APA KATA MEREKA
PERMASALAHAN PENATAAN RUANG
Permasalahan yang harus dihadapi dalam penataan ruang adalah bagaimana mengimplementasikan berbagai kepentingan pembangunan yang bersifat publik di atas bidang-bidang tanah yang telah dilekati dengan berbagai hak-hak atas tanah yang lebih bersifat privat. Penataan penggunaan tanah dan penguasaan tanah yang telah berlangsung ditengah masyarakat agar menjadi selaras dengan tujuan kepentingan umum, yang direpresentasikan dalam rencana tata ruang, akan senantiasa memberikan implikasi yang mendalam, terutama bagi rakyat yang tanahnya terkena secara langsung. Di masa lampau proses penyelarasan ini lebih banyak diselesaikan dengan “penggusuran”.
Pasal 2 ayat (2) huruf a UUPA menyatakan bahwa kewenangan negara untuk mengatur/menata penggunaan dan pemanfaatan tanah, dibatasi pada tujuannya yakni untuk sebesar besarnya kemakmuran rakyat. Demikian pula dengan Pasal 2 ayat (2) UUPA huruf b dan c mengandung suatu misi untuk memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum yang berkeadilan kepada rakyat dalam mengusahakan tanahnya.
Ketentuan UUPA di atas, termasuk pasal 14, kemudian menjadi landasan filosofis bagi penyusunan Undang-undang Penataan Ruang, yakni bahwa penataan ruang tidak dapat dilepaskan dari cita-cita pencapaian kehidupan berbangsa dan bernegara, menjamin perwujudan nyata dari keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia, dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Sejak diundangkan tahun 1992, Penataan ruang belum dapat berfungsi dengan baik karena ketiadaan peraturan pelaksanaannnya. Baru 12 tahun kemudian, Undang-undang mengenai Penataan Ruang (24/1992) ini akhirnya memiliki peraturan pelaksanaan, yakni Peraturan Pemerintah Nomor 16 / 2004 tentang Penatagunaan Tanah. Mengingat urgensinya, maka sejumlah ketentuan dalam PP 16 / 2004 kemudian diangkat menjadi pasal-pasal dalam Undang-undang Penataan Ruang yang baru (UU 26/2007).
Perlindungan hukum dan penguatan hak–hak rakyat atas tanah terakomodasi dengan baik dalam Peraturan Pemerintah Nomor 16 / 2004 tentang Penatagunaan Tanah yakni bahwa penetapan rencana tata ruang tidak mempengaruhi status hubungan hukum orang dengan tanah. Di sisi lain, ditetapkan pula bahwa setelah penetapan rencana tata ruang, pelayanan adminstrasi pertanahan diselenggarakan apabila memenuhi syarat dan
ketentuan penggunaan dan pemanfaatan tanah sesuai dengan rencana tata ruang. Ketentuan ini memiliki fungsi yang sangat efektif untuk mewujudkan pemanfaatan ruang agar sesuai dengan rancana tata ruang.
Dari berbagai pengamatan terhadap pelaksanaan rencana tata ruang, dirasakan bahwa kebijakan rencana tata ruang belum sepenuhnya berfungsi efektif. Sejumlah persoalan penting yang perlu diselesaikan melalui penyelenggaraan penataan ruang antara lain adalah :
1. Ketimpangan Wilayah
Intensitas pemanfaatan ruang antar wilayah sangat bervariasi. Berdasarkan kelompok pulau, intensitas penggunaan tanah di Pulau Jawa dan Bali terlihat sudah sangat tinggi. Dalam hal ini tanah-tanah yang telah dibudidayakan di kedua wilayah tersebut – yaitu sawah, pertanian tanah kering, perkebunan, penggunaan lainnya dan budidaya nonpertanian– mencapai 88,65% atau seluas 11,82 juta hektar.
Demikian pula penggunaan tanah untuk budidaya non-pertanian (perumahan, industri dan tambang) mencapai luasan 1,3 juta hektar atau 40,26% dari luas budidaya
non-pertanian secara nasional. Padahal luas kedua pulau tersebut hanya 6,97% dari luas wilayah Indonesia. Di Pulau Sumatera, intensitas penggunaan tanah agak tinggi. Luasan tanah yang sudah dibudidayakan adalah 23,18 juta hektar (48,61%). Sedangkan intensitas penggunaan tanah paling rendah adalah di Papua. Luas tanah yang telah dibudidayakan baru mencapai 4,76 juta hektar atau 11,49% dari luas wilayah Papua.
2. Konversi Tanah Sawah
Sebagai bangsa agraris yang sangat besar, Indonesia memiliki tanah sawah yang sangat kecil yakni hanya 4,5% dari luas wilayah daratan Indonesia. Bagi sebagian besar masyarakat Indonsia beras merupakan bahan pangan pokok yang relatif kurang memiliki substitusi sehingga beras akan tetap dikonsumsi meskipun harganya mahal. Oleh karenanya, kelangkaan beras akan secara langsung menurunkan tingkat kesejahteraan, terutama bagi rakyat kecil .
Ke depan, berbagai prediksi menunjukkan bahwa pola konsumsi masyarakat relatif tidak banyak mengalami diversifikasi, yakni masih tergantung pada nasi. Oleh karenanya peningkatan permintaan terhadap beras akan sejalan dengan pertambahan penduduk.
Persoalan makanan adalah persoalan hakiki, sehingga impor beras - bahan pangan pokok- mudah untuk dipolitisir bagi berbagai kepentingan. Fluktuasi di pasar beras internasional dapat setiap saat memunculkan berbagai masalah serius2. Lagipula, bagi suatu bangsa yang berdaulat, ketergantungan terhadap suplai makanan dari negara lain akan tetap sulit dibenarkan. Oleh karena itu kedaulatan pangan dalam negeri tidak dapat ditawar, dan hal ini sangat ditentukan oleh ketersedian tanah sawah.
2 Indonesia yang pada tahun 1990 tidak masuk dalam daftar 10 negara importir terbesar beras, pada tahun 2000 menjadi importir terbesar walaupun tetap dapat mempertahankan urutan produsen terbesar ke tiga di dunia (FAO 2001). Laporan (OECD) dan (FAO), Juli 2007, menyebutkan, stok akhir beras dunia terus menurun. Tahun 2007, stok akhir beras 87 juta ton, tahun 2008 diperkirakan 85 juta ton, dan pada 2009 86 juta ton.
Luas sawah Indonesia adalah lebih kurang 8,6 juta ha dan terus menyusut dari waktu ke waktu. Sawah terdiri dari sawah Irigasi seluas 7.314.740 Ha dan sawah Non Irigasi seluas 1.265.304 Ha. Pulau Jawa masih menjadi sentra sawah nasional, yakni seluas lebih kurang 4,2 juta ha. Kemudian disusul Pulau Sumatera seluas 2,3 juta ha. Pada tahun 1994 – 2004 luas sawah mengalami peningkatan seluas 602 ribu ha yang terjadi di luar Pulau Jawa. Sebagian besar pertumbuhan luas sawah tersebut terdapat di Pulau Sumatera, yaitu seluas 460 ribu ha atau lebih kurang 76,42% dari keseluruhan pertumbuhan luas sawah. Namun dalam kurun yang sama terjadi penyusutan luas sawah kelas satu di wilayah Pulau Jawa dan Bali seluas 36.798 ha atau sekitar 3.679 ha/tahun
Penyusutan luas sawah terutama di pulau Jawa, disebabkan oleh berbagai faktor yang saling terkait. Salah satu diantaranya adalah faktor perencanaan. Berdasarkan analisa superimpose antara lokasi sawah dengan rencana tata ruang wilayah (RTRW) provinsi diketahui bahwa seluas 5,5 juta Ha atau sekitar 64 % dari total luas sawah nasional berada dalam fungsi kawasan lahan basah atau direncanakan akan tetap dipertahankan sebagai sawah.
Sementara sisanya, sekitar 3,1 juta ha sawah, berada dalam fungsi kawasan bukan lahan basah. Dengan kata lain, lebih kurang 36 % dari keberadaan tanah sawah nasional berpotensi dialihfungsikan untuk kegiatan bukan sawah.
3. Ketidaksamaan Fungsi Kawasan
Berdasarkan fungsi kawasan dalam RTRW seluruh Provinsi, seluas 138,44 juta hektar atau 72,37%, wilayah daratan diperuntukkan sebagai Kawasan Budidaya, sisanya seluas 52,84 juta hektar atau sekitar 27,63% diperuntukkan sebagai Kawasan Lindung.
Apabila Kawasan Budidaya dan Kawasan Lindung tersebut dikelompokkan atas dasar kenyataan penggunaan tanah dalam fungsi kawasan dimaksud, maka dapat diketahui bahwa dalam Kawasan Budidaya masih didominasi oleh hutan (hutan lebat, hutan sejenis, dan hutan belukar) yaitu seluas 80,13 juta hektar atau sekitar 57,88%. Dengan kata lain, Kawasan Budidaya yang telah dimanfaatkan adalah seluas 42,12%. Sebaliknya, dalam Kawasan Lindung telah terdapat banyak penggunaan tanah oleh rakyat seperti permukiman, perkebunan, tegalan dan penggunaan tanah lainnya, yakni seluas 8,75 juta hektar.
Selanjutnya, kalau luasan - luasan di atas dipilah lagi berdasarkan Penetapan Kawasan Hutan, didapatkan gambaran bahwa dalam Kawasan Budidaya yang kenyataan penggunaan tanahnya masih
Tabel 2. Peruntukan Sawah dalam RTRW Provinsi Berdasarkan Pulau Peruntukan dalam RTRW Pulau Luas Sawah Non lahan Basah Lahan Basah Sumatera 2.267.449 710.230 1.557.219 Jawa Bali 4.269.014 1.669.600 2.599.414 Kalimantan 733.397 58.360 675.037 Sulawesi 903.952 414.290 489.662 NT & Maluku 406.232 180.060 226.172 Papua 131.520 66.460 65.060 Total 8.580.044 3.099.000 5.481.044 % 100 36 64
Sumber : Direktorat Penatagunaan Tanah, BPN RI 2007
Tabel 1. Sawah dalam Perspektif Tata Ruang
Peruntukan dalam RTRW Pulau Luas Sawah Non lahan Basah Lahan Basah Sumatera 2.267.449 710.230 1.557.219 Jawa Bali 4.269.014 1.669.600 2.599.414 Kalimantan 733.397 58.360 675.037 Sulawesi 903.952 414.290 489.662 NT & Maluku 406.232 180.060 226.172 Papua 131.520 66.460 65.060 Total 8.580.044 3.099.000 5.481.044 % 100 36 64
berupa hutan, yaitu seluas 80,13 juta hektar, maka sekitar 78,81% memang ditetapkan sebagai kawasan hutan, dan sisanya 21,19 % penetapannya adalah sebagai Areal Penggunaan Lain (APL). Ratio ketepatan penetapan fungsi kawasan yang relatif tinggi adalah pada kawasan lindung. Dari 82,84 juta ha Kawasan Lindung yang ditetapkan berdasarkan Rencana Tata Ruang Wilayah, 83,4% kenyataan penggunaan tanahnya masih berupa hutan, dan 92,02% dari hutan itu penetapannya memang sebagai Kawasan hutan.
4. Kesesuaian Penggunaan Tanah
Secara nasional penggunaan tanah yang sesuai dengan RTRW Provinsi adalah seluas 130,66 juta hektar atau 68,31%. Kategori sesuai adalah apabila dalam lokasi yang sama, jenis penggunaan tanahnya sesuai dengan rencana fungsi kawasan sebagaimana ditetapkan dalam Rencana Tata Ruang Wilayah. Contoh: penggunaan tanahnya adalah sawah dan rencana fungsi kawasannya adalah pengembangan lahan basah
Seluas 59,03 juta hektar (31,30%) penggunaan tanah saat ini tidak sesuai dengan arahan fungsi kawasan rencana tata ruang provinsi. Kategori tidak sesuai adalah apabila dalam lokasi yang sama, jenis penggunaan tanahnya memang tidak sesuai dengan rencana fungsi kawasan sebagaimana ditetapkan dalam RTRW. Contoh: penggunaan tanah sebagai perkampungan sementara fungsi kawasan dan RTR adalah hutan lindung. Pulau Jawa dan Bali memiliki tingkat ketidaksesuaian penggunaan tanah terhadap rencana tata ruang yang tertinggi dibandingkan dengan kelompok pulau lainnya, yakni 48%. Kemudian di susul oleh pulau Nusa Tenggara dan Maluku, yakni 47%, dan Pulau Sumatera sebesar 38%. Tingkat kesesuaian tertinggi adalah pulau Papua yakni 87%.
Apabila dikaitkan dengan tingkat intensitas penggunaan tanah, terdapat kecenderungan bahwa ketidaksesuaian penggunaan tanah terhadap fungsi kawasan rencana tata ruang akan lebih tinggi pada wilayah-wilayah yang intensitas penggunaan tanahnya sudah tinggi.