RAJAWALI PERS Divisi Buku Perguruan Tinggi
PT RajaGrafindo Persada D E P O K
Perpustakaan Nasional: Katalog dalam terbitan (KDT) Ricca Anggraeni
Ilmu Perundang-undangan: Pengaruh Kewenangan dari Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Terhadap Jenis dan Hierarki Peraturan Perundang-undangan/Ricca Anggraeni
—Ed. 1, Cet. 1.—Depok: Rajawali Pers, 2019.
x, 222 hlm., 23 cm.
Bibliografi: hlm. 207 ISBN 978-623-231-119-0
1. Indonesia -- Politik ekonomi. I Judul.
338.959 8
Hak cipta 2019, pada penulis
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh isi buku ini dengan cara apa pun, termasuk dengan cara penggunaan mesin fotokopi, tanpa izin sah dari penerbit 2019.2399 RAJ
Ricca Anggraeni
ILMU PERUNDANG-UNDANGAN: Pengaruh Kewenangan dari Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Terhadap Jenis dan Hierarki Peraturan Perundang-undangan
Cetakan ke-1, Agustus 2019
Hak penerbitan pada PT RajaGrafindo Persada, Depok Editor : Nuraini
Setter : Jaenudin Desain cover : Tim Kreatif RGP Dicetak di Rajawali Printing PT RAJAGRAFINDO PERSADA Anggota IKAPI
Kantor Pusat:
Jl. Raya Leuwinanggung, No.112, Kel. Leuwinanggung, Kec. Tapos, Kota Depok 16956 Tel/Fax : (021) 84311162 – (021) 84311163
E-mail : [email protected] http: //www.rajagrafindo.co.idOnsequodit expellaudi
Perwakilan:
Jakarta-16956 Jl. Raya Leuwinanggung No. 112, Kel. Leuwinanggung, Kec. Tapos, Depok, Telp. (021) 84311162. Bandung-40243, Jl. H. Kurdi Timur No. 8 Komplek Kurdi, Telp. 022-5206202. Yogyakarta-Perum. Pondok Soragan Indah Blok A1, Jl. Soragan, Ngestiharjo, Kasihan, Bantul, Telp. 0274-625093. Surabaya-60118, Jl. Rungkut Harapan Blok A No. 09, Telp. 031-8700819.
Palembang-30137, Jl. Macan Kumbang III No. 10/4459 RT 78 Kel. Demang Lebar Daun, Telp. 0711-445062. Pekanbaru-28294, Perum De' Diandra Land Blok C 1 No. 1, Jl. Kartama Marpoyan Damai, Telp. 0761-65807. Medan-20144, Jl. Eka Rasmi Gg. Eka Rossa No. 3A Blok A Komplek Johor Residence Kec. Medan Johor, Telp. 061-7871546. Makassar-90221, Jl. Sultan Alauddin Komp. Bumi Permata Hijau Bumi 14 Blok A14 No. 3, Telp. 0411-861618. Banjarmasin-70114, Jl. Bali No. 31 Rt 05, Telp. 0511- 3352060. Bali, Jl. Imam Bonjol Gg 100/V No. 2, Denpasar Telp. (0361) 8607995. Bandar Lampung-35115, Perum. Bilabong Jaya Block B8 No. 3 Susunan Baru, Langkapura, Hp. 081299047094.
Assalamualaikum wr. wb.
Semoga Allah Swt., selalu melindungi kita semua, aamiin YRA.
Kata pertama yang ingin saya ucapkan tiada lain ialah alhamdulillahirabbilalamin. Kata ini merupakan wujud syukur saya, karena berkat, kasih dan sayangNya lah, buku ini dapat diselesaikan.
Penyusunan buku ini merupakan bagian dari segala proses pencarian, pembebasan dan pencerahan sebagai akademisi yang meminati Ilmu Perundang-undangan. Berawal dari didikan dan bimbingan Prof. Maria Farida Indrati dan Ibu Kusumarita Atyanto, serta proses pembelajaran dengan para akademisi yang juga mendalami Ilmu Perundang-undangan, akhirnya saya mampu menyusun buku ini meski dengan berbagai kekurangan. Buku ini sekaligus tempat terima kasih saya kepada alm. Prof. Hamid S. Attamimi yang telah menjadi
“suluh” bagi berkembangnya Ilmu Perundang-undangan di Indonesia.
Al-Fatehah untuk Prof.
Sholawat dan Salam semoga selalu tercurahkan kepada junjungan Nabi Muhammad Saw., yang telah mengeluarkan umatnya dari
“kegelapan”.
PRAKATA
Buku ini bertujuan untuk memberikan pemahaman kepada pembacanya mengenai dasar dari ilmu perundang-undangan, sebelum masuk ke tahap teknik pembentukan peraturan perundang-undangan.
Ini menjadi titik awal pemahaman, agar pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia berkualitas.
Selama melakukan penyusunan buku ini, saya dipertemukan dengan orang-orang yang baik, sehingga segala kesulitan, hambatan dan tantangan di dalam prosesnya dapat dihadapi dan disolusikan.
Oleh karena itu, ingin disampaikan terima kasih yang setulus-tulusnya.
Ucapan terima kasih dan penghormatan disampaikan kepada Prof.
Dr. Maria Farida Indrati, S.H.,M.H. dan Ibu Kusumarita Atyanto yang mampu membuat saya tertarik dan memutuskan untuk mendalami mata kuliah Ilmu Perundang-undangan. Terima kasih atas segala bimbingan dan didikan dari Prof. dan Ibu, sejak saya menjadi asisten mata kuliah ini.
Terima kasih dan penghormatan yang tulus kepada Promotor saya yaitu Prof. Arief Hidayat, S.H.,M.S., dan Co. Promotor saya Prof.
Dr. Mahfud MD., S.H.,S.U., yang telah memberikan saya kepercayaan untuk mengembangkan melalui penelitian tentang Ilmu Perundang- undangan, sehingga berkat kepercayaan itulah, buku ini dapat disusun dengan bersumber dari berbagai bahan. Khusus kepada Prof. Mahfud, dihaturkan terima kasih, karena telah menjadi “pendorong” bagi saya untuk teguh, disiplin dan konsisten di dalam proses.
Pada kesempatan ini juga saya ingin mengucapkan terima kasih kepada Prof. Dr. Wahono Sumaryono, Apt., Rektor Universitas Pancasila yang telah memberikan dukungan dan kepercayaan kepada saya untuk terus mendalami Ilmu Perundang-undangan.
Rasa hormat dan ucapan terima kasih, saya haturkan kepada Prof.
Dr. Ade Saptomo, S.H.,M.Si., Dekan Fakultas Hukum Universitas Pancasila yang telah memotivasi saya untuk terus berproses, dan kepada Para Wakil Dekan (Bapak Dr. Adnan Hamid, S.H.,M.H.,M.M., Bapak Thomas Arsil, S.H.,M.H., Bapak Hadis Sastranegara, S.H.,M.H.), Bapak/Ibu Dosen, dan Tenaga Kependidikan di Fakultas Hukum Universitas Pancasila, yang selalu mendukung saya untuk maju dalam karier akademisi.
Terima kasih kepada Ibu Dr. Zaitun Abdullah, S.H.,M.H., ketua Satuan Jaminan Mutu Fakultas Hukum Universitas Pancasila yang selalu memberikan kepercayaan kepada saya, baik dalam hal kemampuan akademik, pekerjaan satuan jaminan mutu, bahkan kehidupan. Berkat beliaulah, peneliti sedikit demi sedikit memiliki kepercayaan diri dengan tetap rendah hati untuk menghadapi kehidupan. Terima kasih juga sangat ingin disampaikan kepada Ibu Barkah, S.H.,M.H., dosen yang sudah saya anggap sebagai ibu, karena di sela waktunya, beliau sangat memikirkan proses saya.
Kepada Mas Hary Setiawan, S.H.,M.H., Kepala Bagian Panitia Perancangan Undang-Undang Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia yang telah memberikan kepercayaan bagi saya untuk bergabung, bekerja bersama dan menggali ilmu di PPUU sebagai staf ahli. Semoga Mas Hary dan keluarga selalu dalam lindungan Allah Swt.
Terima kasih juga disampaikan kepada Ibu Dr. Hera Zetha Rahman, pimpinan proyek Peneliti di Lembaga Teknik Universitas Indonesia, berkat sharing dan ketangguhannya memimpin kami, saya mendapatkan
“warna” lain dalam komitmen pekerjaan di bidang infrastruktur.
Terima kasih kepada Ci’Aji, Mb. Rina, Mas Endra, Siyo, Rani, Nina, Mb. Arum Jurnal, Umi Lisda, Mb. Arum, teman seperjuangan yang selalu menjadi tempat tertawa dan menangis peneliti di FHUP. Tetap pada hashtag#pengabdiantanpabatas. Terutama untuk Ci’ Aji yang selalu menjadi pendengar setia atas keluh kesah, dan kepada Mas Endra yang telah sangat membantu proses penyusunan buku ini. Semoga itu menjadi amaliah yang nyata bagi Mas Endra dan keluarga, saya tidak dapat membalas kebaikan hati Mas.
Terima kasih juga saya sampaikan kepada Cipta dan Bang Dr. Rudi Lukman, teman seperjuangan peneliti untuk belajar dan menggali ilmu di madrasah PPUU. Tetap kosong untuk mendapatkan isi yang teman.
Teman-teman sekretariat PPUU DPD RI, terima kasih atas suasana keluarga yang diberikan. Bapak Dr. Benediktus Hestu dan Bapak Dr.
Aan Eko, senior Staf Ahli PPUU yang dengan kerendahan hatinya selalu bersedia berbagi ilmu.
Kepada Muhammad Ihsan Maulana, Indah Mutiara Sari, Tri Juanda, terima kasih saya ucapkan karena selalu bersedia membantu dan menjadi spirit.
Sungkem hatur terima kasih kepada orangtua saya, Emak dan Bapak, berkat doa dan keikhlasan yang diberikan, saya masih mampu berdiri, meski dunia kita pernah goyang karena rasa kehilangan. Saya memang amanah buat Emak dan Bapak, tetapi Emak dan Bapak lebih menjadi amanah buat saya. Mbah Uan, sosok luar biasa buat saya. Pengorbanan Mbah sungguh luar biasa, semoga Allah memberikan rahmat kepada Mbah, aamiin.
Keluarga Besar Ammi dan Cummi, karena kekompakannyalah, saya masih mampu tegar berdiri meski badai besar datang dalam proses kehidupan saya. Suami yang juga teman dari dahulu sampai sekarang. Terima kasih sudah bersedia berkorban untuk menerima segala kekurangan saya.
Pratham Rayyan Jeevan Yashveer, “kehidupan” nya Bunda. Maafkan Bunda ya Nak, yang selalu meminta ade berkorban untuk Bunda. Doa- doa Bunda ramai untuk ade. Dan satu nama, yang menjadi titik semangat saya untuk tetap kuat, menjadikan dia bangga dan tersenyum dari dalam surga. Menjadikan saya patut sebagai saudara sekandungnya, karena di akhir hayatnya dia berkata, “terima kasih sudah menjadi saudara saya”.
Ricky Hanggara, namamu dalam doa-doaku. Mbak, akan menjadikan hidup mbak untuk Tuhan, Negara dan Keluarga, seperti pesan ade.
Berbahagialah dalam surga, dan nantikan saat kita berkumpul kembali.
Aku mencintaimu sebesar-besarnya dan tak terhingga-hingganya.
Terhadap berbagai pihak yang tidak dapat disebutkan satu-persatu, tetapi perannya luar biasa dalam proses penyusunan buku ini, diucapkan terima kasih. Semoga Allah Swt. memberkati kita semua, aamiin.
Meskipun buku ini bukanlah hasil yang sempurna, tetapi saya mengharapkan buku ini dapat bermanfaat untuk pengembangan mata kuliah Ilmu Perundang-undangan dan kehidupan penyelenggaraan negara. Saya tidak ingin berhenti berproses, sehingga masukan dan kritik untuk perbaikan proses selanjutnya, sangat diharapkan. Semoga saya selalu dalam bimbingan Allah Swt., karena hanya kepada Allah lah tempat menggantungkan segala harapan kehidupan dan tempat memohon pertolongan. Aamiin. Terima kasih.
Wassalamualaikum wr. wb.
Jakarta, 2019
Ricca Anggraeni
PRAKATA v
DAFTAR ISI ix
BAB 1 PENDAHULUAN 1
BAB 2 KEWENANGAN PEMBENTUKAN PERATURAN
PERUNDANG-UNDANGAN 15
A. Negara Hukum: Masih Relevankah Dikhotomi Itu? 15 B. Benang Merah Validitas Norma Hukum Dengan
Partisipasi Masyarakat 44
C. Perlunya Kewenangan di dalam Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan 48
BAB 3 JENIS, FUNGSI DAN HIERARKI
PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN 71 A. Jenis Peraturan Perundang-undangan 71 B. Memahami Lembaga Legislatif di Indonesia dan
Program Legislasi Nasional 102
C. Kodifikasi dan Modifikasi 123
DAFTAR ISI
D. Norma Hukum Peraturan Perundang-undangan 133 E. Asas-Asas Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan dan Efektivitas serta
Efisiensi Peraturan Perundang-undangan 158 BAB 4 PENGARUH KEWENANGAN PEMBENTUKAN
PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN TERHADAP JENIS DAN IMPLIKASINYA PADA
HIERARKI 183
A. Tumpang Tindih Kewenangan dan Jenis Peraturan Perundang-undangan yang Dihasilkan 183 B. Pengaruh Kewenangan Terhadap Jenis Peraturan
Perundang-undangan dan Implikasinya pada
Hierarki 194
DAFTAR PUSTAKA 207
BIODATA PENULIS 221
Latar Belakang
Paradigma empirisisme sangat mempengaruhi perkembangan hukum.
Hukum dari yang semula berkonsep nomos berubah menjadi norma dengan pengusungan bentuknya yang tertulis dalam peraturan perundang-undangan. Pengusungan ini jelas dari berpengaruhnya cara berfikir manusia tentang hukum di era empirisisme. Pada era empirisisme, segala sesuatunya harus bersaranakan rasio dan indera manusia. Artinya, harus bisa dibuktikan dan disimpulkan sebagai sesuatu yang benar berdasarkan logika.1
Hukum dalam konsepnya sebagai norma kemudian segera mewujud dalam suatu aliran yang disebut dengan legisme atau positivism. Aliran legisme atau positivism merupakan aliran yang menghendaki adanya penegasan sebagai hukum dan dikenali sebagai hukum positif kemudian ditampilkan dalam wajah peraturan perundang-undangan. Sejak ini pun, hukum menjadi norma yang telah dipositifkan dalam bentuknya yang formal atau identik dengan
1Soetandyo Wignjosoebroto (1), Pergeseran Paradigma Dalam Kajian-Kajian Sosial dan Hukum, (Malang: Setara Press, 2013), hlm. 92.
BAB 1
PENDAHULUAN
undang-undang, tidak ada hukum di luar undang-undang dan itu merupakan satu-satunya sumber hukum.2
Pemikiran positivism dalam hukum ini kemudian disebarkan sedemikian rupa oleh para yuris, salah satunya ialah Hans Kelsen. Dalam bukunya Widodo Dwi Putro dikemukakan bahwa Kelsen menjadikan positivism hukum semakin ketat, karena hukum harus dimurnikan dari anasir-anasir non hukum seperti, filsafat, politik, ekonomi dan sosial.3 Pemikirannya Kelsen ini kemudian mempengaruhi sistem pemikiran hukum di berbagai belahan dunia, sehingga pemikiran hukum mulai menikung ke arah monism atau legisme.
Selain pemurnian hukum, Kelsen dalam pemikirannya juga menyatakan bahwa “norma, kebiasaan, tradisi atau adat belum menjadi hukum apabila belum ditetapkan oleh atau dengan norma yang lebih tinggi.” Demikian pula dengan asas-asas dan prinsip-prinsip abstrak mengenai hukum yang masih berada dalam alam pemikiran dan belum ditetapkan dalam norma hukum positif dianggap bukan hukum.
Dengan ini, pemikiran Kelsen dalam memaknai norma akhirnya melahirkan teori jenjang norma bahwa norma hukum tersusun secara berjenjang.4
Teori jenjang norma atau Stufenttheorie mengajarkan bahwa sistem hukum tertata secara hierarkis, bahwa suatu ketentuan hukum tertentu bersumber pada ketentuan hukum lainnya yang lebih tinggi. Norma yang lebih tinggi menjadi sumber bagi pembentukan norma yang lebih rendah. Keseluruhan kaidah-kaidah hukum tertata secara hierarkis ke dalam suatu sistem yang memuncak pada satu kaidah tertinggi yang disebut dengan Grundnorm.5
Stufenttheorie yang dikemukakan oleh Kelsen kemudian menggejala ke dalam negara-negara terutama yang bersistem hukum civil law.
Di dalam negara yang bersistem hukum civil law, undang-undang menjadi sumber hukum utama. Akhirnya, positivism sangat tertanam dan mengeliminasi fakta empiris di masyarakat ketika hukum sudah tertuang dalam norma peraturan perundang-undangan yang dibentuk
2Widodo Dwi Putro, Kritik Terhadap Paradigma Positivisme Hukum, (Yogyakarta:
Genta Publishing, 2011), hlm. 26.
3Ibid., hlm. 35.
4Ibid., hlm. 42.
5Ibid., hlm. 44.
berdasarkan perjenjangan dan hierarkis, bahwa itu teraliri dari kaidah atau norma tertinggi yaitu Grundnorm.
Indonesia termasuk negara yang sangat merujuk karakter aliran sistem hukum civil law. Efek penjajahan yang dilakukan oleh Belanda mendoktrinasi pemahaman soal hukum di Indonesia. Hukum sangat condong dipahami sebagai sebuah norma yang tertuang dalam peraturan perundang-undangan, dan sejak Indonesia mendeklarasikan kemerdekaannya sudah terlihat konstruksi bangunan hukumnya, bahwa ada kaidah tertinggi yang menjadi sumber pembentukan bagi norma hukum di bawahnya. Itu tidak terpungkiri.
Sejak Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1950 tentang Jenis dan Bentuk Peraturan yang Dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat, sampai dengan era Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, terlihat jelas sekali bahwa Indonesia membangun sistem norma hukumnya sesuai dengan yang disampaikan oleh Hans Kelsen dan sejurus yang dikembangkan oleh Hans Nawiasky.
Patut diketahui secara sekilas, bahwa Hans Nawiasky merupakan murid dari Hans Kelsen yang kemudian mengembangkan teorinya yang dikenal dengan theorie vom stufenaufbau der rechtsordnung. Sesungguhnya sebelum Hans Kelsen dan Hans Nawiasky, mengenai norma hukum telah dikemukakan oleh Adolf Merkl. Adolf Merkl mengemukakan norma hukum itu mempunyai 2 (dua) wajah, yaitu wajah ke atas dan wajah ke bawah. Apabila wajahnya ke atas, maka norma hukum itu menjadi tempat gantungan bagi norma hukum yang berada di bawahnya, dan apabila wajahnya ke bawah, maka norma hukum itu bergantung pada norma di atasnya. Dengan demikian, dalam pemikirannya Adolf Merkl, norma hukum itu saling bergantung dan ketergantungan. Keadaan itulah yang menyebabkan norma hukum memiliki masa laku yang relatif.
Ilustrasi
Namun, berbeda dengan pemahamannya Hans Nawiasky, norma hukum di dalam sebuah negara berjenjang-jenjang dalam tata susunan yang hierarkis dan dapat dikelompokkan menjadi 4 (empat) kelompok besar dengan berdasar dan bersumber pada norma tertinggi yang disebut dengan Staatsfundamentalnorm.
Kelompok besar tersebut yang dapat dibedakan menjadi 4 (empat) terdiri dari:
Kelompok I : Staatsfundamentalnorm (norma fundamental negara);
Kelompok II : Staatsgrundgezets (aturan pokok negara) Kelompok III : formell gezets (aturan formal)
Kelompok IV : verordnung and autonomie satzung (peraturan pelaksana dan peraturan otonom).
staatsfunda- mentalnorm
Ilustrasi
Merujuk pada karakteristik dari masing-masing kelompok itu, kelompok pertama (Staatsfundamentalnorm) yang merupakan aturan fundamental negara memiliki karakteristik antara lain:
a. presupposed atau sudah ditetapkan terlebih dahulu;
b. merupakan syarat berlakunya suatu konstitusi.
Sedangkan kelompok kedua yang merupakan aturan dasar atau aturan pokok negara memiliki karakteristik yaitu:
a. merupakan norma hukum tunggal;
b. memiliki aturan-aturan yang masih bersifat pokok dan hanya secara garis besar;
c. mengatur di dalamnya pembagian kekuasaan, dan mengatur hubungan antar lembaga-lembaga negara.
Adapun kelompok ketiga yang berisikan aturan formal memiliki karakteristik antara lain:
a. merupakan norma yang lebih konkret dan terperinci;
b. dapat langsung berlaku di masyarakat;
c. norma-normanya tidak bersifat tunggal namun sudah berpasangan;
d. dibentuk oleh lembaga legislatif.
Kemudian yang terakhir ialah kelompok keempat yang merupakan aturan pelaksana dan aturan formal, memiliki karakterisktik antara lain:
a. merupakan peraturan yang terletak di bawah undang-undang;
b. berfungsi menyelenggrakan ketentuan di bawah undang-undang;
c. peraturan pelaksana bersumber dari kewenangan delegasi;
d. peraturan otonom bersumber dari kewenangan atribusi.6
6Ibid., hlm. 46-55.
KARAKTER KELOMPOK NORMA HUKUM DI SUATU NEGARA MENURUT HANS NAWIASKY
KELOMPOK NORMA HUKUM KARAKTER
Staatsfundamentalnorm
Staatsgrundgesetz a. merupakan norma hukum tunggal
b. memiliki aturan-aturan yang masih bersifat pokok dan hanya secara garis besar
c. mengatur di dalamnya pembagian kekuasaan, dan mengatur hubungan antar lembaga- lembaga negara. Menurut Sri Soemantri, Undang-Undang Dasar atau Konstitusi, setidaknya berisi sebagai berikut:7
1. perlindungan terhadap hak asasi manusia;
2. susunan ketatanegaraan, termasuk lembaga dan kewenangannya;
3. pembagian dan pembatasan kekuasaan negara.
Formellgesetz a. merupakan norma yang lebih konkret dan terperinci daripada Staatsgrundgesetz.
b. dapat langsung berlaku di masyarakat c. norma-normanya tidak bersifat tunggal namun
sudah berpasangan
d. dibentuk oleh lembaga legislatif
Verordnung & Autonomie Satzung a. merupakan peraturan yang terletak dibawah undang-undang;
b. berfungsi menyelenggarakan ketentuan di bawah undang-undang;
c. peraturan pelaksana bersumber dari kewenangan delegasi;
d. peraturan otonom bersumber dari kewenangan atribusi.
Peraturan7 pelaksana dan peraturan otonom ini dalam beberapa referensi dinyatakan sebagai delegated legislation. Sebagai delegated legislation, peraturan pelaksana dan peraturan otonom ini merupakan peraturan yang melaksanakan ketentuan undang-undang. Hanya saja bedanya, peraturan pelaksana berasal dari kewenangan delegasi, sedangkan peraturan otonom berasal dari kewenangan atribusi.8
7Sri Soemantri, Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi sebagaimana dikutip oleh Donald A. Rumokoy, Praktik Konvensi Ketatanegaraan di Indonesia: Kajian Perbandingan di Inggris, Amerika Serikat, dan Belanda, (Jakarta: Media Prima Aksara, 2011), hlm. 3.
8Sukardi dan E. Prajwalita Widiati, “Pendelegasian Pengaturan Oleh Undang- Undang Kepada Peraturan yang Lebih Rendah dan Akibat Hukumnya,” dimuat
Mengenai delegated legislation sendiri menurut Lita Tyesta Alwi lebih menunjuk pada regulation. Regulation jika menunjuk pada pengertian regulasi (sebagai terjemahan dari regulation) dapat dipahami sebagai tindakan atau proses dari pengawasan oleh hukum atau pembatasan oleh hukum. Atau dapat juga diartikan sebagai aturan yang memiliki kekuatan hukum mengikat yang dibentuk oleh pejabat administrasi negara.9 Oleh karena itu, delegated legislation, akhirnya lebih dekat dengan pemahaman peraturan yang dibuat untuk untuk melaksanakan undang-undang. Dengan kata lain, delegated legislation, berkedudukan di bawah undang-undang.
Pengertian delegated legislation sendiri apabila melihat berbagai referensi yang diajukan oleh Lita Tyesta dalam bukunya, dapat dipahami sebagai hukum yang dibuat oleh lembaga selain legislatif untuk melaksanakan undang-undang. Selain lembaga, hukum atau peraturan itu juga dibentuk oleh pejabat di luar Parlemen atau legislatif. Lembaga atau pejabat itu dapat membentuk hukum atau peraturan dengan berdasarkan pada kewenangan legislasi yang didelegasikan. Kewenangan itulah yang disebut dengan kewenangan delegasi.10 Misalnya, pembentukan Peraturan Menteri Perhubungan Nomor PM 58 Tahun 2018 tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerja Sama Pemerintah Dengan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur Transportasi di Lingkungan Kementerian Perhubungan. Peraturan Menteri ini dibentuk untuk melaksanakan ketentuan Pasal 46 ayat (1) Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015 tentang Kerja Sama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur dan Pasal 2 Peraturan Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Nasional Nomor 4 Tahun 2015 tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerja Sama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur.11
dalam Jurnal Yuridika Vol. 25 No. 2, Mei–Agustus 2010, hlm. 111, diakses melalui https://e-journal.unair.ac.id/YDK/article/viewFile/249/pdf, pada tanggal 3 Mei 2019.
9Lita Tyesta ALW, Pembentukan Peraturan Perundang-undangan: Kajian Normatif Delegated Legislation di Indonesia Dari Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 ke Undang- Undang Nomor 12 Tahun 2011, (Yogyakarta: Genta Press, 2012), hlm. 87.
10Ibid., hlm. 86-88.
11Indonesia, Peraturan Menteri Perhubungan tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerja Sama Pemerintah Dengan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur Transportasi di Lingkungan Kementerian Perhubungan, Peraturan Menteri Perhubungan Nomor PM 58 Tahun 2018.
Namun untuk peraturan otonom, pembentukannya tidak bergantung pada adanya kewenangan delegasi, melainkan pada kewenangan atribusi (yaitu kewenangan yang diberikan kepada lembaga atau pejabat negara melalui Undang-Undang Dasar atau undang-undang). Jadi, setiap peraturan yang dibentuk oleh lembaga atau pejabat negara untuk melaksanakan undang-undang tanpa diperintahkan oleh peraturan yang lebih tinggi, disebut dengan peraturan otonom. Misalnya, Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015 tentang Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur di Indonesia. Ini dapat dilihat dari dasar hukum pembentukan Peraturan Presiden ini yang dapat dilihat dari diktum mengingat. Diktum mengingat dalam Peraturan Presiden ini menunjukkan bahwa dasar pembentukannya ialah Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yang berarti dibentuk oleh Presiden untuk menjalankan kekuasaan pemerintahan.12
Apabila ditelusuri, di Indonesia banyak sekali peraturan perundang- undangan yang menjadi kelompok pelaksana atau kelompok IV dalam teorinya Hans Nawiasky. Baik, sebagai delegated legislation ataupun dibentuk dengan dasar kewenangan atribusi. Apalagi, paradigma sistem peraturan perundang-undangan di Indonesia tidak berhenti di jenis undang-undang, melainkan selalu dituangkan lebih lanjut atau dilaksanakan lebih lanjut dengan jenis peraturan pelaksana, dari Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Menteri bahkan sampai di level Peraturan Dirjen. Pemahaman yang sudah terlanjur terbangun ialah, jika peraturan pelaksananya belum terbentuk, maka Undang- Undang ini “mati suri” atau belum dapat dilaksanakan secara sosiologis empiris. Dengan demikian, sistem ini membuat Undang-Undang sangat ketergantungan sekali dengan peraturan pelaksana. Alhasil, jumlah peraturan perundang-undangan di Indonesia membengkak.
Seperti, data yang didapatkan dari web Peraturan.go.id yang dimiliki oleh Kementerian Hukum dan HAM Republik Indonesia, disebutkan bahwa jumlah dari peraturan perundang-undangan di tingkat pusat mencapai 8302, di level Peraturan Menteri saja sebanyak 13873, Peraturan Lembaga Pemerintah Non Kementerian berjumlah 3728, dan jumlah Perda mencapai 15721.13
12Indonesia, Peraturan Presiden tentang Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur, Peraturan Presiden Nomor 38, (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2015 Nomor 62).
13Lihat peraturan.go.id, diakses pada tanggal 10 Mei 2019.
Pernyataan membengkak atau obesitas regulasi pernah juga terlontar pada saat Konferensi Hukum Tata Negara ke-4 yang diselenggarakan di Jember pada tahun 2017 bahkan belum lama ini, Sekretaris Kabinet menyatakan bahwa Indonesia mengalami obesitas regulasi, karena memiliki peraturan berjumlah 42 (empat puluh) dua ribu, baik itu peraturan di tingkat kementerian, lembaga dan pemerintah daerah. Jumlah puluhan ribu itu disumbang oleh peraturan dengan jenis Undang-Undang, Peraturan Pemerintah (PP), Peraturan Presiden (Perpres), Keputusan Presiden (Kepres), Peraturan Menteri (Permen), Peraturan Gubernur (Pergub), Peraturan Walikota, dan Peraturan Bupati.14
Menurut Konferensi Nasional Hukum Tata Negara ke-4 yang diselenggarakan di Jember pada tahun 2017, bahwa:15
“Indonesia tengah mengalami permasalahan berupa pembentukan jumlah regulasi yang tak terkendali (obesitas regulasi). Dalam kurun waktu 2000-2015 telah dibentuk 12.400 an regulasi di tingkat pusat yang meliputi UU, Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, sampai tingkat Peraturan Menteri. Sedangkan jumlah total regulasi Indonesia sampai saat ini diperkirakan di angka 62 (enam puluh dua) ribuan yang tersebar di berbagai instansi baik di pusat maupun daerah.”
Obesitas regulasi tersebut menyebabkan permasalahan di dalam penyelenggaraan pemerintahan, diantaranya ialah menjadi pemicu rendahnya produktivitas kreativitas anak bangsa dan pembangunan nasional, dan membuat penilaian Indonesia rendah ketika di regulatory quality index, yaitu hanya di peringkat ke-93 (sembilan puluh tiga) dari 193 (seratus sembilan puluh tiga) negara.16
14Glery Lazuardi, ed. Yaspen Martinus, (20180, “Punya 42 Ribu Peraturan, Indonesia Alami Obesitas Regulasi,” wartakota, 28 November 2018, diakses melalui http://wartakota.tribunnews.com/2018/11/28/punya-42-ribu-peraturan- indonesia-alami-obesitas-regulasi, diakses pada tanggal 10 Mei 2019.
15Asosiasi Pengajar Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara (APHTN-HAN), Pusat Studi Konstitusi (Pusako) Universitas Andalas, dan Pusat Pengkajian Pancasila dan Konstitusi (Puskapsi) Universitas Jember, “Penataan Regulasi di Indonesia, Siaran Pers Konferensi Hukum Tata Negara (KNHTN) ke-4, Jember 10-12 November 2017,hlm. 1.
16Ibid.
Dengan kondisi tersebut, dibutuhkan solusi untuk mengatasi jumlah regulasi di Indonesia yang membengkak agar kualitas regulasi atau peraturan perundang-undangan di Indonesia juga meningkat, sehingga mampu menjadi instrumen yang mendukung bukan menyandera pembangunan nasional sekaligus pertumbuhan ekonomi di Indonesia.
Kajian semacam ini memang sering dilakukan, tetapi penelitian ini fokus pada pengaruh kewenangan dari pembentukan peraturan perundang-undangan yang dimaksud dalam Pasal 8 ayat (2) Undang- Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan terhadap jenis peraturan perundang-undangan dan kedudukan peraturan perundang-undangan yang dihasilkan dari kewenangan pembentukan peraturan perundang-undangan itu di dalam hierarki, fungsi dan materi muatan peraturan perundang- undangan. Sedangkan kajian lain, seperti yang dilakukan oleh Bayu Dwi Anggono berfokus pada tertib peraturan perundang-undangan, yang dapat dilakukan jika jenis peraturan perundang-undangan yang dapat digolongkan sebagai peraturan perundang-undangan dapat dikontrol, jelas letak dan hierarkinya dari jenis peraturan perundang- undangan tersebut, pengetatan materi muatan yang dapat diatur dengan peraturan perundang-undangan, dan melakukan pembedaan secara jelas materi muatan tiap jenis peraturan perundang-undangan.17 Artinya, di kajiannya Bayu, jenis peraturan perundang-undangan menjadi salah satu kunci dari tertibnya peraturan perundang-undangan.
Kajian lain dengan warna yang sama dengan kajian dalam buku ini ialah yang dilakukan oleh Zaka Firma Aditya dan M. Reza Winata di Pusat Penelitian dan Pengkajian Perkara, dan Pengelolaan Perpustakaan.
Menurut Zaka dan Reza dalam kajiannya dituangkan bahwa terdapat beberapa permasalahan yang terjadi di Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011, diantaranya ialah dikembalikannya TAP MPR ke dalam jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan, tidak tegasnya kedudukan peraturan menteri, kedudukan peraturan lembaga negara dan peraturan
17Bayu Dwi Anggono, “Tertib Jenis, Hierarki, Dan Materi Muatan Peraturan Perundang-undangan: Permasalahan dan Solusinya,”Masalah-Masalah Hukum, Jilid 47, No. 1, Januari 2018, hlm. 1., diakses melalui https://www.google.com/
search?client=firefox-b-d&channel=crow&q=artikel+jenis+peraturan+peru ndang-undangan+pdf, tanggal 17 Mei 2019.
desa, serta materi muatan peraturan presiden yang dianggap sama dengan peraturan pemerintah. Dalam kajian ini direkomendasikan bahwa setiap jenis peraturan perundang-undangan memiliki politik hukum pembentukan yang berbeda-beda, sehingga rekonstruksi peraturan perundang-undangan penting untuk dilakukan sehingga dapat menjamin konsistensi dan keselarasan norma-norma pada berbagai tingkatan peraturan perundang-undangan. Rekonstruksi dalam konsep kajiannya Zaka dan Reza ialah menata kembali hierarki peraturan perundang-undangan dengan membedakannya antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah.18
Demi menjaga karakteristik dari kajian ini, fokus kajian dari tulisan ini ialah untuk mempelajari mengenai peraturan perundang-undangan terutama mengenai jenis peraturan perundang-undangan dan untuk mencari gambaran secara deksriptif mengenai kedudukan dari jenis peraturan perundang-undangan yang dihasilkan oleh kewenangan pembentukan peraturan perundang-undangan itu di dalam hierarki, fungsi dan materi muatan peraturan perundang-undangan. Melalui hasil pencarian ini, buku ini bertujuan memberikan solusi dari permasalahan regulasi di Indonesia yaitu agar dapat memberikan andil untuk mengurangi obesitas regulasi atau hyper regulation.
Fokus permasalahan tersebut, didekati dengan peraturan perundang-undangan dan konsep. Tentu pendekatan ini relevan dengan metode penelitian doktriner. Metode penelitian ini dengan pendekatan peraturan perundang-undangan dan konsep, tentu membutuhkan data dan informasi yang relevan, seperti dari Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 dan beberapa peraturan perundang-undangan lain yang digunakan untuk memberikan deskripsi dalam penelitian ini untuk memperjelas atau mengkonkretkan permasalahan yang sesungguhnya dihadapi.
Selain peraturan perundang-undangan, tentu kajian ini membutuhkan buku referensi dan artikel ilmiah yang memberikan pemahaman konsep kepada peneliti untuk memecahkan permasalahan yang dikaji.
18Zaka Firma Aditya dan M. Reza Winata, “Rekonstruksi Hierarki Peraturan Perundang-undangan di Indonesia,” Jurnal Negara Hukum: Vol. 9, No. 1, Juni 2018, hlm. 1-2. diakses melalui https://www.google.com/search?client=firefox- b-d&channel=crow&q=artikel+jenis+peraturan+perundang-undangan+pdf, 17 Mei 2019.
Informasi dan data yang didapatkan tentu dianalisis setelah sebelumnya dikoding dan dipilah. Analisis itu dilakukan dengan menggunakan metode analisis kualitatif, karena bertumpu pada data yang berupa dokumentasi tanpa angka yang bersumber dari survei, observasi dan kuesioner. Akan tetapi untuk menghasilkan penulisan yang tidak hanya sekedar bersifat deskriptif, peneliti menggunakan analisis metode induktif dengan menggunakan realitas-realitas yang terjadi di ranah praktik, seperti peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh berbagai lembaga negara atau pejabat pemerintahan di Indonesia.
A. Negara Hukum: Masih Relevankah Dikhotomi Itu?
Babak baru perkembangan negara ialah ketika negara menjadi pemangku kewajiban untuk secara efektif mewujudkan hak-hak kodrati manusia yang menjadi penghuni wilayah negara.1 Dengan kata lain, negara memiliki beban untuk mewujudkan hak-hak dari rakyat penghuni negara.
Apabila ditelusuri secara teoretik, terdapat hak dan kewajiban yang saling bertimbal-balik antara rakyat dengan negaranya yang terkonsep dalam negara hukum sudah terembrio sejak John Locke2 dan John
1Dapat dilihat di Soetandyo Wignjosoebroto (2), “Negara Hukum dan Permasalahan Akses Keadilan di Negeri-Negeri Berkembang Pasca Kolonial,”
dalam Prosiding Konferensi dan Dialog Nasional Negara Hukum, “Negara Hukum Indonesia Kemana Akan Melangkah”, Kerja sama Mahkamah Konstitusi Indonesia dengan Epistem Institute, Jakarta, 9-10 Oktober 2012., hlm. 96.
2John Locke merupakan filsuf yang teraliri oleh ide legislasi yang positif atau positivism. Idenya tertuang dengan berdasar bahwa legislasi dihasilkan melalui keputusan kehendak yang melekat pada aturan perundangan yang diberi interpretasi hukum positif dengan menjadikannya mengalir dari kehendak rakyat.
John Locke terkenal dengan karyanya yang berjudul “Treatise on Civil Government”.
Di karyanya itu, Locke memberikan deskripsi bahwa hak rakyat untuk menyusun aturan hukum bersifat primer, aseli dan tidak dapat dicabut. Dengan demikian,
BAB 2
KEWENANGAN PEMBENTUKAN PERATURAN PERUNDANG-
UNDANGAN
Jacques Rosseau3 memikirkan soal teori kontrak sosial.
Mengenai teori kontrak sosial terdapat dua paham antara Locke dengan Rosseau yang berbeda. Locke memiliki paham yang sama dengan Hobbes, bahwa mendirikan negara berarti melepaskan beberapa hak kepada negara. Locke kemudian mengembangkan paham konstitusi negara untuk menjamin bahwa kekuasaan negara itu terbatas.
Pandangan Locke itu menunjukkan bahwa Locke berpijak dari pactum unionis dilengkapi dengan pactum subjectionis. Sedangkan Rosseau, berpendapat bahwa individu melepaskan seluruh haknya ke dalam negara, namun itu tidak melepaskan dirinya kepada negara, dan negara terdiri dari individu-individu yang ada di dalam sebuah negara, sehingga negara merupakan rakyat, rakyat yang berdaulat atas negara, oleh karenanya tidak adanya batasan atas kekuasaan rakyat yang membentuk negara. Dengan demikian, Rosseau hanya mengenal pactum unionis.4
Titik pijak teori tersebut membawa dampak pada kerangka fikir soal hak dari rakyat yang berada di dalam sebuah negara. Menurut Rosseau, negara yang identik dengan rakyat tidak dapat melanggar hak- rakyat merupakan penguasa tertinggi yang tidak berada di bawah kekuasaan apa pun. Inilah yang disebut dengan kedaulatan rakyat. Dapat dilihat di Carl Joachim Friedrich, Filsafat Hukum Perspektif Historis, (Bandung: Nusa Media, 2010), hlm.
128-129. Dapat dibandingkan dengan Franz Magnis-Suseno, Etika Politik: Prinsip Moral Dasar Kenegaraan Modern, (Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama, 2016), hlm.
272. Dalam catatannya Franz Magnis disebutkan bahwa Filmer lah yang menjadi daya dorong bagi Locke untuk menulis filsafat politiknya. Locke merupakan seorang dokter yang berada di pihak raja, tetapi kemudian berubah ketika menjadi sekretaris Lord Ashley (Count of Shaftesbury). Shaftesbury merupakan kelompok yang mewakili kepentingan politik modal perdagangan di London, dan titik pijaknya ialah anti raja.
3Rosseau disebut oleh Immanuel Kant sebagai “Newtonnya dunia moral”.
Sebutan ini dikarenakan pernyataan Rosseau yang mengindikasikan wujud otonomi manusia itu sebagai kehendak umum (volonte generale). Volonte generale inilah yang menjadi otoritas final dalam semua keputusan mengenai hukum, diartikan demokratis dan tidak terbatas. Rosseau memiliki karya penting, seperti Contract Social (1762), Emile (1762), dan Confessions (1766-67). Dapat dilihat di Ibid., hlm.
154-155. Dapat dibandingkan dengan Franz Magnis-Suseno, Ibid., hlm. 295-297.
Rosseau lahir di Geneva, Swiss, pada tahun 1712. Hampir diseluruh kehidupannya, Rosseau melakukan pelarian. Pernah diundang oleh David Hume ke Inggris, tetapi setahun setelahnya, Rosseau tetap melakukan pelarian, dan berakhir di Ermenonville di Paris pada 1778.
4Ibid., hlm. 273-279. Dapat dibandingkan dengan Beni Ahmad Saebani dan Javid Zia Rahman Haqiq, Ilmu Negara dan Teori Negara, (Bandung; Pustaka Setia, 2016), hlm. 67-69.
hak yang telah diserahkan seluruhnya oleh rakyat. Dalam fikirannya Rosseau, tidak ada ruang bagi negara untuk melakukan pelanggaran terhadap hak dari rakyat itu sendiri, termasuk pun apabila rakyat itu tidak memiliki pendapat yang sama dengan kehendak umum. Artinya, ada jaminan hak secara total di dalam pemikirannya Rosseau. Sedangkan Locke berpendapat bahwa negara diciptakan untuk melindungi hak milik pribadi. Perlindungan itu tidak hanya untuk hak milik, tetapi juga untuk kehidupan dan kebebasan. Inilah yang disebut oleh Locke sebagai inalienable rights. Oleh karena itu, negara harus dibatasi kekuasaannya melalui konstitusi, dan hak rakyat tidak dapat diasingkan, karena meskipun negara telah menerima kekuasaan melalui orang-orang kepercayaan, namun kekuasaan negara merupakan kekuasaan rakyat yang bersatu membentuk organisasi politik.5
Berdasarkan hal tersebut, ada titik temu antara Locke dan Rosseau, bahwa hak atas rakyat harus dilindungi oleh negara, dan negara sebagai antinominya, memiliki kewajiban untuk pemenuhan hak itu. Perlindungan hak dari rakyat inilah yang menjadi batasan dari negara. Ketika negara dibatasi kekuasaannya, baik melalui konstitusi sebagaimana dikonsepkan oleh Locke, atau melalui kehendak umum, seperti yang dikonsepkan oleh Rosseau, itulah tonggak dari munculnya konstruksi negara hukum.
Lalu pemenuhan hak dari rakyat, akhirnya menjadi indikator yang khas dari konsep negara hukum. Negara hukum sendiri memiliki dua istilah yang populer, yaitu rechtsstaats dan rule of law, meskipun masih ada Government of law (Amerika) dan Etat de droit. Rechtsstaats sendiri dalam bangunannya memiliki 3 (tiga) tingkatan yaitu formele rechtsstaats, liberale rechtsstaats, dan materiele rechtsstaats.
Rechtsstaats dengan rule of law memiliki arti yang sama yaitu negara hukum, tetapi jelas-jelas memiliki karakter yang berbeda, sebagaimana dikemukakan oleh Roscoe Pound. Rechtsstaats berkarakter administratif, sedangkan rule of law, berkarakter yudisial.6 Selain itu, rechtsstaats dipelopori oleh Eropa dengan sistem civil lawnya, dan rule of law di Inggris, dengan sistem common lawnya, yang telah dinyatakan di awal,
5Ibid., hlm. 274-276.
6Luthfi J. Kurniawan dan Mustafa Luthfi, Perihal Negara, Hukum dan Kebijakan Publik: Perspektif Politik Kesejahteraan yang Berbasis Kearifan Lokal, Pro Civil Society dan Gender, (Malang: Setara Press, 2012), hlm. 2.
bahwa masing-masing konsep negara hukum ini memiliki latar belakang perkembangan yang berbeda.
Mengenai rechtsstaats sendiri, dalam perkembangannya dapat ditelusuri melalui 3 (tiga) tingkatan tadi. Tingkatan dalam rechsstaats menunjukkan dinamika perkembangan konsep negara hukum di Eropa.
Dari bukunya Satjipto Rahardjo “Negara Hukum yang Membahagiakan Rakyatnya” dapat dirangkum, bahwa formele rechtsstaats merupakan awal dari perkembangan konsep negara hukum.7 Di tingkatan ini, negara hanya tampil sebagai negara secara formal dengan memenuhi persyaratan formal sebagai negara hukum. F.J. Stahl menyusun indikasi yang harus dipenuhi oleh suatu negara untuk disebut sebagai negara hukum, sebagai berikut:8
1. Mengakui dan melindungi hak asasi manusia (HAM);
2. Penyelenggaraan negara harus berdasar pada trias politica;
3. Pemerintah harus berdasar Undang-Undang;
4. Adanya pengadilan administrasi yang akan menyelesaikan pelanggaran HAM oleh pemerintah.
Dari keempat unsur tersebut, terlihat bahwa dalam formele rechtsstaats, tujuan utama dari konsep negara hukum ialah untuk mengakui dan melindungi HAM. Mengakui dan melindunginya ialah dengan membagi kekuasaan negara, membatasi kekuasaan pemerintah dengan legalitas, bahwa pelaksanaan pemerintahan harus berdasarkan Undang-Undang, serta apabila ada pelanggaran terhadap HAM oleh pemerintah, maka ada peradilan administrasi.
Tingkatan selanjutnya dari bangunan rechtsstaats ialah liberale- rechtsstaats. Liberal-rechtsstaats muncul sebagai reaksi dari pihak borjuis- liberal terhadap negara polizei. Konsep negara hukum liberal atau liberal-rechtsstaats ini ditulis oleh Immanuel Kant. Konsep negara hukum liberal ini menurut Kant hanya menginginkan “hak-hak dan kebebasan pribadi masing-masing tidak diganggu”, dan tidak dirugikan. Tujuannya ialah agar kaum borjuis dibebaskan untuk mengurus kepentingannya
7Satjipto Rahardjo, Hukum Dalam Jagat Ketertiban, (Jakarta: UKI Press, 2006), hlm. 27.
8Azhary, Negara Hukum Indonesia: Analisis Yuridis Normatif Tentang Unsur- Unsurnya, (Jakarta: UI Press, 1995), hlm. 46.
sendiri dan menyelenggarakan perekonomian, sehingga negara tidak perlu campur tangan, cukup hanya menjadi penjaga tata tertib dan keamanan. Oleh karena itu, negara dalam konsep ini dikenal sebagai
“negara penjaga malam”.9
Dengan konsep sebagaimana tersebut, konsep negara hukum liberal menumpukkan penyelenggaraan perekonomiannya pada persaingan bebas, tanpa memperhatikan kepentingan masyarakat, karena didasarkan pada prinsip “siapa yang kuat dialah yang menang”. Konsep semacam ini hanya mendatangkan keuntungan yang sebesar-besarnya bagi kalangan borjuis, sehingga tercipta jarak dan ketimpangan yang begitu kentara di kalangan masyarakat.
Mengatasi keadaan tersebut, konsep negara hukum liberal atau liberal-rechtsstaats mengalami perubahan dengan munculnya konsep materiele-rechtsstaats. Konsep negara hukum material atau materiele- rechtsstaats ini memberikan ruang bagi negara untuk meresponse keadaan yang timpang dan berjarak dengan cara ikut campur tangan agar kualitas kehidupan masyarakat tidak semakin merosot. Dalam konsep ini, negara menjamin kesejahteraan umum warganya dengan segala usaha.
Tingkatan bentuk perkembangan tersebut juga terdapat di dalam konsep rule of law sebagaimana yang disarikan oleh Lyta Tyesta A.L.W dalam disertasinya mengenai rumusan Brian Z. Tamanaha tentang On the Rule of Law. Dinyatakan oleh Lyta Tyesta bahwa tingkatan dari bentuk rule of law dapat dibagi ke dalam 2 (dua) kategori yaitu formal dan substantif.
Dua tingkatan ini berkutat pada norma hukum, jika tingkatan formal berfokus pada bentuk legalitasnya, sedangkan tingkatan substantif berfokus pada isi dari norma hukumnya.10
Kategori bentuk formal yaitu tingkatan bentuk rule of law. Dalam tingkatan ini, hukum hanya dipahami dan difungsikan sebagai alat kekuasaan dengan tingkat kepastian yang sangat tinggi. Tingkatan
9Ibid., hlm. 46-48.
10Brian Z. Tamanaha dalam Lyta Tyesta ALW, “Menata Ulang Kerangka Hukum Penyelenggaraan Pemilihan Umum Kepala Daerah Menuju Negara Hukum Demokratis,” Disertasi Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Diponegoro, Semarang, 2013, hlm. 76-77. Dapat dibandingkan dengan Brian Z. Tamanaha, A General Jurisprudence Of Law And Society, (Oxford University Press, 2001), hlm.
96-106.
selanjutnya dalam bentuk ini ialah formal legality, yang mengidealkan prediktabilitas hukum, sehingga jelas dan relatif stabil. Kemudian, tingkatan akhir dari bentuk formal ialah democracy legality, yaitu tingkatan legitimasi model prosedural, yang dapat saja menyebabkan praktiknya lebih buruk dibandingkan dengan rezim otoriter.
Sedangkan bentuk kedua dari tingkatan rule of law menurut Brian Z.
Tamanaha ialah bentuk substantif. Bentuk substantif dari tingkatan itu ialah individual rights. Dalam tingkatan ini lebih memasukkan unsur hak- hak individu di dalamnya. Sedangkan tingkatan selanjutnya yaitu rigts of dignity and/or justice, yaitu hak untuk mendapatkan kehormatan dan keadilan. Kemudian tingkatan akhir ialah social welfare atau substantive equality, yaitu ketika negara melakukan dengan sunguh-sungguh suatu upaya untuk memberikan keamanan dan memajukan hak-hak sipil dan politik dari anggota masyarakat, termasuk hak untuk menyatakan pendapat, serta mengembangkan negara dalam kondisi sosial, ekonomi, pendidikan dan budaya.11
Selain indikasi di atas mengenai konsep negara hukum kesejahteraan atau welfare state, konsep Scholten yang merupakan salah satu pemikir mengenai unsur-unsur yang menjadi indikasi dari negara yang berkonsep negara hukum material atau negara hukum kesejahteraan.
Unsur-unsurnya ialah adanya hak warga negara terhadap negara dengan pembatasan yang diatur melalui Undang-Undang, dan adanya pemisahan kekuasaan.12 Dengan adanya indikasi itu, dapat dinyatakan bahwa pembentuk Undang-Undang harus rela berbagi tugas dengan pemerintah, karena dibutuhkan alas hukum untuk mewujudkan kesejahteraan warga negara hingga ke kondisi ekonomi, sosial, pendidikan dan budaya, dan itu dibutuhkan lingkup kebebasan bertindak yang kreatif dari pemerintah. Lingkup kebebasan bertindak inilah yang disebut dengan Freies Ermessen. Jadi, salah satu indikasi dari konsep negara hukum material ialah Freies Ermessen.
Melalui Freies Ermessen inilah, negara menjadi alat untuk mencapai tujuannya, yaitu kesejahteraan. Berdasarkan ini pula, negara hukum material dikenal dengan konsep negara hukum welfarestate (Negara Kemakmuran). Konsep negara hukum ini yang menjadi konsep negara
11Ibid., hlm. 75.
12Azhary, Op. Cit., hlm. 48-49.
hukum modern. Menurut Jimly Asshiddiqie, konsep negara hukum ini memberikan legalisasi kepada negara-negara di abad-20 untuk menjadi intervensionis. Di abad ini, ditambahkan oleh Jimly, negara perlu dan harus untuk melakukan intervensi dalam berbagai masalah sosial dan ekonomi untuk menjamin terciptanya kesejahteraan bersama dalam kehidupan masyarakat.13
Berbeda dengan rechtsstaats, bila membaca berbagai referensi dinyatakan bahwa doktrin rule of law sangat kental dengan nuansa common law system, karena bergema di Inggris sebagai reaksi dari Warga Negara Inggris untuk mendapatkan kebebasan dan kemerdekaan dari penindasan kekuasaan monarkhi absolute. Doktrin rule of law ternyata tidak hanya mewabah di Inggris, karena di Amerika pun terus diupayakan untuk diwujudkan. Rule of law pada perkembangannya dikonsepkan oleh pemikir Inggris yaitu A.V. Dicey. A.V. Dicey mengemukakan 3 (tiga) unsur utama dari rule of law, yaitu:14
1. supremacy of law;
2. equality before the law;
3. constitution based on individual rights.
Dalam perkembangannya, melalui rule of law, rakyat diakui hak- haknya dan patut dilindungi dan dijamin penegakannya oleh negara melalui hukum, karena di salah satu unsurnya, terdapat unsur equality before the law yang menempatkan semua warga negara tunduk pada hukum yang sama dan diadili dengan hukum dan pengadilan yang sama.
Dengan konstruksi semacam inilah, kemudian kekuasaan raja yang sewenang-wenang dibatasi oleh aturan hukum, dan rakyat memiliki hak untuk dapat ikut serta dalam proses pembentukan keputusan politik negara.
Melalui dinamika masyarakat yang akhirnya sampai di era negara modern, ingin ditekankan di dalam perjalanan rule of law sebagai suatu konsep negara hukum, bahwa rule of law berkembang secara evolusioner dengan karakteristik judisial. Namun, di negara modern, konsep negara hukum rule of law berkelindan sedemikian rupa, sehingga sulit untuk membedakan negara yang berada dalam konsep rechstaats atau rule of law.
13Luthfi J. Kurniawan dan Mustafa Luthfi, Op. Cit., hlm. 51.
14Azhary, Op. Cit., hlm. 39.
Konsep negara hukum yang ada ialah the legal system dalam negara modern.
Ini yang disebut Unger sebagai “negara hukum baru” yang mengubah orde hukum secara mendasar. Hukum menjadi sebuah institute yang otonom yang dibuat sendiri oleh sistem hukum melalui badan yang khusus.
Mengenai hal ini pun Gerald Turkel mengungkapkan bahwa ketika hubungan-hubungan dan tindakan-tindakan dalam masyarakat dibatasi dan diatur oleh hukum tertulis dan institusi hukum formal, itulah penekanan dari rule of law. Ditambahkan oleh Gerald Turkel, bahwa rule of law mengandung makna “hukum merupakan sumber tertinggi untuk pengendali sosial,” dan dibuat secara rasional oleh institusi hukum formal yaitu negara. Dengan demikian, rule of law bertransformasi menjadi sistem hukum modern yang hidup dalam negara modern. Dalam rule of law yang dibungkus dengan sistem hukum modern, negara menjadi kekuatan eksklusif yang mendominasi dan mengintervensi serta menggerakkan masyarakatnya dengan menggunakan hukum, terutama dalam aktivitas ekonomi.15
Berkelindannya konsep negara hukum baru yang melahirkan legal system dalam negara modern, sesungguhnya menyandarkan diri pada kesepakatan bersama penyelenggara hukum untuk membuat, menjalankan hukum. Artinya, kesemuanya itu menurut Peter De Cruz, merupakan akumulasi dari sikap yang telah mengakar kuat dan terkondisi secara historis terhadap hakikat hukum, aturan hukum dalam masyarakat dan ideologi politik, organisasi serta penyelenggaraan sistem hukum.16 Oleh karena itu, menurut Mahfud MD, sistem hukum Indonesia merupakan sistem dengan konsep prismatic yaitu “konsep yang mengambil segi-segi terbaik dari konsep rechtstaats dan rule of law,”
yang di dalamnya terdapat integratif antara nilai kepastian hukum dan keadilan.17
15Dapat dilihat F.X. Adjie Samekto (2), Justice Not For All: Kritik Terhadap Hukum Modern Dalam Perspektif Studi Hukum Kritis, (Yogyakarta: Genta Press, 2008), hlm.
44-45. Dapat dibandingkan dengan F.X. Adjie Samekto (3), dkk., “Revealing The Myth of Rule of Law”, Journal of Law, Policy and Globalization www.iiste.org, ISSN 2224-3240 (Paper) ISSN 2224-3259 (Online) Vol.21, 2014
16Peter De Cruz, Perbandingan Sistem Hukum Common Law, Civil Law, Socializt Law, dikutip dari Nur Hidayat, “Rujukan dan Aplikasi Sistem Hukum Indonesia Berdasarkan Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 Pasca Amendemen Ketiga,”
UIR Law Review, Volume 01, Nomor 02, Oktiber 2017, hlm. 193.
17Moh. Mahfud MD, Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amendemen Konstitusi, (Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2010), hlm. 29.
1. Negara Hukum Indonesia Merupakan Negara Hukum yang Demokratis
Sejak berdirinya, Indonesia telah menyatakan sebagai “negara yang berdasar atas hukum.” Meskipun hanya tertuang dalam Penjelasan, namun, pernyataan itu memiliki konsekuensi dalam kehidupan bernegara Republik Indonesia. Pernyataan itu berimplikasi bahwa penyelenggaraan negara dilakukan berdasarkan atas hukum, dan penyelenggara negara harus tunduk pada hukum. Artinya, tidak ada lagi kesewenang-wenangan dalam penyelenggaraan negara.
Sadar bahwa pernyataan itu memiliki kontribusi dalam penyelenggaraan bernegara, sehingga ketika terjadi perubahan terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, pernyataan itu diejawantahkan dalam Batang Tubuh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, tepatnya di Pasal 1 ayat (3).
Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tersebut menyatakan bahwa “Negara Indonesia adalah negara hukum.” Dengan dituangkan dalam Batang Tubuh, pernyataan itu memiliki kekuatan yang lebih mengikat dibandingkan ketika masih tertuang dalam Penjelasan. Dengan demikian, itu menjadi aturan pokok dalam penyelenggaraan negara dan dasar bagi pembentukan Undang-Undang yang menjadi alas bagi tindakan pemerintah dalam penyelenggaraan negara.
Berdasarkan itu, pernyataan bahwa “Negara Indonesia adalah negara hukum” adalah pernyataan yang tidak selesai di atas kertas, melainkan harus selalu terimplementasikan dalam segala tindakan penyelenggaraan negara, baik itu tindakan nyata18 maupun tindakan hukum.19 Oleh Soetandyo Wignjosoebroto, diuraikan bahwa negara hukum memberikan isyarat kepada suatu organisasi pemerintahan untuk disusun atas dasar kesiapannya dalam menundukkan diri pada
18Tindakan nyata adalah tindakan-tindakan yang tidak ada relevansinya dengan hukum, sehingga tidak menimbulkan akibat hukum. Versteden dalam H.R.
Ridwan, Hukum Administrasi Negara, Edisi Revisi, (Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2014), hlm. 109.
19Tindakan hukum adalah tindakan yang menimbulkan akibat-akibat hukum tertentu, atau dengan kata lain dapat menimbulkan hak dan kewajiban. Ibid., hlm.
110.
ketentuan-ketentuan hukum dan tidak secara vulgar mendasarkan diri pada kekuasaan politik.20
Isyarat lainnya ialah, bahwa ketentuan hukum itu merupakan hukum yang dibentuk tidak hanya memenuhi syarat formal, melainkan juga secara material, yaitu dapat dipertahankan di hadapan aras cita hukum, dalam hal ini ialah cita hukum Pancasila. Dengan demikian, hukum di Indonesia yang menjadi alas dari segala tindakan negara, harus dibentuk sesuai dengan cita hukum Pancasila, termasuk harus adil.21
Berdasarkan isyarat tersebut, ciri Negara Hukum di Indonesia ialah bahwa kekuasaan dijalankan berdasarkan hukum yang berlaku.
Hukum yang berlaku itu dibentuk berdasarkan cita hukum Pancasila yang berisi keadilan. Di bawah hukum yang berdasarkan Pancasila inilah, roda pemerintahan dijalankan untuk mengatur dan mengarahkan masyarakat Indonesia mencapai tujuan-tujuannya, terutama mengenai kesejahteraan. Hukum yang dibentuk di bawah bendera Pancasila, artinya harus mampu menjadi hukum yang adil dan menjamin hak-hak masyarakat Indonesia untuk mencapai kesejahteraan.
Sejurus dengan hal itu, negara hukum yang dinyatakan dalam Batang Tubuh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, menurut Satjipto Rahardjo merupakan kerangka bagi bangsa Indonesia untuk menegaskan identitasnya.22 Menjadi rumah yang membahagiakan rakyatnya, oleh karena itu, bangunannya harus terus diisi oleh tindakan yang tidak sekedar tunduk pada hukum tetapi juga pada kemauan untuk menentukan politik yang akan dituangkan dalam hukum. Artinya, politik hukum sangat menentukan isi dari bangunan Negara Hukum Indonesia.
Berdasarkan uraian tersebut, penegasan identitas sebagai negara hukum menjadi penting, karena akan menentukan politik hukum dari Negara Indonesia. Penegasan itu menjadi sikap Indonesia yang sudah terjerembab dalam “jaring istilah” yang mendikhotomikan
20Myrna A. Safitri, Ed. Hukum yang Lahir dari Bumi Kultural Rakyat: Soetandyo Wignjosoebroto, Tentang Hukum, Sejarah dan Keindonesiaan, (Jakarta: Epistema Institute- Huma, 2015), hlm. 161. Dapat dibandingkan dengan Lutisone Salevo, Rule of Law, Legitimate Governance and Development In The Pacific, (The Australian University Press:
Asia Pacific Press, 2005), hlm. 3.
21Franz Magnis-Suseno, Op. Cit., hlm. 376.
22Satjipto Rahardjo (2), Op. Cit., hlm. 13-14.
negara hukum menjadi rechtsstaats dan rule of law. Memang tidak dapat disalahkan, karena semula sekali, pernyataan negara hukum di dalam Penjelasan Batang Tubuh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia sebelum perubahan, dipadankan dengan istilah rechtsstaats sebagai antinomi dari machtsstaats.23 Meskipun setelah perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, konsep rechtsstaats tersebut ingin dinetralkan menjadi negara hukum yang khas Indonesia, sebagai negara dengan konsep yang prismatik tanpa mensitir rechtsstaats.24
Di Indonesia, Negara Hukum Indonesia, seharusnya dikonsepkan tidak untuk rechtsstaats dan rule of law, melainkan negara hukum yang khas Indonesia, negara hukum yang membahagiakan rakyatnya atau apabila menurut Mahfud MD, negara hukum yang prismatik, seperti yang telah dinyatakan di awal.
Konsep prismatik menurut Mahfud MD ialah konsep yang dipinjam dari Fred W. Riggs, bahwa konsep itu ialah konsep “yang mengambil segi-segi baik dari dua konsep yang bertentangan yang disatukan sebagai konsep tersendiri sehingga dapat selalu diaktualkan dengan kenyataan masyarakat Indonesia dan setiap perkembangannya.”25
Riggs sendiri menghasilkan prismatik itu sebagai pilihan kombinatif atau jalan tengah atas nilai sosial yang paguyuban dan nilai sosial patembayan. Nilai sosial prismatik ialah nilai yang meletakkan dua kelompok sosial tersebut sebagai landasan untuk membangun hukum.
Inilah yang disebut dengan konteks hukum prismatik,26 dan bila dalam konteks Indonesia disebut dengan sistem hukum yang berbasis pada Pancasila, sebagai jalan tengah bagi keragaman masyarakat Indonesia.
23Dalam Penjelasan mengenai “Sistem Pemerintahan Negara” dikatakan bahwa
“Indonesia ialah Negara yang Berdasar atas Hukum (Rechtsstaats).” Kemudian dijelaskan bahwa, “Negara Indonesia berdasar atas hukum (Rechtsstaats), tidak berdasarkan kekuasaan belaka (Machsstaats).”
24Mahfud MD (3), “Negara Hukum Indonesia Kemana Akan Melangkah”, Ceramah Kunci Konferensi Negara Hukum dalam Prosiding Konferensi dan Dialog Negara Hukum, Jakarta, 9-10 Oktober 2012, hlm. 66
25Mahfud MD (4), Perdebatan Hukum Tata Negara Pascaamendemen Konstitusi, (Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2010), hlm. 6.
26Fred W. Riggs dalam Retno Saraswati, “Rekonseptualisasi Hak Konstitusional Calon Perseorangan Menuju Pemerintahan Daerah yang Efektif”, Disertasi pada Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Diponegoro, Semarang, 2011, hlm.
48-49.
Indonesia menurut Mahfud MD bukanlah negara agama atau sekuler, bukan juga negara individualis atau kolektivis, melainkan negara kebangsaan yang religius yang melindungi dan memfasilitasi semua rakyatnya agar hak asasinya terpenuhi.27 Indonesia mengakui manusia sebagai individu yang memiliki hak dan kebebasan. Oleh karena itu, pengelolaan nilai kepentingan dan nilai sosial yang mengarah pada keseimbangan antara kepentingan perseorangan dan kepentingan bersama serta antara nilai sosial paguyuban dan patembayan harus dilakukan.
Dalam tugasnya, Negara Hukum Indonesia yang khas Pancasila, yang prismatik harus bersaing dengan tiga konsep negara hukum lain di dunia, dan itu sangat menonjol, yaitu konsep negara hukum barat (rechtsstaats dan rule of law), konsep negara hukum socialist-komunis (socialist legality), dan konsep negara hukum Islam (nomokrasi Islam).28
Konsep negara hukum barat (rechtsstaats dan rule of law) itulah yang sangat “melanda” kekonsepan Negara Hukum Indonesia. Konsep itu sangat menawarkan perlindungan terhadap HAM, sehingga memberikan kemungkinan kepada individu untuk menikmati HAM sebagaimana mestinya dengan terlebih dahulu mementingkan kepentingan individu dibandingkan kepentingan bersama. Konsep ini, sangat berbeda dengan konsep negara hukum sosialis-komunis yang sangat mendasarkan pada nilai-nilai sosial paguyuban, yang mengenyampingkan hak-hak individu guna kepentingan sosial-komunal. Lalu, hampir sama dengan konsep negara hukum barat, yaitu konsep negara hukum Islam atau Nomokrasi Islam, karena memberikan kebebasan kepada individu, namun dengan tetap mendasarkan pada syariah yang berlaku dengan memandang aspek hablumminallah dan hablumminnannas.29 Di tengah-tengah serangan konsep itu, konsep Negara Hukum Indonesia harus berusaha menjadi negara hukum bagi masyarakat Indonesia dengan cara mengabsorpsi nilai-nilai yang baik di antara konsep-konsep itu.
Usaha itu harus terus diupayakan, karena mengusahakan Negara Hukum Indonesia, artinya serupa dengan mengupayakan Pancasila
27Ibid.
28Arief Hidayat, Op. Cit., hlm. 58.
29Ibid., hlm. 58-59.
sebagai norma dasar negara (Grundnorm) yang menjadi sumber bagi seluruh bangunan norma di Indonesia, sekaligus sebagai cita hukum negara Indonesia sebagai kerangka keyakinan yang bersifat normatif dan konstitutif. Dengan demikian, Negara Hukum Indonesia ialah negara yang pengelolaannya tunduk pada hukum yang dikerangkai oleh nilai-nilai Pancasila, yang mengarahkan pada tujuan yang hendak dicapai oleh bangsa Indonesia, yaitu “melindungi segenap bangsa dan tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan perdamaian dunia berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial.”
Selain itu, mengusahakan Negara Hukum Indonesia juga mengusahakan untuk menjadikan Pancasila sebagai Staatsfundamentalnorm, kaidah fundamental negara yang menjadi dasar dan pangkal bagi seluruh hukum positif di Indonesia, sebagai basis dan pembuatan hukum nasional. Oleh karena itu, Negara Hukum Indonesia harus terus diupayakan dan diwujudkan agar masyarakat Indonesia hidup dalam karakternya sendiri dan tunduk pada hukum yang berisi nilai-nilai yang khas Indonesia sehingga arah yang ingin diwujudkan tepat sesuai dengan tujuan berbangsa dan bernegara Indonesia, seperti gotong- royong, sebagaimana yang dikatakan Soekarno.30
Gotong-royong tersebut tercermin dalam semua sila di Pancasila yang menjadi landasan untuk menyelenggarakan segala kehidupan negara secara benar, adil dan baik. Penyelenggaraan negara yang demikian ialah untuk kepentingan masyarakat Indonesia. Dikarenakan untuk kepentingan rakyat, seharusnya di dalam penyelenggaraan negara digunakan musyawarah dengan rakyat untuk mencapai kata mufakat.
Inilah yang dipesankan melalui “kerakyatan” yang disebut sebagai demokrasi.31 Jadi, di dalam Negara Hukum Indonesia juga terdapat refleksi dari nilai demokratis.
Merelasi dengan pembentukan hukum sebagai salah satu variabel dalam penelitian ini, secara serta-merta tidak dapat ditinggalkan mengenai kedaulatan negara dan kedaulatan rakyat yang berdiri
30Bernard L. Tanya, dkk., Pancasila Bingkai Hukum Indonesia, (Yogyakarta: Genta Publishing, 2015), hlm. 4.
31Dapat dilihat di Ibid., hlm. 8.
berdasarkan legitimasi demokratis.32 Legitimasi ini berpangkal dari teori kontrak sosial yang dikemukakan oleh Rosseau33 dan Locke.34
Ide kekuasaan yang berada pada pemerintah tercipta dari adanya Pactum Subjectiones (penyerahan kekuasaan) yang telah diserahkan kepada pemerintah oleh individu-individu yang telah bersepakat untuk membentuk negara (Pactum Uniones) dan negara itu harus dijalankan melalui roda pemerintahan. Pemerintah yang telah dipercaya itu kemudian diberikan kewenangan untuk mengatur kehidupan bersama.
Artinya, pemerintah yang terpilih telah menerima kepercayaan dari rakyat untuk melakukan tugas pengaturan atas nama semua pihak yang memberikan kepercayaan dan kekuasaan kepadanya, termasuk membuat Undang-Undang. Jadi sesungguhnya, pemerintahan yang dilakukan itu ialah pemerintahan dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat. Inilah yang dinamakan dengan konsep demokrasi.
Demokrasi secara definitif diartikan sebagai “sebuah bentuk pemerintahan”, yang apabila merujuk pada tradisi klasik, pemerintahan itu dilakukan oleh banyak orang. Bentuk pemerintahan itu dikontraskan dengan bentuk pemerintahan yang dilakukan oleh 1 (satu) orang atau beberapa orang. Sedangkan Abraham Lincoln menyebutkan bahwa demokrasi merupakan pemerintahan dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat.35 Sederhananya, demokrasi merupakan gabungan dari kata demos dan kratos yang berasal dari Yunani. Demos berarti rakyat, dan kratos
32Franz-Magnis Suseno, Op. Cit., hlm. 368-369.
33Rosseau dalam Discourse on the Origin and Foundations of Inequality menyatakan bahwa pemerintah itu tidak boleh sewenang-wenang, jahat dan melewati batas dari pemerintah itu. Untuk itulah diperlukan hukum yang ditempatkan dalam kekuasaan tertinggi yang harus ditaati oleh pemerintah agar kesewenang-wenangan itu tidak melembaga. Diane Ravitch dan Abigail Thernstrom, Demokrasi: Klasik dan Modern: Tulisan Tokoh-Tokoh Pemikir Ulung Sepanjang Masa, (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 2005), hlm. 108.
34Menurut Locke, manusia dilahirkan dengan hak atas kebebasan sempurna dan hak untuk menikmati secara tak terbatas semua hak-hak bersama dengan setiap orang lain, termasuk untuk menentukan dan menghukum pelanggaran- pelanggaran. Oleh karena itu, diperlukanlah masyarakat politik yang dapat berdiri, bertahan, dan mempunyai wewenang untuk menjaga harta benda. Dengan demikian, setiap orang menyerahkan kekuasaan kodratinya ke tangan masyarakat politik tersebut untuk meminta perlindungan. Ibid., hlm. 72-73.
35Ryaas Rasyid dalam Retno Saraswati, “Rekonseptualisasi Hak Konstitusional Calon Perseorangan Menuju Pemerintaha Daerah Yang Efektif,” Disertasi Pada Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Diponegoro, Semarang, 2011, hlm. 70.
