KETIMPANGAN PERPAJAKAN: PEMETAAN AWAL
5. Ketimpangan Distribusi: Potret Belanja Fiskal
Belanja fiskal adalah satu cara untuk melakukan distribusi sumber daya yang ada. Distribusi melalui kebijakan fiskal diarahkan agar jurang pendapatan antar warga tidak terlalu lebar dan share pendapatan secara nasional dapat dilakukan secara terukur dan berkesinambungan. Agar supaya hal ini dapat dilakukan, maka postur belanja tiap tahun fiskal menjadi indikator untuk melihat sejauh mana potret belanja fiskal mencerminkan tujuan optimalisasi distribusi. Jika dilihat beberapa tahun terakhir, maka akan kelihatan fakta bahwa belanja fiskal didominasi oleh belanja pegawai dan belanja rutin. Orientasi belanja yang seharusnya untuk “sebesar-besarnya kemakmuran rakyat” digeser menuju orientasi belanja untuk “sebesar-besarnya kemakmuran birokrat dan
pejabat”. Padahal, seharusnya belanja pegawai3 tidak boleh melebihi belanja
3 Belanja Pegawai adalah belanja kompensasi dalam bentuk uang/barang yang
ditetapkan berdasarkan perundang-undangan yang diberikan kepada Pejabat Negara, PNS dan pegawai yang dipekerjakan oleh pemerintah namun belum berstatus PNS sebagai imbalan atas pekerjaan yang telah dilaksanakan, kecuali pekerjaan yang berkaitan dengan pembentukan modal. Contoh belanja pegawai: gaji, tunjangan, honorarium, lembur, kontribusi sosial dan lain-lain yang berhubungan dengan pegawai.
142
KE
TIMP
ANGAN PEMBANGUNAN INDONESIA D
ARI BERBA
GAI ASPEK
pembangunan dan belanja kesejahteraan sosial. Sehingga yang mendapatkan manfaat nyata dari APBN tidak melulu elit birokrasi, pejabat dan politisi namun juga masyarakat luas.
Nantinya, gaji dan tunjangan pegawai negeri, TNI, Polri dan pejabat negara harus dirancang sedemikian rupa agar tidak mengakibatkan pemborosan dan membebani APBN. Bahkan kebijakan kenaikan gaji dan tunjangan harus dimintakan persetujuan ke publik melalui berbagai medium, tidak cukup hanya minta persetujuan ke parlemen. Jika sempitnya fiscal space dalam APBN, salah satunya disebabkan oleh tingginya belanja pegawai sebagai imbas atau konsekuensi dari membengkaknya jumlah pegawai dan kenaikan gaji-tunjangan pegawai, maka kebijakan melakukan restrukturisasi pegawai sangat diperlukan dan langkah ini sungguh akan mencerminkan pengelolaan keuangan negara yang berkeadilan sosial.
Keadilan sosial itu paralel dengan “untuk sebesar-besarnya kemakmuran
rakyat”, maka langkah kebijakan APBN yang mencerminkan keadilan sosial
seharusnya memperhitungkan belanja sosial (social spending)4, belanja modal5, belanja barang6, dan subsidi7 yang memadai dan merata. Jika memakai rata-rata negara OECD, ukuran total alokasi social expenditure yang memadai
4 Dalam sistem keuangan sejauh ini, yang masuk kategori “bantuan sosial”
adalah transfer uang atau barang yang diberikan kepada masyarakat guna melindungi dari kemungkinan terjadinya risiko sosial. Pengeluaran ini bertujuan untuk peningkatan kesejahteraan masyarakat, bersifat tidak terus menerus dan selektif. Belanja lain-lain yang masuk kategori social spending adalah pengeluaran yang bersifat tidak dapat diklasifikasikan ke dalam pos-pos pengeluaran di atas. Sifatnya tidak biasa dan tidak berulang seperti penanggulangan bencana alam, bencana sosial dan pengeluaran tidak terduga lainnya.
5 Belanja modal adalah pengeluaran anggaran yang digunakan dalam rangka
memperoleh atau menambah asset tetap dan asset lainnya yang memberi manfaat lebih dari satu periode akuntansi serta melebihi batasan minimal kapitalisasi asset tetap atau asset lainnya yang ditetapkan pemerintah.
6 Belanja barang adalah pembelian barang dan jasa yang habis pakai untuk
memproduksi barang dan jasa yang dipasarkan maupun yang tidak dipasarkan serta pengadaan barang yang dimaksudkan untuk diserahkan atau dijual kepada masyarakat dan belanja perjalanan. Belanja barang ini terdiri dari belanja pengadaan barang dan jasa, belanja pemeliharaan dan belanja perjalanan dinas.
7 Subsidi adalah alokasi anggaran yang diberikan pemerintah kepada perusahaan
negara, lembaga pemerintah atau pihak ketiga lainnya yang memproduksi, menjual,
mengekspor, atau mengimpor barang dan jasa yang memenuhi hajat hidup orang banyak agar harga jualnya dapat dijangkau masyarakat. Terdiri dari Belanja Subsidi di Lembaga Keuangan, Belanja Subsidi BBM, Belanja Subsidi Non BBM-Harga/Biaya, Belanja Subsidi Non BBM– Bunga Kredit, Belanja Subsidi Non BBM – Pajak, Belanja Subsidi Non Pajak-Lainnya, dan Belanja Subsidi PSO.
143 Yustinus P rast o w o dk k
adalah lebih kurang 20% dari total PDB. Dalam tradisi OECD, belanja sosial mencakup belanja kesehatan (Social expenditure: Aggregated data, OECD
Social Expenditure Statistics, 2013). Kalau pun ukuran OECD terlalu tinggi
bagi Indonesia, maka persentase total belanja sosial dapat berkisar antara 10-15% dari PDB. Merujuk Lindert (2004) yang termasuk belanja sosial (social spending) adalah: (i) transfer sosial yang meliputi kompensasi tunai pengangguran, pensiun dan kesehatan, dan (ii) transfer sosial ditambah dengan subsidi pemerintah untuk pendidikan. Hasil studi Lindert (Growing
Public: Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century Vol I, Cambridge University Press, 2004) secara meyakinkan memperlihatkan
bukti-bukti historis dan faktual, bahwa belanja sosial yang tinggi (dan pajak yang tinggi tetapi proporsional) justru memperkuat ekonomi dan kemakmuran bersama.
Faktanya, social spending kita masih sangat rendah. Pada APBN-P 2012, Indonesia hanya mengalokasikan anggaran kesehatan sebesar 3,4 % (jumlahnya +- Rp. 48 triliun) dari total APBN. Belanja subsidi bahan bakar minyak (BBM) yang memicu perdebatan keras karena jumlahnya yang fantastis dan efektivitasnya dipertanyakan itu saja masih kalah jauh jumlahnya dibandingkan dengan jumlah belanja pegawai.
Gambar 5: Perbandingan Belanja Subsidi BBM dengan Belanja Pegawai 2012
144
KE
TIMP
ANGAN PEMBANGUNAN INDONESIA D
ARI BERBA
GAI ASPEK
PENUTUP
Dari peta awal tentang ketimpangan perpajakan yang terjadi di Indonesia seperti yang telah dipaparkan di atas, maka dapat ditarik suatu simpulan bahwa: ketimpangan perpajakan merupakan suatu ketimpangan atas beban pajak dan distribusinya sehingga prinsip-prinsip keadilan perpajakan tidak dapat berjalan. Bahasa yang lebih sederhana, ketimpangan pajak terjadi pada saat “yang kaya raya membayar pajak lebih sedikit dibanding golongan berpendapatan menengah-miskin, namun golongan kaya raya menikmati distribusi pajak lebih banyak dibandingkan yang menengah-miskin”. Sehingga, perpajakan menjadi salah satu sumber ketimpangan. Agar memenuhi prinsip-prinsip keadilan, maka kebijakan pajak harus diarahkan agar burden disesuaikan dengan kondisi keuangan atau pendapatan wajib pajak.
Namun, beberapa ahli juga berpendapat bahwa kebijakan pajak yang berkeadilan dan distributif pendapatan melalui pajak dapat menjadi jalan untuk menurunkan ketimpangan baik secara ekonomi maupun sosial. Hubbard (2014), dekan di Columbia Business School, dalam sebuah opininya di Washington Post baru-baru ini, menyampaikan bahwa reformasi pajak dapat menjadi jalan terbaik bagi upaya untuk mengurangi ketimpangan pendapatan. Moene dan Wallerstein (2003) dalam Kenworthy dan McCall (2008) menyarankan bahwa penurunan ketimpangan dapat dijalankan dengan penyelenggaraan program-program sosial seperti asuransi pengangguran, asuransi kesehatan dan lainnya. Sehingga akses seluruh warga atas program sosial yang ada sangat terbuka dan dapat dinikmati oleh semua orang.
REKOMENDASI
Atas kondisi tersebut di atas, selain merekomendasikan bahwa dibutuhkannya kajian yang lebih mendalam atas ketimpangan perpajakan termasuk kajian atas benefit incidence pajak, penulis juga merekomendasikan beberapa kebijakan yang dapat dipertimbangkan untuk menjadi policy option sebagai berikut:
1. Pemerintah harus kerja keras untuk meningkatkan jumlah wajib pajak pribadi kaya dan wajib pajak pribadi karyawan sampai mencapai presentase yang ideal antara wajib pajak berhasil didaftar dengan potensi wajib pajak yang ada. Peningkatan jumlah wajib pajak dilakukan baik untuk wajib pajak badan maupun wajib pajak pribadi;
2. Memperluas basis pemajakan (broaden tax base) misalnya dengan melakukan pemajakan kepada sektor informal yang sudah
menengah-145 Yustinus P rast o w o dk k
atas dan melakukan pemajakan atas transaksi keuangan berjangka. Selain itu, pemerintah jangan terlalu takut untuk menaikkan tarif (higher the
rates) terutama bagi orang-orang super kaya;
3. Pemerintah dapat memberikan insentif pajak dengan memberlakukan perhitungan PTKP (PenghasilanTidak Kena Pajak) kepada perempuan karyawan yang menjadi kepala rumah tangga (woman headed household), kepada pekerja usia non-produktif dan kepada kelompok difable dan rentan lainnya. Contoh lain, pemerintah memberlakukan pembebasan pajak bagi kelompok warga miskin pada saat membeli alat-alat produksi pertanian dan seterusnya.
Penulis mengapresiasi langkah pemerintah yang pada 1 Januari 2013 menaikkan batasan dari Penghasilan Tidak Kena Pajak (PTKP) yang awalnya sebesar Rp 15.840.000 (WP Tidak Kawin tanpa Tanggungan) menjadi Rp 24.300.000 dan WP Kawin tanpa Tanggungan dari Rp 17.160.000 menjadi Rp 26.325.000 serta WP Kawin yang menggabungkan penghasilan istri (nol tanggungan) dari Rp 33 juta menjadi Rp 50.625.000. Namun, pemerintah masih kurang sensitif gender dan sensitif difabel. Harusnya ada PTKP yang mengatur khusus terkait pemberian insentif kepada perempuan kepala rumah tangga (woman headed household), kepada pekerja usia non-produktif dan kepada kelompok difable dan kelompok rentan lainnya. Bagi WP belum kawin dan tanpa tanggungan, mungkin dapat dipertimbangkan untuk menurunkan PTKP-nya;
4. Agar pajak mencerminkan keadilan sosial maka kebijakan penerapan penambahan lapisan struktur tarif Pajak Penghasilan/PPh (tax bracket) harus direvisi. Usulan yang ada ini mempertimbangkan prinsip menurunan ketimpangan, maka pemerintah dapat menerapkan pajak 35-40% bagi mereka yang berpendapatan di atas Rp 5 miliar / tahun. Tarif pajak yang sama antara orang dengan kekayaan Rp 100 Miliar dengan mereka yang punya kekayaan Rp 500 juta sebesar 30%, tentu tax bracket yang seperti ini tidaklah fair;
5. Pemerintah dapat menempuh kebijakan earmarking untuk jenis pajak tertentu (sin taxes dan extractive industries), baik di pusat maupun di daerah, yang diperuntukkan untuk sektor pelayanan dasar seperti pendidikan, kesehatan dan tunjangan tunai bagi warga miskin. Hal ini diusulkan agar ada alat untuk mengunci terjadinya distribusi sumber daya kepada mereka-mereka yang benar-benar membutuhkan;
6. Mendorong kepada pemerintah daerah agar meningkatkan kapasitasnya dalam melakukan pemungutan pajak, apalagi saat ini Pajak Bumi
146
KE
TIMP
ANGAN PEMBANGUNAN INDONESIA D
ARI BERBA
GAI ASPEK
Bangunan, Pajak Air Atas Tanah, Pajak Air Bawah Tanah sudah menjadi kewenangan pemerintah daerah;
7. Meningkatkan belanja sosial dan menyelenggarakan program sosial baik yang menggunakan pendekatan targeting maupun universal agar distribusi sumber daya yang ada dapat dilakukan secara optimal melalui kebijakan fiskal.
147 Yustinus P rast o w o dk k
DAFTAR PUSTAKA
Bahagijo, Sugeng, 2014. Pajak Super Kepada Superkaya Perancis dan Pemilu
Indonesia 2014 (Analisa INFID No 1);
Bappenas, Analisis Kesenjangan Antarwilayah 2013;
Carter, Alan and Stephen Matthews, How tax can reduce inequality, OECD 2014, http://www.oecdobserver.org/news/fullstory.php/aid/3782/How_ tax_can_reduce_inequality.html -- Akses 22 Januari 2014, 14:53; Duncan, Denvil dan Klara Sabirianova Peter, Unequal Inequalities: Do
Progressive Taxes Reduce Income Inequality?, Boon Germany: IZA DP
No. 6910, October 2012;
Fozzard, Adrian. 2001. The Basic Budgeting Problem: Approaches to Resources
Allocation in the Public Sector and Their Implications for Pro Poor Budgeting, London: Overseas Development Institute;
Hubbard, Glenn. Tax reform is the best way to tackle income inequality, http:// www.washingtonpost.com/opinions/tax-reform-is-the-best-way-to- tackle-income-inequality/2014/01/10/112710ea-68ca-11e3-a0b9-249bbb34602c_story.html January 11, Akses 22 Januari 2014, 14:51 Kenworthy, Lane and Leslie McCall, 2008. Inequality, public opinion and
redistribution, Socio-Economic Review (2008) 6, 35–68;
Kiyosaki, Robert T and Sharon Lechter, 2000. Rich Dad, Poor Dad: What the
Rich Teach Their Kids About Money – That the Poor and Middle Class Do Not!, USA: Warner Business Books;
Kuznets, S., 1955. Economic growth and income inequality. American Economic Review, 49: 1-28;
Lindert, Peter, 2004. Growing Public: Social Spending and Economic Growth
since the Eighteenth Century, Vol I, Cambridge University Press;
Luebker, Malte. The Impact of Taxes and Transfers on Inequality, TRAVAIL Policy Brief No. 4 ILO (05 August 2011);
Musgrave, Richard Abel & Peggy B Musgrave, 1984. Public Finance in Theory
and Practice, The McGraw-Hill Companies;
Stiglitz, Joseph E., 2012. The Price of Inequality, W.W. Norton;
Todaro, Michael P. dan Stephen C. Smith, 2006. Pembangunan Ekonomi, Jakarta: PT Erlangga;
Yusuf, Arief Anshory., Andy Sumner dan Irlan Adiyatma Rum, The
Long-run Evolution of Inequality In Indonesia, 1990-2012: New Estimates and Four Hypotheses On Drivers, Working Paper in Economics
and Development Studies, No. 201314, September 2013, Center for Economics and Development Studies, Department of Economics, Padjadjaran University.
148
KE
TIMP
ANGAN PEMBANGUNAN INDONESIA D
ARI BERBA
GAI ASPEK
149 Yustinus P rast o w o dk