BAB II LANDASAN TEORI
11. Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM) /
Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM) atau Medium Term
Expenditure Framework (MTEF) menurut Salvatore Schiavo-Campo dalam Managing Government Expenditure (1999): seluruh kebijakan stratejik
pemerintah diantara para pengguna anggaran tanggung jawab besar adalah mengalokasikan sumber daya. Kunci keberhasilan MTEF adalah adanya mekanisme istitusi yang dapat memfasilitasi keseimbangan secara agregat untuk disandingkan prioritas dari pemerintah.
Pendekatan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM) sangat penting karena diperlukan dalam pembuatan keputusan atas pengalokasi anggaran yang baik. Sebagai contoh jika suatu instansi memutuskan membangun sebuah gedung tahun berjalan maka tahun yang akan datang terdapat konsekuensi biaya pemeliharaan atas gedung baru tersebut, maka dengan KPJM di harapkan setiap keputusan yang diambil tidak berdasarkan atas perspetif tahunan namun perspektif lebih dari satu tahun (multi years). Pendekatan ini dapat memberikan pengaruh terhadap efisiensi alokasi anggaran. Pendekatan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (medium term
expenditure framework) merupakan pendekatan penganggaran berdasarkan
kebijakan, pengambilan keputusan terhadap kebijakan tersebut dilakukan dalam perspektif lebih dari satu tahun anggaran, dengan mempertimbangkan implikasi biaya keputusan yang bersangkutan pada tahun berikutnya yang dituangkan dalam prakiraan maju (forward estimates). Prakiraan maju (forward estimates)
merupakan perhitungan kebutuhan dana untuk tahun anggaran berikutnya dari tahun yang direncanakan guna memastikan kesinambungan program dan kegiatan yang telah disetujui dan menjadi dasar penyusunan anggaran tahun berikutnya (Bappenas : 2009).
Penerapan penganggaran berjangka menengah dalam Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (Medium Term Expenditure Framework) dengan
forward estimates yang memperhitungkan konsekuensi putusan terhadap
anggaran pada tahun berikutnya dalam bentuk rolling plan. Penerapan forward
estimates dalam perspektif jangka menengah menciptakan kepastian pendanaan
bagi satuan kerja. Kepastian tersebut memberikan kesempatan kepada satuan kerja dalam membuat perencanaan belanja pada tahun yang akan datang secara efisien.
Manfaat (outcome) yang diharapkan dari Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (Medium Term Expenditure Framework) adalah :
a. Transparansi alokasi sumber daya anggaran yang lebih baik (allocative
efficiency).
b. Meningkatkan kualitas perencaan penganggaran (to improve quality of
planning).
c. Fokus yang lebih baik terhadap kebijakan prioritas (best policy option). d. Meningkatkan disiplin fiskal (fiscal dicipline).
e. Menjamin adanya kesinambungan fiskal (fiscal sustainability).
Pelaksanaan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (Medium Term
Expenditure Framework) memiliki karakteristik pelaksanaan yang terdiri dari
Konseptual Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (Medium Term
Expenditure Framework) menurut Bappenas (2009) adalah:
a. Penerapan sistem anggaran bergulir (rolling budget).
Paradigma sistem penganggaran bergulir (rolling budget) merupakan paradigma baru penganggaran untuk memperbaiki sistem penganggaran
zero based yang mengabaikan alokasi anggaran tahun sebelumnya
(historical budgetary allocation) yang mengidentifikasi kembali biaya-biaya yang diperlukan bagi implementasi program dan kegiatan yang telah disetujui. Penerapan paradigma rolling budget dengan baik mensyaratkan kebijakan sebagai basis utama (policy driven) dalam proses penganggaran (budget alignment). Desain kebijakan yang disusun harus dapat memberikan informasi yang jelas, khususnya menyangkut target rencana penyelesaian kebijakan (policy accomplishment indicator) yang jelas sehingga dampak anggaran yang dibutuhkan melebihi satu tahun anggaran dapat diproyeksikan secara baik.
b. Adanya angka dasar (baseline).
Angka dasar (baseline) merupakan jumlah total biaya yang dibutuhkan untuk melaksanakan kebijakan pemerintah pada saat tahun anggaran berjalan dan tahun-tahun anggaran berikut sesuai dengan target waktu penyelesaian kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah.
Untuk menetapkan angka dasar masing-masing kebijakan publik yang akan dilaksanakan harus memperhatikan hal-hal sebagai berikut :
1) Penetapan kebijakan-kebijakan yang akan dilanjutkan pada tahun-tahun mendatang, dengan indikator penyelesaian yang jelas (Policy
2) Penetapan besaran angka dasar (baseline) kebijakan ini harus memperhatikan prinsip penghitungan secara keseluruhan (full costing) sehingga pada saat implementasi kebijakan dapat memenuhi seluruh kebutuhan pendanaannya, yang meliputi identifikasi hal-hal sebagai berikut (a) biaya tetap dan biaya variabel; (b) rentang waktu program/kegiatan; (c) item dan volume biaya input untuk tahun anggaran yang bersangkutan dan tahun-tahun berikutnya; (d) parameter-parameter ekonomi dan nonekonomi yang berpengaruh terhadap harga-harga untuk tahun-tahun berikutnya.
c. Penetapan parameter
Parameter adalah nilai-nilai yang digunakan sebagai acuan. Nilai-nilai tersebut dapat berupa keterangan atau informasi yang dapat menjelaskan batas-batas atau bagian-bagian tertentu dari suatu sistem. Agar dapat menerapkan KPJM secara efektif maka perlu dilakukan identifikasi terhadap parameter-parameter yang mempengaruhi proyeksi penghitungan pendanaan pada masa yang akan datang baik berupa parameter ekonomi maupun parameter nonekonomi.
d. Adanya mekanisme penyesuaian angka dasar (baseline adjusment)
Penyesuaian terhadap angka dasar sangat diperlukan bagi kesinambungan implementasi kebijakan yang ditetapkan untuk dilanjutkan pada tahun anggaran berikutnya. Mekanisme penyesuaian ini dilakukan dengan menggunakan parameter-parameter yang telah ditetapkan baik parameter ekonomi (seperti inflasi) dan parameter nonekonomi (seperti penerima manfaat kebijakan) maka angka dasar harus disesuaikan.
e. Adanya mekanisme untuk pengajuan usulan dalam rangka tambahan anggaran bagi kebijakan baru (additional budget for new initiatives) Pengajuan usulan anggaran untuk kebijakan baru harus diatur untuk memberikan kepastian mekanisme dan prosedural bagi para pihak yang berkepentingan. Usulan anggaran bagi kebijakan baru diajukan setelah diketahui terdapat sisa ruang fiskal berdasarkan penghitungan terhadap proyeksi sumber daya anggaran yang tersedia dikurangi dengan kebutuhan angka dasar.
Penerapan penganggaran berjangka menengah dalam Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (Medium Term Expenditure Framework), membutuhkan kondisi lingkungan dengan karakteristik :
a. Kebijakan, Perencanaan, Penganggaran dan Pelaksanaan yang saling terkait.
b. Proses pengambilan keputusan yang terkendali, melalui
1) Penentuan prioritas program dalam batas ketersediaan anggaran. 2) Penyusunan kegiatan yang mengacu pada pencapaian sasaran
program.
3) Pembiayaan disesuaikan dengan kegiatan yang diharapkan. 4) Ketersediaan informasi atas hasil monitoring dan evaluasi.
c. Tersedianya media kompetisi bagi kebijakan, program dan kegiatan yang diambil.
d. Meningkatnya kapasitas dan kesediaan untuk melakukan penyesuaian prioritas program dan kegiatan sesuai alokasi sumber daya yang disetujui legislatif.
Prinsip Kerja Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (Medium Term
Expenditure Framework), terdiri dari tiga komponen penting :
a. Pendekatan Top-Down dalam menentukan besaran sumber daya anggaran (resource envelope) yang berperan sebagai batas pendanaan tertinggi (hard
budget constrain) bagi setiap institusi/ sektor.
b. Pendekatan Bottom-Up dalam melakukan estimasi kebutuhan sumber daya anggaran, baik kebutuhan di tahun anggaran saat ini maupun dalam jangka menengah, untuk membiayai kebijakan yang tengah dilakukan saat ini dan akan terus dilaksanakan beberapa tahun kedepan sesuai dengan amanat perencanaan yang diputuskan.
c. Kerangka kerja anggaran yang menghasilkan kesesuaian antara kebutuhan dan ketersediaan sumber daya anggaran dalam jangka menengah.
Menurut Bappenas penerapan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (Medium Term Expenditure Framework) selain kerangka konseptual dan kerangka kerja diperlukan tahapan implementasi KPJM secara operasional. Tahapan secara sistematis meliputi :
a. Evaluasi kebijakan berjalan.
b. Penyusunan prioritas (daftar prioritas). c. Proses penganggaran.
d. Penetapan baseline anggaran.
e. Penetapan parameter / indikator yang akan mempengaruhi besaran alokasi. f. Penetapan tiga tahun prakiraan maju.