Tinjauan Kepustakaan - Tinjauan Ketatanegaraan Pelaksanaan Pemilukada Serentak Dalam Penyelengg

Penulisan skripsi ini mengenai Tinjauan Ketatanegaraan Pelaksanaan Pemilukada Serentak dalam Penyelenggaraan Demokrasi di Indonesia (Studi Pada KPUD Kabupaten Karo). Adapun tinjauan kepustakaannya sebagai berikut: 1. Demokrasi

Secara etimologi (bahasa), demokrasi berasal dari bahasa Yunani yakni demos yang berarti rakyat dan cratos/cratein yang berarti pemerintahan atau kekuasaan. Sehingga secara bahasa, demokrasi adalah pemerintahan rakyat atau kekuasaan rakyat. Konsep pemerintahan rakyat mengandung 3 (tiga) pengertian berikut:15

a. Pemerintahan dari rakyat (government of the people), yang berhubungan dengan pemerintahan yang sah (dapat pengakuan dan dukungan rakyat) dan tidak sah.

b. Pemerintahan oleh rakyat (government by the people), dimana kekuasaan yang dijalankan atas nama dan dalam pengawasan rakyat. c. Pemerintahan untuk rakyat (government for the people), dimana

kekuasaan yang diberikan oleh rakyat kepada pemerintah dijalankan untuk kepentingan rakyat.

Secara terminologi (istilah), pada hakikatnya demokrasi merupakan suatu perencanaan institusional untuk mencapai keputusan politik dimana individu memperoleh kekuasaan untuk memutuskan dengan cara memperjuangkan kompetisi atas suara rakyat. Selain itu, demokrasi juga dapat diartikan dengan bentuk pemerintahan dimana keputusan pemerintah yang penting secara langsung atau tidak langsung didasarkan pada kesepakatan mayoritas yang diberikan secara bebas dari rakyat.

2. Konstitusi

Secara etimologi kata konstitusi diartikan sebagai segala ketentuan dan aturan mengenai ketatanegaraan. Dalam Bahasa Indonesia, konstitusi dikenal dengan sebutan Undang-Undang Dasar (UUD), meskipun keduanya tidak berarti sama. Undang-Undang Dasar hanyalah sebatas hukum dasar yang tertulis, sedangkan konstitusi memuat hukum dasar yang tertulis dan mencakup hukum dasar yang tak tertulis.16

Carl J, Friedrich sebagaimana dikutip Budiardjo mendefinisikan konstitusionalisme sebagai sebuah gagasan yang menyatakan bahwa pemerintahan merupakan sekumpulan aktivitas yang diselenggarakan atas nama

Tim Penyusun Kamus, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Departemen Pendidikan dan

Kebudayaan Balai Pustaka, Jakarta, 1991, hlm 521.

rakyat, namun tetap tunduk pada beberapa pembatasan. Adanya pembatasan tersebut dengan maksud untuk memberi jaminan bahwa kekuasaan yang diperlukan untuk pemerintahan tidak disalahgunakan oleh mereka yang dapat tugas untuk memerintah. Adanya pembatasan itulah yang tertuang dalam sebuah konstitusi.17

Pada beberapa negara, padanan dari istilah konstitusi juga berbeda-beda. Dalam bahasa Inggris disebut constitution, dalam bahasa Belanda disebut grondwet, dalam bahasa Prancis disebut constituir, sedangkan dalam bahasa Arab disebut dengan istilah dustur. Perbedaan ini hanyalah perbedaan kebahasaan saja, karena tiap-tiap negara pada kenyataannya menggunakan istilah sesuai dengan bahasa yang dipakai masyarakatnya. Di negara-negara yang menggunakan bahasa Inggris sebagai bahasa nasional seringkali yang dipakai adalah istilah constitution yang dalam bahasa Indonesianya diterjemahkan artinya konstitusi.18

Pengertian konstitusi dalam praktiknya dapat diartikan lebih luas daripada pengertian Undang-Undang Dasar, tetapi ada juga yang menyamakan dengan Undang-Undang Dasar. Bagi para sarjana ilmu politik, istilah constitution merupakan suatu yang lebih luas, yaitu keseluruhan dari peraturan-peraturan baik yang tertulis maupun tidak tertulis yang mengatur secara mengikat cara-cara bagaimana suatu pemerintahan diselenggarakan dalam suatu masyarakat.19

Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2003,

hlm 57. 18

Sri Soemantri, Susunan Ketatanegaraan Menurut Undang-Undang Dasar 1945 dalam

Ketatanegaraan Indonesia dalam Kehidupan Politik Indonesia, Sinar Harapan, Jakarta, 1993, hlm 29.

Dahlan Thaib, Jazim Hamidi, dan Ni’matul Huda, Teori dan Hukum Konstitusi,

Konstitusi memiliki dua pengertian yaitu hukum dasar tertulis (konstitusi tertulis) dan hukum dasar tidak tertulis (konstitusi tidak tertulis). Hukum dasar yang tertulis disebut dengan Undang-Undang Dasar dan hukum dasar yang tidak tertulis disebut dengan konvensi, yaitu kebiasaan ketatanegaraan atau aturan- aturan dasar yang timbul dan terpelihara dalam praktik penyelenggaraan negara. Satu-satunya negara yang konstitusinya tidak tertulis adalah negara Inggris karena tidak berbentuk suatu naskah. Meskipun demikian, Inggris memiliki dokumen- dokumen tertulis yang tidak membedakan Undang-Undang Dasar dengan Undang-Undang biasa karena parlemen sebagai badan tertinggi (parliamentary supremacy) berhak untuk melakukan perubahan konstitusional dengan Undang- Undang biasa. Ini berbeda dengan negara-negara lain, bahwa badan negara yang lebih tinggi dari parlemen yang memiliki otoritas untuk melakukan perubahan Undang-Undang Dasar.20

3. Otonomi Daerah dan Pilkada Langsung

Negara Indonesia ialah Negara kesatuan yang berbentuk republik, demikian bunyi pasal 1 ayat (1) UUD 1945. Ini berarti sebagai Negara yang bersusunan Negara kesatuan, maka segenap kekuasaan/kewenangan serta tanggung jawab terhadap kesejahteraan dan kelangsungan hidup bangsa Indonesia berada di bawah kendali pemegang kekuasaan terpusat yang terdapat pada pemerintah pusat.21

Suharizal, Op. Cit., hlm 69. 21

Faisal Akbar Nasution, Op. Cit., hlm 44.

Lahirnya Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dilatarbelakangi oleh berbagai ketidaksempurnaan dari peraturan perundang-undangan yang lebih dulu terbit, yaitu terhadap Undang-

Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah.22 Kekurangan yang dapat dicatat dari dua Undang-Undang terdahulu adalah perlunya mengatur pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah secara langsung. Sebab diyakini, pemilihan langsung merupakan cara yang paling demokratis untuk benar-benar menjamin terselenggaranya aspirasi rakyat. Dengan metode pemilihan langsung kemungkinan kolusi antar DPRD untuk memenangkan calon Kepala Daerah tertentu yang tidak sesuai dengan kehendak rakyat dieleminasi.23

4. Makna Pilkada Menurut Pasal 18 ayat (4) Undang-Undang Dasar 1945

Perubahan Undang-Undang Dasar 1945 berimplikasi luas terhadap sistem ketatanegaraan RI. Salah satunya adalah ketentuan yang menyangkut pemerintahan daerah. Amandemen kedua Undang-Undang Dasar 1945 (Tahun 2000) menghasilkan rumusan baru Pasal-Pasal yang mengatur pemerintahan di daerah, yakni Pasal 18, Pasal 18A dan Pasal 18B.24

a. Prinsip daerah mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan (Pasal 18 ayat (2))

Secara sederhana dapat ditarik kesimpulan menyangkut prinsip-prinsip yang terkandung dalam Pasal-Pasal baru Pasal 18 (hasil perubahan kedua Undang-Undang Dasar 1945) adalah sebagai berikut:

b. Prinsip menjalankan otonomi seluas-luasnya (Pasal 18 ayat (5))

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Lembaran Negara Republik Indonesia 2004 Nomor 125.

Daniel S Salossa, Mekanisme, Persyaratan dan Tata Cara Pilkada Langsung,

Yogyakarta, 2005, hlm. 9. 24

c. Prinsip kekhususan dan keragaman daerah (Pasal 18A ayat (1))

d. Prinsip mengakui dan menghormati kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya (Pasal 18B ayat (2))

e. Prinsip mengakui dan menghormati pemerintahan daerah yang bersifat khusus dan istimewa (Pasal 18B ayat (3))

f. Prinsip badan perwakilan dipilih langsung dalam suatu pemilu (Pasal 18 ayat (3))

g. Prinsip hubungan pusat dan daerah harus dilaksanakan secara selaras dan adil (Pasal 18A ayat (2))

Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945 yang telah diamandemen lebih sesuai dengan gagasan daerah membentuk pemerintahan daerah sebagai satuan pemerintahan mandiri di daerah yang demokratis. Lebih lanjut dikatakan bahwa asas dekonsentrasi adalah instrumen sentralisasi, karena itu sangat keliru kalau ditempatkan dalam sistematik pemerintahan daerah yang merupakan antitesis dari sentralisasi.25

Pasal 18 ayat (4) Undang-Undang Dasar 1945 menyatakan bahwa, Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten dan kota dipilih secara demokratis. Dari rumusan Pasal ini, dapat ditarik beberapa persoalan penting:26

a. Undang-Undang Dasar 1945 tidak mengharuskan Kepala Daerah dipilih secara langsung, dan calon Kepala Daerah tidak harus berasal dari partai politik atau gabungan partai politik.

Bagir Manan menurut kutipan Suharizal, Ibid, hlm 25.

Ibid, hlm 26.

Hal yang berbeda dengan pemilihan Presiden dan Wakil Presiden. Pada pemilihan Presiden dan Wakil Presiden secara tegas dinyatakan dalam Pasal 6A Undang-Undang Dasar 1945 bahwa dipilih langsung oleh rakyat dan diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik. Rumusan ini dapat dibaca dalam Pasal 6A ayat (1) dan (2) yang berbunyi sebagai berikut:

1) Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat.

2) Pasangan calon presiden dan wakil presiden diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilihan umum sebelum pelaksanaan pemilihan umum.

b. Frasa “dipilih secara demokratis” tidaklah dapat ditafsirkan bahwa rekrutmen pasangan calon menjadi kewenangan mutlak partai politik sebagai salah satu lembaga yang berfungsi melakukan rekrutmen politik dalam pengisian jabatan publik melalui mekanisme yang demokratis sebagaimana dapat dibaca dalam Pasal 7 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 tentang partai politik, junto Pasal 11 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang partai politik, yang berbunyi sebagai berikut:

1) Pendidikan politik bagi anggota dan masyarakat luas agar menjadi warga negara indonesia yang sadar akan hak dan kewajibannya dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara;

2) Penciptaan iklim yang kondusif bagi persatuan dan kesatuan bangsa indonesia untuk kesejahteraan masyarakat;

3) Penyerap, penghimpun, dan penyalur aspirasi politik masyarakat dalam merumuskan dan menetapkan kebijakan negara;

4) Partisipasi politik warga negara indonesia; dan

5) Rekrutmen politik dalam pengisian jabatan politik melalui mekanisme demokrasi dengan memerhatikan kesetaraan dan keadilan gender.

c. Rumusan Pasal 18 ayat (4) Undang-Undang Dasar 1945 yang merupakan hasil amandemen kedua (tahun 2000) dapat ditafsirkan sama dengan tata cara dan prosedural pemilu sebagaimana dinyatakan dalam beberapa Pasal amandemen ketiga (tahun 2001). Artinya, pilkada langsung, khususnya lembaga yang memiliki kewenangan melakukan rekrutmen calon Kepala Daerah, adalah lembaga yang juga menjadi penanggung jawab pelaksanaan pemilu (pemilu presiden dan wakil presiden serta pemilu legislatif ) yaitu KPU.

d. Pasal 18 ayat (4) tersebut hanya mengharuskan yang dipilih secara demokratis adalah Kepala Daerah (Gubernur, Bupati, Walikota). Dengan kata lain Wakil Kepala Daerah (Wakil Gubernur, Wakil Bupati dan Wakil Walikota) tidak diharuskan dipilih satu paket dengan Kepala Daerah. Ketentuan ini juga dapat ditafsirkan bahwa posisi wakil Kepala Daerah sesungguhnya dapat dihilangkan dalam sistem Pemerintahan Daerah.

5. Tinjauan Mengenai Pemerintahan Daerah

Pemerintahan daerah menurut Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Di dalam Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah ditegaskan bahwa pemerintah daerah dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan memiliki hubungan dengan pemerintah daerah lainnya. Hubungan tersebut meliputi hubungan wewenang, keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam, dan sumber daya lainnya. Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan lainnya menimbulkan hubungan administrasi dan kewilayahan antar susunan pemerintahan. Dalam rangka penyelenggaraan hubungan kewenangan antara pemerintah dan daerah, Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Pasal 10 menegaskan, pemerintah daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh Undang-Undang kini ditentukan menjadi urusan pemerintah.

Definisi Pemerintahan Daerah di dalam UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah Pasal (1) ayat (2), adalah sebagai berikut: 27

“Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintahan daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi yang seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945”.

Dian Chocho, Pengertian, Fungsi, dan Asas Pemerintahan Daerah,

(diakses pada tanggal 7 November 2015).

Melihat definisi pemerintahan daerah seperti yang telah dikemukakan di atas, maka yang dimaksud pemerintahan daerah di sini adalah penyelenggaraan daerah otonom oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut asas desentralisasi dimana unsur penyelenggara pemerintah daerah adalah Gubernur, Bupati atau Walikota dan perangkat daerah. Fungsi pemerintah daerah dapat diartikan sebagai perangkat daerah menjalankan, mengatur dan menyelenggarakan jalannya pemerintahan.28

Fungsi pemerintah daerah menurut Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 adalah: 29

1. Pemerintah daerah mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.

2. Menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang menjadi urusan pemerintahan dengan tujuan meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan umum dan daya saing daerah. 3. Pemerintah daerah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan

memiliki hubungan pemerintahan pusat dengan pemerintahan daerah. Dimana hubungan tersebut meliputi wewenang, keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam, dan sumber daya lainnya. Dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan, khususnya pemerintahan daerah, sangat bertalian erat dengan beberpa asas dalam pemerintahan suatu negara, yakni sebagai berikut:30

1. Asas sentralisasi

Asas sentralisasi adalah sistem pemerintahan dimana segala kekuasaan dipusatkan di pemerintah pusat.

2. Asas desentralisasi

Asas desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.

3. Asas dekonsentrasi 28 Ibid. 29 Ibid. 30

Miranda Laurensi, Asas Pemerintahan Daerah,

Asas dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada gubernur sebagai wakil pemerintah kepada instansi vertikal wilayah tertentu.

4. Asas tugas pembantuan

Asas tugas pembantuan adalah penugasan dari pemerintah kepada daerah dan/atau desa; dari pemerintah provinsi kepada pemerintah kabupaten/kota dan/atau desa; serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk tugas tertentu.

Asas desentralisasi dalam pemerintahan daerah di Indonesia dapat ditanggapi sebagai hubungan hukum keperdataan, dimana terdapat penyerahan sebagian hak dari pemilik hak kepada penerima sebagian hak, dengan obyek tertentu. Pemilik hak pemerintahan adalah di tangan pemerintah, dan hak pemerintahan tersebut diberikan kepada pemerintah daerah, dengan obyek hak berupa kewenangan pemerintah dalam bentuk untuk mengatur urusan pemerintahan, dengan tetap dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.31

Ditinjau dari sudut penyelenggaraan pemerintahan, desentralisasi antara lain bertujuan meringankan beban pekerjaan Pemerintah Pusat. Dengan desentralisasi tugas dan pekerjaan dialihkan kepada Daerah. Pemerintah Pusat dengan demikian dapat memusatkan perhatian pada hal-hal yang bersangkutan dengan kepentingan nasional atau Negara secara keseluruhan.32

Dengan demikian, menurut desentralisasi merupakan asas yang menyatukan penyerahan sejumlah urusan pemerintahan dari pemerintah pusat atau dari pemerintah daerah yang lebih tinggi kepada pemerintah daerah yang lebih rendah sehingga menjadi urusan rumah tangga sendiri daerah itu. Untuk itu semua

Belda, Materi Pemerintahan Daerah,

Rio Handrio, Tugas PKN,

tanggal 10 November 2015).

prakarsa, wewenang dan tanggungjawab mengenai urusan-urusan diserahkan sepenuhnya menjadi tanggungjawab daerah itu.33

Tujuan utama yang ingin dicapai melalui kebijaksanaan desentralisasi yaitu tujuan politik dan tujuan administratif:34

1. Tujuan politik akan memposisikan Pemerintah Daerah sebagai medium pendidikan politik bagi masyarakat di tingkat lokal dan secara agregat akan berkontribusi pada pendidikan politik secara nasional untuk mencapai terwujudnya civil society.

2. Tujuan administratif akan memposisikan Pemerintah Daerah sebagi unit pemerintahan di tingkat lokal yang berfungsi untuk menyediakan pelayanan masyarakat secara efektif, efisien, dan ekonomis yang dalam hal ini terkait dalam pelayanan publik.

Sejalan dengan pendapat tersebut, ide desentralisasi yang terwujud dalam konsep otonomi daerah sangat terkait dengan konsep pemberdayaan masyarakat. Oleh karena itu dalam desentralisasi terdapat 3 (tiga) dimensi utama, yaitu:35

1. Dimensi ekonomi, rakyat memperoleh kesempatan dan kebebasan untuk mengembangkan kegiatan ekonominya sehingga mereka secara relatif melepaskan ketergantungannya terhadap bentuk-bentuk intervensi pemerintah, termasuk di dalamnya mengembangkan paradigma pembangunan yang berorientasi pada ekonomi kerakyatan. Dalam konteks ini, eksploitasi sumber daya dilakukan untuk kepentingan masyarakat luas, dilakukan oleh masyarakat lokal;

2. Dimensi politik, yakni berdayanya masyarakat secara politik, yaitu ketergantungan organisasi-organisasi rakyat dari pemerintah;

3. Dimensi psikologis, yakni perasaan individu yang terakumulasi menjadi perasaan kolektif (bersama) bahwa kebebasan menentukan nasib sendiri menjadi sebuah keniscayaan demokrasi. Tidak ada perasaan bahwa orang pusat lebih hebat dari orang daerah dan sebaliknya.

Gus Priyono, Asas-Asas Pemerintahan Daerah,

tanggal 10 November 2015).

Yeni, Keterangan Pemerintah atas Rancangan Undang-Undang tentang Pemerintah

Daerah,

Muhammad Fahri, Asas Desentralisasi, Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan,

Dalam dokumen Tinjauan Ketatanegaraan Pelaksanaan Pemilukada Serentak Dalam Penyelenggaraan Demokrasi Di Indonesia (Studi Pada Kpud Kabupaten Karo) (Halaman 83-94)