BAB III PENYELESAIAN SENGKETA BIDANG PERTAMBANGAN
C. Analisis Mengenai Pelarangan Ekspor Mineral Mentah Terkait
2. Pengecualian Terhadap Prinsip-prinsip GATT
Dengan kata lain larangan atau hambatan ekspor tersebut dapat dilakukan hanya melalui kebijakan tarif.
Larangan atau hambatan ekspor sebagaimana yang dimaksud pada Pasal XI angka 1 dapat dikecualikan sepanjang memenuhi ketentuan yang terdapat dalam Pasal XI angka 2, dan Pasal XX tentang General Exception.
228
pengecualian ini memperbolehkan anggota WTO, dalam situasi tertentu, untuk mengadopsi dan mempertahankan peraturan-peraturan dan tindakan-tindakan guna melindungi nilai-nilai dan kepentingan-kepentingan sosial lainnya yang sangat penting, meskipun peraturan atau tindakan-tindakan tersebut bertentangan dengan disiplin substantif yang terkandung dalam GATT 1994. Pengecualian-pengecualian ini secara jelas memperbolehkan anggota WTO, dalam situasi tertentu, untuk memberikan prioritas yang lebih tinggi terhadap nilai-nilai dan kepentingan sosial tertentu daripada liberalisasi perdagangan.229
a. Pengecualian larangan atau hambatan ekspor mineral mentah berdasarkan Pasal XI angka 2 GATT
Mengingat terdapat banyaknya pengaturan terhadap pengecualian-pengecualian terhadap prinsip GATT, maka pada bagian di bawah hanya akan dibahas pengecualian-pengecualian yang berkemungkinan dapat digunakan sebagai dasar pembenaran terhadap penerapan larangan ekspor mineral mentah di bawah ketentuan GATT.
Pasal XI angka 2 GATT menyatakan:
“The provisions of paragraph 1 of this Article shall not extend to the following:
a. Export prohibitions or restrictions temporarily applied to prevent or relieve critical shortages of foodstuffs or other products essential to the exporting contracting party;
b. Import and export prohibitions or restrictions necessary to the application of standards or regulations for the classification, grading or marketing of commodities in international trade.”
229
106
Berdasarkan ketentuan Pasal XI angka 2 GATT diatas maka dapat diketahui bahwa mengenai ketentuan larangan atau hambatan ekspor sebagaimana dimaksud pada Pasal XI angka 1 dapat diterapkan sementara untuk mencegah atau mengurangi kekurangan kritis bahan makan atau produk lain yang penting bagi negara anggota yang mengekspor atau diperlukan untuk penerapan standard atau peraturan untuk klasifikasi, penilaian atau pemasaran komoditas dalam perdagangan internasional.
Salah satu kasus perdagangan internasional yang terkait dengan penerapan Pasal XI angka 2 ini adalah “Canada - Measures Affecting Exports of
Unprocessed Herring and Salmon” Kanada beranggapan bahwa regulasinya yang
terkait dengan larangan ekspor terhadap sockeye (ikan salmon merah) dan pink
salmon (ikan salmon pink) dan herring (ikan haring)yang belum diproses
diperbolehkan dibawah ketentuan Pasal XI angka 2 huruf b, karena ikan-ikan tersebut merupakan komoditas yang berhubungan dengan peraturan standar dan pemasaran. Kanada selanjutnya beranggapan bahwa tanpa pelarangan tersebut, perusahaan pengolah kanada tidak akan dapat mengembangkan kualitas produk ikan unggulan untuk dipasarkan ke luar negeri dan tidak dapat mempertahankan pangsa pasar internasional.230
Panel berpendapat pengertian secara luas dari peraturan pemasaran yang terdapat dalam argumen Kanada mempunyai konsekuensi bahwa segala bentuk larangan impor atau ekspor adalah untuk melindungi industri dalam negeri Kanada dan memperbolehkannya untuk menjual ke luar negeri tanpa harus memenuhi peraturan umum tentang larangan atau hambatan ekspor. Pengertian
230
GATT Analytical Index – Guide to GATT Law and Practice, Sixth Edition, World Trade Organization, hlm.327.
yang demikian tidak sesuai dengan tujuan dari Pasal XI angka 2 huruf b. Pada akhirnya panel menyimpulkan bahwa larangan ekspor ikan salmon dan ikan hering yang belum diolah bukanlah peraturan pemasaran sebagaimana dalam pengertian Pasal XI angka 2 huruf b.231
b. Pengecualian Larangan atau hambatan ekspor mineral berdasarkan Pasal XX GATT.
Pasal XX GATT menyatakan:
“Subject to the requirement that such measures are not applied in a manner which would constitute a means of arbitrary or unjustifiable discrimination between countries where the same conditions prevail, or a disguised restriction on international trade, nothing in this Agreement shall be construed to prevent the adoption or enforcement by any contracting party of measures:
a. necessary to protect public morals;
b. necessary to protect human, animal or plant life or health; c. relating to the importations or exportations of gold or silver;
d. necessary to secure compliance with laws or regulations which are not inconsistent with the provisions of this Agreement, including those relating to customs enforcement, the enforcement of monopolies operated under paragraph 4 of Article II and Article XVII, the protection of patents, trade marks and copyrights, and the prevention of deceptive practices;
e. relating to the products of prison labour;
f. imposed for the protection of national treasures of artistic, historic or archaeological value;
g. relating to the conservation of exhaustible natural resources if such measures are made effective in conjunction with restrictions on domestic production or consumption;
h. undertaken in pursuance of obligations under any intergovernmental commodity agreement which conforms to criteria submitted to the CONTRACTING PARTIES and not disapproved by them or which is itself so submitted and not so disapproved;*
i. involving restrictions on exports of domestic materials necessary to ensure essential quantities of such materials to a domestic processing industry during periods when the domestic price of such materials is held below the world price as part of a governmental stabilization plan; Provided that such restrictions shall not operate to increase the exports of or the protection afforded to such domestic industry, and
231
108
shall not depart from the provisions of this Agreement relating to non-discrimination;
j. essential to the acquisition or distribution of products in general or local short supply; Provided that any such measures shall be consistent with the principle that all contracting parties are entitled to an equitable share of the international supply of such products, and that any such measures, which are inconsistent with the other provisions of the Agreement shall be discontinued as soon as the conditions giving rise to them have ceased to exist. The CONTRACTING PARTIES shall review the need for this sub-paragraph not later than 30 June 1960.”
Dalam kasus US-Gasoline, Badan Banding melakukan two-tiered test untuk menentukan apakah suatu tindakan yang seharusnya tidak konsisten dengan peraturan yang ada di GATT dapat dibenarkan berdasarkan Pasal XX GATT :232
“In order that the justifying protection of Article XX may be extended to it, the measure at issue must not only come under one or another of the particular exceptions — paragraphs (a) to (j) — listed under Article XX; it must also satisfy the requirements imposed by the opening clauses of Article XX. The analysis is, in other words, two-tiered: first, provisional justification by reason of characterization of the measure under XX(g); second, further appraisal of the same measure under the introductory clauses of Article XX.”
Dengan demikian larangan atau pembatasan ekspor dapat benarkan apabila telah melawati dua tahap evaluasi yakni :233
1) Pertama, apakah tindakan ini bisa ‘sementara’ dibenarkan menurut salah satu pengecualian yang secara spesifik disebutkan dalam ayat (a) sampai (j) dalam Pasal XX; dan, kalau dapat dibenarkan,
2) Kedua, apakah dalam pengaplikasian dari tindakan ini telah sesuai dengan persyaratan-persyaratan yang dapat terdapat dalam kalimat pembukaan dalam Pasal tersebut yang biasanya disebut sebagai
chapeau dari Pasal XX.
232
WTO ANALYTICAL INDEX: GATT 1994, https : / / www. wto .org / english /res_e/booksp_e/analytic_index_e/gatt1994_07_e.htm#article20 (diakses tanggal 20 Maret 2015)
233
Anggota WTO tidak dapat mendasarkan suatu tindakan pembenaran di luar apa yang sudah disebutkan dalam Pasal XX. Berdasarkan keputusan dalam kasus-kasus di WTO terdahulu, keseimbangan antara liberalisasi perdagangan di satu sisi dengan nilai-nilai dan kepentingan-kepentingan sosial di sisi lainnya, merupakan titik sentral dalam menginterpretasikan Pasal XX. Hal ini dapat diartikan bahwa interpretasi yang terlalu sempit tidaklah dibenarkan sama halnya dengan interpretasi yang terlalu luas.234
Pasal XX GATT dalam ayat (a) sampai (j) memberikan dasar pembenaran yang jumlahnya terbatas, dimana setiap dasar pembenar memiliki aplikasi persyaratan yang berbeda. Mengingat banyaknya jenis dasar pembenaran tersebut, maka pembahasan selanjutnya hanya mengenai dasar pembenar yang berkemungkinan berkaitan dengan larangan ekspor mineral mentah yang diterapkan oleh pemerintah Indonesia.
c. Pengecualian berdasarkan Pasal XX huruf b GATT
Suatu tindakan larangan atau hambatan ekspor selain tarif bisa dibenarkan menurut Pasal XX huruf b bila:235
1) ‘Tujuan kebijakan’ yang ingin dicapai oleh suatu tindakan haruslah berupa perlindungan terhadap kehidupan atau kesehatan manusia, binatang atau tumbuhan; dan
2) Tindakan tersebut haruslah ‘diperlukan’ guna mencapai tujuan kebijakan yang dimaksud.
3) Tujuan kebijakan tersebut dapat diketahui berdasarkan rancangan dan struktur dalam Pasal-Pasal yang tertuang dalam kebijakan tersebut.
234
Ibid. 235
110
Menurut Case Law yang telah diputus oleh Appellate Body, suatu tindakan memang ‘diperlukan’ apabila tidak ada alternatif tindakan lain yang ada yang dapat mencapai tujuan yang sama dengan efek yang lebih sedikit terhadap perdagangan daripada tindakan yang dipermasalahkan. Dalam menentukan keberadaan tindakan alternatif tersebut, hal-hal di bawah ini haruslah diperhatikan:236
1) Seberapa penting nilai-nilai sosial yang ingin dicapai melalui tindakan yang dipermasalahkan tersebut;
2) Implikasi dari tindakan yang dipermasalahkan tersebut terhadap perdagangan;
3) Seberapa jauh tindakan alternatif lainnya bisa memberikan kontribusi terhadap perlindungan atau promosi dari nilai yang ingin dicapai. d. Pengecualian berdasarkan Pasal XX huruf g GATT237
Pengecualian ini sangatlah penting karena, bersama-sama dengan Pasal XX huruf b, pengecualian ini memberikan anggota WTO sebuah kemungkinan untuk menerapkan suatu tindakan guna melindungi lingkungan. Suatu tindakan haruslah memenuhi 3 prasyarat agar dapat dibenarkan oleh Pasal XX huruf g:
1) Tujuan kebijakan yang ingin dicapai oleh tindakan tersebut haruslah untuk menjaga kelestarian sumber daya alam yang tidak dapat diperbaharui (conservation of exhaustible natural resources);
2) Tindakan tersebut haruslah berhubungan dengan tujuan kebijakan tersebut; dan 236 Ibid., hlm.56. 237 Ibid., hlm.59-61.
3) Tindakan tersebut haruslah diberlakukan secara efektif ‘bersama-sama dengan’ larangan terhadap produksi atau konsumsi domestik. Terminologi ‘sumber daya alam yang tidak dapat diperbaharui’ yang biasa kita kenal adalah dalam bentuk seperti minyak, gas, batu bara atau bahan mineral lainnya. tetapi Appellate Body pada kasus US- Shrimp memberikan pengertian sumber daya yang tidak dapat diperbaharui tersebut bukan hanya sumber daya non-hayati tetapi juga sumber daya hayati yang mempunyai resiko untuk terdegradasi bahkan mungkin terancam punah.
Kondisi kedua yang harus dipenuhi dalam menggunakan Pasal XX huruf b adalah tindakan yang dipermasalahkan harus ‘berhubungan dengan ‘ konservasi terhadap sumber daya alam. Sangatlah jelas bahwa kata ‘berhubungan dengan’ tidaklah sama dengan kata ‘diperlukan untuk’. Menurut kasus-kasus yang telah beberapa kali dikuatkan, suatu tindakan ‘terkait dengan’ tindakan konservasi terhadap sumber daya alam yang tidak dapat diperbaharui jika tindakan tersebut ‘utamanya ditujukan’ untuk konservasi terhadap sumber daya alam tersebut. Hubungan antara media yang digunakan, seperti tindakan yang dipermasalahkan, dengan hasil akhir yang ingin dicapai seperti, konservasi terhadap sumber daya alam yang tidak dapat diperbaharui, harus merupakan suatu yang nyata dan sangatlah terkait antara satu sama lain. Tindakan tersebut tidaklah bisa terlalu luas cakupannya terkait dengan tujuan yang ingin dicapai.
Kondisi ketiga, yaitu bahwa tindakan tersebut haruslah diberlakukan secara efektif ‘bersama’ dengan larangan terhadap produksi atau konsumsi domestik, diinterpretasikan oleh Appellate Body sebagai prasyarat untuk melakukan even-handedness atau ‘keseimbangan’ dalam menerapkan larangan
112
terhadap produk impor dan domestik. Pasal XX huruf g tidaklah menuntut agar produk domestik dan produk impor diperlakukan secara sama, tetapi tindakan yang berhubungan dengan perlindungan terhadap sumber daya alam yang tidak dapat diperbaharui tersebut haruslah diberlakukan terhadap kedua kelompok tersebut.
e. Pengecualian Berdasarkan Pasal XX huruf i GATT
Berdasarkan ketentuan Pasal ini larangan atau hambatan ekspor dapat diterapkan sementara dengan dua syarat. Pertama, pembatasan ekspor terhadap bahan mentah dalam negeri dibutuhkan untuk memastikan cadangan bahan mentah tersebut mencukupi untuk kebutuhan industri pengolahan dalam negeri. Kedua, pembatasan ekspor tersebut dilakukan pada saat harga dunia terhadap bahan mentah tersebut lebih tinggi dari harga di dalam negeri sebagai bagian dari rencana stabilisasi harga oleh pemerintah. Pembatasan tersebut tidak boleh diterapkan dengan tujuan untuk meningkatkan ekspor dari atau memberikan perlindungan kepada industri dalam negeri, dan harus sesuai dengan ketentuan GATT yang terkait dengan prinsip non-diskriminasi.
f. Pembukaan (Chapeau) Pasal XX GATT.
Tindakan yang sementara dibenarkan berdasarkan salah satu dari pengecualian dalam Pasal XX(a) sampa (j), haruslah juga memenuhi persyaratan dalam pembukaan dari Pasal XX. Tujuan dari pembukaan ini adalah untuk menghindari penyalahgunaan dan eksploitasi terhadap pengecualian-pengecualian yang ada dalam Pasal XX dimana tindakan tersebut telah sementara dapat dibenarkan menurut ayat (a) sampai (j). Interpretasi dan aplikasi dari pembukaan tersebut dalam kasus tertentu adalah, di satu sisi, untuk mencari titik
keseimbangan yang pantas antara hak dari negara anggota untuk mengadopsi dan mempertahankan suatu tindakan yang menghambat perdagangan guna memenuhi suatu nilai sosial tertentu yang dibenarkan menurut hukum, dan di sisi lain, hak dari negara anggota lainnya untuk mendapat akses pasar dan perlakuan yang tidak diskriminatif. Persyaratan yang ditetapkan di pembukaan tidak ditujukan terhadap tindakan itu sendiri melainkan terhadap bagaimana tindakan tersebut diaplikasikan. Berdasarkan pembukaan tersebut, aplikasi dari tindakan yang menghambat perdagangan tidak diperbolehkan untuk;238
1) Mendiskriminasi secara sepihak (arbitrarily) dan tidak berdasar (unjustifiable) terhadap negara-negara dimana terdapat kesamaan kondisi; atau
2) Hambatan terselubung terhadap perdagangan internasional.
3. Analisis Kedudukan Kebijakan Pelarangan Ekspor Mineral Mentah Terhadap