behoorklijk rechtpraak) seperti prinsip keadilan (menyelenggarakan kkeadilan berdasarkan hukum, kebenaran, dan keadilan ; melarang campur tangan oleh pihak di luar ootoritas peradilan;
pengadilan tiga tingkat), prinsip persidanngan yang jujur (terbuukka untuk umum: persamaan dihadapan hukum; hak mendapat bantuan hukum; praduga tak bersalah), dan prinsip kepastian hukum (prosedur hukum yang mmenjamin hak dan kkewajiban; putusan yyang bberdasar hukum, kebenaran, dan keadilan). Ali Budiiardjo, Nugroho, Reksodiputro kerjasama dengan Mochtar, Karuwin & Komar, Reformasi Hukum di Indonesia, Hasil Studi Perkembangan Hukum-Proyek Bank Dunia, Jakarta : CYBERConsult, Cetakan Keempat, 2000.Hlm.163
14Jimly Asshiqie.,Peradilan Etik dan Etika Konstitusi Perspektif Baru Tentang ‘ Rule of Law and Rule of Ethics’
& Constittutional Law and Constitutional Ethics’, Jakarta : Sinnar Grafika, Edisi Revisi, 2015. Hlm. 164
15 Korupsi dalam konteks sejarah Indonesia sudah ada jauh sebelum Indonesia merdeka, bahkan beberapa referensi menyatakan korfupsi sudah ada sejak jaman kerajaan nusantara melalui venalty of power, dimana kedudukan dan kabatan di perjual belikan secara bebas kepada siapa saja yang mampu membayar. Retnowati Y & Utami Y,S., Jurnal Paradigma . 2014. hlm. 18
| Hukum dan Perkembangan Masyarakat |
[ 188 ]
Kumolo menyoroti banyaknya kepala daerah yang tersangkut kasus hukum.
Berdasarkan data Kementerian Dalam Negeri, ada 343 kepala daerah yang berperkara hukum baik di kejaksaan, kepolisian, maupun Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK). Sebagian besar karena tersangkut masalah pengelolaan keuangan daerah.
Setiap tahun KPK menerbitkan laporan tahunan yang terkait dengan kegiatan KPK dalam pemberantasan korupsi. Berdasarkan data yang diolah dari laporan tahun 2012 sampai dengan tahun 2015 menunjukkan terdapat 71 perkara Tindak Pidana Korupsi (TPK) di instansi pemerintah provinsi, sementara itu di Kabupaten/Kota terdapat 107 perkara TPK16. Dari jumlah tersebut, yang menyangkut kasus korupsi kepala daerah baik gubernur, walikota/bupati dan atau wakilnya khusus tahun 2018 tercatat sebagai yang terbanyak kepala daerah terkena OTT. Secara khusus korupsi berdasarkan data KPK, Tindak Pidana Korupsi (TPK) yang dilakukan Kepala Daerah ada 4(empat), yaitu: a).TPK dalam pengadaan barang/jasa yang dibiayai APBN/APBD, sebanyak 14 kasus; b).TPK dalam penyalahgunaan anggaran, sebanyak 22 kasus; c).TPK dalam perijinan sumber daya alam yang tidak sesuai dengan ketentuan, sebanyak 6 kasus.d).TPK Penerimaan suap, sebanyak 24 kasus. Atas dasar data yang menunujukkan tentang banyaknya kepala daerah yang melakukan korupsi dengan berbagai modus dan faktor-faktor penyebab korupsi yang dilakukan oleh kepala daerah17. Dari hasil pengamatan dan penelusuran, di ketahui faktor-faktor penyebab kepala daerah melakukan korupsi antara lain: a).Monopoli kekuasaan18. Berdasarkan data dari berbagai sumber tentang monopoli kekuasaan di simpulkan bahwa kepala daerah memiliki kekuasaan yang sangat besar dalam pengelolaan keuangan khususnya APBD, perekrutan pejabat daerah, pemberian ijin sumber daya alam, pengadaan barang dan jasa dan pembuatan peraturan kepala daerah, dan adanya dinasti kekuasaan, hal ini
16Laporan Tahunan KPK,laporan tahun 2012 sampai dengan tahun 2015.
17 Sebenarnya tahun 1999 pasca lahirnya era rreformasi tellah dibentuk Unddang-Unddang Nomoor 28 Tahun 1999 tentang Pennyelenggara Negara Yang Bersih dan Bebas ddari Korupsi, Kolusi Dan Nepotisme, dimana dalam konsederan menimbang huruf c menyyebutkkan,”bahwa praktek korupsi, kolusi, ddan nepotisme tidak hanya dilakukan antar-Penyelenggara Negara melainkann jjuga antara Penyelenggaraan Negara dan pihak lain yang dapat merusak sendi-sendi kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan nbernegara serta membahayakan eksistensi negara,sehingga diperlukkan landasan hhukum untuk pencegahannya.Lihat konsederan menimbang huruf c UU Nomor 28 Tahun 1999.
18 Hal ini terkait juga dengan besarnya kewenangan kepala daerah. mereka bisa dengan mudah menjual kebijakannya pada swasta. Jadi, perizinan alih fungsi tanah, pengelolaan hutan, kawasan pertambangan, pemberdayaan laut, bisa menjadi milik swasta karena diberikan kepala daerah dengan imbalan tertentu. Sistem sekarang membuat sulit bagi pemerintah pusat atau siapapun yang mengontrol kebijakan seperti bupati atau walikota. Djohermansyah Djohan.,Op.Cit.Hlm.106
| Hukum dan Perkembangan Masyarakat |
[ 189 ]
menyebabkan kepala daerah melakukan tindak pidana korupsi melalui suap dan gratifikasi, serta jual beli jabatan di lingkungan pemerintah daerah yang dipimpinnya. b).Diskresi kebijakan. Berdasarkan data menunjukkan bahwa hak diskresi melekat pada pejabat publik, khususnya kepala daerah, artinya diskresi di lakukan karena tidak semua tercakup dalam peraturan sehingga diperlukan kebijakan untuk memutuskan sesuatu, sehingga apa yang ditarget itu bisa terpenuhi tanpa harus menunggu adanya aturan yang tersedia, masalahnya kemudian diskresi ini dipahami secara sangat luas, padahal diskresi itu sangat terbatas, dia hanya bisa diberi ruangnya ketika tidak ada aturan main dan itu dalam situasi yang sangat mendesak, APBD merupakan dasar pengelolaan keuangan daerah dalam satu tahun anggaran yang merupakan rencana pelaksanaan Pendapatan Daerah dan Belanja Daerah dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi dalam tahun anggaran tertentu. Pemungutan penerimaan daerah bertujuan untuk memenuhi target yang ditetapkan dalam APBD. Demikian pula pengeluaran daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi dilakukan sesuai jumlah dan sasaran yang ditetapkan dalam APBD. Dalam pelaksanaannya kepala daerah sering dihadapkan pada kenyataan untuk membiayai suatu kegiatan yang tidak dianggarkan dalam APBD19. Hal ini menunjukkan adanya situasi dimana seorang kepala daerah mengeluarkan biaya yang tidak ada dalam APBD, oleh sebab itu kepala daerah mencari celah untuk menciptakan pengeluaran fiktif untuk menutupi biaya tersebut sehingga kepala daerah kerap kali melakukan korupsi untuk kepentingan dinas maupun untuk kepentingan pribadi.Jadi kekuasaan adalah hasil pengaruh yang diinginkan seseorang sehingga dengan begitu dapat suatu koonsep kuantitatif karena dapat dihitung pengaruhnya, misalnya beberapa luas wilayah jajahan seseorang dan berapa banyak orang yang dipengaruhinya20. Ini sebetulnya efek negatif dari sistem Desentralisasi, di mana kewenangan yang seluas-luasnya sesuai amanh konstitusi yang di berikan kepada daerah otonom. Sementara kematangan daerah dalam memegang kekuasaan yang besar itu kan ga bisa seketika, memerlukan waktu.21 c).Lemahnya Pengawasan dan
19 Aktor-aktor politik kita yang menjadi kepala daerah punya kewenangan besar, tapi kapasitasnya terbatas dan kompetensinya pun kurang. Tambah lagi, integritasnya lemah, komplit kan. Jadi, mereka rawan rapuh dengan ghodaan-godaan korupsi. kalau kami lihat, akarnya adalah kewenangan seluas-luasnya, itu menjadi persoalan. Ibid.hlm.107
20 Inu Kencana Syafiie., Etika Pemeriintahan Dari Keseimbangan Good Governnance Dengan Clean Government Sampai Pada State Of The art, Ilmu Pemerintahan Dalam Mengubah Pemerintahan Biadab Menjadi Pemerintahan Beradab, Jakarta : PT Rineka Cipta,2001. Hlm.167
21 Djohermansyah Djohan.Op.Cit.hlm.107.
| Hukum dan Perkembangan Masyarakat |
[ 190 ]
Akuntabilitas.Terjadinya kolusi antara Eksekutif dan Legislatif dalam pembuatan kebijakan yang koruptif. Dari beberapa kasus memberi kita informasi bahwa kondisi pada saat ini adanya kolusi antara kepala daerah dengan DPRD terkait dengan kebijakan yang dibuat oleh kepala daerah misalnya dalam pembuatan perda dan perijinan.termasuk lemahnya akuntabilitas serta kurangnya transparansi dalam pengelolaan anggaran, pengelolaan asset dan dalam pengadaan barang dan jasa, sehingga menyebabkan kepala daerah melakukan tindak pidana korupsi. e) biaya proses pencalonan yang mahal. Beberapa faktor penyebab kepala daerah melakukan korupsi lainnya antara lain karena biaya pemilukada langsung yang mahal baik yang ditanggung oleh pemerintah maupun yang ditanggung sendiri oleh para calon sendiri, kurangnya kompetensi dalam pengelolaan keuangan daerah, kurang pahamnya terhadap peraturan, dan pemahaman terhadap konsep budaya yang salah. Praktik politik uang22 dalam proses pemilihan yang melibatkkan banyak orang atau perwakilan harus kita akui nyata adannya dan itu sudah berlangsung lama dan melibatkkan banyak pihak dan menjadi kusut, sulit diurai masalahnya.
Secara normatif, mudah untuk menyatakan bahwa politik uang harus ditolak dalam proses pemilihan umum. Namun nyatanya, dari waktu ke waktu, politik uang semakin meninngkat digunakan oleh calon yang berhasrat besar berkuasa. Rumitnya mengatasi masalah ini karena memang politik uang dipersepsikan bukan perbuatan buruk oleh masyarakat.23 Dari beberapa faktor penyebab korupsi kepala daerah di atas, perlu di lakukan pencegahan dan pengawasan yang efektif yaitu dengan meningkatkan pembinaan terhadap Satuan Pengawas Internal Pemerintahan (SPIP) di pemerintah daerah. Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP) sebagai Pembina SPIP terus melakukan sosialisasi dan pembinaan SPIP, dan melakukan kerjasama dengan aparat penegak hukum dalam pencegahan dan pengawasan tindak pidana korupsi, namun hasilnya belum optimal, sehingga harus di tingkatkan terus di waktu yang akan datang.
22 Masyarakat ada yang melihat politik uang itu biasa. Berdasarkan survei yang dilakukan oleh Komisi Pemberantasan Korupsi pada tahun 2014, diketahui bahwa 71,72 persen masyarakat menganggap politik uang dalam pemilu itu lumrah. Komisi Pemberantasan Korupsi juga menemukan bahwa dana hibah lebih banyak untuk lembaga yang berafiliasi dengan kepala daerah tertentu. Dalam Rambe Kamarul Zaman.,Perjalanan Panjang Pilkada Serentak,Jakarta : Expose ((PT Mizan Publika), 2016. Hlm.241
23 Ibid.
| Hukum dan Perkembangan Masyarakat |
[ 191 ] C. Kepala Daerah Yang Terkena OTT KPK.
Tingkat korupsi di Indonesia masih tetap tinggi. Buktinya Komisi Pemberantasan (KPK), telah mengungkap adanya 18 gubernur dan 343 bupati/wali kota yang terjerat kasus korupsi. Hal ini diungkapkan Deputi Pengawasan Internal dan Pengaduan KPK24, dalam acara Koordinasi dan Supervisi (Korsup) KPK bertema Desiminasi Praktik Tata Kelola Pemda Berbasis Elektronik di Pemda Provinsi Bengkulu. Acara ini menghadirkan beberapa kepala daerah seperti Surabaya, Bandung, Bogor, dan Sidoarjo yang danggap berhasil menjadi teladan dalam tata kelola daerah berbasis elektronik.
Pada awalnya metamorfosa korupsi dilakukan oleh Aparatur Sipil Negara (ASN) golongan rendah. Namun saat ini korupsi juga dilakukan oleh para politisi untuk mempertahankan kekuasaan. Oleh karena itu dengan kekuasaannya para politisi berusaha mencari celah untuk melakukan korupsi25. Selain itu korupsi juga dilakukan oleh pelaku usaha yang memang berpikiran serakah. "Awalnya korupsi hadir untuk mempertahankan hidup, dilakukan ASN pangkat rendahan. Namun merambah ke pelaku usaha yang bukan untuk bertahan hidup tetapi serakah. Selanjutnya, korupsi dilakukan oleh politisi untuk mempertahankan kekuasaan,". Tindakan korupsi tersebut dengan menggunakan ahli hukum dan keuangan agar perbuatan jahatnya terkesan benar dan tidak melanggar hukum. Saat ini, korupsi di daerah sudah merambah ke pengelolaan keuangan daerah, perizinan yang memicu suap dan gratifikasi, serta pengelolaan pengadaan barang dan jasa bahkan jual beli jabatan pada tingkat Kepala Dinas atau SKPD lainnya. Kondisi ini mengafirmasi fakta bahwa korupsi di daerah lebih banyak disebabkan karena masalah kepentingan politik (ongkos politik yang cukup tinggi)26 dan rendahnya moral para pejabat terutama pada usaha untuk memperkaya diri sendiri. Tidak akan ada peradaban yang tidak didasarkan atas peri
24 Ranu Wiharja.,Deputi Pengawasan Internal dan Pengaduan KPK, dalam acara Koordinasi dan Supervisi (Korsup) KPK bertema Desiminasi Praktik Tata Kelola Pemda Berbasis Elektronik di Pemda Provinsi Bengkulu, pada tanggal 3 Agustus 2016.
25 Telah jelas bahwa setiap penggunaan kewenangan itu di dalamnya terkandung pertanggungjawaban, namun demikian harus pula dikemukakan tentang cara-cara memperoleh dan menjalankan kewenangan pemerintahan..Ridwan HR., Hukum Adminstrasi Negara, Jakarta : PT Raajagrafindo Persada, 2006. hlm.360
26 Direktur Eksekutif Indonesia Budget Center Arif Nur Alam pernah mengatakan,bahwa biaya yang dibutuhkan oleh seroang kandidat calon bupati minimal Rp 5 miliar, calon wali kota minimal Rp 10 miliar, dan calon gubernur minimal Rp 20 miliar. Sementara pengeluaran ini tidak sebanding dengan gaji yang mereka terima. Di sisi lain, penyelewengan dilakukan berkaitan dengan kepentingan incumbent untuk maju dalam pemilukada berikutnya.
| Hukum dan Perkembangan Masyarakat |
[ 192 ]
kehidupan yang keadilan, dan tidak akan ada keadilan jika peradaban dalam kehidupan bermasyarakat dan berbangsa tidak berkembang. Oleh karena itu, dalam upaya membangun peradaban bangsa kita yang tinggi dan bermartabat, penting sekali artinya menegakkan keadilan dalam kehidupan berbangsa dan bermasyarakat.27 Dibawah ini akan dikemukakan daftar kepala daerah yanng tersangkut tindak pidana korupsi atau penyalahgunaan kewenangan sepanjang tahun 2018,karena menurut catatan tahun 2018 merupakan tahun yang paling banyak kepala daerah terkena OTT28, sebagai berikut.
No Nama Jabatan Perbuatan Yang dilakukan Waktu
Penangkapan
terjerat kasus suap terkait dengan Pembangunan Rumah
2. Taufiqurrahman. Bupati nonaktif Nganjuk
Telah berstatus tersangka penerima suap, diumumkan kembali sebagai tersangka pada 8 Januari 2018. Dia dijerat dengan pasal tindak pidana pencucian uang.
Taufiqurrahman diduga mengalihkan gratifikasi yang diterimanya dari 2013 hingga 2017. KPK menyebut ada
27 Jimly Asshiddiqie., Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Jakarta : Sinar Grafika, Cetakan Ketiga Juli 2014.Hlm.94
28 Data diolah dan disarikan dari beberapa sumber seperti; Dylan Aprialdo Rachman (Editor):Inggried Dwi Wedhaswary., Kompas.com dengan judul "Kaleidoskop 2018: 29 Kepala Daerah Terjerat Kasus Korupsi", https://nasional.kompas.com/read/2018/12/18/12495661/kaleidoskop-2018-29-kepala-daerah-terjerat-kasus-korupsi?page=all. Artikel ini telah tayang di Kompas.com dengan judul "Kaleidoskop
2018, Daftar 29 OTT KPK Sepanjang
2018", https://nasional.kompas.com/read/2018/12/18/12352721/kaleidoskop-2018-daftar-29-ott-kpk-sepanjang-2018?page=all. Dari catatan ICW, tahun 2014 dan 2018 tercatat sebagai sejarah kelam.
Sebab, banyak kepala daerah yang ditangkap KPK di tahun itu."Jumlah paling tinggi terjadi pada tahun 2018 dengan 29 kasus (kepala daerah), disusul tahun 2014 dengan 14 kasus (kepala daerah) yang ditangani," sebutnya.