BAB 3 ANALISIS DAN HASIL KAJIAN
3.2 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri Aspek Makro dan Mikro
3.2.1 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam
Neraca pembayaran dapat diartikan sebagai suatu neraca yang merangkum transaksi finansial suatu negara dengan negara lain (Todaro, 2000). Neraca pembayaran memiliki dua jenis transaksi yaitu transaksi berjalan, dan transaksi modal dan finansial (Gambar 3.2).
Dalam neraca pembayaran, aktivitas pinjaman luar negeri seperti penarikan pinjaman, pembayaran cicilan pokok, dan pembayaran bunga berada dalam transaksi investasi lainnya dan pendapatan primer. Penarikan pinjaman luar negeri akan berpengaruh positif dalam neraca investasi lainnya, sebaliknya pembayaran pokok pinjaman luar negeri akan berpengaruh negatif. Di sisi lain, pembayaran bunga pinjaman luar negeri akan berpengaruh dalam transaksi pendapatan primer.
Sesuai dengan data Bank Indonesia, pada triwulan III-2015, transaksi investasi lainnya di sisi kewajiban untuk sektor publik mengalami surplus sebesar USD 1,6 miliar, hal ini disebabkan karena adanya penarikan pinjaman luar negeri pemerintah yang mencapai USD 2,1 miliar, sedangkan pembayaran pokok selama triwulan ini hanya sekitar USD 0,5 miliar. Dalam periode yang sama, meskipun terjadi penurunan pembayaran bunga pinjaman luar negeri, namun neraca pendapatan primer masih mengalami defisit USD 7,1 miliar. Defisit tersebut disebabkan oleh meningkatnya jumlah pembayaran pendapatan investasi langsung dan pendapatan investasi portofolio sesuai pola musimannya (Bank Indonesia, 2015b).
Gambar 3.2 Neraca Pembayaran
Catatan: Pinjaman luar negeri berpengaruh terhadap neraca pembayaran melalui “pendapatan primer” dan “investasi lainnya”
Barang Pendapatan Sekunder Investasi Lainnya Pendapatan Primer Jasa Investasi Portofolio Investasi Langsung NERACA PEMBAYARAN TRANSAKSI BERJALAN
TRANSAKSI MODAL DAN FINANSIAL
Beberapa data tersebut di atas menunjukkan bahwa aktivitas penarikan dan pembayaran pinjaman luar negeri turut mempengaruhi neraca pembayaran, meskipun tidak sebesar pengaruh ekspor, impor, dan foreign direct investment (FDI). Saat melakukan penarikan pinjaman luar negeri, terdapat aliran modal yang masuk (capital inflow) sehingga dapat meningkatkan cadangan devisa (Gambar 3.3). Pada saat melakukan pembayaran pokok pinjaman dan bunga, terdapat aliran modal yang keluar (capitaloutflow) yang mengakibatkan keluarnya sejumlah valuta asing sehingga cadangan devisa berkurang.
Di sisi lain, pinjaman luar negeri juga dapat dimanfaatkan untuk mengimpor barang/jasa yang belum mampu diproduksi oleh industri atau supplier dalam negeri. Impor tersebut utamanya terkait dengan proyek pemerintah seperti di bidang infrastruktur yang belum mampu diproduksi di dalam negeri, seperti pengadaan track materials, bridge materials, dan alutsista. Dengan melakukan pinjaman luar negeri untuk keperluan impor, maka pemerintah tidak perlu menukarkan rupiah ke dalam mata uang lain (valuta asing) sehingga cadangan devisa dapat dihemat.
Seperti yang dijelaskan sebelumnya bahwa kinerja neraca pembayaran sangat dipengaruhi oleh kinerja ekspor. Oleh karena itu, peran pinjaman luar negeri dalam mendukung neraca pembayaran dapat dilakukan dengan mendorong peningkatan ekspor. Dalam hal ini, pinjaman luar negeri dapat dimanfaatkan untuk mendorong investasi pada sektor-sektor industri yang memiliki pasar ekspor yang tinggi (Gambar 3.4).
Gambar 3.3 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendukung Kinerja
Neraca Pembayaran Cadangan Devisa↑ Pemerintah membayar dengan Pinjaman LN, tidak perlu menukar Rupiah
ke mata uang lain Dimanfaatka n untuk impor Barang/jasa yang belum dapat diproduksi didalam negeri P in ja m a n L u a r N e g e ri Penarikan Pinjaman Luar Negeri Dimanfaatkan sebagai sumber pembiayaan Capital Inflow Cadangan Devisa tidak berkurang
B. Dilaksanakan dalam Rangka Mendukung Kesinambungan Fiskal
Kesinambungan fiskal adalah kondisi APBN yang sehat dalam jangka panjang dan mampu meminimalisir adanya risiko gagal bayar (default risk). Hal ini dapat dilihat dari dua sisi, yaitu bagaimana pengelolaan APBN dapat dilakukan secara prudent dan bagaimana APBN digunakan secara optimal dengan meningkatkan kualitas belanja (quality of spending). Oleh karena itu, kondisi fiskal yang berkesinambungan, adalah terciptanya struktur APBN yang dapat berfungsi sebagai stabilisator perekonomian untuk menjaga kestabilan makro (inflasi, jumlah pengangguran, pertumbuhan ekonomi) melalui pengeluaran pemerintah yang berkualitas, serta mampu mengelola APBN untuk menjamin terpenuhinya pengeluaran pemerintah dalam jangka panjang dan portofolio pembiayaan yang terkendali (Gambar 3.5). Indikator yang lazim digunakan adalah defisit APBN yang berada pada tingkat yang relatif rendah dan debt to GDP ratio yang dapat dikelola secara baik (manageable) (Waluyanto, 2012).
Penarikan Pinjaman LN
Investasi yang dapat
mendukung ekspor Ekspor ↑
Kinerja Neraca Pembayaran ↑
Kesinambungan Fiskal
Indikator:
Defisit APBN menurun
Debt to GDP Ratio (DTO)
Debt to Export Ratio (DTX)
Debt Service Ratio (DSR) Stabilisasi Makroekonomi (Pertumbuhan ekonomi, inflasi, dan tk. Pengangguran rendah) Quality of spending
Pengelolaan Portofolio
Gambar 3.4 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri terkait Investasi untuk
Mendorong Ekspor
Dalam rangka mempertahankan kesinambungan fiskal, pemanfaatan pinjaman luar negeri dapat dioptimalkan melalui peningkatan quality of spending dan pengelolaan pinjaman luar negeri secara baik sebagai bagian dari pembiayaan defisit (Gambar 3.6).
Dalam rangka mendukung kesinambungan fiskal, pemanfaatan pinjaman luar negeri melalui peningkatan kualitas belanja (quality of spending) dapat dilakukan dengan mengutamakan pinjaman luar negeri pada kegiatan yang produktif dengan investment leverage tinggi. Kegiatan yang mempunyai investment leverage yang tinggi dapat merangsang tumbuhnya investasi yang berdampak pada peningkatan pertumbuhan ekonomi dan peningkatan lapangan kerja. Peningkatan pertumbuhan ekonomi tersebut dapat meningkatkan potensi penerimaan pajak yang saat ini menjadi sumber terbesar penerimaan negara dalam APBN, sehingga peningkatan pajak tersebut dapat memperkuat APBN dan mendukung kesinambungan fiskal. Meskipun demikian, selain fokus pada kegiatan investment leverage, pinjaman luar negeri juga tetap diarahkan dalam rangka mewujudkan pemerataan pembangunan. Hal ini dilakukan sebagai bentuk kewajiban pemerintah dalam meningkatkan akses pelayanan publik bagi seluruh masyarakat.
Manajemen pengelolaan pinjaman luar negeri
secara baik
APBN yang kuat dengan indikator
(DTO, DTX, DSR) dalam batas aman Pinjaman Luar Negeri Mendukung kebutuhan investasi (income generating) Diarahkan utamanya pada Kegiatan Investment Leverage Investasi ↑ Pertumbuhan ekonomi ↑ Pengangguran ↓ (FISCAL SUSTAINABILITY) - Target (stabilitas) makroekonomi tercapai - Penerimaan negara/pajak↑ - Kemampuan memenuhi kewajiban/beban APBN ↑ Quality of spending Melalui pengelolaan portofolio pembiayaan
Gambar 3.6 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendukung
Sumber: Bank Indonesia, IMF, Kementerian Keuangan, (Mosley, Harrigan, & Toye, 1991), (diolah). Catatan: *) Profil Utang Pemerintah Pusat (Kementerian Keuangan, per November 2015),
angka proyeksi menggunakan PDB berdasarkan asumsi APBN-P.
**) Statistik Utang Luar Negeri Indonesia, angka sementara (Bank Indonesia, per Oktober 2015). Disisi lain, pengelolaan pinjaman luar negeri dalam rangka menjaga kesinambungan fiskal dilakukan melalui manajemen pengelolaan pinjaman luar negeri sebagai bagian dari portofolio utang. Hal ini ditujukan untuk menjaga indikator-indikator utang, yaitu debt service ratio (DSR), debt to GDP ratio (DTO), dan debt to export ratio (DTX) berada dalam batas aman (Tabel 3.4), sehingga APBN menjadi lebih kuat dalam jangka panjang.
Secara umum, semua indikator fiskal (APBN) di Indonesia saat ini masih relatif aman. Hal ini ditunjukkan dari rendahnya DSR, DTO dan DTX dibandingkan dengan batas aman yang lazim digunakan (best practices).
C. Sebagai Bagian dari Pengelolaan Biaya dan Risiko Utang Pemerintah
Pengelolaan risiko merupakan suatu pendekatan dalam mengelola ketidakpastian yang berkaitan dengan ancaman, termasuk penilaian risiko, pengembangan strategi untuk mengelolanya, dan mitigasi risiko dengan menggunakan pengelolaan sumber daya (Sadgrove, 2005). Dalam utang pemerintah, risiko yang dapat muncul antara lain nilai tukar, default (gagal bayar), dan jangka waktu jatuh tempo. Sedangkan biaya yang dapat muncul antara lain yield, suku bunga, fee (antara lain commitment fee, front-end-fee), dan lain-lain.
Sumber pembiayaan defisit APBN dapat diperoleh melalui pinjaman luar negeri, pinjaman dalam negeri, penerbitan Surat Berharga Negara (SBN) dan Surat
Indikator & Definisi Indonesia Best
Practice DSR merupakan rasio pembayaran cicilan dan bunga
pinjaman LN terhadap pendapatan ekspor. DSR menggambarkan berapa besar penerimaan hasil ekspor yang diperlukan untuk memenuhi kewajiban pinjaman.
23,15%** 40%
DTO merupakan rasio utang terhadap PDB. Rasio ini menunjukkan berapa persen PDB yang harus disisihkan untuk melunasi utang. Semakin rendah suku bunga dan semakin panjang jangka waktu jatuh tempo, maka semakin kecil bebannya.
24,7%* <50%
DTX merupakan perbandingan antara stok utang terhadap pendapatan ekspor (riil). Semakin tinggi rasio mengindikasikan bahwa negara tersebut semakin sulit untuk memenuhi kewajiban luar negerinya.
152,87%** <200% Tabel 3.4 Indikator APBN
tingkat biaya dan risiko yang berbeda-beda. Oleh karena itu, manajemen portofolio utang perlu dilakukan sebagai bentuk dari efisiensi biaya dan mitigasi risiko. Dengan melakukan manajemen portofolio utang yang baik, biaya dan risiko pinjaman diharapkan menjadi rendah dan terkendali (manageable).
Saat ini Indonesia digolongkan sebagai negara Lower Middle Income Countries (LMIC). Oleh karena itu, Indonesia masih mendapatkan fasilitas pinjaman luar negeri dengan terms and conditions yang relatif lunak (concessional loan), meskipun sudah semakin terbatas. Rendahnya biaya dalam pinjaman luar negeri dapat menjadi salah satu opsi sumber pembiayaan untuk mencapai portofolio utang dengan biaya dan risiko yang rendah (Gambar 3.7).
Sejak tahun 2000, sebagian besar utang pemerintah diperoleh melalui penerbitan SBN dan pinjaman luar negeri. Apabila dilihat dari persyaratan utang (terms and conditions), pinjaman luar negeri relatif memiliki biaya yang lebih murah daripada SBN (Tabel 3.5). Namun demikian, apabila dilihat dari sisi risiko, pinjaman luar negeri dan juga SBN valas memiliki risiko nilai tukar.
Dengan demikian, perlu dipertimbangkan adanya upaya mitigasi risiko terkait dengan fluktuasi nilai tukar tersebut. Salah satu alternatif upaya mitigasi risiko fluktuasi nilai tukar adalah dengan penerapan mekanisme hedging dalam persyaratan pinjaman luar negeri ataupun pada penerbitan SBN valas. Penerapan hedging tersebut harus dilaksanakan sejalan dengan ketentuan dan peraturan perundangan yang berlaku di Indonesia.
Manajemen portofolio utang untuk mencapai biaya dan risiko
yang rendah Manajemen Portofolio (biaya, risiko) terendah ↓ Sumber Pembiayaan Defisit
Pinjaman LN melalui bunga rendah dan jatuh tempo
panjang (Long maturity)
Masing-masing sumber memiliki biaya dan risiko yang
berbeda 1. Pinjaman DN 2. Pinjaman LN 3. SBN 4. SBSN 5. dan lain-lain
Gambar 3.7 Kebutuhan Pembiayaan dengan Memperhatikan Manajemen
SBN (2010-2015) Tahun 10 Tahun 20 Tahun
Rupiah Yield 5,15% - 8,95% 6,24% - 9,24%
Valas Yield 2,90% - 5,40% 4,27% - 6,63%
PINJAMAN LUAR NEGERI* 10 s.d 40 tahun
Multilateral:
Bank Dunia Interest Rate LIBOR*)+ 0,3% – LIBOR + 0,8%
ADB Interest Rate LIBOR + 0,50%
IDB Interest Rate 1,35%
Bilateral:
Jepang**) Interest Rate 0,1% –1,4%
Korea Interest Rate 0,15%
RR Tiongkok Interest Rate 3%
Jerman***) Interest Rate 2,72% – 3,5%
Perancis Interest Rate 0,22%
AFD****) Interest Rate 3,83% – 3,83%+risk related margin
Amerika Serikat Interest Rate LIBOR + 2,05%
Catatan:
*) 1-year LIBOR = 0.82% (23 september 2015) **) terdapat grant element 66,31% s.d 87,16%
***) terdapat grant element 39% s.s 45,43% dan management fee 0,75% (promotional loan) ****) pada non-sovereign loan terdapat appraisal fee dan commitment fee (Direct Lending BUMN) Sumber: Kementerian Keuangan (Profil Utang Pemerintah Pusat edisi September 2015), diolah Bappenas.
Grafik 3.1 menunjukkan proporsi pembiayaan utang pemerintah pada tahun 2014. Satu hal yang cukup menarik dalam proporsi tersebut adalah bahwa SBN valas memiliki proporsi yang cukup besar melebihi penarikan pinjaman luar negeri.
Sumber: Kementerian Keuangan, diolah.
Lebih jauh lagi apabila kita lihat dari status kepemilikan SBN, kepemilikan asing di SBN cenderung meningkat dari tahun 2011 sebesar 30,8 persen menjadi 37,1 persen pada Oktober 2015 (Grafik 3.2). Hal ini perlu menjadi bahan pertimbangan dalam pengelolaan dan komposisi utang Indonesia kedepan, penerbitan SBN perlu didorong untuk dimanfaatkan dalam mengoptimalkan potensi pendanaan dalam negeri khususnya masyarakat untuk terlibat dalam memanfaatkan obligasi sebagai salah satu produk keuangan (meningkatkan financial inclusion) dan berkontribusi dalam pembiayaan pembangunan nasional.
Penerbitan SBN Domestik 72% Penerbitan SBN Valas 17% Penarikan Pinjaman Luar Negeri 11% Penarikan Pinjaman Dalam Negeri 0,2%
Sumber: Kementerian Keuangan
D. Mengurangi Potensi Crowding Out Effect
Crowding out effect dapat terjadi karena pemerintah mengeluarkan pinjaman/penerbitan obligasi dalam negeri yang cukup besar untuk ditawarkan kepada masyarakat sehingga menyerap sebagian besar dana masyarakat. Akibatnya, volume pinjaman/penerbitan obligasi dalam negeri meningkat dan porsi dana investasi swasta yang tersedia berkurang (Gambar 3.8).
36,63 36,53 33,7 31,04 28,91 1,08 0,37 4,47 3,44 5,26 31,49 30,11 29,29 27,39 28,73 30,8 32,98 32,54 38,13 37,1 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 2011 2012 2013 2014 Okt-15
Bank BI Non-Bank Asing
Dana masyarakat (public saving) Pinjaman/ obligasi dalam negeri ↑ Dana Investasi ↓ Volume, r Pinjaman/obligasi dalam negeri ↑ Dana terserap ke pinjaman/obligasi dalam negeri ↑ Crowding out effect
Gambar 3.8 Crowding Out Effect
Dalam hal ini, peran pinjaman luar negeri dalam meminimalisir crowding out effect dapat dilakukan dalam konteks manajemen portofolio utang dimana terdapat beberapa pilihan sumber utang yang berasal dari dalam negeri (sumber pembiayaan domestik) maupun sumber luar negeri.
Pembiayaan domestik yang tinggi baik dari sisi volume ataupun biaya (tingkat bunga) karena tingginya kebutuhan pembiayaan defisit dapat dikurangi dengan upaya pemerintah untuk memanfaatkan sumber eksternal. Pinjaman luar negeri sebagai salah satu sumber pembiayaan eksternal dapat dimanfaatkan, sehingga pinjaman/penerbitan obligasi dalam negeri dapat terjaga dalam batas wajar baik dari sisi volume maupun biaya (Gambar 3.9).
3.2.2 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Aspek Mikro