baru di Indonesia, bahkan kajian ini sempat berkembang pesat sejalan dengan perkembangan praktik tata pemerintahan. Kondisi inilah yang mengidentikkan administrasi publik dengan administrasi negara yang sebagian besar perspektifnya berfokus pada negara. Salah satu bidang kajian administrasi yang selalu menarik untuk dikritisi adalah reformasi administrasi publik. Secara teoretis, lahirnya gejala ini sebagai akibat logis dari adanya kecenderungan pergeseran perkembangan ilmu administrasi publik yang beralih dari normative
science ke pendekatan behavioral-ekologis.
Administrasi publik berkenaan dengan administrasi dalam lingkup negara, sering pula diartikan sebagai pemerintah. Seperti halnya dalam genusnya, administrasi, administrasi publik juga
memiliki tujuan yang ingin dicapai yang tidak hanya satu; pada setiap waktu, tempat, bidang, atau tingkatan, tetapi ada pula tujuan-tujuan tertentu. Akan tetapi, tujuan yag dicapai pun harus sesuai asas, pedoman, dan tujuan, yang menjadi landasan kerja administrasi publik.
A. Konsep Dasar Struktural Perubahan Sistem Ekologi
Administrasi Publik
1. Makna Struktur Perubahan Ekologi Administrasi a. Struktur Perubahan Sosial
Perbedaan antarindividu akan membentuk struktur sosial yang membagi individu-individu dalam masyarakat, dalam kelas atau golongan tertentu sesuai dengan peran dan status yang dimilikinya dan yang diharapkan oleh masyarakat. Ada dua konsep penting dalam membahas struktur sosial, yaitu status dan peran. Ralp Linton mendefinisikan status sebagai kumpulan hak dan kewajiban, sedangkan peran adalah dinamika dari status tersebut.1
Secara garis besar, struktur sosial dalam masyarakat dibedakan menjadi dua macam, yaitu diferensiasi sosial dan struktur sosial. Menurut Bintoro, ada beberapa pendapat para ahli mengenai pengertian masyarakat.2
1) Linton: masyarakat adalah setiap kelompok manusia yang telah cukup lama hidup dan bekerja sama sehingga mereka dapat mengorganisasikannya untuk berpikir tentang dirinya dalam satu kesatuan sosial dengan batas-batas tertentu.
2) M. J. Herskovits: masyarakat adalah kelompok individu yang diorganisasikan dan mengikuti satu cara hidup tertentu.
BAB 8
S
TRUKTUR PERUBAHAN SISTEM
EKOLOGI ADMINISTRASI
NEGARA
1 Kamanto Sunarto, 1993, Pengantar Sosiologi, Jakarta: Lembaga Penerbit FEUI, hlm. 54.
2 Bintoro Tjokromidjojo, 1983, Interaksi Desa-Kota dan Permasalahannya, Jakarta: Ghalia Indonesia, hlm. 51.
3) L. Gillin dan J. P. Gillin: masyarakat adalah kelompok manusia terbesar dan mempunyai kebiasaan, tradisi, sikap, dan perasaan persatuan yang sama.
b. Administrasi Publik
Administrasi publik di Indonesia dikenal dengan istilah administrasi negara yaitu salah satu aspek dari kegiatan pemerintahan.3 Menurut Gordon, administrasi publik adalah studi tentang proses, organisasi, dan individu yang bertindak sesuai dengan peran dan jabatan resmi dalam pelaksanaan peraturan perundangan yang dikeluarkan oleh lembaga legislatif, eksekutif, dan peradilan.4
Definisi ini secara implisit menganggap administrasi publik terlibat dalam seluruh proses kebijakan publik. Pandangan ini berbeda dengan pendapat Ellwein dan Hesse serta Peter bahwa administrasi publik lebih berfungsi sebagai aplikasi hukum daripada pembuatan kebijakan dan kurang memiliki fleksibilitas dan diskresi secara komparatif ketika menerapkan provisi legal.5
Dalam arti luas, administrasi publik merupakan kombinasi teori praktik birokrasi publik.6 Sementara itu, Hughes menyatakan bahwa administrasi publik merupakan aktivitas melayani publik dan/atau aktivitas pelayan publik dalam melaksanakan kebijakan yang diperoleh dari pihak lain.7 Pelaksanaannya didasarkan pada prosedur dengan cara menerjemahkan kebijakan dalam tindakan. Administrasi publik terfokus pada proses, prosedur, dan kesopanan.
Tujuan administrasi publik adalah memajukan pemahaman tentang pemerintah dan hubungannya dengan rakyat yang akan memajukan kebijakan publik yang lebih responsif terhadap tuntutan sosial dan menetapkan praktik manajemen yang efisien, efektif, dan lebih manusiawi.8
Land dan Rosenbloom9 menyatakan administrasi publik harus dilaksanakan dengan melihat kebutuhan masyarakat. Dengan kata lain, administrasi publik diharapkan dapat bekerja secara efisien dan tanggap terhadap kebutuhan masyarakat yang dianggap sebagai konsumen, sebagaimana halnya perusahaan swasta. Pendekatan ini disebut pendekatan populis yang menginginkan administrasi publik agar lebih dikendalikan oleh kebutuhan masyarakat yang memerlukan pelayanan.
Untuk merealisasikan tujuan tersebut, bidang kajian utama administrasi publik pada konteks negara maju meliputi:10
1) aktivitas intervensi dan determinasi publik; 2) sifat kekuasaan dan kewenangan publik; 3) penetapan agenda dan perencanaan nasional; 4) informasi dan hubungan publik;
5) mesin pemerintahan dan desain organisasi;
6) hukum dan peraturan, serta diskresi administratif; 7) pembuatan kebijakan publik;
8) penetapan titel publik;
9) pelaksanaan dan pemerataan program publik; 10) perencanaan fisik dan desain tugas publik; 11) keuangan publik;
12) infrastruktur dan pekerjaan sektor publik; 3 Azhar Kasim, 1993, Pengukuran Efektivitas Organisasi, Jakarta: Fakultas
Ekonomi, Universitas Indonesia, hlm. 21. 4 Op. Cit., hlm. 22.
5 Christoph Knill and Jale Tosun, 2012, Public Policy A New Introduction, New York: Palgrave Macmillan, hlm. 65.
6 Nicholas Henry, 1989, Public Administration and Public Affairs, Fourth Edition, New York: Prentice, hlm. 17.
7 Owen E. Hughes, 1994, Public Management and Administration: An Introduction, New York: St. Martin’s Press, hlm. 9.
8 Loc. Cit., Henry, 1989, Pengajaran Kompetensi..., hlm. 33. 9 Loc. Cit., Kasim, 1993, Pengukuran Efektivitas..., hlm. 23.
10 Garcia Zamor, Jean Claude, and Renu Khator, 1994, Public Administration in
13) regulasi publik; 14) hak milik publik; 15) formasi modal publik;
16) pelayanan administratif umum; 17) kemitraan publik dan perusahaan; 18) praktik manajemen publik;
19) etika publik dan tindakan pegawai; 20) partisipasi publik dan kewarganegaraan; 21) kontrol dan akuntabilitas publik;
22) penelitian, pendidikan, dan pelatihan administrasi publik.
2. Pembahasan Konsep Administrasi Publik
Menurut Bailey, konsep administrasi publik diarahkan pada empat jenis teori, yaitu sebagai berikut.11
a. Teori deskriptif: deskripsi struktur hierarkis dan hubungan timbal-balik dengan lingkungan tugasnya.
b. Teori normatif: tujuan nilai di bidangnya, yaitu hal-hal yang oleh administrasi publik (praktisi) harus dikerjakan, keputusan alternatif yang dibuat dan kebijakan yang harus dipelajari dan direkomendasikan oleh pakar administrasi publik kepada praktisi.
c. Teori asumtif: pemahaman yang rigorous mengenai kenyataan personal atau administratif yang tidak menganggap birokrat publik sebagai malaikat atau setan.
d. Teori instrumental: peningkatan pemahaman teknik manajerial bagi efisiensi dan efektivitas pencapaian tujuan publik.
3. Studi Aktivitas Administrasi Publik
Studi tentang aktivitas administrasi publik dimulai dengan studi yang menggunakan pendekatan dari satu disiplin ilmu tertentu dan
dengan memakai istilah lain, seperti istilah birokrasi (pemerintahan). Studi tentang administrasi publik dapat dianggap bersifat multi-disipliner dan eklektis karena mengadaptasi ide, metode, teknik, dan pendekatan dari disiplin lain, seperti psikologi, sosiologi, antropologi, komunikasi, hukum, ekonomi, politik, dan lain-lain.12Robert Presthus mengajukan periodisasi administrasi publik yang terdiri atas pendekatan: a) institusional, b) struktural, dan c) keperi-lakuan.13
Nigro memperkenalkan tiga periode, yaitu: (a) periode awal, (b) periode setelah Perang Dunia Kedua, dan (c) administrasi negara baru.14
Pendekatan lain dikemukakan oleh John C. Buechner yang periodisasinya terdiri atas pendekatan: (a) tradisional, (b) keperilakuan, (c) desisional, dan (d) ekologis.15
Adapun studi tentang administrasi publik di Amerika Serikat baru dimulai pada akhir abad ke-19 yang dipelopori oleh Woodrow Wilson dalam tulisannya berjudul The Study of Administration pada tahun 1887. Sejak saat itu, administrasi publik mulai diakui sebagai spesialisasi, baik sebagai subbidang dari ilmu politik maupun sebagai disiplin yang berdiri sendiri.
Sebagai satu bidang akademis, administrasi publik mengenal lima paradigma yang menurut Golimbiewsky berkisar pada persoalan “lokus” dan “fokus”. Lokus adalah tempat atau letak, sedangkan fokus adalah hal-hal yang dipelajari.16
11 Loc. Cit., Henry, 1989, Public Administration..., hlm. 41.
12 Pamudji, 1993, Kepemimpinan Pemerintahan di Indonesia, Jakarta: Bumi Aksara, hlm. 141.
13 John M. Pfiffner dan Robert Presthus, 1996, Public Administration, New York: The Ronald, hlm. 99.
14 A. Nigro dan Lioyd G. Nigro, 1999, Administrasi Publik, Jakarta: Rineka Cipta, hlm. 122.
15 John C. Buechner, 1968, Public Administration, Belmont: Publishing, hlm. 135. 16 Loc. Cit., Henry, 1989, Public Administration..., hlm. 31.
