Bab III. Tinjauan Umum tentang Otonomi Daerah di Indonesia
A. Konsep Otonomi Daerah
Ketika bola reformasi bergulir dan ketika sistem politik Negara berubah
secara mendasar serta dalam rangka menghadapi tuntutan globalisasi yang syarat
akan berbagai perubahan, tidak ada cara lain bagi pemerintah daerah untuk tetap
survive, eksis pada abad 21 ini. Selain harus berbenah diri mereka juga (Pemda) harus
akomodatif terhadap perubahan dan perkembangan. Daerah harus mampu
menyerasikan gerak langkah organisasi Pemda dengan tuntutan organisasi dan
manajemen masa depan.
Tuntutan reformasi yang diusung oleh masyarakat dimana mahasiswa berada
pada barisan terdepan menuntut dilakukannya reformasi total sebagai koreksi
terhadap berbagai kelemahan dalam penyelenggaraan pemerintahan masa Orde Baru.
Isu-isu demokratisasi pemerintahan ternyata bukan hanya mampu melengserkan
rezim Soeharto namun juga berimbas pada terbukanya “Kran Air” yang selama ini
tersumbat atau bahkan sengaja disumbat.
Kebebasan berpendapat dan beraspirasi seakan-akan tak mau lagi dikekang,
sehingga terkesan reformasi telah “menetaskan benih-benih kebablasan” mengingat
begitu pariatifnya masyarakat memaknai arti reformasi dan kebebasan itu sendiri.
Terlepas dari fenomena sejarah tersebut, bergulirnya era reformasi yang
pandang para aparatur pemerintahan kita akan bagaimana jalannya pemerintahan
selama ini. Terutama hubungan antara pemerintahan pusat dan daerah yang selama
ini bersifat sentralistik.
Gagasan Otonomi pun semakin mendapat perhatian dan menjadi bahasan
yang cukup menyita perhatian. Hal ini semakin diperkuat dengan banyaknya tuntutan
yang datangnya dari daerah yang menginginkan wilayahnya mendapat hak otonom.
Bergesernya sistem sentralistik menjadi desentralisasi disebut-sebut sebagai arus
balik kekuasaan pusat ke daerah.30
Dalam Kamus Ilmiah Populer kata “Otonom” berarti “badan” (Daerah) yang
mendapat hak otonomi. Sementara “Otonomi” sendiri mengandung arti mengurus diri
(rumah tangga) sendiri ; pelaksanaan pemerintahan sendiri.31
Dalam literature Belanda “Otonomi” searti dengan Zelfregering yang berarti
pemerintahan sendiri, yang oleh Van Vollenhoven dibagi menjadi Zelfwetgeving
(membuat undang-undang sendiri), Zelfuitvoering (melaksanakan sendiri),
Zelfrechtspraak (mengadili sendiri), dan Zelfpolitie (memerintah sendiri).
Otonomi atau Autonomy berasal dari dua suku kata bahasa Yunani, yaitu;
“autos” yang berarti “sendiri/self” dan “nomous” yang berarti “hukum atau
peraturan” yag berarti : memberi aturan sendiri pemerintahan sendiri; atau hak untuk
30
S. H. Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Dearah, (Jakarta : Pustaka Sinar harapan, 1999), h. 2
31
Pius A Partanto dan M. Dahlan Al Barry, Kamus Ilmiah Populer, (Surabaya : Arkola, 1994)
3
Liat William L. Reece, Dictionary of Philosophy and Religion : Eastern and Western Though, Exponded Edition, (New York : Humanity Books, 1996), h. 54, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Cet. I, (Jakarta : Balai Pustaka, 1988), h. 58
memerintah sendiri.32 Secara etimologi otonomi adalah kemampuan untuk membuat
keputusan sendiri tentang apa yang hendak dilakukan terlepas dari pengaruh orang
lain, atau mengungkapkan apa yang ingin diperbuat.33
Secara terminology, otonomi berarti : perasaan bebas;34 sering pula digunakan
untuk menyebut; hak untuk menentukan sendiri dalam kebebasan moral dan
pemikiran religius; atau hak memerintah sendiri (Self Government) bagian dari suatu
kota, negara atau bangsa.35
Dalam konteks pendidikan, otonomi dapat diartikan ; hak untuk mengatur dan
mengelola sendiri secara bebas dan bertanggungjawab akan manajemen pendidikan
yang dilaksanakan.
Sementara itu dalam konteks otonomi daerah, otonomi yaitu memberikan
kewenangan yang luas, nyata dan bertanggungjawab kepada daerah secara
proporsional, yang diwujudkan dengan Pengaturan, Pembagian dan Pemanfaatan
Sumber Daya Nasional serta Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, sesuai
dengan prinsip-prinsip demokrasi, peran serta masyarakat, pemerataan dan keadilan
serta potensi dan keaneka ragaman daerah yang dilaksanakan dalam kerangka
NKRI.36 Dalam kaitannya dengan politik dan pemerintahan, Otonomi Daerah berarti
self government atau condition of living under one’s own lows. Artinya Otonomi
4
Baca John Sinclair (Ed), Collins COBUIL English Language Dictionary, Cet. 6, (London : Collins, 1990), h. 85
34
Baca Paulo Freire, Pendidikan Kaum Tertindas, Cet. 2, Terj. Tim Redaksi, (Jakarta : LP3ES, 1985), h. 16
35
Reece, Pendidikan Kaum Tertindas, h. 16
36
Baca UU Otonomi 1999, Cet. 4 (Jakarta : Restu Agung, 2001), h. 11, Baca juga UU Otonomi yang telah direvisi Tahun 2004
Daerah adalah daerah yang memiliki legal self sufficiency yang bersifat self
government yang diatur dan diurus oleh own laws.37 Dapat diartikan juga bahwa
Otonomi Daerah adalah “Hak wewenang dan kewajiban daerah untuk mengatur dan
mengurus rumah tangganya sendiri sesuai dengan peraturan perundang-undangan
yang berlaku”. Sedangkan Daerah Otonom adalah “Kesatuan masyarakat hukum
yang mempunyai batas wilayah tertentu yang berhak, berwenang dan berkewajiban
mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dalam ikatan NKRI (Negara
Kesatuan Republik Indonesia) sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang
berlaku.38
Berangkat dari pemahaman di atas, maka pada hakekatnya otonomi daerah
adalah:
1. Hak mengurus rumah tangga sendiri bagi suatu daerah
2. Dalam kebebasan menjalankan hak mengurus rumah tangga sendiri,
daerah tidak dapat menjalankan hak dan wewenang otonominya itu di luar
batas-batas wilayahnya
3. Daerah tidak boleh mencampuri hak mengatur dan mengurus rumah
tangga daerah lain
4. Otonomi tidak membawahi otonomi daerah lain baik secara vertikal
maupun horizontal karena daerah memiliki actual independence39
37
Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan, h. 33
38
Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan, h. 27
39Actual Independence
maksudnya daerah otonom bersifat self government, self sufficiency outhority, dan self regulation to its laws and affairs dari daerah lainnya baik secara vertical maupun secara horizontal
Adapun maksud dan tujuan otonomi daerah sebagai salah satu bentuk
desentralisasi pemerintahan, pada hakikatnya ditujukan untuk memenuhi kepentingan
bangsa secara keseluruhan. melalui pemberian, pelimpahan, dan penyerahan sebagian
tugas atau wewenang oleh pusat ke daerah diharapkan upaya pemerintah
mewujudkan cita-cita masyarakat yang lebih baik, lebih adil dan lebih makmur akan
mudah terealisasikan. Dalam konteks ke Indonesiaan maksud dan tujuan pemberian
otonomi daerah secara tegas telah digariskan dalam GBHN yang berorientasi pada
pembangunan. Pembangunan disini maksudnya pembangunan dalam arti luas yang
meliputi segala aspek kehidupan dan penghidupan. Dari sinilah muncul semacam
kewajiban bagi daerah untuk ikut melancarkan pembangunan sebagai sarana bagi
tercapainya kesejahteraan rakyat, yang diterima dan dilaksanakan dengan penuh
tanggung jawab
Tujuan pemberian otonomi kepada daerah setidak-tidaknya meliputi empat
aspek sebagai berikut ; aspek politik, aspek manajemen pemerintahan, aspek
kemasyarakatan, dan aspek ekonomi pembangunan.40
Aspek politik maksudnya untuk mengikutsertakan, menyalurkan aspirasi dan
inspirasi masyarakat di lapisan bawah baik untuk kepentingan daerah maupun untuk
kepentingan nasional dalam rangka proses pembangunan demokratisasi. Aspek
manajemen pemerintahan maksudnya untuk meningkatkan daya guna dan hasil guna
penyelenggaraan pemerintahan, terlebih pada pemberian pelayanan terhadap
masyarakat yang salah satu upayanya dengan memperluas jenis-jenis pelayanan di
40
S. H. Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah, (Jakarta : Pustaka Sinar Harapan, 1999), h. 36
berbagai bidang kebutuhan masyarakat. Aspek kemasyarakatan maksudnya, untuk
meningkatkan partisipasi serta menumbuhkan kemandirian masyarakat di daerah
sehingga tidak terlalu bergantung pada pemberian pemerintah (pusat). Salah satu cara
yang bisa ditempuh adalah dengan melakukan pemberdayaan (empowerment) pada
masyarakat. Aspek ekonomi pembangunan maksudnya, untuk melancarkan
pelaksanaan program pembangunan yang bertujuan meningkatkan kesejahteraan
masyarakat.
Dalam penyelenggaraan otonomi daerah, daerah mempunyai hak-hak berupa
mengatur dan mengurus sendiri urusan rumah tangganya (pemerintahannya), memilih
pimpinan daerah, mengelola aparatur daerah, mengelola kekayaan daerah, mengatur
pajak daerah dan retribusi daerah, mendapatkan bagi hasil dari pengelolaan sumber
daya alam dan sumber daya lainnya yang berada di daerahnya, mendapatkan
sumber-sumber pendapatan yang berada di daerah, dan mendapatkan hak-hak lainnya yang
diatur dalam perundang-undangan.41
Adapun kewajiban-kewajiban daerah yang berkaitan dengan penyelenggaraan
otonomi meliputi ; melindungi masyarakat, menjaga persatuan-kesatuan dan
kerukunan nasional serta keutuhan NKRI; meningkatkan kualitas hidup masyarakat;
mengembangkan kehidupan demokrasi; mewujudkan keadilan dan pemerataan;
meningkatkan pelayanan dasar pendidikan; menyediakan fasilitas pelayanan
kesehatan; menyediakan fasilitas sosial dan fasilitas umum yang layak;
mengembangkan sistem jaminan sosial; menyusun perencanaan dan tata ruang
41
daerah; mengembangkan sumber produktif daerah; melestarikan lingkungan hidup;
mengelola administrasi kependudukan; melestarikan nilai-nilai sosial budaya;
menentukan dan menerapkan peraturan perundang-undangan sesuai dengan
kewenangannya; kewajiban lain yang diatur dalam peraturan perundang-undangan
Dalam menyelenggarakan pemerintahan di era otonomi daerah seperti
sekarang ini, pada prinsipnya berpedoman pada asas-asas umum penyelenggaraan
Negara, yaitu: asas kepastian hukum, asas tertib penyelenggaraan Negara, asas
kepentingan umum, asas keterbukaan, asas proporsionalitas, asas profesionalitas, asas
akuntabilitas, asas efisiensi dan asas efektivitas.42
Selain itu, kaitannya dengan lancarnya roda pemerintahan, dalam
penyelenggaraannya, pemerintah menggunakan asas desentralisasi, dekonsentrasi dan
tugas perbantuan yang tentunya disesuaikan dengan peraturan perundang-undangan
yang berlaku Asas desentralisasi adalah penyerahan kewenangan pemerintahan dari
pemerintah pusat kepada pemerintah daerah otonom (kesatuan masyarakat hukum
yang mempunyai batas daerah tertentu, berwenang mengatur dan mengurus
kepentingan masyarakat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat)
dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Asas dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh pusat ke
daerah dalam hal ini kepada gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada
instansi vertikal di wilayah tertentu. Adapun asas tugas perbantuan adalah penugasan
dari pemerintah (Pusat) kepada daerah dan/atau desa dari pemerintahan provinsi
42
kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada
desa untuk melaksanakan tugas tertentu. Dalam menyelenggarakan pemerintahan
daerah, pemerintahan daerah menggunakan asas otonomi dan tugas perbantuan.
Otonomi daerah yang merupakan pemberian hak otonomi kepada daerah,
memiliki prinsip-prinsip sebagai berikut :
a. Penyelenggaraan otonomi daerah dengan memperhatikan aspek
demokratis, keadilan, pemerataan, potensi, dan keanekaragaman daerah.
b. Pelaksanaan otonomi daerah didasarkan pada otonomi luas, nyata, dan
bertanggung jawab.
c. Pelaksanaan otonomi daerah yang luas dan utuh diletakkan pada
kabupaten dan kota, sedangkan otonomi daerah provinsi merupakan
otonomi yang terbatas.
d. Pelaksanaan otonomi daerah harus sesuai dengan konstitusi Negara
sehingga tetap terjaga hubungan antara pusat dan daerah secara serasi dan
seimbang.
e. Pelaksanaan otonomi daerah harus lebih meningkatkan kemandirian
daerah otonom sehingga tidak ada lagi wilayah administrasi di dalam
pemerintahan kabupaten atau kota.
f. Pelaksanaan otonomi daerah harus lebih meningkatkan fungsi legislatif
g. Pelaksanaan otonomi daerah harus berdasarkan Kriteria eksternalitas,
akuntabilitas, dan efisiensi dengan memperhatikan keserasian hubungan
antarsusunan pemerintah.43