PERAN EKSEKUTIF
Bab 9 Kasus Mengenani Pengendalian Eksekutif
Dalam negara modern jasa keamanan dan intelijen memainkan peran vital dalam melayani dan mendukung pemerintah berkenaan dengan kebijakan dalam negeri, pertahanan dan luar negeri dengan menyediakan dan menganalisa informasi intelijen yang berhubungan dan menangani ancaman-ancaman yang khusus. Demikian pula halnya yang terjadi terhadap keamanan dalam negeri (khususnya kontra terorisme, kontra spionase dan penangkalan ancaman-ancaman terhadap negara demokratis) dan di dunia hubungan internasional, diplomasi dan pertahanan. Akan tetapi, amatlah penting bahwa badan-badan dan pejabat-pejabat yang melaksanakan tugas ini berada dibawah kendali demokratis melalui para politisi yang terpilih melalui pemilu, daripada hanya ber- tanggung jawab kepada diri mereka sendiri; para politisi yang terpilih inilah yang menjadi pemimpin lembaga negara dalam demokrasi. Wewenang dan legitimasi tertinggi badan-badan intelijen terletak pada persetujuan legislatif mengenai kekuasaan, operasi dan sumber daya mereka. Tetapi, untuk alasan-alasan yang bersifat praktis dan karena merupakan hal yang sensitif, kendali eksternal badan-badan ini harus berada di tangan pemerintah – eksekutif. Tidak ada konflik inheren antara kendali eksekutif dan pengawasan parlemen (lihat Bagian IV). Sebaliknya, pengawasan oleh parlemen yang efektif bergantung pada kendali efektif para menteri atas departemen-departemennya. Parlemen hanya dapat memanggil para menteri untuk mempertanggungjawabkan tindakan-tindakan badan intelijen apabila mereka benar-benar memiliki kekuasaan untuk mengendalikan dan informasi yang cukup mengenai tindakan- tindakan yang diambil atas nama mereka. Jika syarat ini kurang dipenuhi, alternatif demokratis satu-satunya adalah mencoba untuk
mengisi kekosongan ini dengan pejabat atau badan legislatif. Tetapi hal ini merupakan suatu pergantian yang buruk karena badan- badan legislatif dapat ditugaskan secara efektif untuk meninjau penggunaan kekuasaan dan sumber daya, tetapi mereka secara inheren tidak dipersiapkan untuk mengarahkan dan mengelola hal- hal seperti ini, dimana lembaga-lembaga pemerintah memang dipersiapkan untuk melakukannya.
Dalam sistem konstitusional yang sehat para menteri memerlukan dua jenis kekuasaan, kendali yang cukup besar terhadap badan- badan intelijen dan hak untuk menuntut informasi dari badan intelijen, agar para menteri dapat melaksanakan tanggung jawab mereka sebagai anggota eksekutif yang terpilih yang bekerja atas nama publik. Para menteri memiliki hak untuk meminta kesetiaan yang tinggi dari badan-badan tersebut dalam menerapkan kebijakan- kebijakan pemerintah untuk kepentingan negara. Mereka juga perlu memiliki kendali dan informasi yang cukup agar dapat bertanggung jawab kepada Parlemen berkenaan dengan penggunaan kekuasaan dan sumber daya badan-badan tersebut.
Kendali efektif oleh eksekutif, bagaimanapun, tidak meminta adanya tanggung jawab manajerial langsung berkenaan dengan operasi intelijen dan keamanan. Demi untuk mencegah penyalah- gunaan dan sebagai prasyarat bagi kendali yang efektif, tanggung jawab masing-masing menteri dan kepala badan-badan tersebut seharusnya ditetapkan dalam ketentuan hukum. Untuk kebaikan masing-masing pihak, mereka seharusnya terpisah tetapi saling melengkapi. Jika menteri terlalu terlibat dalam urusan sehari-hari, para menteri tidak mungkin bertindak sebagai sumber kendali eks- ternal dan seluruh sistem pengawasan akan melemah. Garis tegas antara menteri dan kepala badan intelijen sulit untuk ditarik. Tetapi, satu model yang berguna diperlihatkan dalam Undang-undang Intelijen Keamanan Kanada 1984 (Canadian Security Intelligence Service Act 1984). Garis tegas tersebut merujuk kepada Direktur Intelijen memiliki ‘kendali dan manajemen Intelijen’ yang berada
95
‘dibawah arahan’ Menteri.1 Undang-undang intelijen Polandia
memuat ketentuan yang menarik dimana dengan jelas mem- bedakan masing-masing tanggung jawab Perdana Menteri dan Kepala Badan Intelijen (lihat Kotak No.20 dibawah).
Kotak No. 20:
Penjabaran Tanggung Jawab antara Menteri dan Direktur Intelijen (Polandia)
Pasal 7:
Perdana Menteri akan menentukan arahan untuk kegiatan Badan Intelijen melalui seperangkat instruksi.
Para Kepala Badan Intelijen, paling lambat tiga bulan sebelum akhir tiap tahun kalender, masing-masing sesuai dengan tanggung jawabnya, harus mempresentasikan rencana kegiatan untuk tahun berikutnya.
Kepala Badan Intelijen, dalam tanggung jawabnya masing- masing, tiap tahun sebelum tanggal 31 Januari akan mempresentasikan laporan-laporan kegiatan Badan Intelijen di tahun kalendar sebelumnya.
Sumber: Undang-undang Badan Keamanan Internal dan Badan Intelijen Luar Negeri tahun 2002, Polandia
Undang-undang Intelijen Belanda juga perlu dilihat lebih dekat. Undang-undang tersebut menuntut ’intelijen dan koordinator menjalankan tugas mereka sesuai dengan undang-undang dan Menteri yang membawahinya’.2 Dalam menjalankan undang-
undang tersebut, ketentuan ini menekankan pada pentingnya bekerja sesuai ‘dengan hukum’ yang sekaligus membatasi kepemimpinan Menteri.
Pada masyarakat yang mengalami transisi, dimana batas antara pemerintah sipil dan militer kabur, mungkin perlu untuk memerinci
n
n
batasan-batasan untuk mencegah penyalahgunaan di masa depan. Sebagai contoh, dalam perundang-undangan Bosnia-Herzegovina yang baru, meskipun Ketua Dewan Menteri memiliki sejumlah fungsi dalam hal pembahasan dan kebijakan yang rinci,3 dibawah
pasal 10 secara jelas ia tidak diperbolehkan untuk mengambil, baik sebagian maupun seluruh, hak dan tanggung jawab Direktur Jenderal atau Wakil Direktur Jenderal.4
Undang-undang yang sama juga menyatakan hak dan tanggung jawab Direktur Jenderal sehingga membuat jelas karakter kegiatan manajerial setiap harinya. Tugas-tugas tersebut termasuk persiapan anggaran tahunan Badan Intelejen, pengarahan operasi analitis, administratif, kerjasama kemitraan dan operasi-operasi eksternal dari badan tersebut. Undang-undang tersebut juga memasukkan perlindungan sumber, rencana dan operasi intelijen dari pengungkapan tanpa adanya persetujuan resmi maupun untuk mendapatkan, melalui Ketua Dewan, persetujuan dan dukungan dari Menteri Luar Negeri untuk kegiatan-kegiatan yang mungkin memiliki dampak serius terhadap kebijakan luar negeri Bosnia dan Herzegovina.5
97
Pengendalian demokratis yang efektif dan dukungan kebijakan bergantung pada proses akses dua arah antara menteri dan pejabat. Para menteri memerlukan akses terhadap informasi yang relevan berada dalam kendali badan intelijen atau terhadap penilaian yang berdasarkan informasi tersebut dan perlu berada dalam posisi untuk memberikan tanggung jawab, saat diperlukan, mengenai tindakan-tindakan yang diambil oleh sektor keamanan. Sebalik- nya, pejabat harus dapat memberikan keterangan para menteri pemerintah mengenai masalah-masalah dengan sensitivitas yang tinggi. Maka, penting bagi para menteri untuk memiliki kebijakan pintu terbuka untuk badan-badan intelijen.
Undang-undang seharusnya mengatur dengan jelas arah politik dan, bersinggungan dengan badan-badan internal, kemandirian secara politis, untuk memastikan bahwa permasalahan kebijakan ditentukan oleh para politisi yang bertanggung jawab kepada publik. Mekanisme yang eksplisit dalam perundang-undangan lebih diinginkan dan mekanisme tersebut ditopang oleh tugas-tugas legal yang tepat. Penyebab adanya mekanisme semacam itu bukan karena hal tersebut lebih diinginkan dimana hubungan dalam ke- seharian antara menteri dan badan intelijen seharusnya ditangani secara legalistik. Lebih daripada itu, kerangka kerja yang ber- dasarkan hukum dimana kekuasaan dan tanggung jawab menteri dan badan intelijen sangat jelas sehingga membantu untuk men- cegah adanya penyalahgunaan dan mendorong adanya hubungan kerja terbuka dan bertanggung jawab.
Isu-isu berikut perlu dirinci dalam undang-undang (lihat Kotak No.21). Di sisi menteri, hukum intelijen seharusnya menjelaskan