TINJAUAN PUSTAKA
2.4 Kebijakan Pendidikan Nasional
Kebijakan pendidikan adalah political choice, hasil sebuah perumusan melalui proses politik. Prospektif pilihan publik Iazimnya dilaksanakan dengan pola pendekatan pluralis (model pendekatan yang tidak hanya mengacu pada satu pendekatan saja) berlandaskan pada asumsi dasar tentang komposisi interest masyarakat politik yang terorganisir. Tuner & Hulme (1997)
mengemukakan: The public choice perspective has a kindship with the pluralist approach in its basic assumption about political society being composed of organized interests.
Agar perumusan kebijakan efektif, dan sesuai dengan keinginan, kebutuhan, dan harapan masyarakat, sebaiknya diawali dengan analysis kebijakan (policy analysis). House & Shull (Iihat Perry, 1990), menjelaskan: Policy analysis is defined as simply an estimate of what found happen if same governmental procedure were changed, than - regardless of their formal titles or organizational locations - most civil servants, from the lowest management level up, conduct policy analyses from time to time.Austin dalam Tuner & Hulme (1997) mengemukakan empat elemen Iingkungan (environment elements) yang perlu diperhatikan meliputi: (1) economic, (2) cultural, (3) demographic, (4)
political element. Elemen-elemen tersebut penting, oleh karena itu, perlu dianalisis derajat urgensi dan relevansinya berdasarkan interest and needs of public.
Policy analysis diperlukan, sebab persoalan yang dihadapi dalam perumusan kebijakan pembangunan, termasuk pembangunan pendidikan selalu diperhadapkan dengan permasalahan yang kompleks. Di dalamnya melibatkan banyak elemen, unsur, dan komponen yang terkait, sehingga diperlukan ketelitian dan kesungguhan. Agar policy analysis berhasil baik, maka harus memperhatikan karakteristik sebagaimana disarankan House & Shull dalam Perry (1990) sebagai berikut: (1) Technical skills; (2)
Multidiciplinarity; (3) Creativity; (4) Clarity; (5) Poise; (6) Expertice; dan (7) Political savety.
Hasil rumusan kebijakan negara pada umumnya berbentuk perundang- undangan, peraturan-peraturan, instruksi pemerintah, dan sebagainya (UU no. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional; UU No.14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen; PP No.19 Tahun 2005 tentang Standar Nasional Pendidikan; Permendagri No. 13 tahun 2006 tetang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah; Permendiknas No.12 tahun 2007 tentang Standar Pengawas Sekolah/Madrasah; Permendiknas No. 13 tahun 2007 tentang Standar Kepala Sekolah/Madrasah; Permendiknas No.16 tahun 2007 tentang Standar Kualifikasi dan Kompetensi Guru; Permendiknas No 18 tahun 2007 tentang Sertifikasi bagi Guru dalam Jabatan; Permendiknas No.20 tahun 2007 tentang Standar Penilaian Pendidikan; Permendiknas No.22 tahun 2006 tentang Standar Isi; Permendiknas No.23 tahun 2006 tentang Standar Kompetensi Lulusan; Permendiknas No.24 tahun 2006 tentang Pelaksanaan Permendiknas No.22 tahun 2006 dan
Permendiknas No.23 tahun 2006) menjadi pedoman dalam pengimplementasian kegiatan.
Pada tingkat makro, berbagai produk hukum tersebut biasanya dirumuskan oleh legislatif bersama eksekutif dan ditindaklanjuti oleh birokrasi bekerjasama dengan agensi dan masyarakat (stakeholders). Konsepsi tersebut memberi petunjuk bahwa implementasi kebijakan adalah bagian yang menjadi tanggungjawab jajaran birokrasi, dengan mengikutsertakan agensi yang
terkait.Sekalipun implementasi kebijakan dilaksanakan secara bersama dengan masyarakat yang kena sasaran atau mereka yang terkait, (Thoha, 2002); dan Islamy (1994) menyebut kerja bareng antara birokrasi-pasar-komunitas (Iron Triangle), akan tetapi tanggungjawab tetap pada birokrasi. Islamy (2002) dengan tegas mengatakan bahwa: birokrasi yang bertanggungjawab atas pelaksanaan kebijakan tersebut harus benar-benar memperhatikan tuntutan-tuntutan
masyarakat yang terkena efek dari kebijakan, yang menurut Thoha, (2002); Islamy (2001); Dunn, (2000) harus sesuai kebutuhan pasar, atau dalam konteks konsep policy environment (Dye, dalam Dunn, 2000).
Aspek ini penting untuk dikaji dan dicermati, sebab perumusan dan implementasi kebijakan (formulation and implementation of policy) adalah dua elemen (two elements) yang tidak dapat dipisahkan, kecuali secara konseptual. Sebuah kebijakan tidak berarti tanpa dapat diimplementasikan. Udjodi (1981) dalam Abdul-Wahab (1997) mengatakan: the execution of policies is as important if not more important than policy-making (pelaksanaan kebijaksanaan adalah sesuatu yang penting, bahkan mungkin sesuatu yang jauh lebih penting daripada pembuatan kebijakan). Implementasi kebijakan publik adalah proses
melaksanakan keputusan kebijakan, (kebijakan biasanya dalam bentuk perundang-undangan, peraturan pemerintah, keputusan peradilan, perintah eksekutif, atau Dekrit Presiden) Dalam kaitan dengan maksud tersebut, Van Meter & Van Hom (1975) (lihat Abdul-Wahab, 1997) mengemukakan
groups) that are directed at the achievement of objectives set fcrth in prior policy decisions.
Mazmanian dan Sabatier dalam Abdul-Wahab (1997) merumuskan: implementasi adalah tindakan-tindakan yang dilakukan baik oleh individu- individu, pejabat-pejabat, atau kelompok-kelompok pemerintah, atau swasta yang diarahkan pada tercapainya tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijakan. Pandangan di atas sejalan dengan apa yang dikemukakan Islamy (2001) bahwa: implementasi kebijakan adalah: a process of interaction of between the setting of goal and actions geared to achieve them. Dengan
demikian, hubungan dan kerjasama antar agensi yang terkait menjadi prasyarat yang perlu dibina dan dikembangkan.
Bintoro (2003) mengemukakan:Implementasi kebijakan demikian, termasuk bagian dari "Sharing in Governance", sebagai ciri "good governance", yang mencakup good public governance dan good cooperate governance. Sharing in Governance, melibatkan domain pemerintah, sektor swasta, dunia usaha dan masyarakat sipil yang terinsitusi dalam kelembagaan swasta, seperti Pers, organisasi profesi, LSM, dan sebagainya. Sharing in governance, dilakukan dengan pola kemitraan dan partnership ketiga domain tersebutkan di atas, masing-masing sesuai fungsi dan perannya untuk kerpentingan bersama- bangsa.
Lazimnya, perumusan kebijakan pada tingkat Negara dilakukan oleh lembaga legislatif; dan implementasinya oleh lembaga eksekutif. Paham yang menganut ketat doktrin trias politica dari Montesque antar lain seperti sistem administrasi negara Amerika Serikat. Pembagian fungsi ini sangatlah jelas dan dilaksanakan secara ketat berdasarkan perundang-undangan yang berlaku. (Syafaruddin, 2008)
administrasi negara AS, bahkan daiam proses pembuatan kebijakan negara sebagai kegiatan proses politik, dalam batas-batas tertentu saling mengisi dan melengkapi, satu dengan yang lain sehingga produk perumusan kebijakan negara menjadi produk hukum bersama. Proses kebijakan demikian rnenjadi keharusan bagi pemerintahan yang menganut gabungan sistem parlernenter dan presidential seperti Indonesia.
Denhardt (1991) mengemukakan: Public policies are authoritative statements made by legitimate governmental actors (the chief executive, the legislative, public agencies, etc), about important, and sometimes not to important public problems. institusi dimaksud berfungsi sebagai pembuat keputusan dan pengelola kebijakan (PUSDIKLAT SPIMNAS, Kajian Kebijakan Publik, 2001). Dalam literatur asing disebut policy elites. Misalnya, hubungan dan kerjasama antara institusi DPR dan institusi kepresidenan dalam penetapan anggaran belanja negara, perumusan perundang-undangan, dan sebagainya.
Sekalipun demikian, sering terjadi saling melemparkan tanggungjawab antara kedua institusi tersebut, apabila terjadi kegagalan dalam
pengimplementasiannya. Tudingan penyebab kegagalan, lazimnya datang dari lembaga legislatif dan ditujukan kepada lembaga eksekutif. Alasannya
sederhana, yakniketika keputusan kebijakan itu ditetapkan, maka implementasinyatelahdilimpahkan menjadi tanggungjawab eksekutif.
Dunn dalam Campo & Sundarman (2002). mengingatkan bahwa ada tiga elemen dasar dalam sistem kebijakan yang saling pengaruh satu dengan yang lain yakni: (1) Pelaku kebijakan, (2) Kebijakan publik, dan (3) Lingkungan kebijakan. Kegagalan implementasi kebijakan makro tidak sepenuhnya menjadi tanggungjawab lembaga eksekutif. Dalam kaitan ini, koordinasi antara agensi sebagal mitra kerja diperlukan dari waktu kewaktu untuk menyatukan persepsi, konsepsi dan perbedaan-perbedaan pendapat dengan melakukan kolaborasi
secara formal maupun informal
Di Philippines, pada tahun 1992, telah dibentuk sebuah lembaga penasehat dan konsultasi yang disebut Legislative - Executive Development Advisory Council (LEDAC). Lembaga tersebut berfungsi untuk mengkoordinasi dan memberikan nasehat mengenai mekanisme perencanaan dan
penganggaran yang dibuat oleh eksekutif maupun Kongres - Parlemen. Lain lagi Di India, di sana anggota perlemen hares berkonsultasi kepada panitia yang dibentuk khusus (committees attached) dibeberapa kementerian (Schiavo- Campo & Sundaran, 2002).
Pengalaman menunjukkan bahwa resiko kegagalan implementasi kebijakan publik tidak dapat dihindari oieh siapapun, dan organisasi manapun. AbdulWahab (1997) mengemukakan bahwa resiko kegagalan implementasi kebijakan publik dapat ditelusuri pada tiga domain (wilayah): (1) Pelaksanannya yang jelek (bad execution); (2) Kebijakan sendiri memang jelek (bad policy), dan (3) Kebijakan itu yang bernasib jelek (bad luck).
(1) Pelaksanaan yang jelek (bad execution)
Pelaksanaan kebijakan yang jelek, disebut juga kegagalan implementasi (implementation failure) Abdul-Wahab (2001). Dalam praktek biasanya
disebabkan karena ketidakmampuan sumber daya dalam melaksanakan. Ketidakmampuan tersebut pada umumnya karena kurangnya wawasan
pengetahuan, keterampilan dan pengalarnan kerja seperti ditengarai PUSDIKLAT SPIMNAS (2001).
(2) Kebijakannya yang jelek (bad policy)
Kebijakan yang jelek (bad policy) menurut Abdul-Wahab (2001), disebut juga kegagalan kebijakan (policy failure). Kegagalan demikian lebih disebabkan kurangnya pengetahuan, keterampilan pemahaman para pembuat kebijakan (Smith, 2003), atas berbagai kebutuhan yang menjadi tuntutan publik. Lazimnya,
kebijakan demikian kurang didukung informasi (Dunn, 2000), hasil penelitian atau survei atas berbagai kebutuhan yang menjadi tuntutan publik (needs & demands of public). Menurut Islamy (2001) kebijakan demikian, seringkali harus dihapus, disesuaikan dengan tuntutan-tuntutan baru (new demands), atau melalui negosiasi secara Iangsung dengan masyarakat yang kena dampak kebijakan. (3) Kebijakan yang bernasib jelek (bad luck)
Kebijakan bemasib jelek (bad luck), biasanya berlangsung secara kondisional dan temporer. Seperti dikemukakan Islamy (2001) bahwa para pembuat maupun pelaksana kebijakan publik harus menyiapkan keahlian teknis yang dibutuhkan untuk mampu menganalisis, memprediksi dan meramalkan secara lebih balk dan meyakinkan konsekuensi dari setiap alternatif kebijakan yang dipilihnya.
Meskipun demikian, dengan berbagai kemampuan dan keahlian dibantu dengan teknologi modem tidak dapat menjamin akan mampu meneropong dan memastikan apa yang akan terjadi di masa depan. Hal ini sangat penting diperhatikan oleh para pembuat kebijakan, sebab masa depan bercirikan ketidakpastian dan cenderung berubah. Toffier dalam Pradiansyah (2002) menyebut masa depan sebagai terra incognita, yaitu daerah yang tidak dikenal. Robert Heilbroner dalam Tilaar (1997) mengatakan bahwa: masa depan atau esok hanya dapat dibayangkan dan tidak dapat dipastikan dan diramalkan. Masa depan hanya dapat dikontrol secara efektif melalui kekuatan-kekuatan nyata pada hal ini. Di sektor pendidikan, misalnya berdasarkan pengalaman pada waktu lalu di mana kebijakan program wajib belajar 9 tahun menjadi terkatung- katung dalam implementasinya, merupakan salah satu contoh kasus dari sekian banyak kasus kebijakan pemerintah yang bernasib jelek (bad luck).