BAB III DINAMIKA PENERAPAN SISTEM CHECKS AND
C. Relasi Kekuasaan Legislatif
3. Hubungan Kinerja Legislatif Dengan Lembaga Lain
Pasca amandemen Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia terjadi perubahan yang sangat mendasar di bidang ketatanegaraan. Salah satu perubahan tersebut adalah munculnya pemisahan kekuasaan (separation of power). Terdapat pemisahan antar ketiga cabang kekuasaan eksekutif, lehgislatif dan yudikatif. Terkait dengan kewenangan pembentukan undang-undang dalam UUD 1945 Pasca Amandemen diatur dalam Pasal 20. Selengkapnya berikut ini adalah bunyi redaksional pasal tersebut.
Pasal 20
(6) Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang. *)
(7) Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama. *)
(8) ika rancangan undang-undang itu tidak mendapat persetujuan bersama, rancangan undang-undang itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu. *)
(9) Presiden mengesahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang-undang. *)
(10) Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan.
Pasal 20 Ayat (1) UUD 1945 telah menetapkan otoritas untuk membentuk undang-undang ada ditangan kekuasaan legislative. Dalam hal ini konstitusionalitas kewenangan pembentukan undang-undang berada ditangan Dewan Perwakilan Rakyat. Selain didasarkan pada Pasal 20, apabila ditelusuri lebih lanjut terdapat pasal dalam UUD 1945 yang menjadi dasar yuridis untuk menyatakan kewenangan pembentukan undang-undang menjadi kewenangan DPR. Pertama, Pasal 20A Ayat (1) UUD 1945 yang menegaskan Dewan Perwakilan Rakyat memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan. Fungsi legislasi merupakan salah satu fungsi yang dimiliki oleh DPR. Dengan adanya fungsi tersebut diketahui keberadaan DPR berfungsi membuat undang-undang. Selanjutnya yang kedua, Pasal 21 UUD 1945 menyatakan Anggota Dewan Perwakilan Rakyat berhak mengajukan usul rancangan undang-undang. seluruh anggota DPR dengan demikian memiliki hak konstitusional berupa mengajukan suatu usul rancangan undang-undang.
Pasal 22A UUD 1945 mengamanatkan bahwa ketentuan lebih lanjut tentang tata cara pembentukan undang-undang diatur dengan undang-undang. Atas amanat tersebut maka kemudian badan legislatif membentuk Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Hal ini sebagaimana dinyatakan dalam ketentuan mengingat
undang-undang tersebut. Dapat diidentifikasi pasal di dalam UU 12/2011 yang menunjukan bahwa kewenangan membentuk undang-undang dimiliki oleh DPR. Salah satunya Pasal 22 UU 12/2011. Diketahui setiap undang-undang lahir melalui tahapan penyusunan prolegnas. Dalam kaitannya dengan itu, hasil penyusunan prolegnas harus disepakati dan ditetapkan dalam Rapat Paripurna DPR. Bahkan prolegnas tersebut ditetapkan dengan keputusan DPR. Ini menunjukan kewenangan DPR untuk membentuk undang-undang. Selanjutnya Pasal 51 UU No. 12/2011 secara implisit memdudukan bahwa memang kewenangan membentuk undang-udang adalah otoritas legislative. Pasal tersebut menyatakan “Apabila dalam satu masa sidang DPR dan Presiden menyampaikan Rancangan Undang-Undang mengenai materi yang sama, yang dibahas adalah Rancangan Undang-Undang yang disampaikan oleh DPR dan Rancangan Undang-Undang yang disampaikan Presiden digunakan sebagai bahan untuk dipersandingkan”.
Terdapat peraturan yang lebih teknis yang dapat dijadikan dasar kewenangan membentuk undang-undang adalah kewenangan DPR. Pasal 4 Ayat (1) Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2014 tentang Tata Tertib (Tatib 1/2014) yang menegaskan DPR mempunyai fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan. Salah satu fungsi DPR adaah fungsi legislasi. Terkait dengan fungsi ini, Pasal 5 Ayat (1) Tatib 1/2014 menyatakan Fungsi legislasi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4 ayat (1) huruf a dilaksanakan sebagai perwujudan DPR selaku pemegang kekuasaan membentuk undang-undang.
Pasal berikutnya dalam Tatib 1/2014 yang juga menjadi dasar wewenang DPR dalam membentuk UU adalah Pasal 6 Tatib 1/2014. Dalam pasal tersebut ditegaskan wewenang dari DPR.
Lengkapnya adalah sebagai berikut:
Pasal 6 DPR berwenang:
a. membentuk undang-undang yang dibahas dengan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama;
b. memberikan persetujuan atau tidak memberikan persetujuan terhadap peraturan pemerintah pengganti undang-undang yang
diajukan oleh Presiden untuk menjadi undang-undang;
c. membahas rancangan undang-undang yang diajukan oleh Presiden atau DPR yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah, dengan mengikutsertakan DPD sebelum diambil persetujuan bersama antara DPR dan Presiden;
d. memperhatikan pertimbangan DPD atas rancangan undang-undang tentang APBN dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama;
e. membahas bersama Presiden dengan memperhatikan pertimbangan DPD dan memberikan persetujuan atas rancangan undang-undang tentang APBN yang diajukan oleh Presiden;
f. membahas dan menindaklanjuti hasil pengawasan yang disampaikan oleh DPD atas pelaksanaan undang-undang mengenai otonomi daerah, pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan APBN, pajak, pendidikan, dan agama;
g. memberikan persetujuan kepada Presiden untuk menyatakan perang dan membuat perdamaian dengan negara lain;
h. memberikan persetujuan atas perjanjian internasional tertentu yang menimbulkan akibat yang luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan beban keuangan negara dan/atau mengharuskan perubahan atau pembentukan undang-undang;
i. memberikan pertimbangan kepada Presiden dalam pemberian amnesti dan abolisi;
j. memberikan pertimbangan kepada Presiden dalam hal mengangkat duta besar dan menerima penempatan duta besar negara lain;
k. memilih anggota BPK dengan memperhatikan pertimbangan DPD;
l. memberikan persetujuan kepada Presiden atas pengangkatan dan pemberhentian anggota Komisi Yudisial;
m. memberikan persetujuan calon hakim agung yang diusulkan Komisi Yudisial untuk ditetapkan sebagai hakim agung oleh Presiden;
dan n. memilih 3 (tiga) orang hakim konstitusi dan mengajukannya kepada Presiden untuk diresmikan dengan keputusan Presiden.
b. Hubungan Dewan Perwakilan Rakyat dengan Majelis Permusyawaratan Rakyat
Dewan Perwakilan Rakyat memiliki hubungan yang erat dengan Majelis Permusyawaratan Rakyat. Untuk melihat hubungan antara keduannya perlu dilihat bagaimana kedudukan MPR itu sendiri. Kedudukan MPR dalam konstruksi historis maupun politik hukum ketatanegaraan Indonesia memiliki peran penting bagi kemajuan bangsa. Mengingat MPR merupakan lembaga negara yang bewenang dalam membentuk Undang-Undang Dasar (The Making of the Constitution) sekaligus sebagai lembaga negara yang merepresentasikan seluruh kehendak rakyat serta penjaga kepentingan masyarakat (The Guardian of The Public Interest).
MPR merupakan penjelmaan seluruh rakyat Indonesia.
MPR pada saat itu menganut tiga sistem perwakilan, yaitu sistem perwakilan politik (politic representation) yaitu DPR Sistem perwakilan teritorial (territorial atau regional representation) yaitu Utusan Daerah; dan Sistem perwakilan golongan (functional representation) yaitu Utusan Golongan. Namun setelah amandemen MPR adalah keanggotaannya terdiri dari
Anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) yang merupakan perwakilan dari political representation dan Anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang merupakan perwakilan dari Representasi Teritorial (Territorial Representation). Hal ini dapat dilihat pada rumusan Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan bahwa: MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD yang dipilih melalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut dengan Undang-undang.
Walaupun utusan golongan sudah dihapuskan dari keanggotaan MPR, akan tetapi perwakilan dari Representasi Fungsional (Functional Representation) masih diakomodir oleh Anggota DPR dan DPD. MPR merupakan lembaga demokrasi yang mewadahi seluruh elemen masyarakat baik dari perwakilan politik maupun daerah. Dengan melihat keanggotan MPR terlihat ada hubungan kinerja dengan DPR. Terlebih apabila melihat pada kewenangan yang dimiliki oleh MPR yaitu mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar. Hal ini sebagaimana tergambar dalam Pasal 37 UUD 1945 yang menyatakan bahwa:
(1) Usul perubahan pasal-pasal Undang-Undang Dasar dapat diagendakan dalam sidang Majelis Permusywaratan Rakyat apabila diajukan sekurang-kurangnya 1/3 dari jumlah anggota Majelis Permusywaratan Rakyat.
(2) Setiap usul perubahan pasal-pasal Undang-Undang Dasar diajukan secara tertulis dan ditunjukkan dengan jelas bagian yang diusulkan untuk diubah beserta alasannya.
(3) Untuk mengubah pasal-pasal Undang-Undang Dasar, Sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat dihadiri sekurang-kurangnya 2/3 dari jumlah anggota Majelis Permusywaratan Rakyat.
(4) Putusan untuk mengubah pasal-pasal Undang-Undang Dasar dilakukan dengan persetujuan sekurang-kurangnya lima puluh persen ditambah satu anggota dari seluruh anggota Majelis Permusywaratan Rakyat.
(5) Khusus mengenai bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak dapat dilakukan perubahan.
c. Hubungan Dewan Perwakilan Rakyat dengan Dewan Perwakilan Daerah
Hubungan antara Dewan Perwakilan Rakyat dengan Dewan Perwakilan Daerah terlihat dalam kewenangan pembentukan undang-undang. Amandemen Undang-Undang Dasar yang telah terjadi beberapa waktu lalu telah membuat terjadi perubahan yang sangat mendasar di bidang ketatanegaraan. Salah satu perubahan tersebut adalah munculnya pemisahan kekuasaan (separation of power). Terdapat pemisahan antar ketiga cabang kekuasaan eksekutif, legislatif dan yudikatif. Terkait dengan kewenangan pembentukan undang-undang dalam UUD 1945 Pasca Amandemen diatur dalam Pasal 20.
Secara tegas Pasal 20 UUD 1945 menyatakan Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang. Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama. Jika rancangan undang-undang itu tidak mendapat persetujuan bersama, rancangan undang-undang itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu. Presiden mengesahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang-undang. Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan.
Kewenangan untuk membentuk undang-undang dengan demikian menjadi kewenangan legislatif yakni DPR.
Terdapat peraturan yang lebih teknis yang dapat dijadikan dasar untuk melihat pola hubungan antara DPR dengan DPD, yakni Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2014 tentang Tata Tertib (Tatib 1/2014) tepatnya pada Pasal 6 Tatib 1/2014. Dalam pasal tersebut ditegaskan wewenang dari DPR yang mengharuskan DPR untuk berhubungan dengan DPD. Lengkapnya adalah sebagai berikut:
Pasal 6 DPR berwenang:
n. membentuk undang-undang yang dibahas dengan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama;
o. memberikan persetujuan atau tidak memberikan persetujuan terhadap peraturan pemerintah pengganti undang-undang yang diajukan oleh Presiden untuk menjadi undang-undang;
p. membahas rancangan undang-undang yang diajukan oleh Presiden atau DPR yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah, dengan mengikutsertakan DPD sebelum diambil persetujuan bersama antara DPR dan Presiden;
q. memperhatikan pertimbangan DPD atas rancangan undang-undang tentang APBN dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama;
r. membahas bersama Presiden dengan memperhatikan pertimbangan DPD dan memberikan persetujuan atas rancangan undang-undang tentang APBN yang diajukan oleh Presiden;
s. membahas dan menindaklanjuti hasil pengawasan yang disampaikan oleh DPD atas pelaksanaan undang-undang mengenai otonomi daerah, pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah,
pajak, pendidikan, dan agama;
t. memberikan persetujuan kepada Presiden untuk menyatakan perang dan membuat perdamaian dengan negara lain;
u. memberikan persetujuan atas perjanjian internasional tertentu yang menimbulkan akibat yang luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan beban keuangan negara dan/atau mengharuskan perubahan atau pembentukan undang-undang;
v. memberikan pertimbangan kepada Presiden dalam pemberian amnesti dan abolisi;
w. memberikan pertimbangan kepada Presiden dalam hal mengangkat duta besar dan menerima penempatan duta besar negara lain;
x. memilih anggota BPK dengan memperhatikan pertimbangan DPD;
y. memberikan persetujuan kepada Presiden atas pengangkatan dan pemberhentian anggota Komisi Yudisial;
z. memberikan persetujuan calon hakim agung yang diusulkan Komisi Yudisial untuk ditetapkan sebagai hakim agung oleh Presiden;
dan n. memilih 3 (tiga) orang hakim konstitusi dan mengajukannya kepada Presiden untuk diresmikan dengan keputusan Presiden.
Ketentuan diatas menunjukan bahwa hubugan DPR dan DPD dalam beberapa hal, Pertama pada saat pembahasan rancangan undang-undang baik yang diajukan oleh Presiden dan DPR. Namun tentunya tidak terhadap seluruh RUU melainkan terhadap rancangan undang-undang tertentu yakni yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah. Dalam hal ini hubungan tersebut tercipta dengan mengikutsertakan DPD
Kedua, terhadap rancangan undang-undang yang mengatur mengenai APBD dan rancangan yang berkenaan dengan pajak, pendidikan dan agama maka perimbangan yang diberikan oleh DPD perlu untuk diperhatikan oleh DPR. Ketiga, diketahui bahwa secara konstitusional DPD memiliki kewenangan untuk melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan undang-undang mengenai otonomi daerah, pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan APBN, pajak, pendidikan, dan agama. Hasil pengawasan yang telah dilakukan oleh DPD kemudian harus dibahas dan ditindaklanjuti oleh DPR.
d. Hubungan Dewan Perwakilan Rakyat dengan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi
Hubungan Dewan Perwakilan Rakyat dengan Mahkamah Konstitusi adalah terkait dengan kewenangan judicial review yang dimiliki oleh Mahkamah Konstitusi. Kewenangan tersebut bersifat konstitusional diatur secara tegas dalam Pasal 24C Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Kewenangan menguji yang dimiliki oleh MK, terkait dengan materi muatan yang harus diatur dengan Undang-Undang yang menjadi kewenangan DPR berisi: pengaturan lebih lanjut mengenai ketentuan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, perintah suatu Undang-Undang untuk diatur dengan Undang-Undang, pengesahan perjanjian internasional tertentu, tindak lanjut atas putusan Mahkamah Konstitusi; dan/atau pemenuhan kebutuhan hukum dalam masyarakat.