Berdasarkan temuan-temuan anggota DPRD di atas yang diperoleh dalam rangka pelaksanaan fungsi pengawasannya terhadap kinerja KD Kota Medan pada
126
Keputusan Dewan Perwakilan rakyat Daerah Kota Medan Nomor: 171/4285/Kep- DPRD/2012 tentang Rekomendasi Atas Laporan Keterangan Pertanggungjawaban (LKPJ) Akhir Tahun Anggarn 2011, hal. 8.
127
Ibid., hal. 9. Dalam Laporan ini tidak disajikan data statistik untuk mendukung pernyataan tersebut di atas.
tahun 2011, maka perlu adanya kemauan atau kehendak politik (political will) KD untuk melakukan penataan di Kota Medan jika tidak, dikhawatirkan SKPD akan terus berlanjut pada pelaksanaan kegiatan tahunan yang tidak relevan dengan gambaran umum nyata Kota Medan.
Kegiatan KD memang dapat diselesaikan secara administratif tetapi manfaatnya tidak begitu luas dapat dirasakan oleh masyarakat. Dengan berbagai persoalan dalam temuan-temuan anggota DPRD dalam LKPJ Tahun 2011 tersebut sebagaimana dideskripsikan di atas, dikhawatirkan laju pertumbuhan dan struktur perekonomian dapat bergerak sendiri sesuai dengan dinamika ekonomi lokal dan regional tanpa memberikan kontribusi yang berarti pada APBD Kota Medan dan dikawatirkan pendistribusian hak-hak akan pembangunan terhadap masyarakat secara merata dan berkeadilan tidak dapat dirasakan sebagaimana mestinya yang diamanatkan dalam konstitusi (UUD 1945).
Kedudukan DPRD sebagai wakil rakyat dalam demokrasi representatif harus tetap mempertahankan substansinya yakni memperjuangkan kepentingan rakyat di atas segala-galanya. Kebijakan publik berasosiasi dengan kehendak umum yang diserap melalui mekanisme politik demokratis. Kehendak umum tersebut ditempatkan hukum tertinggi yang memberi fondasi dan arah dari tujuan setiap pemerintahan.
Agar suatu kebijakan publik dapat dikreasikan dengan tetap menjaga substansi kehendak rakyat, maka mekanisme kebijakan publik perlu diperbaiki. Mekanisme kebijakan publik perlu dilakukan dengan melibatkan pemangku
kepentingan (stakeholders) yang berkepentingan langsung terhadap kebijakan. Salah satu aspek yang mendukung keberhasilan otonomi daerah adalah pengawasan yang dilakukan oleh legislatif dalam rangka mengawasi kinerja eksekutif khususnya di daerah Kota Medan. Pengawasan DPRD terhadap kinerja KD Kota Medan bertujuan untuk menghindari terjadinya penyimpangan-peyimpangan yang dilakukan oleh KD Kota Medan.
Fungsi pengawasan tidak kalah pentingnya dari fungsi legislasi dan anggaran, karena fungsi pengawasan mengandung makna lebih luas dibandingkan dengan evaluasi terhadap kinerja pemerintah daerah dalam pelaksanaan berbagai kebijakan publik. Oleh karena fungsi pengawasan itu lebih luas, maka lebih tepat digunakan
adalah istilah controlling dalam pengertian manajemen. Patut disadari bahwa
pengawasan DPRD tidak hanya menyangkut bidang keuangan saja (APBD) tetapi menyeluruh terhadap kinerja KD Kota Medan termasuk berbagai implementasi kebijakannya dalam pembangunan di daerah.
Pengawasan DPRD memberikan tantangan tersendiri. Fungsi pengawasan ini dapat memberi peluang besar bagi DPRD untuk membuktikan kredibilitasnya pada rakyat. Namun dalam menjalankan fungsi pengawasan ini cenderung berpotensi tidak fair, mudah terjebak dalam kepentingan politis yang bersifat sesaat atau bahkan bisa terjadi korupsi, sehingga fungsi pengawasan ini tidak lagi menjadi instrumen yang diharapkan publik. Contohnya, pengawasan akan terasa sulit dilaksanakan jika ternyata KD yang di awasi berasal dari partai politik yang sama dengan anggota dewan yang mendominasi kursi di DPRD.
Sebagaimana diketahui bahwa pengawasan DPRD dapat dilaksanakan sejak tahap perencanaan, misalnya DPRD menilai dan membuat rancangan peraturan daerah dan memberikan pendapat serta pertimbangan kepada pemerintah daerah. Pengawasan dilaksanakan sejak awal tahun anggaran baru hingga berakhirnya tahun anggaran.128
Pelaksanaan fungsi pengawasan DPRD terhadap Pemerintah Daerah Kota Medan (Pemdakot Medan) atas segala kebijakannya mesti dilakukan DPRD bersifat mencegah (preemtif dan preventif) serta melakukan tindakan, hanya bersifat memeriksa. Karena fungsi pemeriksaan berada pada wewenang lembaga pemeriksa yang memiliki hak otoritas dan keahlian profesional yakni Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) atau akuntan publik yang bersifat independen.
Dalam hal melaksanakan fungsi pengawasannya, DPRD tidak memiliki kewenangan untuk membatalkan suatu Peraturan KD jika Peraturan KD tersebut tidak sejalan dengan Perda yang berlaku. Sebab tidak satupun ketentuan dalam UUPD menegaskan kewenangan membatalkan itu kepada DPRD dengan kata lain walaupun DPRD diberikan kewenangan pengawasan tetapi tidak disertai dengan kekuasaan penegakan.
Fungsi pengawasan terhadap Perda dan peraturan perundang-undangan yang berlaku dilakukan oleh DPRD sebagai upaya pencegahan agar tidak terjadinya penyimpangan-penyimpangan KD dari ketentuan yang berlaku. Peraturan-peraturan lainnya dibentuk harus sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang lebih
128
tinggi. Muatan Perda berisi ketentuan yang berasal dari DPRD dan KD. Peraturan turunannya misalnya Peraturan KD harus tunduk pada substanis dalam Perda. Selain itu dalam penyusunan Perda, masyarakat berhak memberikan masukan-masukan (lisan atau tertulis) dalam rangka pembahasan Raperda.
Fungsi pengawasan DPRD juga termasuk dalam hal pengawasan terhadap APBD. Hal ini berhubungan dengan kewajiban KD melakukan pertanggungjawaban keuangan daerah atas pelaksanaan ABPD setiap tahunnya. Tujuan pengawasan DPRD terhadap APBD agar pengelolaan keuangan daerah yang tertuang dalam APBD benar-benar sesuai dengan kebutuhan daerah, tepat sasaran dan tepat waktu. DPRD dalam hal ini juga melakukan pengawasan keuangan mulai dari perencanaan sampai pada pelaksanaan dan evaluasi.
DPRD mengarahkan penyusunan APBD berpedoman pada peraturan perundang-undangan, dengan materi antara lain:129
1. APBD disusun dengan pendekatan kinerja;
2. Pengeluaran keuangan harus didukung dengan kepastian tersedianya
penerimaan keuangan dalam jumlah yang cukup;
3. Jumlah pendapatan yang dianggarakan dalam APBD merupakan jumlah yang
terukur (dapat diukur) secara rasional;
4. Jumlah belanja yang dianggarkan dalam APBD merupakan batas tertinggi
untuk setiap jenis belanja;
129
Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2006 tentang Pelaporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (PPPAKIP).
5. Perkiraan sisa dari APBD pada tahun sebelumnya dicatat sebagai saldo awal pada ABPD tahun berikutnya.
Materi di atas sebagai ukuran umum yang dapat digunakan pedoman bagi DPRD, sehingga fungsi pengawasan DPRD mudah diarahkan untuk mencegah penyimpangan yang melibatkan KD karena jabatan sebagai KD erat kaitannya dengan penyalahgunaan wewenang. Oleh karena itu, upaya koordinatif dan komunikasi harus dikuatkan pada level ini di mana DPRD melakukan koordinasi dengan KD agar seluruh tujuan dapat tercapai ke dalam APBD yang partisipatif.
DPRD memfokuskan pengawasannya terhadap APBD agar APBD benar- benar menjadi pedoman bagi semua SKPD. Wujud pelaksanaan fungsi pengawasan terhadap APBD dapat dilakukan melalui melihat, memantau, mendengar, mencermati pelaksanaan APBD oleh SKPD, baik secara langsung maupun berdasarkan informasi yang diberikan oleh konstituen (masyarakat) tanpa masuk ke ranah pengawasan yang bersifat teknis.130
Pada praktiknya jika DPRD menemukan adanya penyimpangan- penyimpangan sebagaimana temuan-temuan yang dideskripsikan pada sub bab di atas, maka DPRD melakukan tindakan seperti:
1. Memberitahukan kepada KD untuk ditindaklanjuti;
2. Membentuk Pansus untuk mencari informasi yang lebih akurat jika dipandang
perlu;
130
3. Menyampaikan adanya dugaan penyimpangan kepada penyidik (dalam hal ini Kepolisian, Kejaksaan, atau BPK).
Acuan yang digunakan DPRD untuk upaya-upaya yang dilakukan dalam pengawasan APBD didasarkan parameter yang terdapat dalam PP No.8 Tahun 2006 tentang Pelaporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (PPPAKIP). Hal ini sudah menjadi tugas dan wewenang DPRD sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 154 ayat (1) huruf a, b, dan c UUPD bahwa DPRD mempunyai tugas dan wewenang:
1. Membentuk Perda Kabupaten/Kota bersama bupati/wali kota;
2. Membahas dan memberikan persetujuan rancangan Perda mengenai APBD
kabupaten/kota yang diajukan oleh bupati/wali kota;
3. Melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan Perda dan APBD
kabupaten/kota;
DPRD mempunyai tugas dan wewenang membentuk Perda yang dibahas dengan Kepala Daerah untuk mendapat persetujuan bersama. Membahas dan menyetujui rancangan Perda tentang APBD bersama dengan Kepala Daerah. Melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan Perda dan peraturan perundang- undangan lainnya, peraturan Kepala Daerah, APBD, kebijakan pemerintah daerah dalam melaksanakan program pembangunan daerah, dan kerja sama internasional di daerah.
Laporan kinerja yang dimaksud dalam Pasal 1 angka 3 PP No.8 Tahun 2006 adalah ikhtisar yang menjelaskan secara ringkas dan lengkap tentang capaian kinerja yang disusun berdasarkan rencana kerja yang ditetapkan dalam rangka pelaksanaan APBN/APBD. Perda APBD disetujui oleh DPRD termasuk segala hal mengenai
pelaksanaan maupun realisasi APBD menjadi tugas dan kewenangan DPRD untuk melakukan pengawasan.
Secara rutin dan berkesinambungan setiap tahunnya, DPRD Kota Medan melaksanakan fungsinya sebagai pengawas terhadap kinerja eksekutif (KD) Kota Medan. Pada praktiknya fungsi pengawasan DPRD dilaksanakan dengan melakukan monitoring, melihat, memantau, mendengar, baik secara langsung tidak langsung, dengan langsung turun ke lapangan dan bekerjasama dengan konstiruen (masyarakat) maupun hanya mendengar informasi yang diberikan oleh konstituen tanpa masuk ke ranah pengawasan yang bersifat teknis.
Model pengawasan DPRD Kota Medan dilaksanakan baik secara formal maupun secara informal. Metode formal dilaksanakan DPRD adalah sebagai berikut:
1. Rapat koordinasi dan rapat evaluasi dilakukan dengan masing-masing
lembaga pemerintah daerah melalui pemandangan umum fraksi-fraksi dalam rapat peripurna DPRD;
2. Rapat pembahasan dalam sidang komisi atau rapat pembahasan dalam panitia-
panitia yang dibentuk berdasarkan tata tertib DPRD;
3. Rapat dengar pendapat dengan pihak KD dan pihak-pihak lain yang
diperlukan;
4. Melakukan kunjungan kerja ke masyarakat dan instansi pemerintah daerah. Sedangkan model pengawasan informal yang dilakukan oleh DPRD, dapat berupa berikut ini:
1. Mengundang pejabat-pejabat di lingkungan pemerintah daerah untuk diminta keterangan, pendapat, dan saran-saran;
2. Menerima, meminta dan mengusulkan untuk memperoleh ketarangan dari
pejabat atau dari pihak-pihak terkait;
3. Meminta kepada pihak-pihak tertentu untuk melakukan penyelidikan dan atau
pemeriksaan;
4. Memberikan saran mengenai langkah-langkah preventif dan refresif kepada
pejabat yang berwenang.
DPRD Kota Medan terbagi dalam bentuk komisi-komisi untuk mendukung aktivitas optimalisasi fungsi pengawasan DPRD. Pembagian komisi tersebut adalah:131
1. Komisi A membidangi pengawasan pemerintahan;
2. Komisi B membidangi pengawasan kesejahteraan rakyat.
3. Komisi C membidangi pengawasan ekonomi dan keuangan; dan
4. Komisi D membidangi pengawasan pembangunan.
Pembagian komisi-komisi tersebut bertujuan untuk mendukung aktivitas pelaksanaan fungsi pengawasan DPRD Kota Medan. Dalam hal ini komisi yang secara khusus membidangi pengawasan terhadap Pemdakot Medan adalah komisi A yang meliputi pengawasan terhadap: sekretariat daerah bagian administrasi umum, humas, hubungan antar daerah, bagian hukum, bagian organisasi tata laksana,
131
Pasal 50 ayat (2) Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Kota Medan Nomor: 171/7940/Kep-DPRD/2010 tentang Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
sekretariat DPRD, dinas pendudukan dan catatan sipil, dinas komunikasi dan informatika, Bappeda, Badan Penelitian dan Pengembangan, Badan Kesbang Linmas, Badan Ketahanan Pangan, Badan Kepegawaian Daerah, Badan Pelayanan Perizinan Terpadu, Kantor Arsip, Kantor Pendidikan dan Pelatihan, Kecamatan, Kelurahan, Komisi Pemilihan Umum Daerah (KPUD), Pertanahan, Kehakiman, Kejaksaan, TNI, Kepolisian, Hankam, Maritim, Organisasi Masyarakat, imigrasi atau lembaga lainnya.132
Hal yang tidak mungkin dan tidak evektif jika setiap anggota DPRD melakukan pengawasan terhadap seluruh bidang yang menjadi tanggung jawab komisinya. Namun demikian pembagian tugas dalam komisi-komisi tidak berarti bahwa seseorang anggota DPRD yang lain tidak peduli dengan bidang lainnya yang bukan merupakan bidang penugasannya. Pembagian tugas ini lebih menjamin koordinasi pengawasan pada bidang tertentu. Jika ada anggota lain memperoleh informasi yang terkait dengan pengawasan bidang tertentu, maka hal tersebut selanjutnya dikoordinasikan kepada koordinator yang terkait dengan informasi tersebut.
Terkait dengan pembagian tugas di bidang pengawasan kepada seluruh anggota komisi, tidak dilakukan menurut selera yang tidak terukur. Penetapan anggota komisi untuk mengawasi bidang tertentu dikaitkan dengan kompetensi setiap anggota DPRD yang bersangkutan. Jika tidak memungkinkan maka dipertimbangkan
132
Pasal 50 ayat (3) Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Kota Medan Nomor: 171/7940/Kep-DPRD/2010 tentang Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
berdasarkan faktor lain misalnya faktor minat dari anggota DPRD terhadap bidang tertentu yang akan diawasinya.
Tentu dapat dipastikan bahwa dalam pola rekrutmen anggota DPRD melalui proses pemilu tidak menutup kemungkinan adanya beberapa anggota DPRD yang kurang kompeten dalam bidang tertentu. Untuk mengatasi hal ini, diminimalkan melalui upaya yaitu pendampingan. Artinya jika ada anggota DPRD yang tidak memiliki kompetensi untuk bidang dimaksud, maka didampingi oleh anggota DPRD yang lain yang kompeten (ahli) dalam bidang tersebut sehingga sistim yang digunakan saling silang kompetensi. Tenaga ahli dapat diperbantukan untuk masing- masing komisi sesuai dengan bidang keahliannya. Minimal setiap komisi didampingi oleh satu orang tenaga ahli sesuai dengan bidang tugas pengawasan komisi terkait.
Selain itu dalam pelaksanaan fungsi pengawasan didukung pula dengan sekretariat komisi untuk penyediaan data akurat atau data base mengenai identifikasi kasus-kasus faktual di masyarakat baik melalui media massa maupun media elektronik, administrasi pengawasan komisi yang tertib, akurat dan berkelanjutan. Tentu harus didukung dengan kemampuan SDM yang ditempatkan sebagai sekretaris dan didukung dengan sarana dan prasarana yang memadai.
C. Konsep Pengawasan yang Ideal Terhadap Kinerja Pemerintah Kota Medan