Bagian 4 Analisis Empiris Dampak Alokasi Dana Perimbangan dan Dekonsentrasi/Tugas Pembantuan terhadap Kinerja
4.2. Analisis kualitatif
4.2.3 Pengelolaan Program dan Kegiatan di Daerah
Dalam konteks keuangan daerah, perencanaan dapat dikaitkan dengan proses penyusunan APBD sebelum kegiatan di daerah dilaksanakan. Kegiatan perencanaan merupakan hal yang sangat penting mengingat kesesuaian dan keberhasilan kegiatan pembangunan di daerah ditentukan oleh ketepatan perencanaan.
Sesuai dengan Undang-Undang Nomor 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional disebutkan bahwa daerah harus menyusun Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) sebagai penjabaran dari visi, misi, dan program kepala daerah dalam strategi pembangunan daerah, kebijakan umum, program prioritas Pemerintah, dan kebijakan keuangan daerah. Meskipun demikian, implementasi dari penjabaran RPJMD masing-masing daerah tergantung dari
prioritas kebutuhan daerah masing-masing. Dari beberapa daerah sampel, diketahui bahwa acuan utama dalam perencanaan kegiatan Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) adalah RPJMD yang telah disesuaikan dengan prioritas dari Pemerintah Pusat/Provinsi.
Selain itu dalam melakukan perencanaan di daerah, SKPD juga melakukan penyesuaian perencanaan untuk menampung aspirasi dari masyarakat. Sebagai contoh perencanaan kegiatan di Kota Surakarta telah melibatkan berbagai komponen baik unsur pemerintah dan masyarakat. Dalam perencanaan daerah tersebut, unsur LSM, profesi, dan akademisi diminta untuk mereview dan memberikan masukan atas perencanaan yang telah disusun.
Masyarakat juga diberikan kesempatan untuk mengajukan usulan untuk perencanaan dalam forum Musrenbang Kelurahan, bahkan diperbolehkan untuk membentuk konsorsium tersendiri dalam rangka memberikan masukan secara khusus untuk program Kota Surakarta. Sementara itu pertimbangan sektoral dan aspirasi dari parlemen meskipun dijadikan bahan pertimbangan tetapi belum menjadi prioritas dalam perencanaan kegiatan di daerah.
Secara umum, perencanaan program/kegiatan di daerah pada dasarnya sudah dikaitkan dengan pelayanan publik di daerah. Hal ini ditunjukkan dari program-program kegiatan di daerah yang sudah mengacu pada pencapaian standar pelayanan publik di daerah. Dari semua daerah tujuan studi lapangan diketahui bahwa dinas pendidikan
Tabel 4.12. Dasar Pertimbangan Perencanaan Daerah Urutan
Pertimbangan Dasar Perencanaan
1 Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah 2 Prioritas Pusat/Provinsi
3 Proposal masyarakat 4 Pertimbangan sektoral 5 Proposal parlemen
Sumber: Studi Lapangan, interview dengan Pemda.
Bagian 4 Analisis Empiris Dampak Alokasi Dana Perimbangan dan Dekonsentrasi/Tugas Pembantuan terhadap Kinerja Pelayanan Publik
dan dinas kesehatan di masing masing kabupaten kota telah menyusun target pelayanan publik yang dituangkan dalam bentuk target angka pencapaian Standar Pelayanan Minimal (SPM). Meskipun demikian, pemerintah daerah tidak dapat seluruhnya menganggarkan kegiatan sesuai dengan perencanaan yang telah disusun, akan tetapi disesuaikan dengan dana yang tersedia dalam APBD. Sesuai dengan kondisi tersebut maka mekanisme skala prioritas digunakan untuk memilih kegiatan prioritas yang dapat direalisasikan sesuai dengan anggaran yang tersedia. Dengan adanya keterbatasan tersebut maka setiap SKPD di daerah akan menyesuaikan perencanaan dengan mengacu pada pagu dana yang telah disetujui dalam pembahasan antara Pemerintah program/kegiatan yang pendanaanya akan ditetapkan dalam Perda APBD.
Kondisi keterbatasan dana di daerah tersebut juga menyebabkan aspirasi dan ide pengembangan wilayah yang menjadi harapan daerah belum dapat dipenuhi. Daerah tidak dapat memenuhi kebutuhan pelaksanaan proyek-proyek kegiatan pembangunan besar yang membutuhkan dana besar karena belum ada instrumen pembiayaan yang memadai. Sumber-sumber pendanaan yang terbatas cenderung memacu daerah merencanakan dan melaksanakan kegiatan yang kurang inovatif dan hanya bersifat rutin.
Selain kendala pendanaan, permasalahan dalam perencanaan yang terjadi adalah kurang selarasnya perencanaan antara pusat dan daerah. Seringkali program pusat yang didanai dengan Dekon/TP atau kegiatan yang dibiayai dengan DAK dengan petunjuk teknis tertentu masih belum terintegrasi dengan baik yang menyebabkan inefisiensi pendanaan kepada daerah. Kebijakan pemerintah dalam melakukan earmarking pendapatan atau menciptakan mandatory spending untuk belanja daerah juga seringkali menimbulkan kesulitan bagi pemerintah daerah untuk melakukan perencanaan dan pengalokasian anggaran, mengingat karakteristik kebutuhan daerah yang berbeda.
Melihat kondisi keterbatasan dana tersebut di atas maka daerah cenderung berpendapat bahwa sumber pendanaan yang paling sesuai untuk daerah adalah dana yang bersifat block grant. Dengan dana yang bersifat block grant, daerah dapat mengalokasikan dana secara lebih fleksibel sehingga dapat memenuhi kebutuhannya secara bertahap dan berkelanjutan dengan seluruh program yang terintegrasi tanpa ada hambatan kegiatan akibat tidak selarasnya perencanaan pusat/daerah. Namun terkait dengan kondisi tertentu, daerah memandang bahwa dana yang efektif adalah dana yang bersifat specific grant karena penggunaannya dirasakan sudah jelas dan tidak dapat dialokasikan untuk kepentingan lainnya. Koridor penggunaan dana ini dianggap lebih mampu meminimalkan intervensi Parlemen dibandingkan dana transfer yang lain seperti dana penyesuaian.
Perencanaan program dan pengalokasian sumber dana dari APBD untuk pelayanan publik memberikan dampak yang positif bagi usaha untuk meningkatkan kesejahateraan masyarakat yang diukur melalui beberapa indikator sosial yang menjadi ukuran target program. Sebagai contoh, Pemda Kabupaten Maros menggunakan target indikator pendidikan seperti angka partisipasi kasar, persentase siswa putus sekolah, persentase lulusan yang melanjutkan pendidikan. Sementara untuk bidang kesehatan digunakan indikator seperti jumlah kunjungan ibu hamil, komplikasi kebidanan yang ditangani, pertolongan persalinan oleh tenaga kesehatan, pelayanan nifas, neonatus dengan komplikasi yang ditangani, kunjungan bayi, imunisasi anak, pelayanan anak dan balita, MP-ASI anak 6-24 bulan bagi keluarga miskin, serta balita gizi buruk yang mendapatkan perawatan.
Bagian 4 Analisis Empiris Dampak Alokasi Dana Perimbangan dan Dekonsentrasi/Tugas Pembantuan terhadap Kinerja Pelayanan Publik
42
Dari kondisi perencanaan yang telah dijelaskan di atas dapat kita ketahui bahwa secara umum perencanaan program di daerah sudah cukup baik. Target output dan outcome yang terukur telah digunakan sebagai acuan dalam perencanaan, di mana beberapa daerah yang memiliki program unggulan untuk pencapaian pelayanan publik yang lebih baik. Hal ini memberikan gambaran bahwa kualitas program dan kegiatan di daerah yang didanai oleh anggaran daerah cukup baik sehingga penggunaan dana lebih memberikan dampak yang baik kepada daerah.
Dari pengamatan dan informasi yang didapatkan dari studi lapangan ke daerah sampel maka diketahui bahwa pencapaian outcome yang cukup tinggi didukung oleh ketersediaan dana dan perencanaan yang baik. Sebagai contoh kasus di kabupaten Belitung yang memiliki alokasi DAU per kapita cukup besar dan memiliki program pelayanan masyarakat yang cukup baik bisa mencapai kenaikan nilai IPM yang jauh lebih baik dari daerah-daerah lainnya.
4.2.3.2. Pelaksanaan Kegiatan di Daerah
Dalam merealisasikan program yang sudah direncanakan, pemerintah daerah umumnya menerapkan strategi dan pengukuran tingkat keberhasilan program di segala bidang pelayanan. Sebagian besar program pemerintah daerah cenderung dapat dilaksanakan dengan baik dan mencapai target yang telah ditetapkan karena: (1) target perencanaan yang masih rendah, dan (2) Pemda melakukan pentahapan pencapaian target setiap tahun, (3) komitmen yang pasti dari Kepala Daerah yang terpilih.
Sesuai dengan fakta yang didapatkan dari daerah sampel dapat diketahui bahwa pencapaian target setiap program di daerah relatif baik. Seluruh program yang direncanakan oleh Pemda hampir seluruhnya memenuhi target
Bagian 4 Analisis Empiris Dampak Alokasi Dana Perimbangan dan Dekonsentrasi/Tugas Pembantuan terhadap Kinerja Pelayanan Publik
terutama dalam hal penyediaan pelayanan publik berupa pelayanan dasar. Hal ini karena daerah cenderung untuk menetapkan target yang realistis bahkan cenderung rendah. SKPD merasa bahwa dengan target yang cukup rendah maka pencapaian ouput/outcome dapat dijaga sehingga kinerjanya dinilai lebih baik. Namun demikian di beberapa daerah, pelayanan pemerintah daerah terkait penyediaan infrastuktur masih terkendala oleh keterbatasan dana.
Hal lain yang cukup penting dan seringkali menjadi hambatan dari pelaksanaan program kegiatan di daerah adalah permasalahan komitmen dari Kepala Daerah yang terpilih. Program kegiatan dan target perencanaan yang akan dilaksanakan pada suatu kondisi tertentu dapat berubah jika Kepala Daerah yang terpilih tidak mau melaksanakan program dan kegiatan yang telah direncanakan sebelumnya.
Program jangka panjang yang sudah ditetapkan bisa tidak tercapai karena adanya perubahan kebijakan dan strategi dari Kepala Daerah yang baru. Secara umum, pelaksanaan kegiatan akan relatif konsisten dan terarah jika RPJMD yang digunakan sebagai dasar perencanaan merupakan
aspirasi langsung dari Kepala daerah yang sedang menjabat. Selain faktor komitmen dari Kepala daerah, pelaksanaan kegiatan juga dapat dipengaruhi juga oleh dukungan dari anggota DPRD. Efektifitas dan keberhasilan program/kegiatan akan sulit dimaksimalkan jika di suatu daerah ada program yang mendapat resistensi dari DPRD.
Khusus dalam pelaksanaan program DAK dan program lain dari Pemerintah Pusat, daerah tujuan studi berpendapat bahwa untuk bidang-bidang tertentu, pelaksanaan kegiatan yang didanai pemerintah cenderung terkendala karena keterlambatan petunjuk teknis (juknis) dari Kementerian/Lembaga selain adanya kebutuhan riil yang spesifik di daerah yang belum terakomodasi dalam juknis tersebut. Oleh karena itu banyak daerah berpendapat bahwa DAK yang diberikan kepada daerah sebaiknya direncanakan, dialokasikan, dan dilaksanakan sendiri oleh daerah sesuai bidang tugas dan wewenang yang telah diberikan dari pusat kepada daerah.
4.2.3.3. Monitoring dan Evaluasi Kegiatan di Daerah
Dengan melakukan identifikasi permasalahan, pengawasan kegiatan, pengukuran hasil kegiatan, dan evaluasi kegiatan, pemerintah daerah dapat menentukan strategi dan langkah-langkah kebijakan baru dalam perencanaan dan pelaksanaan program di daerah. Dari beberapa daerah yang dikunjungi daerah yang memiliki kinerja yang baik dalam meningkatkan nilai indikator IPM pada umumnya memiliki sistem monitoring dan evaluasi yang sudah cukup baik, terstruktur dan terintegrasi.
Secara umum bentuk monitoring untuk pelaksanaan program yang dilakukan oleh daerah meliputi 3 aspek yaitu:
(1) aspek keuangan, (2) aspek administrasi, dan (3) aspek teknis (pencapaian indikator). Setiap aspek dalam monitoring dan evaluasi memiliki indikator pencapaian sesuai dengan petunjuk teknis masing-masing SKPD.
Selanjutnya, dalam melakukan monitoring setiap daerah memiliki metode dan durasi waktu yang berbeda.
Tabel 4.13. Faktor-Faktor Penghambat Pelaksanaan Kegiatan Daerah
Urutan Hambatan Pelaksanaan Kegiatan 1 Ketidakpastian biaya
2 Komitmen politik Gubernur/Bupati/Walikota/DPRD 3 Koordinasi dengan Badan/Dinas lainnya
4 Keterbatasan waktu
5 Koordinasi dengan tingkat pemerintahan lainnya 6 Keterbatasan kapasitas
7 Keterbatasan material
8 Kurang kesiapan dalam pelaksanaan proyek Sumber: Studi Lapangan, interview dengan Pemda.
Bagian 4 Analisis Empiris Dampak Alokasi Dana Perimbangan dan Dekonsentrasi/Tugas Pembantuan terhadap Kinerja Pelayanan Publik
44
tertentu maka setiap SKPD di daerah dapat melakukan kegiatan monitoring secara langsusng dalam rangka melakukan evaluasi dan penyelesaian masalah.
Sistem monitoring dan evaluasi daerah merupakan bagian yang tidak terpisahkan dalam pengelolaan keuangan dan kinerja Pemerintah Daerah. Oleh karena itu dalam prakteknya di beberapa daerah tertentu yang menjadi tujuan studi, sistem monitoring di daerah diintegrasikan ke dalam suatu sistem informasi daerah yang diakses dan diupdate oleh seluruh SKPD di daerah. Dengan sistem monitoring yang terintegrasi dengan sistem informasi daerah maka jika SKPD telah melakukan evaluasi lapangan maka hasil kinerja dan kemajuan keuangan setiap SKPD dapat dipantau sehingga dapat segera dilakukan langkah-langkah perbaikan jika terjadi kesalahan. Beberapa Pemda juga telah memberikan kesempatan kepada masyarakat untuk melakukan partisipasi masyarakat yang diwujudkan dalam bentuk penyampaian pengaduan dan laporan tertentu kepada Dinas terkait yang menangani suatu kegiatan di daerah. Untuk daerah tertentu disediakan layanan pesan langsung ke Kepala Daerah terkait dengan pengaduan masyarakat. Adapun kendala pada pelaksanaan monitoring dan eveluasi, pada dasarnya lebih disebabkan oleh karakteristik sosial di daerah masing-masing. Oleh karena itu, cara penyelesaiannya juga lebih kepada pendekatan secara kultural.
4.2.4. Pemanfaatan Dana Perimbangan di daerah