KERANGKA HUKUM HAK MASYARAKAT ADAT DALAM PENGELOLAAN SUMBER DAYA HUTAN
B. Hak Masyarakat Asli Dalam Konvensi Internasional
1. Universal Declaration of Human Rigths Tahun 1948 Belum Secara Tegas Menentukan Masyarakat Asli
Hak masyarakat lokal dapat dilacak pada masa awal periode kolonial, ketika para misionaris dan cendekiawan yang tertarik mencoba untuk memastikan bahwa masyarakat asli di daerah kolonial pada masa itu terlindungi dari tindakan-tindakan para pendatang dan orang-orang yang ingin memperoleh akses tanah, sumberdaya alam dan menjadikan mereka tenaga kerja. Satu hal menarik sehubungan dengan akses atas sumber daya alam adalah “Sekolah Hukum Internasional Spanyol” pada abad kelimabelas, dimana para pengikutnya, terutama pendirinya Fransisco de
Victoria, mengkritik cara para penjajah Spanyol dan kolonialisnya dalam
merebut tanah dan hak-hak orang Indian yang dijadikan tenaga kerja. Memperkuat pentingnya esensi kemanusiaan suku Indian di belahan barat, sekolah ini menegaskan bahwa Suku Indian memiliki kekuatan otonomi orisinil dan berhak atas tanah, dimana orang-orang Eropa harus menghormatinya21. Praktek-praktek kenegaraan, isu mengenai pengrusakan terhadap masyarakat lokal dan perubahan cara hidup mereka didiskusikan di Parlemen Inggris pada abad 18 dan 19, terutama selama debat-debat mengenai perbudakan. Pemerintah Amerika melakukan perjanjian dengan masyarakat asli, sesuatu yang mengindikasikan pengakuan tak langsung kedaulatan masyarakat asli22.
Bank Dunia telah mengadaptasi Petunjuk Pelaksanaan (Operational
Directive), yang secara khusus memberi perhatian dengan pengakuan
terhadap sistem adat atas kepemilikan tanah di proyek-proyek binaannya. Setelah sebuah proses draf panjang oleh Kelompok Kerja tentang Populasi Masyarakat Asli, maka “Draf Deklarasi PBB tentang Hak-hak Masyarakat Asli” sekarang sedang berada dalam pertimbangan oleh Komisi Hak Asasi Manusia, dan diharapkan dapat diadopsi oleh Majelis Umum PBB. Apabila
21 S. James Anaya, Indigenous Peoples in International Law, (Oxford: Oxford University Press, 1996), .hlm. 10.
22 Pada 100 tahun keberadaannya, Amerika Serikat membuat lebih dari 370 kesepakatan dengan Bangsa Indian Amerika. G. Alfredsson, “ Treaties with Indigenous Populations”, in Encylopedia of International Law, vol. 2, 1995, hlm. 951.
draf ini telah diterima, maka akan menjadi sebuah prestasi yang penting dan titik awal yang signifikan di bidang penentuan standar oleh PBB berkenaan dengan hak-hak masyarakat lokal. Hal ini jugalah yang menjadi alasan bagaimana praktek hak asasi manusia di PBB, deklarasi seperti ini biasanya diikuti dengan konvensi yang berhubungan dengan subyek tersebut.23
Perbincangan mengenai masyarakat asli di tingkat internasional tidak berhenti sampai abad tersebut. Istilah “masyarakat asli” digunakan untuk pertama kali pertemuan internasional pada Konfrensi Berlin tahun 1884-1885, tapi konsepnya berbeda dari apa yang dipahami sekarang ini. Istilah ini dipakai terhadap populasi asli di Afrika yang berada dibawah dominasi kolonial kekuatan besar, yang membedakan mereka dari rakyat atau orang-orang dari bangsa yang menjajah mereka24.
Pada akhir Perang Dunia I, sebuah doktrin yang dikembangkan berdasar pada konsep “perwalian,” sebagaimana dalam praktek Liga Bangsa-Bangsa. Pasal 22 dari Kovenan Liga Bangsa-Bangsa berhubungan dengan “orang-orang yang belum mampu untuk berdiri sendiri pada kondisi dunia modern yang berat” dan memandang dalam “kemapanan dan perkembangan” mereka, sebuah “peradaban luhur”. Ketika membawa ide perwalian ini, Pasal 23 dari kovenan tersebut mengharuskan para anggota dari Liga untuk menganggap sebagai “tugas positif” untuk “berusaha agar tercipta perlakuan yang adil terhadap masyarakat asli dari wilayah yang berada di bawah wewenang mereka”.
Piagam PBB tidak memberikan perhatian pada permasalahan dan hak-hak masyarakat asli. Pasal 73 Piagam PBB tidak mengatur secara tegas tentang pengertian masyarakat asli. Meskipun sejak awal piagam PBB tidak menyinggung langsung masalah masyarakat asli, piagam ini telah memikul beberapa kebijakan yang berhubungan dengan ‘nasib’ dan permasalahan-permasalahan yang dihadapi oleh masyarakat asli/lokal. Strategi utama dari PBB dan badan-badan multilateral lainnya sehubungan dengan kondisi masyarakat asli telah dijalankan untuk mempelajari kondisi mereka, dengan beberapa strategi.
Pada tahun 1949, Majelis Umum PBB menetapkan bahwa ECOSOC dengan bantuan dari berbagai badan-badan khusus lainnya dan dari Institut Inter-Amerika, haruslah mengadakan penelitian mengenai kondisi masyarakat asli di Amerika. Pemerintah Amerika Serikat berusaha mencegah dilakukannya studi ini, karena mereka tidak mau menerima
23 Sandra Moniaga, Hak Masyarakat Adat dan Masalah Serta Kelestarian Lingkungan Hidup di Indonesia, (Jakarta: HUMA, 2003), hlm.24.
24 Erica-Irene Daes, Standar Setting Activities: Evolution of Standars Concerning the Rights of Indigenous People, UNHCR Journal 13, 2 Agustus 1996 (Journal on-line): available from http:// www.unhcr.ch/Huridocda/Huridocda . nsf/E.CN.4.Sub.2.AC.4.1996.
kritikan dari anggota PBB lainnya25. Baru tahun 1970-an dan awal 1980 PBB dapat mengadakan penelitian ini dan memperoleh informasi detil mengenai permasalahan masyarakat asli.
Pada tahun 1971, PBB memerintahkan Komisi PBB untuk Pencegahan Diskriminasi dan Perlindungan Kaum Minoritas (UN Commission
on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities) untuk
menjalankan studi tentang “Masalah Diskriminasi Terhadap Masyarakat Asli (Lokal)”. Hasil dari studi ini adalah laporan multi volume oleh reporter khusus Jose Martinez Cobo26. Studi ini menggabungkan banyak data tentang masyarakat asli (lokal) di seluruh dunia, dan membuat sebuah laporan berdasarkan atas laporan tertulis yang diberikan oleh pemerintah dan masyarakat asli (lokal), dan akhirnya menerbitkan seri penemuan dan rekomendasi yang secara umum mendukung tuntutan masyarakat asli (lokal). Laporan ini akhirnya menjadi referensi standar untuk diskusi tentang masyarakat asli pada sistem PBB dan terus digunakan dan dirujuk pada sistem aktivitas PBB sekarang ini. Lebih lanjut, laporan ini mengawali pola pengumpulan data dan kerja evaluasi dengan tema tersebut oleh para ahli yang bekerja atas sponsor organisasi-organisasi internasional27.
Tahun 1989, Miquel Alfonso Martinez ditunjuk sebagai Reporter Khusus untuk Studi tentang perjanjian, persetujuan dan pengaturan-pengaturan konstruktif lainnya antara Negara dan masyarakat lokal. Pada tahun 1992, reporter khusus lainnya, Erica Irene Daes ditunjuk dengan mandat untuk mengambil studi tentang perlindungan budaya dan kekayaan intelektual masyarakat lokal28. Studi ini diberi judul “Studi tentang perlindungan warisan masyarakat lokal”, berikut dengan prinsip-prinsip dan petunjuk untuk perlindungan warisan masyarakat asli. Laporan ini dimasukkan oleh Reporter Khusus ke sub-komisi pada tahun 1995. Erica-Irene Daes, kemudian ditunjuk kembali sebagai Reporter Khusus untuk mengadakan “Studi tentang Masyarakat Lokal dan Hubungannya dengan Tanah”, dan pada tahun 1997, dia memasukkan laporan pendahuluannya tentang masalah tersebut29.
25 Nathan Lerner, “ The 1989 ILO Convention on Indigenous Population: New Standards?,” Journal of Israel Yearbook on Human Rights, vol. 20,( 1991): hlm. 229.
26 Jose Martinez Cobo, Study of the Problem of Discrimination Againts Indigenous
Populations, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1986/7&Adds: hlm. 1-4.
27 UN General Assembly, “Review of the Existing Mechanisms, Procedures and progrmmes
within the United Nations concerning Indigenous Peoples”, Report of the Secretary General
to the General Assembly, U.N. Doc.A/51/493.
28 Pada tahun 1996, laporan perkembangan ketiga dari studi ini telah diserahkan oleh reporter khusus. Lihat UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1996/23. Selama tahun 1997, Komisi telah meminta reporter khusus untuk menyerahkan laporan akhirnya. Lihat Keputusan dari Komisi Hak-Hak Asasi Manusia 1997/113.
29 Erica-Irene Daes, Indigeneous Peoples and their Relationship to Land, Preliminary working paper, 1997; See UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1997/17
Kebijakan-kebijakan lain dan aksi yang dilaksanakan oleh PBB adalah membentuk dua kelompok kerja. Pendeklarasian Dekade Internasional untuk Masyarakat Asli Dunia pada saat PBB mengadakan seminar dan workshop tentang masalah-masalah masyarakat lokal dan menyediakan program beasiswa bagi masyarakat lokal untuk training dan kerja praktek tentang hak asasi manusia dan sistem-sistem di PBB30, dan sekarang sedang dipertimbangkan pembentukan sebuah forum permanen untuk masyarakat asli.31
Pada tahun 1982, PBB membentuk Kelompok Kerja tentang Populasi Masyarakat Asli (Working Group on Indigeneous Populations) untuk meninjau kembali perkembangan-perkembangan menyangkut peningkatan dan perlindungan hak asasi manusia dan kemerdekaan fundamental populasi masyarakat lokal, termasuk informasi yang diminta oleh Sekertaris Jendral setiap tahun, dan untuk memberikan perhatian khusus bagi perubahan standar berkaitan dengan hak-hak masyarakat asli.32 Pekerjaan utama dari kelompok kerja ini adalah persiapan Draf Deklarasi PBB tentang Hak-Hak Masyarakat Asli (Lokal). Selama proses pertimbangan pada Kelompok Kerja ini, terutama selama proses penyusunan draf, Kelompok Kerja ini mempersilahkan pada negara-negara, masyarakat lokal dan pihak-pihak lainnya untuk berdialog dalam sebuah dialog multilateral tentang muatan spesifik norma-norma berkenaan dengan masyarakat lokal dan hak-hak mereka. Kelompok Kerja ini telah menjadi forum internasional utama menyangkut masalah masyarakat lokal dan menawarkan sebuah platform bagi proposal-proposal sesuai dengan kebijakan PBB. “Dengan memasukkan komentar dan proposal dari masyarakat lokal selama lebih sepuluh tahun, kelompok kerja ini telah memberikan arti penting bagi masyarakat lokal untuk meningkatkan konsep mereka sendiri tentang hak-hak mereka di arena internasional”33.
Proses draf deklarasi pada Kelompok Kerja ini selesai pada tahun 199334. Pada tahun 1994, induk kelompok kerja ini, Sub-Komisi Pencegahan Diskriminasi dan Perlindungan Kaum Minoritas, mengadopsi draf ini dan
30 Dekade Internasional dari Masyarakat Asli Dunia telah diproklamirkan oleh Majelis Umum pada 10 Des. 1994 (GA Res. 48/163). Untuk membiayai proyek dan program selama dekade dan memperkokoh kerja sama intenasional untuk solusi dari masalah yang dihadapi oleh masyarakat asli, majelis umum pada tahun 1995 menetapkan dana suka rela untuk Dekade Internasional dari Masyarakat Asli Dunia.
31 Lihat, Laporan dari lokakarya kedua pada forum tetap untuk masyarakat asli dalam sistem PBB, UN Doc. E/CN.4/1998/11 and Add. 1-3
32
33 Jmaes Anaya, Op. Cit., hlm. 52.
34 Draf final diterbitkan dalam sebuah lampiran pada Laporan Kelompok Kerja tentang Masyarakat Asli pada Sesi ke Sebelasny, UN. Doc. E/CN.4/Sub.2/1993/29, Annex 1 (1993)
menyerahkannya ke Komisi Hak Asasi Manusia PBB35. Melalui resolusi No. 32 tahun 1995 tanggal 3 Maret 1995 memutuskan, “untuk membentuk, atas dasar prioritas sebuah kelompok kerja tanpa kesimpulan dari Komisi Hak Asasi Manusia dengan tujuan tunggal memaparkan draf deklarasi”, dengan mempertimbangkan draf yang dimasukkan oleh sub-komite dengan judul “draf Deklarasi PBB tentang Hak-Hak Masyarakat Lokal” untuk pertimbangan dan adopsi oleh Majelis Umum dalam Dekade Masyarakat Lokal Dunia tingkat Internasional36. Pemaparan dari draf ini di komisi, yaitu kelompok kerja Komisi, mungkin mengambil waktu yang cukup lama, dan mungkin akan dipengaruhi terutama oleh adanya kepentingan negara, karena para anggota Komisi tersebut mewakili negara mereka. Partisipasi besar dari masyarakat asli pada proses pembuatan draf pada kelompok kerja ini, bagaimanapun, akan disambut. Untuk maksud ini lampiran resolusi Komisi 1995/32 di atas membentuk sebuah prosedur untuk “organisasi masyarakat asli” agar diakui berpartisipasi pada kelompok kerja draf dari komisi37.
Selama hak-hak atas tanah dan sumberdaya alam menjadi bagian dari jenis-jenis hak kepemilikan, Pasal 17 Deklarasi Hak-Hak Asasi Manusia haruslah dijadikan referensi pertama. Pasal ini menetapkan bahwa”(1)
Semua orang memiliki hak untuk memiliki properti sendiri atau bersama pihak lain; (2) Tidak ada yang boleh sewenang-wenang merampas properti ini”. Pernyataan pada pasal 17 adalah luas dan komprehensif; dia berlaku
baik dalam bentuk individual maupun kolektif dari kepemilikan properti38. Oleh karena itu, suatu hak kolektif dari properti, termasuk hak atas tanah dan sumberdaya alam, mempunyai peraturan sebagai suatu landasan legal. Hal ini sangat penting dalam memandang hak-hak pribumi terhadap lahan dan sumberdaya alam sejak sifat kolektif dari hak-hak mereka atas tanah dan sumberdaya alam menjadi sangat signifikan. Usaha perlindungan terhadap hak pada pasal 17 tidak mutlak, dalam arti bahwa seseorang dapat dicabut hak milik propertinya, asalkan hal tersebut dilakukan sesuai proses hukum, tanpa diskriminasi dan kompensasi yang adil39.
35 Draf ini diadopsi tanpa perubahan oleh Sub-Komisi pada resolusinya 1994/45 pada tanggal 26 Agustus 1994. Draf deklarasi ini kemudian dittaruh pada lampiran resolusi sub-komisi sebagai “Draft United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples”, UN Doc. E/CN. 4/1995/2, E/CN.4/Sub.2/1994/56, at 105 (1994)
36 Resolusi Komisi Hak Asasi Manusia, 1995/32 tanggal 3 Maret, 1995
37 Akses pada waktu proses penyusunan draf di Komisi, mugkin terbuka lebih sedikit bagi masyarakat asli, karena mereka harus diakreditasi terlebih dahulu untuk berpartisipasi (Lihat Commission on Human Rights resolution 1996/38). Hal ini bukanlah kasus yang terjadi pada Kelompok Kerja, dimana secara virtual orang atau kelompok masyarakat asli diijinkan untuk berpartisipasi dalam penyusunannya.
38 Catarina Krause and Gudmundur Alfredsson, “Article 17” in Gudmundur Alfredsson and Asbjorn Eide (eds.), The Universal Declaration of Human Rights: A Common Standard of
Achievement, 1999. hlm. 364.
“Instrumen hak asasi manusia telah menjaga hak atas budaya, tetapi tidak memberikan definisi tentang konsep ”budaya”. Deklarasi Universal Hak-Hak Asasi Manusia, memberikan definisi itu pada pasal 27. paragraf 1 dari pasal tersebut menjaga hak “kebebasan untuk berpartisipasi pada kehidupan berbudaya”, dan “untuk berbagi dalam kemajuan ilmu pengetahuan dan manfaatnya”.
Inti dari hak untuk berpartisipasi pada kehidupan berbudaya tersebut mencakup sejumlah aspek, seperti: hak untuk menunjukkan kebudayaan seseorang; menghargai kebudayaan orang lain, integritas dan dinamismenya; persamaan akses; menghormati prinsip-prinsip non-diskriminasi; dan perlindungan dan pengembangan budaya yang diikutinya40.