Otonomi daerah menyangkut pada pembicaraan seberapa besar wewenang untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan yang telah diberikan sebagai wewenang daerah, demikian pula sebaliknya. Syariff Saleh mengatakan otonomi itu sebagai hak mengatur dan memerintah daerah sendiri. Sementara Wayong mengemukakan bahwa otonomi daerah itu adalah kebebasan untuk memelihara dan memajukan kepentingan khusus daerah, dengan keuangan sendiri, menentukan hukum sendiri dan berpemerintahan sendiri. Sugeng Istanto menyatakan bahwa otonomi diartikan sebagai hak atau wewenang untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerah.21
20 Fadillah Putra.Op. Cit., hal. 87
Selanjutnya Rondinelli dan Cheema (1983) mendefenisikan otonomi daerah sebagai proses pelimpahan wewenang perencanaan, pengambilan keputusan atau pemerintahan dari pemerintah pusat kepada organisasi unit-unit pelaksana daerah, kepada organisasi semi-otonom dan parastatal, ataupun kepada pemerintah daerah atau organisasi non-pemerintah.22
1. Otonomi daerah merupakan sarana untuk demokratisasi.
Beberapa pengertian ahli tersebut menunjukkan bahwa otonomi daerah merupakan proses pelimpahan kekuasaan dan wewenang dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah yaitu pemerintah provinsi maupun kabupaten/kota.
Dalam Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah disebutkan bahwa prinsip otonomi daerah menggunakan prinsip otonomi seluas- luasnya, dalam arti daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua urusan pemerintahan di luar yang menjadi urusan pemerintah pusat yang ditetapkan dalam Undang-Undang ini. Daerah memiliki kewenangan membuat kebijakan daerah untuk memberi pelayanan, peningkatan peran serta, prakarsa dan pemberdayaan masyarakat yang bertujuan pada peningkatan kesejahteraan rakyat. Otonomi daerah itu sendiri didasarkan pada pemikiran-pemikiran bahwa:
Otonomi daerah dapat memajukan demokrasi dalam artian otonomi daerah menjadikan pemerintah lebih dekat dengan masyarakat, menjadikan dukungan masyarakat lebih nyata, menyediakan kesempatan yang lebih luas bagi partisipasi masyarakat dalam proses politik, membantu terbangunnya kebijakan-kebijakan dan pelayanan-pelayanan jas yang lebih responsif.
2. Otonomi daerah membantu meningkatkan kualitas dan efisiensi pemerintahan.
Otonomi daerah bisa menjamin administrasi pemerintahan yang lebih efisien dan kreatif, yang mengadopsi prinsip subsidiary menegaskan bahwa otonomi daerah dapat meningkatkan efektivitas sektor publik. Treisman mengidentifikasi tiga dasar alasan munculnya ekspektasi bahwa otonomi daerah pasti akan meningkatkan kualitas pemerintahan: yaitu karena meningkatnya pengetahuan para pejabat publik atas kondisi lokal; karena semakin mudah terciptanya kesesuaian antara kebijakan dengan selera dan kebutuhan lokal; dan karena semakin meningkatnya akuntabilitas para pejabat daerah.
3. Otonomi daerah dapat mendorong stabilitas dan kesatuan nasional.
Tujuan otonomi daerah ialah untuk mempertahankan stabilitas nasional saat berhadapan dengan tekanan kedaerahan. Ketika sebuah negara sangat terpecah-belah, terutama atas dasar letak geografis dan etnis, otonomi daerah akan lebih bisa menjadi sebuah mekanisme institusional sebagi kelompok-kelompok yang bertentangan untuk terlibat dan proses tawar- menawar yang bersifat formal dan sesuai aturan. Hal ini sangat tepat untuk Indonesia dengan keragaman sosial, geografis dan ekonomis.
4. Otonomi daerah memajukan pembangunan daerah.
Otonomi daerah dalam hal ini menjanjikan kepedulian yang lebih besar kepada daerah dalam merancang dan mengimplementasikan program pembangunannya. Rondinelli dan Cheema menegaskan bahwa otonomi
daerah telah menjadi sebuah proses alternatif untuk menjalankan pembangunan daerah.23
1. Pendapatan Asli Daerah (PAD), yang terdiri dari Pajak Daerah, Retribusi Daerah dan lain-lain Pendapatan yang sah.
Penjelasan otonomi daerah diatas menunjukkan bahwa pemerintah daerah memiliki kebebasan untuk memajukan pembangunan daerahnya untuk kesejahteraan rakyatnya. Sehingga untuk melaksanakan penyelenggaraan pemerintah dalam rangka memberikan pelayanan kepada masyarakat dan melaksanakan pembangunan tersebut, pemerintah daerah sangat membutuhkan pembiayaan untuk semua kegiatan daerah. Oleh karena itu, setiap daerah harus memiliki sumber-sumber pendapatan daerah untuk dimanfaatkan bagi pembagunan daerah. Dalam Undang-Undang No.33 Tahun 2004 ditetapkan bahwa sumber-sumber pendapatan/penerimaan daerah bersumber dari:
2. Dana Perimbangan, yang terdiri dari Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK)
3. Lain-lain Pendapatan, yang terdiri dari Hibah dan Dana Darurat.
1.5.3.2Desentralisasi
Istilah Desentralisasi dan Otonomi daerah sebenarnya memiliki pengertian yang berbeda. Istilah otonomi lebih cenderung berada dalam aspek politik- kekuasan negara (political aspect), sedangkan desentralisasi lebih cenderung berada dalam aspek administrasi negara (administrative aspect). Namun jika dilihat dari pembagian kekuasaan, kedua istilah tersebut memiliki keterkaitan yang erat dan tidak dapat dipisahkan. Desentralisasi sendiri berasal dari bahasa
23
Latin, yaitu De yang berarti lepas dan Centrum yang artinya pusat. Decentrum berarti melepas dari pusat. Dengan demikian, maka desentralisasi memiliki arti melepas atau menjauh dari pemusatan.
Konsep desentralisasi yang diberlakukan di Indonesia telah memberikan implikasi yang sangat mendasar terutama menyangkut kebijakan fiskal dan kebijakan administrasi negara. PBB sendiri memberi batasan terhadap desentralisasi, yaitu merujuk pada pemindahan kekuasaan dari pemerintah pusat baik melalui dekonsentrasi (delegasi) pada pejabat wilayah maupun melalui devolusi pada badan-badan otonomi daerah. Sementara itu, Rondinelli mengartikan desentralisasi sebagai penyerahan perencanaan, pembuatan keputusan atau kewenangan administrastif dari pemerintah pusat kepada organsasi wilayah, satuan administratif daerah, organisasi semi otonom, pemerintah daerah atau organisasi non pemerintah/lembaga swadaya masyarakat. Rondinelli menggambarkan desentralisasi dengan empat dimensi sebagai berikut:
1. Dekonsentrasi adalah penyerahan beban kerja dari kementrian pusat kepada pejabat-pejabatnya yang berada di wilayah. Penyerahan ini tidak diikuti oleh kewenangan keputusan dan diskresi untuk melaksanakannya. 2. Devolusi yaitu pelepasan fungsi-fungsi tertentu dari pemerintah pusat
untuk membuat satuan pemerintah baru yang tidak dikontrol secara langsung. Tujuan devolusi untuk memperkuat satuan pemerintahan di baeah pemerintah pusat dengan cara mendelegasikan fungsi dan kewenangan. Devolusi dalam bentuknya yang paling murni memiliki lima ciri fundamental, yaitu:
a. Unit pemerintahan setempat bersifat otonom, mandiri, dan secara tegas terpisah dari tingkat-tingkat pemerintahan. Pemerintah pusat tidak melakukan pengawasan terhadapnya,
b. Unit pemerintahan tersebut diakui memiliki batas geografi yang jelas dan legal, yang mempunyai wewenang untuk melakukan tugas-tugas umum pemerintahan,
c. Pemerintah daerah berstatus badan hukum dan memiliki kekuasaan untuk mengelola dan memanfaatkan sumber daya yang dimiliki untuk mendukung pelaksanaan tugasnya,
d. Pemerintah daerah diakui oleh warganya sebagai suatu lembaga yang akan memberikan pelayaanan kepada masyarakat dan memenuhi kebutuhan mereka. Oleh karena itu, pemerintah daerah ini mempunyai pengaruh dan kewibawaan terhadap warganya,
e. Terdapat hubungan saling menguntungkan melalui koordinasi antara pemerintah pusat dan pemrintah daerah serta unit-unit organisasi lainnya dalam suatu sistem pemerintahan. Oleh karena itu, pemerintah daerah adalah bagian dari pemerintah nasional dan bukan sebagai elemen yang independen dari pemerintah pusat. Dalam devolusi tidak ada hirarmi anatara pemerintah daerah satu dengan pemerintah daerah lainnya, karena yang menjadi dasar adalah koordinasi dan sistem daling hubungan antara satu unit dengan unit lain secara independen dan timbal balik.
3. Pelimpahan wewenang pada lembaga semi otonom, desentralisasi juga bisa dilakukan dengan cara pendelegasian pembuatan keputusan dan
kewenangan administratif kepada organisasi-organisasi yang melakukan fungsi-fungsi tertentu, yang tidak di bawah pengawasan kementrian pusat. Pendelegasian tersebut meyebabkan pemindahan atau penciptaan kewenangan yang luas pada suatu organisasi yang secara teknis adn administatif mampu menanganinya, baik dalam merencanakan maupun melaksanakan. Semua kegiatan yang dilakukan tersebut mendapatkan supervisi langsung dari pemerintah pusat.
4. Penyerahan fungsi pemerintah pusat kepada lembaga non-pemerintah (privatisasi). Di samping ketiga bentuk di atas, desentralisasi juga dapat berupa penyerahan fungsi-fungsi tertentu dari pemerintah pusat kepada lembaga non-pemerintah atau swadaya masyarakat. Bentuk ini sering dikenal dengan privatisasi. Privatisasi adalah suatu tindakan pemberian wewenang dari pemerintah kepada badan-badan sukarela atau swasta.24 Berbeda dengan Rondinelli, Logemann membagi Desentralisasi menjadi dua macam :
1. Dekonsentrasi atau Desentralisasi Jabatan (ambtelijke decentalisatie) yaitu pelimpahan kekuasaan dari alat perlengkapan negara tingkatan lebih atas kepada bawahannya guna melancarkan pekerjaan di dalam melaksanakan tugas pemerintah. Misalnya pelimpahan menteri kepada gubernur, dari gubernur kepada bupati/walikota dan seterusnya secara berjenjang. Desentralisasi semacam ini rakyat daerah tidak ikut campur atau dibawa- bawa.
2. Desentralisasi ketatanegaraan atau Desentralisasi Politik (staatkundige
decentralisatie) yaitu pelimpahan kekuasaan perundangan dan
pemerintahan (relegende en bestUndang-Undangrende bevoerheid) kepada daerah-daerah otonom di dalam lingkungannya. Di dalam desentralisasi politik semacam ini, rakyat dengan menggunakan dan memanfaatkan saluran-saluran tertentu (perwakilan) ikut serta di dalam pemerintahan, dengan batas wilayah daerah masing-masing. Desentralisasi ini dibedakan menjadi dua:
a. Desentralisasi teritorial (territoriale decentralisatie) yaitu penyerahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri (autonomie), batas pengaturannya adalah daerah, Desentralisasi teritorial mengakibatkan adanya otonomi pada daerah yang menerima penyerahan.
b. Desentralisasi fungsional (funcionale decentralisatie) yaitu pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus fungsi tertentu. Batas pengaturan tersebut adalah jenis fungsi.25
