TELAAH PUSTAKA
3. Diah Ayu Kusumadewi dan Arief Rahman (2007)
2.4.3 Flypaper Effect dan Pengaruhnya pada Belanja Daerah
Flypaper effect merupakan respon pengeluaran/belanja pemerintah terhadap
dana bantuan pemerintah pusat (grants) signifikan lebih besar daripada pendapatan asli daerah (private income) (Oates, 1999). Dengan adanya flypaper
effect ini, daerah menjadi tidak optimal dalam menghimpun pendapatan asli
daerahnya sendiri dan lebih tergantung pada bantuan dari pemerintah pusat dalam hal membiayai belanja daerahnya. Hal ini berakibat kepada kemandirian daerah yang sulit untuk meningkat karena daerah tidak optimal dalam meningkatkan kemampuan daerahnya dalam hal membiayai belanja daerah
Hakikat dari adanya transfer atau bantuan dari pemerintah pusat pada dasarnya adalah untuk memperkuat otonomi daerah, oleh karena itu daerah perlu diberikan kelelusaan dalam menggunakan bantuan-bantuan yang ada, sehingga berdampak positif terhadap peningkatan Pendapatan Asli Daerah
(PAD). Dengan kata lain, bahwa adanya kebebasan atau keleluasaan dalam merencanakan serta menggunakan subsidi dan bantuan dari pemerintah pusat (dalam hal ini DAU) akan menyebabkan daerah dapat memprioritaskan program dan proyek yang mampu mendorong peningkatan PAD.
Pengaruh transfer pada upaya peningkatan PAD dapat dijelaskan dari teori perilaku konsumen. Wilde (1968) dalam Kuncoro (2004) mempelopori analisis transfer ke dalam format kendala anggaran dan kurva indiferensi. Dalam kasus bantuan tak bersyarat (unconditional grants), atau dalam hal ini berupa DAU, transfer sebesar G memberikan kenaikan garis anggaran dari Y ke Y+G. Barang publik diasumsikan sebagai barang normal, sehingga dengan demikian transfer yang bersifat umum (lump-sum) akan menggeser keseimbangan konsumen dari titik E0 ke EM. Pada posisi keseimbangan yang baru tersebut, konsumsi barang publik dan barang privat masing-masing menjadi sebesar Z1 dan X1.
Gambar 2.3 : Analisis Transfer dalam Format Kendala Anggaran Barang Privat (X)
Sumber : Wilde (1968) dalam Kuncoro (2004)
EFP EO X1 EM
-
X0+ΔT
X2 UI U2 U0 ZO Z1 Z2 Y Y + Grand Barang Publik (Z)Dengan sifatnya yang tidak bersyarat, tekanan fiskal pada basis pajak lokal akan menurun yang kemudian menyebabkan penerimaan pajak juga mengalami penurunan, yaitu sebesar -ΔTR, sementara pengeluaran konsumsi barang publik tetap meningkat. Ini berarti transfer akan mengurangi beban pajak masyarakat sehingga pemerintah daerah tidak perlu menaikkan pajak guna membiayai penyediaan barang publik. Oleh karena itu, analisis ini menegaskan bahwa pengeluaran pemerintah daerah dalam penyediaan barang publik tidak akan berbeda sebagai akibat dari penurunan pajak daerah atau kenaikan transfer.
Dalam hal bantuan tak bersyarat ini, banyak ekonom yang mengamati pemunculan anomali, para peneliti menemukan keseimbangan masyarakat setelah menerima transfer berada pada titik EFP (bukannya pada EM) yang menunjukkan kenaikan penerimaan pajak daerah (+ΔTR) dan juga kenaikan konsumsi barang publik (dari Z0 menjadi Z2). Ini berarti transfer meningkatkan pengeluaran konsumsi barang publik, tetapi tidak menjadi substitut bagi pajak daerah. Fenomena tersebut di dalam banyak literatur disebut sebagai flypaper effect. Fenomena flypaper effect membawa implikasi lebih luas bahwa transfer akan meningkatkan pengeluaran pemerintah daerah yang lebih besar daripada penerimaan transfer itu.
Gorodnichenko (2001) dalam Kuncoro (2004) menyatakan bahwa fenomena
flypaper effect dapat terjadi dalam dua versi, pertama merujuk pada
peningkatan pajak daerah dan anggaran pengeluaran pemerintah yang berlebihan, dan kedua mengarah pada elastisitas pengeluaran terhadap transfer yang lebih tinggi daripada elastisitas pengeluaran terhadap penerimaan pajak daerah. Anomali tersebut memicu diskusi yang instensif di antara ahli ekonomi.
Dalam khasanah ekonomi, telaah mengenai flypaper effect dapat dikelompokkan menjadi 2 aliran pemikiran, yaitu model birokratik (bureaucratic
model) dan ilusi fiskal (fiscal illusion model). Model birokratik menelaah flypaper
effect dari sudut pandang dari birokrat, sedangkan model ilusi fiskal
mendasarkan kajiannya dari sudut pandang masyarakat yang mengalami keterbatasan informasi terhadap anggaran pemerintah daerahnya.
Dalam Kuncoro (2004) disebutkan bahwa, aliran pemikiran birokratik diawali oleh Niskanen (1968). Dalam pandangannya, posisi birokrat lebih kuat dalam hal pengambilan keputusan publik. Niskanen (1968) dalam Kuncoro (2004) mengasumsikan birokrat berperilaku memaksimisasi anggaran sebagai proksi kekuasaannya. Dengan asumsi ini, kuantitas barang publik disediakan pada posisi biaya rata-rata sama dengan harganya. Pada posisi biaya marginal lebih tinggi daripada harganya, kuantitas barang publik menjadi tersedia terlalu banyak. Dengan demikian, transfer akan menurunkan harga barang publik sehingga memicu birokrat untuk membelanjakan lebih banyak anggaran. Secara implisit, model birokratik menegaskan flypaper effect sebagai akibat dari perilaku birokrat yang lebih leluasa membelanjakan transfer daripada menaikkan pajak.
Implikasi yang penting dari model birokratik ini adalah bahwa desentralisasi fiskal bisa membantu dalam menjelaskan pertumbuhan sektor publik. Dalam sistem yang terdesentralisasi, pemerintah daerah memiliki lebih banyak informasi untuk membedakan kepentingan penduduknya sehingga bisa memperoleh lebih banyak sumber daya dari perekonomian (Tiebout, 1956 dalam Kuncoro, 2004).
Oates (1999) dalam Kuncoro (2004) menyatakan fenomena flypaper effect dapat dijelaskan dengan ilusi fiskal. Bagi Oates, transfer akan menurunkan biaya rata-rata penyediaan barang publik (bukan biaya marginalnya). Namun,
masyarakat tidak memahami penurunan biaya yang terjadi adalah pada biaya rata-rata atau biaya marginalnya. Masyarakat hanya percaya harga barang publik akan menurun. Bila permintaan barang publik tidak elastis, maka transfer berakibat pada kenaikan pajak bagi masyarakat. Ini berarti
flypaper effect merupakan akibat dari ketidaktahuan masyarakat akan
anggaran pemerintah daerah.
Pada penelitian yang dilakukan Ekaristi (2007) ataupun Dollery dan Worthington (1995) dalam Laras Wulan Ndadari dan Priyo Hari Adi (2008) disebutkan bahwa apabila terdapat variabel transfer pemerintah pusat yang memiliki hubungan positif dengan PAD maka ada indikasi terjadi ilusi fiskal (fiscal
illusion). Ilusi fiskal merupakan salah satu bentuk dari perilaku asimetris,
sehingga apabila terjadi ilusi fiskal, maka dapat dikatakan terjadi pula perilaku asimetris.
Becker (1996) dan Bailey dan Connolly (1998) dalam Kuncoro (2004) mengidentifikasi beberapa isu yang selalu muncul dalam pembahasan mengenai flypaper effect. Salah satu isu yang penting adalah respon yang tidak simetri terhadap perubahan transfer. Teori perilaku konsumen di atas menjelaskan bahwa respon terhadap perubahan transfer seharusnya indiferen. Hal ini berarti bahwa pengaruh perubahan transfer pada perilaku fiskal pemerintah daerah akan sama terlepas apakah sumbangan tersebut diperoleh melalui runtutan kenaikan atau melalui serangkaian kenaikan lalu dikurangi secara gradual.
Pada Penelitian Mutiara Maimunah (2006) terjadi flypaper effect dalam merespon belanja transfer DAU dan PAD di Pulau Sumatra, ia juga meneliti bahwa flypaper effect berpengaruh untuk memprediksi Belanja Daerah periode kedepan dan juga tidak terdapat perbedaan terjadinya flypaper effect baik pada
daerah yang PAD-nya rendah maupun daerah yang PAD-nya tinggi di Kabupaten/Kota pulau Sumatra.
Kesit Bambang Prakosa (2004), juga mengadakan penelitian serupa untuk daerah Propinsi Jawa Tengah dan DIY. Hasilnya adalah secara empiris penelitian ini membuktikan bahwa besarnya Belanja Daerah dipengaruhi oleh jumlah DAU yang diterima dari Pemerintah Pusat. Dari hasil penelitian tersebut, menunjukkan bahwa DAU dan PAD berpengaruh signifikan terhadap belanja daerah. Dalam model prediksi belanja daerah, daya prediksi DAU terhadap belanja daerah lebih tinggi dibanding daya prediksi PAD. Hal ini menunjukkan telah terjadi flypaper effect. Dari penelitian-penelitian yang telah dilakukan diatas, maka hipotesis untuk menguji flypaper effect di Pemerintahan Kabupaten/Kota di Indonesia adalah: Pengaruh DAU terhadap prediksi BD lebih besar daripada pengaruh PAD terhadap BD