Oleh: Nicolas Boeglin
2. Strategi di Tingkat Regional dan Universal
a) Upaya-Upaya Membuat Mekanisme Kunjungan Regional
Penundaan negosiasi tentang Protokol Opsional Konvensi Menentang Penyiksaan dalam sistem PBB tidak meluruhkan semangat para pengusung (promoter) inisiatif tersebut dengan duduk diam saja sambil menunggu dimulainya pembahasan Protokol Opsional tersebut. Alih-alih, mereka terus bergerak ke front-front lainnya, mengalihkan fokus mereka dengan mendirikan model serupa untuk kunjungan-kunjungan terhadap para tahanan di tingkat regional. “Proyek Jean-Jacques Gautier” mendapatkan dukungan secara internasional selama berlangsungnya sebuah seminar yang diselenggarakan oleh SCT pada tahun 1983 tentang cara-cara yang paling efektif memerangi penyiksaan. Selain menyetujui perlu dibentuknya sebuah jejaring NGO secara global dan perlunya suatu sistem peringatan awal (early warning system) atas praktik penyiksaan yang sistematik, sebanyak 70 partisipan dari 90 negara berbulat tekad untuk mendukung gagasan tentang kunjungan ke tempat-tempat penahanan di tingkat regional.30
29 Lihat UN.Doc. E/CN.4/1409, 8 Maret 1980.
30 Kesimpulan-kesimpulan ini juga mengarah pada pembentukan, dua tahun kemudian setelah SOS-Torture, sebuah jejaring yang melibatkan 200 NGO di seluruh dunia, yang kemudian diganti namanya menjadi Organisasi Dunia Menentang Penyiksaan (World Organisation Against Torture, OMCT). Dengan demikian, peran dari kedua organisasi internasional yang terdepan untuk memperjuangkan penentangan terhadap penyiksaan patut dicatat: OMCT mengambil sebuah peran yang lebih “aktifis” dalam menuntut langkah hukum terhadap kekerasan sementara Komite Swiss Menentang Penyiksaan lebih berfokus pada promosi norma-norma dan mekanisme-mekanisme untuk mencegah praktik dan secara khusus menciptakan sebuah sistem kunjungan rutin ke tempat-tempat penahanan. Sejarah Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan
35
i) Eropa
Gagasan tersebut mendapatkan dukungan khusus di benua Eropa. Pada tahun 1981, Dewan Majelis Parlemen Eropa (Council of Europe’s
Parliamentary Assembly) mengesahkan sebuah rekomendasi yang
berkaitan dengan rancangan Konvensi Menentang Penyiksaan. Rekomendasi itu meminta Negara-Negara Anggota untuk memberikan perhatian khusus terhadap sistem kunjungan yang direncanakan itu. Mengingat penundaan pembahasan untuk mekanisme semacam itu dalam sistem PBB, maka pada tahun 1983 Majelis Parlemen mengesahkan sebuah naskah rancangan, yang disiapkan oleh SCT dan ICJ, untuk menciptakan sebuah sistem kunjungan dalam model Dewan Eropa. Hasil dari perdebatan dan negosiasi terhadap naskah finalnya, pada 26 November 1987 Dewan Eropa mengesahkan Konvensi Eropa untuk Pencegahan Penyiksaan dan Perlakuan atau Penghukuman yang Tidak Manusiawi atau Merendahkan Martabat Manusia. Ratifikasinya terjadi lebih cepat dari yang diharapkan. Dan lebih mengejutkan lagi, Konvensi tersebut mulai berlaku dalam waktu yang sangat singkat, yaitu 1 Februari 1989. Berdasarkan ketentuan dalam Konvensi tersebut dibentuklah sebuah badan pakar independen, yaitu Komite Eropa untuk Pencegahan Penyiksaan dan Perlakuan atau Penghukuman yang Tidak Manusiawi atau Merendahkan Martabat Manusia (European
Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, CPT). Tugas Komite ini adalah melakukan kunjungan
berkala dan ad hoc ke pelbagai tempat “di mana orang-orang dirampas kebebasannya oleh wewenang publik” di dalam wilayah dari masing-masing Negara Anggota dari Dewan Eropa. CPT mulai bekerja pada Mei 1990 dengan misi pertamanya di Austria.31 Selama beberapa tahun berselang, CPT telah menunjukkan hasil yang tidak diragukan dari suatu sistem semacam itu, yaitu sistem yang bisa memperbaiki kondisi para tahanan dan yang mencegah kesewenang-wenangan terhadap mereka. Dengan dasar yang sama sebagaimana dengan sistem yang hendak dikembangkan oleh Protokol Opsional untuk
Konvensi Menentang Penyiksaan – kunjungan tanpa pemberitahuan awal ke pelbagai fasilitas penahanan, dan kerja sama dan dialog dengan Negara – pengalaman akumulatif dari CPT berguna dalam penyusunan rancangan naskah Protokol Opsional dan pasti bisa berguna untuk mengarahkan sistem baru PBB berjalan secara tepat.32
ii) Negara-Negara Amerika
Sayangnya, sukses gemilang dari pendekatan regional di Eropa tidak mendapatkan gemanya di benua Amerika, di mana banyak Negara enggan membangun suatu mekanisme kunjungan. Meskipun sebuah instrumen yang berkekuatan hukum yang mengikat di tingkat re-gional disahkan pada tahun 1985, namun ketentuan-ketentuan dalam instrumen tersebut, yaitu Konvensi Inter-Amerika untuk Mencegah dan Menghukum Penyiksaan, sangat jauh dari harapan kalangan NGO, khususnya berkaitan dengan mekanisme pengawasan. Dengan gema sayup-sayup dari sistem kunjungan yang dikembangkan di Eropa, instrumen tematik untuk Negara-Negara Amerika itu hanya mewajibkan Negara untuk melapor ke Komisi Inter-Amerika untuk Hak Asasi Manusia (Inter-American Commission on Human Rights, IACHR) yang sudah ada tentang pertimbangan legislatif, judisial, adminis-tratif dan pertimbangan-pertimbangan lainnya untuk mengimplementasikan Konvensi tersebut. Nyatanya, dari ketiga konvensi menentang penyiksaan yang disahkan pada periode hampir bersamaan itu (Konvensi PBB yang disahkan pada 1984, Konvensi yang disahkan oleh Organisasi Negara-Negara Amerika pada tahun 1985, dan Konvensi yang disahkan oleh Dewan Eropa pada tahun 1987), Konvensi Inter-Amerika-lah yang memiliki mekanisme pengawasan yang paling lemah.33
32 Untuk mempelajari lebih lanjut tentang kerja CPT, silahkan kunjungi: www.cpt.coe.int.
33 Namun perlu dicatat bahwa menurut ayat terakhir dari Pasal 8 Konvensi Inter-Amerika untuk Mencegah dan Menghukum Penyiksaan, “…Walaupun prosedur hukum domestik dari masing-masing Negara dan upaya-upaya banding telah gagal, sebuah kasus boleh diajukan ke forum internasional yang kompetensinya diakui oleh Negara bersangkutan”. Mahkamah Hak Asasi Manusia Inter-Amerika telah menafsirkan pasal ini bermakna bahwa Mahkamah berkompenten penuh untuk meninjau ulang kasus dan mengeluarkan putusan berdasarkan Konvensi Inter-Amerika untuk Mencegah dan Menghukum Penyiksaan. Lihat Villagran Morales et al. (kasus “anak jalan”), Putusan tanggal 16 November 1999, Mahkamah Hak Asasi Manusia Inter-Amerika, Ser. C, No. 63. Sejarah Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan
37
Dalam semangat perkembangan seperti itu, SCT dan ICJ, bekerja sama dengan gerakan hak asasi manusia regional, meneruskan kerja bersama untuk memperjuangkan suatu sistem kunjungan tanpa harus melalui pemberitahuan awal ke tempat-tempat penahanan di daratan Amerika. Karena itu, kedua lembaga itu menyelenggarakan konsultasi regional di Uruguay pada tahun 1987 dan di Barbados pada tahun 198834 dan mendirikan sebuah NGO, yaitu Komite Para Pakar untuk Pencegahan Penyiksaan di Negara-Negara Amerika (Committee of Experts of the Prevention of Torture in the
Americas).35 Namun demikian, rintangan-rintangan kemudian
bermunculan. Dengan pengecualian Kosta Rika dan Uruguay, hanya beberapa anggota dari Organisasi Negara-Negara Amerika (Organisation of American States, OAS) yang terbukti mendukung gerakan tersebut. Di antara pelbagai hal yang menjadi keberatan mereka adalah masalah keuangan. Selanjutnya, IACHR sendiri tidak bersemangat untuk memiliki sebuah badan regional lainnya lagi dengan mandat hak asasi manusia. Dengan begitu, para pendukung gerakan ini menghentikan upayanya berhadapan dengan fakta bahwa upaya-upaya regional tampaknya tidak menjanjikan apa-apa di masa depan, dan karena itu kembali lagi mereka mengalihkan perhatiannya ke PBB, di mana Negara-Negara dari Amerika memainkan peran penting dalam pembentukan dan kesuksesan Protokol Opsional.36
34 Lihat Grupo de Trabajo contra la Tortura, Tortura: su prevención en las Américas. Visitas de control a las personas privadas de liberad. Coloquio de Montevideo, 6-9 April 1987, Montevideo, SCAT-ICJ, 1987, hlm.47-56.
35 Diketuai oleh Cardinal Evaristo Arns dari Sao Paolo, anggotanya mencakupi antara lain: Leandro Despouy (Argentina), Nicholas Liverpool (Barbados), Denys Barrow (Belize), Belisario dos Santos (Brazil), Elizabeth Odio Benito (Kosta Rika), Antonio Gonzales de León (Meksiko), Diego García Sayán dan Juan Alvarez Vita (Peru), dan Alejandro Artucio (Sekretaris Jenderal, dari Uruguay).
36 SCT dan ICJ berpandangan bahwa belahan-belahan dunia lainnya belum siap untuk mengimplementasikan sistem semacam itu.
b) Kembali ke Pendekatan Universal