JENIS, FUNGSI DAN HIERARKI PERATURAN
B. Memahami Lembaga Legislatif di Indonesia dan Program Legislasi Nasional
Undang-Undang secara normatif telah ditentukan definisinya melalui Pasal 1 angka 3 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yaitu peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat
30Ibid., hlm. 12.
(selanjutnya disebut dengan DPR) dengan persetujuan bersama Presiden. Definisi ini mengirimkan pesan bahwa Undang-Undang dalam konteks Indonesia dibentuk oleh DPR dengan persetujuan bersama Presiden. Artinya, jika tidak dibentuk oleh DPR dengan persetujuan bersama Presiden, bukan merupakan jenis Undang-Undang.
Jika merujuk pada karakteristik kelompok III norma hukum menurut Hans Nawiasky, bahwa formell gezets merupakan aturan yang tidak lagi berupa aturan pokok atau garis besar melainkan sudah konkret. Konkret dalam artian ini, ialah normanya lebih konkret daripada norma hukum yang terdapat di dalam aturan dasar atau aturan pokok negara (konstitusi atau Undang-Undang Dasar). Hal ini menguatkan bahwa Undang-Undang merupakan pengaturan lebih lanjut dari berbagai ketentuan yang terdapat dalam Undang-Undang Dasar. Artinya, Undang-Undang merupakan landasan operasional yang menjadi penentu bagi pelaksanaan penyelenggaraan negara dan pedoman bagi perilaku masyarakat dalam pergaulan berbangsa dan bernegara.
Karakteristik lain dari kelompok III ialah norma hukumnya tidak lagi tunggal, tetapi sudah berpasangan. Berpasangan dalam hal ini maksudnya ialah sudah memiliki sanksi. Artinya, terdapat norma hukum primer yang memuat aturan atau yang seharusnya, dan norma hukum sekunder yang memuat kausalitas ketika norma hukum primer itu tidak dipatuhi. Contohnya sebagai berikut:
Menurut UU Nomor 24 Tahun 2009 Pasal 57, setiap warga negara dilarang untuk: (1) mencoret, menulisi, menggambari, atau membuat rusak lambang negara dengan maksud menodai, menghina, atau merendahkan kehormatan lambang negara (2) menggunakan lambang negara yang rusak dan tidak sesuai dengan bentuk, warna, dan perbandingan ukuran (3) membuat lambang untuk perseorangan, partai politik, perkumpulan, organisasi dan/
atau perusahaan yang sama atau menyerupai lambang negara dan (4) menggunakan lambang negara untuk keperluan selain yang diatur dalam undang-undang ini. (Norma hukum primer)
Ancaman terhadap pelanggaran pasal-pasal mengenai larangan terhadap lambang negara disebutkan dalam Pasal 68 Undang-Undang RI Nomor 24 Tahun 2009:
Setiap orang yang mencoret, menulisi, menggambari, atau membuat rusak Lambang Negara dengan maksud menodai, menghina, atau merendahkan kehormatan Lambang Negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 57 huruf a, dipidana dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun atau denda paling banyak Rp500.000.000,00 (lima ratus juta rupiah). (Norma hukum sekunder)
Contoh rumusan di atas, ialah norma hukum berpasangan yang dirumuskan secara berjauhan. Norma hukum primernya berada di Pasal 57, norma hukum sekundernya berada di Pasal 68. Jadi, rumusannya sebagai berikut:
Norma hukum primer pada Pasal 57:
Seharusnya warga negara tidak mencoret, menulisi, menggambari, atau membuat rusak lambang negara dengan maksud menodai, menghina, atau merendahkan kehormatan lambang negara, menggunakan lambang negara yang rusak dan tidak sesuai dengan bentuk, warna, dan perbandingan ukuran, atau membuat lambang untuk perseorangan, partai politik, perkumpulan, organisasi dan/
atau perusahaan yang sama atau menyerupai lambang negara dan menggunakan lambang negara untuk keperluan selain yang diatur dalam undang-undang ini.
Norma hukum sekunder Pasal 68:
Apabila warga negara melakukan perbuatan mencoret, menulisi, menggambari, atau membuat rusak lambang negara dengan maksud menodai, menghina, atau merendahkan kehormatan lambang negara, menggunakan lambang negara yang rusak dan tidak sesuai dengan bentuk, warna, dan perbandingan ukuran, atau membuat lambang untuk perseorangan, partai politik, perkumpulan, organisasi dan/atau perusahaan yang sama atau menyerupai lambang negara dan menggunakan lambang negara untuk keperluan selain yang diatur dalam undang-undang ini, seharusnya dipidana dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun atau denda paling banyak Rp500.000.000,00 (lima ratus juta rupiah).
Sedangkan norma hukum berpasangan yang rumusannya berdekatan, maksudnya ialah norma hukum primer dan norma hukum sekundernya berada di dalam satu pasal, tidak dipisahkan dengan ayat, apalagi pasal. Contohnya sebagai berikut:
Pasal 84 ayat (1) Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2014 tentang Tenaga Kesehatan
“Setiap Tenaga Kesehatan yang melakukan kelalaian berat yang mengakibatkan Penerima Pelayanan Kesehatan luka berat dipidana dengan pidana penjara paling lama 3 (tiga) tahun.”
Dari rumusan tersebut, norma hukum primernya ialah “seharusnya setiap tenaga kesehatan tidak melakukan kelalaian yang mengakibatkan penerima pelayanan kesehatan luka berat.” Sedangkan, norma hukum sekundernya ialah: apabila setiap tenaga kesehatan melakukan kelalaian berat yang mengakibatkan penerima pelayanan kesehatan luka berat, seharusnya dipidana dengan pidana penjara paling lama 3 (tiga) tahun.
Selain itu, seperti yang sudah dikemukakan di awal sekali, bahwa karakteristik formell gezets itu dibentuk oleh lembaga legislatif. Dalam konteks Indonesia, lembaga legislatif itu tidak serta merta ialah DPR dengan persetujuan Presiden, karena yang membentuk Undang-Undang ialah DPR dengan persetujuan bersama Presiden, melainkan harus dijernihkan.
Menjernihkan lembaga legislatif di Indonesia tentu saja harus merujuk pada Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, tepatnya Pasal 20, dengan bunyi sebagai berikut:
1) Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang.
2) Setiap rancangan Undang-Undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.
3) Jika rancangan Undang-Undang itu tidak mendapat persetujuan bersama, rancangan undang-undang itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu.
4) Presiden mengesahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang-undang.
5) Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang.
Dari bunyi pasal tersebut jelas bahwa lembaga legislatif di Indonesia ialah Dewan Perwakilan Rakyat (selanjutnya disebut dengan
DPR). Hanya saja, dalam menjalankan fungsinya, DPR harus bersama dengan Presiden, karena jika tidak, DPR tidak dapat membentuk Undang-Undang. Meski seolah-olah di ayat 5, peran Presiden tidak butuhkan untuk memberikan pengesahan, akan tetapi di dalam proses pembahasan, Presiden diperlukan, agar tercipta suatu kesepakatan yang dituangkan dengan nomenklatur “persetujuan bersama”. Jika Presiden sudah memberikan persetujuan di dalam proses pembahasan, maka Presiden dianggap sudah mengetahui dan memahami makna dan materi muatan di dalam rancangan undang-undang itu, sehingga apabila Presiden tidak memberikan pengesahan, itu tidak berpengaruh secara substansial terhadap rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama itu.
Sebelum lebih jauh, pemahaman mengenai lembaga legislatif dapat dilakukan melalui pemikirannya Montesquieu. Pemikiran Montesquieu ini diilhami oleh pemikiran John Locke mengenai pembagian kekuasaan di dalam suatu negara menjadi 3 (tiga), yaitu kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif dan kekuasaan federatif. Kekuasaan legislatif adalah kekuasaan untuk membuat undang-undang, kekuasaan eksekutif adalah kekuasaan untuk melaksanakan undang-undang, dan kekuasaan federatif adalah kekuasaan yang berkenaan dengan perang dan damai, membuat perserikatan dan aliansi, serta segala tindakan dengan semua orang dan badan-badan di luar negeri.31
Sedangkan Montesquieu dalam teorinya mengemukakan bahwa dalam pemerintahan negara terdapat 3 (tiga) jenis kekuasaan, yaitu legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Kekuasaan legislatif adalah kekuasaan untuk membuat undang-undang. Kekuasaan eksekutif adalah kekuasaan untuk melaksanakan undang-undang, dan kekuasaan yudikatif adalah kekuasaan untuk mengadili pelanggaran terhadap undang-undang.32 Montesquieu menambahkan bahwa kekuasaan legislatif dan eksekutif tidak dapat disatukan pada orang atau badan yang sama, karena akan tercipta kekuasaan yang tiran yang disebabkan oleh pembentuk undang-undang dan pelaksananya dipegang oleh 1 (satu) orang.
Dengan demikian, akan timbul kesewenang-wenangan badan itu.
Oleh karena itu, Montesquieu menyatakan bahwa ketiga kekuasaan itu
31Ahmad Yani, “Sistem Pemerintahan Indonesia: Pendekatan Teori dan Praktik Konstitusi Undang-Undang Dasar 1945,” JIKH Vol. 12, No. 2, Juli 2018, hlm. 125.
32Ibid., hlm. 125-126.
terpisah satu sama lain, baik mengenai fungsi maupun lembaga yang menyelenggarakannya.33
Inti dari konsep pemikiran Montesquieu ialah agar tidak terjadi pemusatan kekuasaan dan terbentuknya kekuasaan mutlak yang sewenang-wenang, sehingga kekuasaan perlu dipisahkan menjadi tiga bentuk kekuasaan yaitu, kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif dan kekuasaan yudikatif.
Berdasarkan itulah didapatkan pemahaman, bahwa kekuasaan legislatif merupakan kekuasaan yang membentuk Undang-Undang.
Dalam pemahamannya Jimly Asshiddiqie, Undang-Undang terbagi menjadi dua, yaitu Undang-Undang dalam arti luas dan dalam arti sempit. Undang-Undang dalam arti luas merupakan “naskah hukum dalam arti yang luas, yang menyangkut materi dan bentuk tertentu.”
Konsep yang dikemukakan oleh Jimly ini, seperti yang dikemukakan oleh Jeremy Bentham dan John Austin yang memahami Undang-Undang sebagai peraturan yang dibentuk oleh lembaga legislatif dengan maksud untuk mengikat umum.34
Jimly pun membedakan pemahaman Undang-Undang dalam arti naskah yang sempit yang diistilahkan dengan legislative act atau “akta hukum yang dibentuk oleh lembaga legislatif dengan persetujuan bersama eksekutif.” Dalam proses pembentukan legislative act ini, peranan lembaga legislatif ini sangat menentukan keabsahan materiel peraturan yang dimaksud.35 Dari dua pemahaman itu, yang tepat dipahami sebagai Undang-Undang ialah Undang-Undang dalam arti sempit atau legislative act, karena validitas pembentukan Undang-Undang itu sangat ditumpukan kepada lembaga legislatif. Sedangkan, Undang-Undang dalam arti luas lebih diartikan sebagai peraturan yang mengikat umum, artinya setiap peraturan yang tidak hanya dibentuk oleh lembaga legislatif saja tetapi juga lembaga lain asalkan materinya mengikat umum.
Sedangkan, S.J. Fockema Andrea dalam bukunya yang berjudul Rechtsgeleerd Handwoorden Boek mengemukakan bahwa arti dari istilah legislation mempunyai 2 (dua) pengertian yang berbeda yaitu proses
33Ibid., hlm. 126.
34Jimly Asshiddiqie, Op.Cit., hlm. 21-22.
35Ibid., hlm. 32-33.
pembentukan peraturan negara, baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah, dan sebagai hasil dari proses pembentukan peraturan negara baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah.36
Legislation dalam buku yang ditulis oleh Hayek juga dipahami sebagai sebuah proses pembentukan hukum secara sengaja. Artinya, legislation merupakan penemuan manusia atas hukum yang memiliki konsekuensi sangat luas terhadap kehidupan manusia itu sendiri.
Namun, peraturan perundang-undangan ini dianggap sebagai “barang baru” yang tidak lebih lama dibandingkan dengan Undang-Undang yang diyakini sebagai hukum yang mengatur tindakan manusia, dan anggapan ini merupakan suatu paradoks.37
Legislation apabila merujuk pada Black’s Law Dictionary diartikan sebagai “the process of making or enacting a positive law in written law, according to some type of formal procedure, by a branch of government constituted to perform this process, the law so enacted, the whole body of enacted.”38 (proses dari pembentukan hukum tertulis, yang menurut pada prosedur formal, oleh cabang kekuasaan yang diberikan kewenangan untuk proses ini, hukum yang sangat pasti, dari lembaga yang pasti). (terjemahan penulis).
Namun, ada pula yang mengartikan legislation sebagai Undang-Undang, seperti Witgens yang mengartikannya dalam lingkup pemahaman secara pasif dan aktif. Legislation secara pasif diartikan sebagai produk, sedangkan secara aktif diartikan sebagai proses dari legislasi.39 Sedangkan dalam istilah lain untuk menyebut Undang-Undang yaitu gezets diartikan sebagai “dasar dan batas bagi kegiatan pemerintahan yang menjamin tuntutan-tuntutan negara berdasar atas hukum yang menghendaki dapat diperkirakannya akibat suatu aturan hukum dan adanya kepastian dalam hukum.”40
Menurut Mian Khursid A. Nasim, Undang-Undang dapat dibedakan dari segi bentuknya sebagai berikut:
36Maria Farida Indrati, Op.Cit., hlm. 14.
37F. A. Hayek, Law, Legislation and Liberty: A New Statement Of The Liberal Principles Of Justice And Political Economy, (London: Routledge, 1998), hlm. 90.
38Yuliandri, Op.Cit., hlm. 16.
39Luc J. Wintgens, A. Daniel Oliver-Lalana, Ed. The Rationality and Justification:
Essay in the Jurisprudence, Springer, hlm. 13.
40Yuliandri, Op.Cit., hlm. 25.
1. Undang-Undang dalam bentuknya yang bersifat umum (algemene verbindende voorschriften);
2. Undang-Undang yang bentuknya bersifat khusus karena berkaitan dengan lokalitas wilayah atau daerah tertentu, misalnya Undang-Undang tentang Otonomi Khusus Papua;
3. Undang-Undang yang bentuknya bersifat khusus karena subjek hukum individu atau person yang dianutnya bersifat tertentu, misalnya Undang-Undang yang mengatur tentang pembentukan suatu kabupaten tertentu;
4. Undang-Undang yang bentuknya bersifat khusus karena lembaga yang terlibat di dalam pembentukannya bersifat khusus atau berbeda dengan Undang-Undang pada umumnya.
5. Undang-Undang yang bersifat khusus karena prosedur pembentukannya yang bersifat khusus atau berbeda dari Undang-Undang pada umumnya, misalnya Undang-Undang-Undang-Undang yang dibentuk dengan berdasar pada Ketetapan MPR.41
Berdasarkan hal tersebut, pembentuk Undang-Undang harus sangat memahami karakter norma hukum untuk peraturan perundang-undangan dari segi bentuk dan sifatnya, sehingga tidak ada norma hukum yang “salah tempat”, yang seharusnya menjadi norma hukum dalam surat keputusan menjadi norma hukum dalam peraturan perundang-undangan. Dalam konteks buku ini, yang diartikan dengan lembaga legislatif ialah sebagai lembaga pembentuk Undang-Undang.
Apabila dielaborasi dengan Pasal 20 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, tepat jika dinyatakan bahwa DPR merupakan lembaga legislatif di Indonesia.
Selain itu, dengan merujuk pada bunyi Pasal lain dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yaitu Pasal 5 yang berbunyi sebagai berikut:
1) Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat.
2) Presiden menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya.
41Jimly Asshiddiqie, Op.Cit., hlm. 27-28.
Semakin mendeskripsikan bahwa lembaga legislatif di Indonesia ialah DPR, karena di Pasal 5 ayat (1), Presiden diberikan hak untuk mengajukan rancangan undang-undang ke DPR. Artinya, DPR lah yang memiliki kekuasaan untuk membentuk Undang-Undang.
Setelah perubahan ketiga Undang-Undang Dasar Tahun 1945, terbentuklah lembaga baru dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia yaitu Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Dengan hadirnya DPD ini, tidak serta-merta menjadikan sistem parlemen Indonesia menjadi bicameral dengan pemegang kekuasaan legislasi berada di 2 (dua) lembaga yaitu DPR dan DPD, karena seperti yang telah dikatakan di awal berdasarkan Pasal 20 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, kekuasaan legislatif atau pembentuk Undang-Undang ialah DPR, sedangkan DPD hanya sebagai lembaga yang membantu DPR untuk menjalankan fungsi legislasi terkait dengan otonomi daerah, dan sebagainya, seperti yang telah ditentukan melalui Pasal 22 D Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Artinya, fungsi legislasi tidak lagi hanya diemban oleh 2 (dua) lembaga yaitu DPR dan Presiden (Pemerintah) tetapi juga oleh DPD.
Seperti telah disebut di awal bahwa DPD semula dibentuk untuk mewujudkan sistem parlemen bicameral dengan menciptakan 2 (dua) kamar dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), mirip dengan Kongres Amerika yang terdiri dari House of Representatif dan Senate, atau kalau di Inggris, seperti House of Commons dan House of Lords.42 Namun, berdasarkan kewenangan yang diberikan kepada DPD melalui Pasal 22D Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, mau tidak mau DPD terkonstruksi sebagai bagian dari parlemen dengan peran yang lemah.
Dikatakan demikian, karena berdasarkan Pasal 22 D Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, DPD hanya berperan untuk dapat mengajukan, ikut membahas, dan dapat melaksanakan pengawasan kepada DPR rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan
42Rofiqul-Umam Ahmad, Ed. Konstitusi dan Ketatanegaraan Indonesia Kontemporer: Pemikiran Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H., dan Para Pakar Hukum, (Jakarta:
The Biography Institute, 2007), hlm. 231.
dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Selain itu, DPD juga memberikan pertimbangan dan dapat melakukan pengawasan kepada DPR atas Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan Belanja Negara dan Rancangan Undang-Undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama, serta dapat menyampaikan hasil pengawasannya kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti. Oleh karena itu, sistem parlemen di Indonesia tidaklah dapat disebut sebagai bicameral,43 melainkan unicameral, karena pemegang kekuasaan legislatif di Indonesia hanyalah DPR. Berdasarkan ketentuan normatifnya, Presiden dan DPD, jika ingin mengajukan rancangan undang-undang harus ke DPR. Setelah itu, barulah DPR membahasnya bersama dengan Presiden, dan apabila rancangan undang-undang itu berasal dari DPD, maka DPR akan membahasnya tidak hanya dengan Presiden melainkan dengan DPD.
Ketentuan tersebut, semakin diperjelas diketentuan operasional yaitu Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Di dalam Pasal 43 ayat (2) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menyatakan bahwa “Rancangan Undang-Undang yang berasal dari DPR sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dapat berasal dari DPD.” Artinya, DPD juga diberikan kewenangan untuk mengajukan rancangan undang-undang, hanya saja DPD dapat mengajukannya melalui DPR. Bunyi ketentuan ini dapat juga diartikan
43Menurut Arend Lijhpart terdapat 5 (lima) moder parlemen bicameral yaitu strong bicameralism: symmetrical and incongruent chambers, medium-strength bicameralism:
symmetrical and congruent chambers, medium-strength bicameralism: asymmetrical and incongruent chambers: between medium-strength and weak bicameralism, and weak bicameralism: asymmetrical and congruent chambers. Klasifikasi pertama, jika kedua kamar dalam parlemen memiliki kekuasaan yang sama. Klasifikasi kedua, jika kamar kedua dipilih dengan cara yang menghasilkan komposisi keterwakilan yang tidak sederajat dengan kamar pertama seperti dengan memberikan perwakilan kepada minoritas. Klasifikasi ketiga, jika kamar pertama memiliki kekuasaan yang lebih kuat dibanding kamar kedua, tetapi kekuasaan kamar kedua juga tidak terlalu lemah. Klasifikasi keempat, jika kamar kedua di parlemen memiliki kekuasaan yang sangat lemah jika dibandingkan dengan kamar pertama. Klasifikasi kelima, jika di antara kamar pertama dan kamar kedua di parlemen memiliki kekuasaan yang sama kuat. Ibid., hlm. 238.
bahwa Rancangan Undang-Undang yang berasal dari DPD “dianggap”
berasal dari DPR. Namun, setelah ketentuan Pasal 43 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dijudicial review oleh Mahkamah Konstitusi, diputuskanlah untuk dibaca atau dimaknai bahwa “RUU dapat berasal dari DPR, DPD atau Presiden.”44 Hanya saja sesuai dengan Pasal 22D Negara Kesatuan Republik Indonesia Tahun 1945, Rancangan Undang-Undang yang diajukan oleh DPD ialah yang berkaitan dengan:
a. otonomi daerah;
b. hubungan pusat dan daerah;
c. pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah;
d. pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya;
dan
e. perimbangan keuangan pusat dan daerah.
Rancangan Undang-Undang yang berasal dari DPR, DPD maupun dari Presiden itu disusun berdasarkan Prolegnas. Prolegnas merupakan kependekan dari Program Legislasi Nasional (selanjutnya di buku ini disebut Prolegnas). Secara normatif, Prolegnas diartikan sebagai “instrumen perencanaan program pembentukan Undang-Undang yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematika.” Dari pengertian itu, dapat diketahui bahwa Prolegnas merupakan alat untuk merencanakan pembentukan Undang-Undang agar menghasilkan Undang-Undang yang baik, sinkron, dan terarah serta konsisten dengan arah politik hukum nasional.45 Melalui Prolegnas, masyarakat dapat mengetahui pembentukan Undang-Undang selama 5 (lima) tahun ke depan. Bahkan, idealnya dalam pembentukan Prolegnas, masyarakat harus dilibatkan untuk memberikan pertimbangan kepada DPR, dilibatkan oleh Pemerintah dan DPD.46
Prolegnas yang disusun baik oleh DPR melalui Baleg ataupun Pemerintah melalui Kementerian Hukum dan HAM, dan DPD melalui Panitia Perancang Undang-Undang harus berdasarkan atas:47
44Mahkamah Konstitusi, Op.Cit., hlm. 258.
45Lihat Mahfud MD dalam Pataniari Siahaan, Politik Hukum Pembentukan Undang-Undang Pasca Amendemen UUD 1945,ed. Miftakhul Huda, cet. 1., (Jakarta:
Konpress, Oktober 2012), kata pengantar.
46Lihat Indonesia (a), Op.Cit., Pasal 21 ayat (3).
47Ibid., Pasal 18.
a. perintah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. perintah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
c. perintah Undang-Undang lainnya;
d. sistem perencanaan pembangunan nasional;
e. rencana pembangunan jangka panjang nasional;
f. rencana pembangunan jangka menengah;
g. rencana kerja pemerintah dan rencana strategis DPR; dan h. aspirasi dan kebutuhan hukum masyarakat.
Namun, tidak tertutup kemungkinan untuk memasukkan daftar pembentukan Undang-Undang yang tidak dapat direncanakan atau
“insidentil” atau dapat diajukan berdasarkan kebutuhan. Inilah yang dimaksud dengan daftar kumulatif terbuka. Pasal 23 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan telah mengatur hal yang dapat dikategorikan sebagai daftar kumulatif terbuka yaitu:
a. pengesahan perjanjian internasional tertentu;
b. akibat putusan Mahkamah Konstitusi;
c. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara;
d. pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah Provinsi dan/
atau Kabupaten/Kota; dan
e. penerapan/pencabutan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang.
Artinya, yang tercantum dalam Pasal 23 tersebut dapat dimasukkan dalam daftar susunan Prolegnas meskipun pada awal penyusunan tidak dimasukkan dalam daftar susunan Prolegnas yang didasarkan pada Pasal 18 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Setelah prolegnas disusun oleh pihak DPR, Pemerintah dan DPD, akan “dibawa” ke Baleg di DPR agar dapat disepakati antara DPR, Pemerintah dan DPD melalui Rapat Paripurna. Apabila DPR, Pemerintah dan DPD telah sepakat, maka hasilnya akan dituangkan dalam Keputusan DPR. Itu sebab dinyatakan di awal, bahwa kekuasaan legislastif di Indonesia dipegang oleh DPR.
Prolegnas ditetapkan untuk 2 (dua) jangka waktu, yaitu jangka menengah dan jangka tahunan. Prolegnas jangka menengah merupakan prolegnas jangka waktu 5 (lima) tahun untuk 1 (satu) masa keanggotaan DPR, dan itu memuat:48
a. gambaran umum hukum nasional;
b. arah dan kebijakan pembangunan hukum nasional untuk 5 (lima) tahun masa keanggotaan DPR;
c. judul rancangan undang-undang beserta keterangan mengenai konsepsi rancangan undang-undang yang meliputi:
1. latar belakang dan tujuan penyusunan;
2. sasaran yang ingin diwujudkan; dan 3. jangkauan serta arah pengaturan.
Sedangkan, prioritas tahunan merupakan pelaksanaan prolegnas jangka menengah yang dilakukan setiap tahun. Muatan prolegnas prioritas tahunan ialah:49
a. judul rancangan undang-undang; dan
b. keterangan mengenai konsepsi rancangan undang-undang yang meliputi:
1. latar belakang dan tujuan penyusunan;
2. sasaran yang ingin diwujudkan;
3. jangkauan serta arah pengaturan.
c. penugasan kepada DPR dan Pemerintah untuk menyiapkan rancangan undang-undang dan naskah akademik.
Adapun prolegnas prioritas tahunan meliputi:
a. rancangan undang-undang luncuran pembahasan tahun sebelumnya;
b. rancangan undang-undang yang sudah diajukan sebagai usul inisiatif DPR;
48Indonesia (c), Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2012 tentang Tata Cara Penyusunan Program Legislasi Nasional, Pasal 6.
49Ibid., Pasal 7.
c. rancangan undang-undang yang sedang atau sudah diharmonisasi oleh Badan Legislasi; dan/atau
d. rancangan undang-undang usulan baru yang berasal dari prolegnas jangka menengah.
Prolegnas jangka menengah dapat dievaluasi setiap akhir tahun bersamaan dengan penyusunan dan penetapan prolegnas prioritas tahunan, dan penyusunan serta penetapan prolegnas prioritas tahunan merupakan pelaksanaan dari prolegnas jangka menengah. Penyusunan dan penetapan prolegnas prioritas tahunan dilakukan setiap tahun sebelum ditetapkannya Rancangan Undang-Undang tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.50
Setelah direncanakan melalui prolegnas, proses selanjutnya dari pembentukan undang-undang ialah penyusunan. Dalam proses penyusunan undang-undang, pihak yang diberikan kewenangan untuk mengajukan Rancangan Undang-Undang ialah DPR, Presiden dan DPD.51 DPD memiliki kewenangan untuk itu berdasarkan hasil judicial review dari Pasal 43 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, dan diputuskan untuk dibaca atau dimaknai “RUU dapat berasal dari DPR, DPD atau Presiden.”52 Oleh karena itu, sesuai dengan Pasal 22D Negara Kesatuan Republik Indonesia Tahun 1945, Rancangan Undang-Undang yang diajukan oleh DPD ialah yang berkaitan dengan:
f. otonomi daerah;
g. hubungan pusat dan daerah;
h. pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah;
i. pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya;
dan
j. perimbangan keuangan pusat dan daerah.
Rancangan undang-undang yang berasal dari DPR, DPD maupun dari Presiden disusun berdasarkan prolegnas, namun, bukan berarti DPR atau Presiden tidak dapat mengajukan rancangan undang-undang
50Lihat Indonesia (a), Op.Cit., Pasal 20.
51Lihat Ibid., Pasal 43 ayat (1).
52Mahkamah Konstitusi, Op.Cit., hlm. 258.