BAB II TINJAUAN PUSTAKA
II. 4. 1. Indikator Kinerja Sektor Jalan di Indonesia
II.4.1.1 World Bank (1995):Improving Performance Indicators for The Road
Subsector in Indonesia
World Bank melakukan studi ini bekerjasama dengan eks. Departemen PU pada Tahun 1995. Tujuan World Bank melakukan studi ini adalah untuk menjalankan sejumlah kepentingan mereka di Indonesia, antara lain: memonitor efektifitas kebijakan, mendiagnosa beberapa isu yang penting dan diprioritaskan, evaluasi keputusan dalam manajemen-alokasi, memberikan sinyal peringatan terhadap adanya permasalahan, insentif efisiensi, perbandingan antar sektor dan antar wilayah, menelusuri kecenderungan perkembangan sub sektor transportasi jalan di Indonesia dalam beberapa tahun belakangan.
Dalam metodologi evaluasi yang digunakan dalam studi ini, diajukan tiga kelompok perspektif untuk mengembangkan indikator penilaian kinerja dari subsektor jalan di Indonesia, yakni: subsektor itu sendiri, penyediaan, dan penggunaan. Tabel II.2 menyajikan daftar indikator yang dikembangkan dalam studi tersebut berikut dimensi yang digunakan.
Daftar indikator yang dikembangkan oleh World Bank untuk subsektor jalan di Indonesia ini terlihat relatif panjang dan tidak semuanya operatif untuk dilaksanakan dalam implementasi evaluasi dan perencanaan program prasarana jalan di Indonesia, apalagi adanya batasan SDM, data dan model estimasi indikator yang tersedia.
Tabel II.2 Indikator Kinerja Subsektor Jalan di Indonesia (World Bank, 1995)
Perspektif Sub perspektif Indikator Kinerja Dimensi
sub sektor
Aset
Panjang jalan km per kelas jalan Panjang jalan per tipe struktur m, per type struktur Kepadatan jaringan km/100 km2, km/cp Kapasitas jaringan lane-km/veh
Lingkungan pengguna
Jumlah armada kendaraan annual registration Tingkat motorisasi kendaraan per kapita Kepemilikan kendaraan publik/komersial/pribadi Perjalanan kendaraan juta kend-km/tahun Perjalanan penumpang juta pnp-km/tahun Perjalanan barang juta ton-km/tahun
Nilai
Nilai penggantian aset trilyun rupiah Nilai penggantian kendaraan trilyun rupiah Nilai depresiasi aset % nilai penggantian Nilai depresiasi kendaraan % nilai penggantian Biaya transportasi jalan trilyun rupiah Pengeluaran jalan trilyun rupiah Biaya subsektor transportasi
jalan
Tabel II.2 (Lanjutan) Indikator Kinerja Subsektor Jalan di Indonesia (World Bank, 1995)
Perspektif Sub perspektif Indikator Kinerja Dimensi
Ekonomi
Biaya sub umula jalan % GDP Sustainabilitas-luas
jalan/GDP lane-km/juta rupiah Buruh-tenaga kerja jumlah, menurut tipe Kesehatan fatalitas dan
casualties Jumlah Energi : konsumsi energi,
bahan bakar Gjoule, Liter Emisi–total per jenis emisi Nox, Sox, partikel Finansial
Tingkat pengembalian biaya Pengembalian/pengeluaran(%)
Pinjaman % pengeluaran
Pengeluaran subsektor % pengeluaran pemerintah
Struktur
Struktur kepemilikan Kebijakan /manajemen/ Badan otonomi implementasi
Pemisahan kekuasaan Pengeluaran publik/pribadi Penyediaan
Produktifitas
Pengeluaran Preservasi, operasi
pengembangan- trilyun rupiah Pekerjaan Preservasi, pengembangan: RM,
RH, RB, RD, BR–km
Efektifitas-Preservasi Aset
Penghematan pengguna Trilyun rupiah/tahun Standar preservasi perkerasan per panjang (%),
jembatan per jumlah (%) Kondisi aset perkerasan per panjang (%),
jembatan per jumlah (%)
Efektifitas-Pengembangan
Ekstensi/penambahan
jaringan km-panjang, %
Pengurangan luas jalan yg
macet jalur-km, % luas macet
Pengurangan umulativ substandar
km panjang, % panjang kumulative
Penambahan infrastruktur
stabil km panjang, % penambahan
Efektifitas-Program
Manfaat program NPV, rata-rata NPV/km Penghematan program-rasio
pengeluaran Peghematan pengguna/total Pengembalian ekonomi
program minimum& median IRR
Tabel II.2 (Lanjutan) Indikator Kinerja Subsektor Jalan di Indonesia (World Bank, 1995)
Perspektif Sub perspektif Indikator Kinerja Dimensi
Efektifitas-Keselamatan Pengurangan fatalitas % Pengurangan resiko kecelakaan % Pengurangan kejadian
kecelakaan %, jumlah per tipe
Penggunaan sumber daya
Material (kualitas batu, aspal, semen) ton Recycling rate ton, % total per jenis material Konsumsi energi-bahan
bakar Liter, Gjoule digunakan
Emisi-dari penggunaan Nox, Sox, partikel Institusional Pengeluaran kontrak Trilyun Rupiah, % total pengguna
Kualitas pelayanan
Surface ride quality % perjalanan kendaraan perRQ level
Kualitas koridor jalan % perjalanan kendaraan per standar
Keberadaanblackspot major spot/km jaringan
Mobilitas
Perjalanan tahunan Km/tahun/kendaraan per kelas kendaraan
Kecepatan perjalanan Sampel per kelas jalan Total tundaan kendaraan-jam
Penutupan jalan fasilitas-hari, per kelas Tingkat Resiko
Kecelakaan
Resiko fatalitas fatalitas/ juta kend-km Resiko dampak kecelakaan dampak/ juta kend-km Resiko kejadian kecelakaan kecelakaan/ juta kend-km Biaya
Indeks biaya operasi kend.
(BOK) BOK rata-rata/BOK dasar
Penghematan BOK Rp/kend-km,% Penggunaan
sumber daya
Konsumsi bahan bakar tahunan per pengguna (GL/kendaraan)
Emisi Tahunan, per tipe pengguna dan tipe polutan
II.4.1.2 Paket D-7: Penyusunan Performance Indikator Jalan (Eks. Bina Marga, 2000)
Dalam rangkaian proyek Tahun 1999/2000 Eks. Ditjen Bina Marga Departemen PU melaksanakan studi mengenai pengembangan performance indikator dengan sampel di beberapa propinsi. Studi ini diharapkan mengacu dan
menyempurnakan hasil studi yang telah dilaksanakan oleh World Bank 1995 (meski mungkin pendekatannya berbeda). Tabel II.3 menyajikan indikator kinerja jalan yang dikembangkan dari studi tersebut.
Tabel II.3 Indikator Kinerja Jalan: Jangka Pendek (Eks. Ditjen Bina Marga, 2000)
Pihak Aspek
penilaian Indikator Dimensi
Penyedia jalan
Produktifitas
Pengeluaran pembangunan, pemeliharaan, operasional (Milyar Rp) Penghematan kerja pembangunan, pemeliharaan,
operasional (Milyar Rp/th)
Efektifitas Preservasi aset
Standar preservasi Perkerasan-panjang km, % jumlah jembatan / panjang
Kondisi aset Perkerasan-panjang km, % jumlah jembatan / panjang
Efektifitas produksi prasarana
Produksi yang terjadi dari penyediaan
kg produksi/th tiap km atau km2 jalan, Rp/th/km atau km2 Efektifitas
biaya
Perubahan kualitas jalan vs volume dan biaya yang dikeluarkan
(m/km)/(smp-Rp)
Nilai lahan Nilai/harga tanah nilai riil, nilai jual obyek pajak Institusional Pengeluaran kontrak Milyar Rp, % total
Pembina
Jalan Aset Panjang jalan km (berdasarkan kelas jalan) Finansial Pengeluaran sub sektor % pengeluaran pemerintah Struktur
Struktur kepemilikan program berdasarkan tingkat desentralisasi
% program jalan yang dikelola daerah/total program
Pengguna jalan
Mobilitas Waktu perjalanan Sampel dari tiap kelas jalan Tingkat resiko resiko fatalitas Kematian/juta kendaraan-km Biaya
pengguna
Indeks biaya operasi
kendaraan BOK rata-rata
Biaya sumber
daya Konsumsi bahan bakar Liter/kendaraan tahunan Non-user Nilai lahan Nilai/harga tanah nilai riil, nilai jual obyek pajak
Lingkungan Tingkat polusi polusi suara (dB) , emisi gas buang (ton/tahun)
Indikator kinerja tersebut dipisahkan sesuai sudut pandang stakeholders, yakni: penyedia jalan, pembina jalan, pengguna jalan, dan non-user. Beberapa aspek penilaian sudah menyertakan indikator efektifitas dari sisi penyedia jalan, seperti: efektifitas preservasi aset, efektifitas program, dan efektifitas produksi prasarana, dan efektifitas biaya. Masih terlihat sejumlah redundansi antar indikator di setiap kelompok perspektif, karena konteks kebijakan atau cara pandang penyedia dan pembina jalan, dalam hal ini Depkimpraswil, sebenarnya merupakan representasi dari elaborasi kepentingan semua strakeholders sehingga perspektifnya sangat komprehensif.
II.4.1.3 Paket K-5: Pengembangan Indikator Kinerja Manfaat dan Dampak Pembangunan Jalan (Deputi II Bidang PSW, Eks. Kantor Meneg PU, 2000)
Studi ini mencoba menyempurnakan hasil studi terdahulu oleh World Bank (1995) dan Paket-D5 (1999). Konsep ini mengadopsi pendekatan makro dengan indikator yang dibagi ke dalam 5 aspek yakni input, output, outcome, benefit, danimpact.
Penyeleksian indikator dilakukan dalam 2 tahap, di mana tahap I digunakan kriteria pemilihan yang berkaitan dengan karakteristik indikator secara individual, yakni: seminimal mungkin, cukup lengkap, praktis/operasional, bukan redundant, dan independen. Tabel II.4 memberikan daftar indikator yang diusulkan dalam studi tersebut hasil seleksi Tahap I.
Tabel II.4 Indikator Kinerja Manfaat dan Dampak Pembangunan Jalan (Eks. Kantor Meneg PU, 2000)
Aspek Definisi Aspek / Kriteria / Dimension Indikator Input (Masukan) Masukan-masukan yang digunakan/ dimanfaatkan untuk menangani kegiatan proyek pengembangan jaringan jalan
Produktivitas Pengeluaran Pembangunan Pengeluaran Pemeliharan
Finansial Pengeluaran pemerintah untuk sub sektor jalan
Institusional Pengeluaran kontrak pembangunan jalan
Struktur Struktur kepemilikan program berdasarkan tingkat desentralisasi Output
(Keluaran)
Pencapaian sasaran fisik/target fisik pengembangan jaringan jalan yang telah ditangani
Aset
Panjang jalan arteri Panjang jalan kolektor Panjang jalan local
Efektifitas Preservasi Aset
Preservasi perkerasan jalan yang ditangani
Preservasi jembatan yang ditangani Kondisi Aset perkerasan (baik) Kondisi Aset jembatan (baik) Kualitas jalan (dalam IRI) Outcome
(Hasil)
Pencapaian Misi & kebi- jaksanaan pengembangan Jaringan Jalan, keterpa- duan fungsi Prasarana Wilayah, sebagai hasil dari kegiatan pengem-bangan jaringan jalan
Efektifitas Produksi
Produksi yg terjadi (volume lalu lintas) Produksi yg terjadi (Nisbah volume thd kapasitas)
Mobilitas Waktu perjalanan (kecepatan rata-rata) Hankam
Pertahanan Nasional (Aksesibilitas wilayah thd instalasi militer–jarak rata-rata ke sistem jaringan primer) Benefit
(Manfaat)
Pencapaian terhadap sasaran pembangunan nasional, nilai guna yang disumbangkan oleh jaringan jalan sebagai dukungan terhadap aspek sosial & perekonomian
Efektifitas program
Manfaat program
Biaya operasi kendaraan rata-rata Tingkat resiko Resiko fatalities
Biaya sumber daya
Konsumsi bahan bakar
Impact (Dampak)
Dampak pengembangan
jaringan jalan terhadap kesejahteraan
masyarakat dan daerah
Lingkungan Tingkat polusi suara Tingkat polusi udara Nilai/harga riil tanah
Lebih lanjut, dalam Tahap II studi ini juga merekomendasikan pemanfaatan daftar indikator dalam setiap tahap penyelenggaraan jalan, mulai dari proses kebijakan, perencanaan, konstruksi, operasi dan pemeliharaan, dan evaluasi dan monitoring. Adapun rekomendasinya disampaikan pada Tabel II.5
Rekomendasi yang disampaikan pada Tabel II.4 sangat relevan dengan indikator efektifitas program prasarana jalan yang dikembangkan dalam studi ini, dimana dalam konteks pemprograman maka rekomendasi yang terkait dengan kegiatan perencanaan strategis serta monitoring dan evaluasi merupakan indikator yang paling cocok untuk dipakai dalam proses evaluasi efektifitas program. Apalagi dengan indikator yang dipisahkan menurut aspek input, output, outcome, benefit/impact akan memudahkan dalam mendefinisikan tingkat efektifitas suatu program.
Tabel II.5 Rekomendasi Penggunaan Indikator Kinerja Manfaat dan Dampak Pembangunan Jalan (Meneg PU, 2000)
Indikator Satuan Penggunaan Indikator Perencanaan Strategis Pembangunan (Construction) Operasi & Pemeliharaan Monitoring & Evaluasi Pengeluaran Pembangunan
& Peningkatan milyar Rp. X X X
Pengeluaran Pemeliharan milyar Rp. X X X
Pengeluaran pemerintah
untuk sub sektor jalan % thd APBD X X X
Pengeluaran kontrak pembangunan jalan Milyar Rp. X X X % thd pengeluaran sub sektor jalan X X X X Struktur kepemilikan program berdasarkan tingkat desentralisasi % km program jalan yang dikelola daerah thd total km X X X
Tabel II.5 (Lanjutan) Rekomendasi Penggunaan Indikator Kinerja Manfaat dan Dampak Pembangunan Jalan (Meneg PU, 2000)
Indikator Satuan Penggunaan Indikator Perencanaan Strategis Pembangunan (Construction) Operasi & Pemeliharaan Monitoring & Evaluasi
Panjang jalan arteri Km X X X X
Panjang jalan kolektor Km X X X X
Preservasi perkerasan jalan yg
ditangani % - km X X X
Preservasi jembatan yg
ditangani % - jumlah X X X
Kondisi Aset perkerasan (baik)
% - km jln dgn
IRI < 6 m/km X X X
Kondisi Aset jembatan
(baik) % - jumlah X X X
Produksi yg terjadi (volume lalu lintas)
kend-km/thn X X X pen-km/thn X X ton-km/thn X X Produksi yg terjadi (Nisbah volume thd kapasitas) % km > 0,85 X X X
Waktu perjalanan (kec.
rata2) km/jam X X X
Indek biaya operasi
kendaraan Rp/km X X X
Biaya perjalanan orang Rp/km/orang X X
Biaya perjalanan barang Rp/km/ton X X
Resiko fatalities Kematian/juta
kendaraan-km X X X
Konsumsi bahan bakar Liter/tahun X X
Tingkat polusi suara DB X X
Tingkat polusi udara Nox, Sox,
particulates X X
Ekonomi PDRB X
Pertumbuhan
II.4.1.4 Paket-3: Pengembangan Efektifitas Pelaksanaan Program Penanganan Prasarana Kimpraswil terhadap Pengembangan Wilayah (Setjen Depkimpraswil, 2003)
Studi ini merupakan studi termutakhir yang mencoba mengembangkan suatu penilaian terhadap efektifitas program prasarana wilayah dalam hal ini adalah jalan. Indikator yang digunakan dalam analisis disampaikan pada Tabel II.6
Tabel II.6 Indikator Efektifitas Pelaksanaan Program Prasarana Kimpraswil (Setjen Depkimpraswil, 2003)
Indikator Notasi Dimensi
Ketersediaan
prasarana jalan Ktj Panjang total jaringan jalan per luas wilayah (km/km2) Kinerja jaringan
jalan Knj Panjang jalan mantap per total panjang jaringan jalan (%) Beban lalulintas Bln Panjang total jaringan jalan per jumlah kendaraan(km/smp) Pelayanan
prasarana jalan Pyp
Panjang total jaringan jalan per jumlah penduduk (km/orang)
Studi ini memunculkan suatu nilai kinerja yang disebut Indeks Prasarana Jalan (IPJ) yang dinilai dengan membobotkan setiap indikator dengan 2 skenario, yakni: setiap indikator diberi bobot yang sama (yakni=1) dan setiap indikator diberikan bobot yang berbeda (Ktj=2, Knj=3, Bln=2,Pyp=2), sehingga IPJ dapat dihitung sbb:
IPJsama= (Ktj+Knj + Bln +Pyp)/4... (2.1)
IPJbeda= (Ktj*2 +Knj*3 +Bln*2 +Pyp*2)/9... (2.2)
Terlihat adanya kristalisasi dari indikator yang digunakan hanya menjadi 4, yakni: ketersediaan prasarana jalan, kinerja jaringan jalan, beban lalulintas, dan
pelayanan prasarana jalan. Pada dasarnya indikator ketersediaan dan pelayanan prasarana jalan ini mirip dengan indikator yang disampaikan dalam SPM (Standar Pelayanan Minimal) Jalan yang disampaikan melalui Kepmenkimpraswil No. 534/KPTS/M/2001.
Dalam SPM prasarana tersebut dengan jelas disampaikan beberapa indikasi mengenai kondisi minimum dari pelayanan prasarana jalan yang harus disediakan pembina jalan di setiap level (Jalan Nasional untuk Pusat, Jalan Provinsi untuk Pemprov, dan Jalan Kab/Kota untuk Jalan Kab/Kota), terutama terkait dengan: aspek aksesibilitas jalan (km/km2), aspek mobilitas (km/1000 penduduk), kondisi jalan (IRI dan RCI), serta kondisi pelayanan (kecepatan, km/jam).
Dalam indikator yang digunakan dalam studi Paket-3 ini tidak secara langsung mengaitkan antara kegiatan program penanganan jalan yang dilaksanakan dengan tampilan indikator yang dihasilkan, meskipun dalam dokumen laporan akhir disampaikan juga mengenai data pendanaan di setiap wilayah studi, baik dana dari Pusat maupun Daerah.
Klasifikasi atau pembandingan IPJ antar wilayah dilakukan dengan merelatifkan IPJ suatu wilayah dengan nilai PDRB suatu wilayah, misalnya: IPJ diatas rata-rata dan PDRB diatas rata-rata, atau sebaliknya IPJ di bawah rata-rata dan PDRB di bawah rata-rata.
Penghitungan kebutuhan biaya juga dilakukan dalam studi ini, dengan mengasumsikan 80% dari total panjang jalan dilakukan pemeliharaan rutin, 15% berkala, dan 5% peningkatan. Tidak ada kebutuhan pembangunan jalan yang
jalan yang memungkinkan adanya kebutuhan pembangunan jalan untuk memenuhi tingkatan suplai jalan tertentu.
Dari hasil review ini terdapat beberapa kritik mendasar atas hasil studi Paket-3 ini yang sangat berharga untuk pelaksanaan studi ini, diantaranya:
a. Indikator efektifitas yang terdiri dari 4 variabel (Ktj, Knj, Bln, Pyp) semuanya berasal dari besaran output dalam siklus penyelenggaraan jalan, sehingga belum merepresentasikan indikasi efektifitas dikaitkan dengan definisi efektifitas kinerja program prasarana jalan di mana efektifitas merupakan perbandingan antaraoutputdenganoutcomedan dampak dari prasarana jalan, b. Tidak dispesifikasi secara jelas mengenai tujuan dari program prasarana jalan
yang dievaluasi sehingga indikasi tingkat keberhasilan relatif (sebagai definisi dasar dari efektifitas) program tidak tertunjukkan,
c. Pembobotan dalam penghitungan IPJ sebaiknya ditetapkan berdasarkan perspektif tingkat kepentingan dari masing-masing indikator yang diperoleh dari survey atau kajian terhadap kebijakan prioritas program yang dilaksanakan,
d. Belum ada kualifikasi besaran setiap indikator sehingga perbandingan efektifitas antar wilayah kajian belum tergambarkan: mana wilayah yang lebih efektif pelaksanaan programnya dibandingkan wilayah lainnya,
e. Identifikasi kebutuhan penanganan jalan diinisiasi melalui asumsi general, idealnya didasarkan kepada kondisi obyektif setiap wilayah kajian berdasarkan data kondisi nyata di lapangan (mana jalan yang rusak berat, rusak ringan, sedang, maupun kondisinya baik)
II.4.1.5 Studi Pengembangan Indikator Efektifitas Pelaksanaan Program Prasarana Wilayah (Depkimpraswil, 2004)
Dalam melakukan evaluasi kinerja jaringan jalan diperlukan suatu perhitungan yang mewakili kondisi suatu jalan. Evaluasi ini dinyatakan dalam suatu indeks yang dinamakan Indeks Prasarana Jalan (IPJ). Perhitungan IPJ berkaitan dengan empat variabel penting, yaitu(Dir. Jen. Peng. Pras Wil, 2004):
1. Ketersediaan jalan : panjang total jaringan jalan perluas wilayah (km/km2) dengan notasiKtj.
2. Kinerja jaringan jalan : panjang jalan mantap pertotal panjang jaringan jalan (%) dengan notasiKnj.
3. Beban lalulintas : panjang total jaringan jalan per jumlah kendaraan (km/smp) dengan notasiBln.
4. Pelayanan prasarana jalan : panjang total jaringan jalan per jumlah penduduk (km/orang) dengan notasiPyp.
Dalam studi ini terdapat beberapa metode/teknik yang ditelaah, yakni : 1. Metoda kualifikasi variabel / indikator
2. Metoda pembobotan variabel / indikator
Rumusan indikator Indeks Prasarana Jalan yang digunakan dalam studi ini adalah sebagai berikut :
IPJ = a*skor (Ktj) + b*skor (Knj) + c*skor (Bln) +d*skor (Pyp) Dimana :
Skor : sebuah fungsi dari model kualifikasi variabel / indikator Ktj : variabel / indikator ketersediaan prasarana jalan
Bln : variabel / indikator beban lalulintas jalan Pyp : variabel / indikator pelayanan prasarana jalan a : bobot tingkat kepentingan dari variabelKtj b : bobot tingkat kepentingan dari variabelKnj c : bobot tingkat kepentingan dari variabelBln d : bobot tingkat kepentingan dari variabelPyp
Dimensi dari setiap variabel Indeks Prasarana Jalan (IPJ) berbeda–beda, sehingga untuk menghitung IPJ dengan memakai rumusan di atas dilakukan kualifikasi terlebih dahulu terhadap nilai variabel tersebut (scoring). Dari hasil scoring diperoleh plaform penilaian yang sama diantara setiap variabel Indeks Prasarana Jalan (IPJ), sehingga akan dapat dilakukan proses pembobotan (weighting) terhadap variabel IPJ tersebut.