HASIL ANALISIS BIDANG HAK DAN KEWAJIBAN MASYARAKAT
B. Rekomendasi Pedoman Metode Analisis Dan Evaluasi Peraturan Perundang-Undangan Dalam
Kerangka Penyelarasan Peraturan
Perundang-Undangan11
I. PENDAHULUAN
Peraturan perundang-undangan yang tidak selaras dan tumpang tindih merupakan salah satu persoalan umum yang kerap ditemui di berbagai sektor. Hal ini tidak hanya terjadi di tingkat Undang-Undang tetapi juga di tingkat yang lebih rendah yang mengatur hal-hal teknis, seperti Peraturan Pemerintah, Peraturan Menteri, dan Peraturan Daerah. Adakalanya norma yang diatur dalam suatu undang-undang bertentangan dengan undang-undang lain. Adakalanya pula suatu norma di dalam Peraturan Daerah tidak selaras dengan Peraturan Pemerintah atau Undang-undang di atasnya.
Saat ini sudah ada peraturan yang memandatkan evaluasi dan penyelarasan peraturan perundang-undangan, antara lain UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang dalam Lampiran I Bab III memerintahkan penyelarasan dalam proses penyusunan naskah akademik sebuah UU atau Perda. Demikian pula Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2014 tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang dalam pasal 63 dan 65 memerintahkan penyelarasan dalam proses penyusunan Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden. Namun, perintah untuk melakukan penyelarasan tersebut hanya dalam konteks untuk menyusun suatu peraturan baru, bukan untuk mengevaluasi dan menganalisis peraturan perundang-undangan di bidang tertentu, sebagai dasar untuk melakukan penyelarasan atas konflik antar norma yang menimbulkan permasalahan dalam penerapannya di lapangan. Oleh karena itu, proses evaluasi dan penyelarasan peraturan perundang-undangan yang sudah ada perlu disempurnakan. Pedoman ini merupakan penyempurnaan dari peraturan-peraturan yang sudah ada. Di dalam pedoman ini, analisis dan evaluasi peraturan perundang-undangan setingkat Undang-undang hingga Peraturan Daerah akan dilakukan secara rutin, untuk menilai keselarasan norma dan efektifitas keberlakuan norma yang ada di dalam peraturan perundang-undangan tersebut.
II. TUJUAN
Dokumen ini berisi tentang panduan untuk melakukan penyelarasan peraturan perundang-undangan berdasarkan metode analisis dan evaluasi yang telah dikembangkan oleh Kementerian Hukum & HAM dan Bappenas. Penggunaan panduan ini dalam melakukan analisis dan evaluasi peraturan perundang-undangan diharapkan dapat mengidentifikasi persoalan tumpang tindih, kekosongan norma hukum, tingkat kepatuhan pelaksanaan dan dampak dari peraturan yang sudah ada, sehingga dapat menghasilkan rekomendasi bagi penyempurnaannya. Dengan demikian, sistem hukum yang harmonis dan tujuan hukum sebagaimana dicita-citakan oleh konstitusi akan tercapai.
III. PRINSIP ANALISIS DAN EVALUASI
Analisis dan evaluasi harus dilaksanakan berdasarkan prinsip-prinsip berikut:
a. Obyektifitas dan Impersonal: Evaluasi dan analisis yang dilakukan harus bersifat obyektif, didasarkan pada alasan rasional serta untuk kepentingan publik. Untuk itu, evaluasi dan analisis harus didasarkan atas indikator yang jelas, kemudian disampaikan secara terbuka
b. Transparan. Dalam melakukan evaluasi dan analisis peraturan perundang-undangan, penanggung jawab wajib memastikan aliran informasi berkala yang akurat kepada masyarakat pemangku kepentingan dan pemangku hak, baik secara proaktif maupun berdasarkan permintaan masyarakat. Aliran informasi ini dimaksudkan untuk menyampaikan perkembangan dari kegiatan pengkajian peraturan kepada publik dan mendapatkan masukan (input) dari publik atas pilihan-pilihan kebijakan yang tersedia.
c. Partisipatif (Pelibatan Pemangku Kepentingan dan Pemangku Hak). Partisipasi publik pada dasarnya merupakan hal yang krusial dalam proses pengambilan keputusan. Partisipasi tidak saja merupakan hak bagi publik, namun proses pembentukan peraturan yang transparan dan partisipatif akan memastikan pengambil kebijakan mendapatkan seluruh informasi yang dibutuhkan untuk keberhasilan pelaksanaan peraturan yang baru. Untuk itu, dalam proses evaluasi dan analisis perlu dilakukan konsultasi publik dan dibukanya ruang bagi publik untuk mendapatkan masukan secara tertulis.
d. Akuntabel (Dapat Dipertanggungjawabkan). Akuntabilitas diwujudkan melalui kewajiban lembaga penanggung jawab untuk merespon masukan yang ada dan memberikan alasan dari keputusan akhir yang dibuat.
IV. RUANG LINGKUP
Ruang lingkup pedoman ini mencakup:
A. Inventarisasi peraturan perundang-undangan
B. Penentuan dan pembentukan tim analisis, evaluasi, dan penyelarasan C. Analisis dan evaluasi peraturan perundang-undangan:
1. Langkah-langkah analisis,evaluasi, dan penyelarasan 2. Aspek analisis dan evaluasi
3. Pelibatan masyarakat dalam analisis,evaluasi, dan penyelarasan peraturan perundang-undangan
D. Pengawalan hasil analisis, evaluasi, dan penyelarasan peraturan perundang-undangan
V. PENGERTIAN UMUM
Analisis dan evaluasi: merujuk pada kegiatan untuk menilai atau menelaah kesesuaian antara norma-norma dalam sebuah peraturan, mulai dari tingkat Undang-Undang sampai dengan Peraturan Daerah, dengan prinsip-prinsip dan indikator tertentu, baik prinsip dan indikator umum maupun yang sesuai dengan bidang pengaturannya.
Cakupan analisis dan evaluasi: Cakupan merujuk pada bidang menjadi obyek pengaturan, misalnya: bidang pengelolaan SDA-LH, bidang keterbukaan informasi, bidang pemberantasan korupsi, dll. Mengingat peraturan perundang-undangan dibuat untuk mencapai tujuan bernegara, maka analisis dan evaluasi terhadap suatu isu tertentu (ruang lingkup studi) sebaiknya ditentukan berdasarkan Rencana Pembangunan yang berlaku, baik Jangka Panjang, Jangka Menengah dan Jangka Pendek. Dengan demikian, dapat dipastikan bahwa peraturan perundang-undangan selalu diuji efektivitasnya dalam pencapaian suatu tujuan hukum dan tujuan pembangunan tertentu Prinsip: merupakan nilai fundamental yang dijadikan rujukan dalam menilai norma yang tertuang dalam sebuah peraturan perundang-undangan.
Indikator: merupakan komponen kualitas norma dalam suatu peraturan, dalam dokumen ini dibatasi hanya pada tingkat Undang-undang sampai dengan Peraturan Menteri
VI. LANGKAH ANALISIS, EVALUASI, DAN
PENYELARASAN PERATURAN
PERUNDANG-UNDANGAN
VI.A. INVENTARISASI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
Pedoman ini merupakan bagian yang tak terpisahkan dari kebijakan pengembangan data base peraturan perundang-undangan Kementerian Hukum dan HAM. Data base mencakup seluruh jenis peraturan perundang-undangan (UU/Perpu, PP, Perpres, sampai dengan Perda), dan semua peraturan kebijakan yang dikeluarkan Presiden (dalam bentuk Keputusan Presiden dan Instruksi Presiden/beleidregelen) dan yang dikeluarkan oleh masing-masing Kementerian (dalam bentuk Peraturan Menteri, Keputusan Menteri, Instruksi Menteri, termasuk Surat Edaran Menteri/ beleidregelen). Oleh karena itu, pelaksanaan pemantauan dan evaluasi peraturan perundang-undangan ini akan menggunakan data dan informasi peraturan perundang-perundang-undangan yang ada dalam database dimaksud.
VI.B. PENENTUAN DAN PEMBENTUKAN TIM ANALISIS, EVALUASI &
PENYELARASAN
Tim analisis dan evaluasi terdiri dari:
1. Perwakilan Kementerian Hukum dan HAM yang bertanggung jawab di bidang hukum dan perundang-undangan
2. Perwakilan Bappenas yang bertanggungjawab di bidang perencanaan 3. Perwakilan K/L pada sektor terkait
4. Ahli hukum di bidang peraturan perundang-undangan dan sektor yang bersangkutan yang memiliki kualifikasi akademik dan praktik yang memadai.
Tim tersebut melakukan analisis dan evaluasi terhadap norma dan perumusan norma suatu peraturan (law in the book) serta implementasinya (law in action).
Hasil analisis dan evaluasi merupakan salah satu rujukan bagi perencanaan penyusunan daftar program legislasi baik untuk Undang-undang, Peraturan Pemerintah, Perpres maupun Peraturan Menteri. Oleh karena itu, Tim harus menyusun jangka waktu pelaksanaan analisis dan evaluasi secara ketat namun memadai, menyesuaikan dengan waktu penyusunan daftar program legislasi.
VI.C. ANALISIS, EVALUASI & PENYELARASAN PERATURAN
PERUN-DANG-UNDANGAN
Dalam dokumen ini istilah analisis dan evaluasi peraturan perundang-undangan merujuk pada kegiatan untuk menilai atau menelaah kesesuaian antara norma-norma dalam sebuah peraturan, mulai dari tingkat Undang-undang sampai dengan Peraturan Daerah, dengan prinsip-prinsip dan indikator tertentu yang sesuai dengan bidang pengaturan, misalnya: pengelolaan SDA-LH, pemberantasan korupsi, pendidikan, kesehatan jiwa, dll.
VI.C.1. Langkah-langkah dalam melakukan analisis, evaluasi, dan penyelarasan
peraturan perundang-undangan
Analisis dan evaluasi peraturan perundang-undangan dilakukan melalui beberapa langkah sebagai berikut:
1. Menentukan cakupan evaluasi dan memberikan alasan pemilihan (konteks) 2. Menyusun alat evaluasi dan analisis, yang terdiri dari:
a. Menyusun prinsip b. Menyusun indikator
Prinsip dan indikator minimal dapat dilihat pada bagian selanjutnya di dalam pedoman ini. Untuk mempertajam analisis di bidang tertentu, perlu disusun prinsip dan indikator khusus untuk bidang tersebut.
3. Melakukan evaluasi dan analisis, yang terdiri dari: a. Mengindentifikasi peraturan terkait cakupan studi b. Menganalisis peraturan dan menemukan permasalahan
4. Menyusun peta jalan penyelarasan peraturan perundang-undangan, yang terdiri dari:
a. Menyusun daftar permasalahan berdasarkan hasil kajian dan peraturan yang dijadikan rujukan
b. Menyusun rekomendasi strategi pembaruan (mengubah, mencabut, atau membuat peraturan baru)
c. Menentukan lembaga yang bertanggung jawab dan memiliki kewenangan untuk menyusun strategi pembaruan
d. Menentukan jangka waktu untuk menyelesaikan strategi pembaruan (lihat lampiran 1: Contoh rekomendasi)
VI.C.2. Aspek yang dievaluasi
Setidaknya terdapat dua aspek yang harus dianalisis dalam melaksanakan evaluasi terhadap efektivitas peraturan perundang-undangan, yaitu aspek penormaan suatu peraturan (law in the
book) serta aspek implementasinya (law in action).
Aspek penormaan
Evaluasi terhadap aspek penormaan harus dilakukan secara horisontal (kesesuaian antara norma peraturan perundang-undangan pada tingkat yang sama) dan vertikal (kesesuaian antar norma yang ada pada peraturan perundang-undangan yang berbeda tingkatannya).
Aspek yang perlu dievaluasi adalah: 1. Aspek formal, yang meliputi:
a. Tertib kewenangan yang merujuk pada kesesuaian materi muatan peraturan dengan jenis dan hirarkinya dan ketepatan lembaga yang mempunya kewenangan membuat peraturan (berdasarkan Undang-undang yang berlaku – saat ini adalah UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan);
b. Kejelasan yang merujuk pada rumusan norma yang tegas, lugas, tidak menimbulkan banyak penafsiran dan menggunakan istilah dalam Bahasa Indonesia yang dikenal umum;
c. Keterperincian yang merujuk pada rumusan norma yang logis dan saling terkait satu sama lain dalam hal norma tersebut memuat langkah-langkah atau bagian-bagian yang menjelaskan tahapan suatu prosedur;
d. Keselarasan yang merujuk pada rumusan norma yang tidak bertentangan dengan norma yang lain dalam peraturan yang sama atau dalam peraturan yang berbeda, baik yang setara maupun berbeda hirarkinya.
Tolok ukur ideal tersebut setidaknya mencakup:
No. Prinsip Indikator
1 Legitimasi
Kemampuan peraturan untuk member-ikan kepastian hukum dan koherensi kebijakan
a. Dasar hukum
Kelengkapan dan ketepatan peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar hukum ‘mengingat’ rancangan peraturan.
b. Delegasi
Kejelasan ketentuan (pasal) dalam peraturan yang memberikan perintah pembentukan peraturan sebagai peraturan pelaksana.
c. Peraturan terkait
Kesesuaian dengan peraturan lain yang mempunyai ketentuan serupa. 2 Signifikansi
Kemampuan peraturan untuk memberi arah dan tujuan strategis yang jelas
a. Adanya rumusan arah dan tujuan yang jelas dalam peraturan b. Ketentuan dalam peraturan ini yang terkait erat dengan hal-hal sub-stansi pengaturannya. Untuk bagian ini, Tim Evaluasi dan Analisis dapat mengembangkan prinsip dan indikator sendiri, misalnya:
} perlindungan dan pemajuan nilai-nilai HAM.
} perlindungan dan pengelolaan SDA-LH.
} promosi penyelenggaraan pemerintahan yang bersih dan anti korupsi
} pemberdayaan perempuan dan anak 3 Efikasi
Kemampuan materi
muatan peraturan mendorong tinda-kan-tindakan sosial baru secara efektif
a. Kejelasan penyebutan subjek yang diatur dalam peraturan. b. Adanya mekanisme yang dibuat untuk mengimplementasikan peraturan ini serta lembaga yang bertanggung jawab untuk menyeleng-garakannnya.
c. Adanya penghargaan dan sanksi yang diatur oleh peraturan.* d. Adanya mekanisme penyelesaian sengketa khusus atau pengaduan yang disediakan oleh peraturan ini.*
e. Adanya ketentuan pembiayaan khusus yang diatur dalam peraturan.* f. Adanya mekanisme monitoring dan evaluasi untuk mengukur efektivi-tas peraturan ini serta lembaga yang bertanggung jawab melaksanakan-nya.*
Aspek implementasi
Evaluasi terhadap aspek implementasi bertujuan untuk melihat efektifitas pelaksanaan peraturan perundang-undangan. Evaluasi ini dapat dilakukan dengan mengundang ahli, praktisi dan masyarakat dalam sebuah forum diskusi. Evaluasi aspek implementasi ini dilakukan setelah evaluasi terhadap aspek penormaan.
Aspek yang perlu dinilai:
a. Apakah subyek yang diatur dalam peraturan sudah menjalankan kewajibannya? b. Apakah perilaku subyek yang diatur sudah berubah?
c. Apakah tujuan peraturan sudah tercapai? (Masalah strategis yang ingin diselesaikan sudah dapat diselesaikan).
d. Apakah ada pengaturan yang baik dalam peraturan lama yang perlu dipertahankan
e. Apakah ada ketentuan atau pengaturan baru yang dianggap dapat mengatasi masalah tersebut.
f. Kebijakan atau tindakan di luar peraturan apa saja yang sudah dilakukan untuk membantu mengatasi masalah tersebut.
g. Apakah rencana kebijakan atau tindakan di luar peraturan yang perlu dilakukan untuk membantu mengatasi masalah tersebut.
VI.C.3. Pelibatan masyarakat dalam evaluasi, analisis, dan penyelarasan peraturan
perundang-undangan
Dalam melakukan evaluasi, analisis, dan penyelarasan peraturan perundang-undangan, Tim perlu melibatkan masyarakat karena mereka akan terkena dampak akibat dikeluarkannya suatu peraturan. Pelibatan dilakukan dengan cara-cara berikut:
a. Tim memberikan informasi kepada masyarakat:
- Mengumumkan jadwal dan agenda evaluasi dan analisis peraturan perundang-undangan - Mengumumkan nama dan nomor kontak pejabat yang bertanggung jawab
- Memberikan draft hasil evaluasi dan analisis peraturan perundang-undangan berdasarkan permintaan
b. Tim meminta masukan dari masyarakat:
- Mengundang dan meminta masukan masyarakat dalam forum diskusi; atau - Meminta masukan secara tertulis dengan memberikan jangka waktu yang jelas
c. Memastikan masukan masyarakat menjadi pertimbangan dalam pelaksanaan evaluasi, analisis dan penyelarasan
Salah satu cara untuk melibatkan masyarakat adalah dengan memanfaatan tekhnologi informasi. Pemerintah dapat mengunggah dokumen-dokumen dalam proses analisis dan evaluasi dan memberikan akses kepada masyarakat untuk memberikan masukan langsung ke dalam dokumen tersebut.
VI.D. PENGAWALAN IMPLEMENTASI HASIL EVALUASI
Hasil dari evaluasi dan analisis adalah peta jalan penyelarasan peraturan perundang-undangan. Setelah tersusun, Tim Pengawalan dari Kementerian Hukum dan HAM, dalam hal ini Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN), mengawal pelaksanaan penyelarasan peraturan perundang-undangan, dari tingkat Undang-undang hingga Peraturan Daerah.
Pengawalan bertujuan untuk memantau dan memastikan masing-masing lembaga melakukan tugasnya dalam kerangka waktu tertentu sebagaimana tertuang dalam peta jalan hamonisasi peraturan perundang-undangan. Pemantauan dilakukan secara berkala, setiap 3 atau 6 bulan sekali. Dalam melakukan pengawalan, Tim Pengawalan menggunakan format pemantauan rencana tindak lanjut tahunan.