II. TINJAUAN PUSTAKA
2.3. Kebijakan dan Kelembagaan
Kebijakan (policy) dan kelembagaan (institutional) merupakan dua sisi mata uang yang sulit dipisahkan. Kebijakan yang bagus tanpa dilandasi kelembagaan yang bagus atau sebaliknya akan sulit mencapai hasil maksimal. Dari pengalaman menunjukkan bahwa kegagalan pembangunan seringkali terjadi karena tata kelola pemerintahan (good governance) yang buruk dimana pemerintah gagal membuat dan mengimplementasikan kebijakan yang benar serta mengabaikan pembangunan kelembagaan yang seharusnya menjadi dasar dari seluruh proses pembangunan. Pada dasarnya hampir semua kegagalan pembangunan bersumber dari dua persoalan fundamental yaitu kegagalan kebijakan dan kegagalan kelembagaan (Djogo et al, 2003). Kinerja pengelolaan taman nasional ditentukan oleh kebijakan yang berbentuk peraturan perundangan dan organisasi pengelola atau lembaganya.
2.3.1. Pengertian kebijakan
Kebijakan adalah intervensi, cara dan pendekatan pemerintah untuk mencari solusi masalah pembangunan atau untuk mencapai tujuan pembangunan dengan mengeluarkan keputusan, strategi, perencanaan maupun implementasinya di lapangan dengan menggunakan instrumen tertentu (Djogo et al, 2003). Kebijakan juga merupakan upaya pemerintah untuk memperkenalkan model pembangunan baru atau upaya untuk mengatasi kegagalan dalam proses pembangunan Selama ini pemerintah lebih menekankan pada pembangunan ekonomi dengan mengutamakan pembangunan infrastruktur fisik daripada infrastruktur kelembagaan. Selain itu kebijakan pemerintah selalu berubah dan sulit dilaksanakan secara utuh, sehingga perlu perhatian serius, karena institusi atau kelembagaan adalah pusat dari teori kebijakan dan dianggap sebagai unsur untuk pembuatan dan pembentuk kebijakan. Pada umumnya kebijakan ditetapkan dalam bentuk aturan dan ketetapan yang merupakan unsur-unsur utama dalam kelembagaan.
2.3.2. Pengertian Kelembagaan
Kelembagaan merupakan sistem organisasi dan kontrol masyarakat terhadap penggunaan sumberdaya. Ada dua jenis pengertian kelembagaan yaitu kelembagaan sebagai aturan main dan kelembagaan sebagai organisasi. Aturan main tersebut terdiri dari aturan formal dan aturan informal beserta aturan penegakan
masyarakat. Organisasi merupakan wujud konkrit kelembagaan yang membungkus aturan main tersebut. Beberapa pengertian kelembagaan antara lain adalah :
... suatu tatanan dan pola hubungan antara anggota masyarakat atau organisasi yang saling mengikat yang dapat menentukan bentuk hubungan antar manusia atau antara organisasi yang diwadahi dalam suatu organisasi atau jaringan dan ditentukan oleh faktor-faktor pembatas dan pengikat berupa norma, kode etik aturan formal maupun informal untuk pengendalian prilaku sosial serta insentif untuk bekerjasama dan mencapai tujuan bersama (Djogo et al, 2003)
... organisasi dan/atau antar aktor pembangunan, bisnis dan politik yang saling mengikat yang diwadahi dalam sebuah organisasi atau jaringan (Kartodihardjo dan Jhamtani, 2006)
Dari berbagai pengertian diatas maka dapat disimpulkan bahwa kelembagaan adalah aturan main (rules of the game) untuk mengatur hubungan antar individu atau kelompok individu yang diwadahi dalam suatu organisasi
dalam mengimplementasikan aturan-aturan tersebut untuk mencapai tujuan yang
diinginkan. Agar kelembagaan dapat melaksanakan fungsinya maka diperlukan
adanya enforcement dalam bentuk sanksi atau insentif yang memberikan gairah kepada partisipan dalam berperilaku sesuai dengan harapan.
2.3.2.1. Ciri Kelembagaan
Menurut Shaffer dan Schmid dalam Pakpahan (1990) ada tiga komponen utama yang mencirikan suatu kelembagaan yaitu : (1) batas yurisdiksi; (2)
property right; dan (3) aturan representasi. Batas yurisdiksi menentukan siapa dan apa yang tercakup dalam organisasi. Konsep ini dapat berarti batas wilayah kekuasaan atau batas otoritas yang dimiliki oleh suatu lembaga. Misalnya dalam istilah pemerintah pusat atau pemerintah daerah terkandung makna bagaimana batas yurisdiksi berperan dalam mengatur alokasi sumberdaya.
Property right (hak pemilikan) merupakan aturan (hukum, adat atau tradisi) yang menentukan hubungan antar anggota masyarakat dalam menyatakan kepentingannya terhadap sumberdaya, situasi atau kondisi yang juga merupakan kekuatan akses dan kontrol terhadap sumberdaya. Pada hakikatnya, terdapat empat jenis hak pemilikan atas sumberdaya alam yang sangat berbeda satu dengan lainnya, yaitu (Arifin, 2005 ) :
1). Milik negara (state property), yaitu kepemilikan sumberdaya alam yang berada dibawah kewenangan pemerintah sesuai dengan peraturan yang berlaku. Pada pasal 4 UU no.4 tahun 1996 tentang Perairan Indonesia
dinyatakan bahwa seluruh sumber kekayaan alam di perairan Indonesia di bawah kedaulatan Negara Republik Indonesia. Hal ini mengandung makna bahwa pemerintah memiliki dan bertanggung jawab mengawasi pemanfaatan sumberdaya perairan. Para individu mempunyai kewajiban mematuhi aturan yang telah ditetapkan oleh negara, atau pemerintah yang berkuasa, atau departemen yang mengurusi sumberdaya alam. Demikian pula departemen yang bersangkutan mempunyai hak untuk memutuskan aturan main penggunaannya. Contoh sumberdaya alam milik negara adalah tanah, hutan, mineral, air dan lain-lain yang konon dikuasai negara untuk hajat hidup orang banyak;
2). Milik pribadi (private property), yaitu sumberdaya yang dimiliki secara perorangan atau sekelompok orang secara syah yang ditunjukkan dengan bukti-bukti kepemilikan yang jelas. Para individu pemilik mempunyai hak untuk memanfaatkan sumberdaya alam sesuai aturan dan norma yang berlaku (socially acceptable uses) dan mempunyai kewajiban untuk menghindari pemanfaatan sumberdaya alam yang eksesif dan tidak dapat dibenarkan menurut kaidah norma yang berlaku (socially unacceptable uses). Lahan pertanian yang dimiliki perorangan termasuk di sini;
3). Milik umum atau milik bersama (common property), merupakan milik sekelompok masyarakat tertentu yang telah melembaga, dengan ikatan norma atau hukum adat yang mengatur pemanfaatan sumberdaya. Kelompok masyarakat yang berhubungan dengan sumberdaya alam milik bersama itu mempunyai hak untuk tidak mengikutsertakan individu lain yang bukan berasal dari kelompok yang bersangkutan dan individu yang dimaksud mempunyai kewajiban mematuhi statusnya sebagai orang luar. Sementara setiap anggota kelompok mempunyai hak dan kewajiban untuk memelihara kelestariannya sesuai dengan aturan yang disepakati bersama. Misalnya hutan adat atau sumberdaya wilayah pesisir, dimana penduduk yang terikat dalam kelompok sosial dapat memanfaatkan dan mengelola bersama berdasarkan norma hidup dan budaya yang berlaku; dan
4). Tak bertuan (open access), dimana sumberdaya milik semua orang. Dalam hal ini tidak ada unsur kepemilikan pada sumberdaya alam sehingga setiap orang dari manapun bisa memanfaatkannya. Artinya, masing-masing individu hanya memiliki privilege, siapa cepat dia dapat, tapi bukan hak.
Contohnya adalah sumberdaya di perairan laut lepas atau diluar batas laut territorial.
Aturan representasi merupakan perangkat aturan yang menentukan mekanisme pengambilan keputusan organisasi, mengatur siapa yang berhak berpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan. Keputusan yang diambil dan apa akibatnya terhadap performance akan ditentukan oleh kaidah representasi yang digunakan dalam proses pengambilan keputusan. Pengaturan dari batas yurisdiksi, property right dan aturan representasi merupakan suatu bentuk perubahan kelembagaan yang berimplikasi pada kemampuan organisasi dalam menjalankan enforcement untuk mengatasi permasalahan free rider atau komitmen sehingga menghasilkan kinerja yang diharapkan.
Berkaitan dengan pengelolaan taman nasional, ketiga ciri kelembagaan tersebut diatur oleh undang-undang. Penentuan batas yurisdiksi taman nasional diatur dalam UU no.5 tahun 1990 tentang KSDAHE, UU no.32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang secara teknis dijabarkan kedalam PP no.68 tahun 1998 tentang KSA dan KPA. Dalam peraturan perundangan tersebut, tata batas taman nasional harus ditetapkan berdasarkan kesepakatan antara pemerintah pusat, daerah dan masyarakat. Hak kepemilikan taman nasional, menurut Undang-undang Dasar 1945 Pasal 33 ayat 3 dan UU no. 5 tahun 1967 tentang Ketentuan ketentuan Pokok Kehutanan adalah tanah milik Negara atau
state property. Karenanya pengelolaan taman nasional dilaksanakan oleh pemerintah, dalam hal ini Departemen Kehutanan (pasal 34 UU no.5 tahun 1990 tentang KSDAHE).
2.4. Partisipasi Masyarakat