HAK KEPEMILIKAN DAN PENGUASAAN ATAS
TANAH DI WILAYAH PULAU BATAM
(STUDI : DI PULAU SEKIKIR DAN PULAU BULAT)
TESIS
Oleh
JULIANI LIBERTINA NASUTION
087011144/M.Kn
FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
MEDAN
▸ Baca selengkapnya: wilayah tropik, subtropik, dan kutub merupakan perwilayahan yang didasarkan atas keadaan alamiah berdasarkan
(2)HAK KEPEMILIKAN DAN PENGUASAAN ATAS
TANAH DI WILAYAH PULAU BATAM
(STUDI : DI PULAU SEKIKIR DAN PULAU BULAT)
TESIS
Diajukan Sebagai Salah Satu Syarat untuk Memperoleh Gelar Magister Kenotariatan dalam Program Studi Kenotariatan
pada Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara
Oleh
JULIANI LIBERTINA NASUTION
087011144/M.Kn
FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
MEDAN
Judul Tesis : HAK KEPEMILIKAN DAN PENGUASAAN ATAS TANAH DI WILAYAH PULAU BATAM (STUDI : DI PULAU SEKIKIR DAN PULAU BULAT)
Nama Mahasiswa : Juliani Libertina Nasution Nomor Pokok : 087011144
Program Studi : Kenotariatan
Menyetujui Komisi Pembimbing
(Prof. Dr. Muhammad Yamin, SH, MS, CN) Ketua
(Prof. Sanwani Nasution, SH) (Dr. T. Keizerina Devi A, SH, CN, MHum) Anggota Anggota
Ketua Program Studi, Dekan
(Prof. Dr. Muhammad Yamin, SH, MS, CN) (Prof. Dr. Runtung, SH, MHum)
ABSTRAK
Pembukaan tanah di suatu tempat termasuk di suatu pulau merupakan awal dari lahirnya kepemilikan tanah bagi individu, yang menurut hukum adat harus dikuasai secara terus menerus. Penguasaan tanah merupakan unsur utama lahirnya hak atas tanah. Bukti pemilikan dan penguasaan atas tanah secara tertulis disebut sebagai alas hak. Sekalipun telah ada penguasaan fisik dan ada alas hak, namun pemilikan tanah yang berada pada suatu pulau tidak serta merta memberikan hak sepenuhnya kepada penghuni, sebab keberadaan suatu pulau tidak saja untuk kepentingan pribadi penghuninya, tetapi ada aspek politik dan pertahanan keamanan. Untuk itu perlu diteliti aspek kepemilikan, penguasaan dan penggunaan tanah tersebut di suatu pulau.
Untuk mengkaji hal tersebut dilakukan penelitian bersifat deskriptif kualitatif, dengan metode pendekatan yuridis normatif dan dianalisis dengan kenyataan di lapangan, dengan mengambil sumber data dari data sekunder.
Dari hasil temuan penelitian diperoleh kesimpulan sebagai berikut :
1. Pola kepemilikan dan penguasaan atas tanah di wilayah Pulau Batam khususnya di Pulau Sekikir dan Pulau Bulat didasarkan pada penguasaan fisik oleh penduduk dan diakui oleh aparat pemerintah daerah yang didukung oleh alas hak yang diterbitkan oleh aparat kelurahan, Namun kepemilikan tanah oleh masyarakat belum dapat disertipikatkan karena terbentur dengan aturan pengelolaan Pulau Batam yang diberikan Hak Pengelolaan kepada Otorita Batam, juga belum adanya ketentuan khusus yang mengatur penetapan hak atas tanah yang berada di pulau-pulau kecil.
2. Pelaksanaan penggunaan tanah di wilayah Pulau Batam terdapat dualisme, yakni dilakukan oleh Otorita Batam berdasarkan pemberian Hak Pengelolaan dan juga dilakukan oleh Pemerintah Kota Batam, pada kenyataannya penggunaan tanah tersebut belum sepenuhnya dilaksanakan sesuai dengan RTRW Kota Batam baik oleh Pemerintah Daerah maupun oleh warga masyarakat.
3. Perlindungan hukum terhadap kepemilikan rakyat atas tanah di Pulau Batam hanya secara minimal, yakni dengan cara menolak permohonan pendaftaran Hak Pengelolaan apabila masih ada penguasaan rakyat di atasnya. Seharusnya dilakukan secara maksimal dengan melakukan pendaftaran atas tanah milik rakyat.
Terhadap hal tersebut di atas, maka disarankan agar aspek pemilikan dan penguasaan tanah menjadi pertimbangan dalam pemberian hak atas tanah di Pulau Batam dan dapat disertipikatkan tanah milik rakyat tersebut atau diberikan hak atas tanah di atas Hak Pengelolaan.
ABSTRACT
Land opening in one place including in one island is the beginning of the land ownership for someone, which based on customary law must be informed to customary people and must be given a special mark. Land ownership are the main elements of the birth of land rights. Written land ownership which explains legal relationship between the land and its owner called land title. Eventhough there are control over land and land title as ownership evidence, however land ownership in one island is not automatically given to people who live there, but there are other aspects, such as political aspect and security aspect. Therefore it is important to investigate ownership aspect, land control and land use in one island. Based on those things, it is needed to study about the implementation of land management, land ownership, land control and land use of one island.
Descriptive-Qualitative research is used to study this research, with normative law approaching method which based on regulations and analyzed based on fact on the field by taking secondary data sources.
Based on research, it is conklused that :
1. Land ownership and Land Control on islands located in Batam Island especially in Sekikir Island and Bulat Island based on physical control by people and admitted by the local government and supported by written ownership rights enacted by village apparatus (aparat kelurahan). However, land ownership of the people could not be certificated because it is collided by management regulation of Batam island stipulated by President, by the handover of Rights of Management to Batam Authority Government over Batam Island and surrounding areas.
2. There are dualism of the implementation over land use over islands in Batam area, done by Batam Authority based on Rights of Management to plan land use, and done by Batam Local Government. In fact, that land use has not been fully implemented on field based on regional spatial planning of Batam (Local Government Regulation No. 20 Year 2001 jo. No. 2 Year 2004) either by Local Government or by people. 3. Law protection of people’s land ownership in Batam Island is minimum, by refusing
application of rights of management registration if there is occupation by people. It should be done maximally by implementing land registration of people’s land, because by registrating people’s land, land registration to reach legal protection for land owner.
Based on those things abovementioned, it is suggested that ownership aspect and land control become consideration on land issues in Batam Island and people’s land could be certificated or could be given Rights of Management. Land use aspect should be implemented based on Regional Spatial Planning of Batam City and confirmed through decree and certificate.
KATA PENGANTAR
Puji syukur dipanjatkan ke hadirat Tuhan yang Maha Esa atas petunjuk-Nya,
Penulis dapat menyelesaikan tugas akhir berupa Tesis dalam menjalani proses
perkuliahan pada Magister Kenotariatan Fakultas Hukum USU Medan. Tesis ini
berjudul “Hak Kepemilikan dan Penguasaan Tanah di Wilayah Kepulauan Batam
(Studi di Pulau Sekikir dan Pulau Bulat) ditulis sebagai salah satu persyaratan dalam
rangka memperoleh gelar Magister Kenotariatan pada Fakultas Hukum Universitas
Sumatera Utara Medan.
Dalam rangka penulisan Tesis ini, banyak pihak telah memberikan bantuan,
dorongan semangat dan masukan serta sumbang saran, sehingga Penulis dapat
menyelesaikan dengan tuntas. Untuk itu pada tempatnya diucapkan terima kasih
khususnya disampaikan kepada Bapak Dosen Pembimbing yakni Prof. Dr.
Muhammad Yamin, SH, MS, CN, Prof. Sanwani Nasution, SH, Dr. T. Keizerina Devi
A, SH, CN, M.Hum yang telah bersedia memeriksa, menelaah, memberikan koreksi
dan petunjuk serta saran untuk kesempurnaan Tesis ini.
Demikian juga diucapkan terima kasih kepada Bapak-Bapak Dosen Penguji
yang telah memberikan masukan, koreksi yang kontruktif dalam penyempurnaan
Tesis ini sejak kolokium, seminar hasil hingga ujian meja hijau.
Tidak lupa diucapkan terima kasih khusus kepada keluarga Penulis, suami dan
anak-anak tercinta, orang tua dan mertua tersayang, dan Saudara-Saudaraku yang
terhormat yang telah sedia berkorban dan setia selalu mendampingi Penulis serta
tidak lelah memberikan dorongan semangat, ikhlas berdoa dan merelakan waktu yang
seharusnya dapat berkumpul dengan keluarga tetapi terpaksa tersita dengan kesibukan
Penulis menuntut ilmu dan menyelesaikan Tesis ini.
Dalam penulisan Tesis ini, Penulis menyadari akan keterbatasan kemampuan
untuk menghasilkan karya yang sempurna, untuk itu dengan kerendahan hati Penulis
mengharapkan kritikan dan masukan yang positif demi kesempurnaan Tesis ini.
1. Bapak Prof. Dr. Runtung, SH, M.Hum, Selaku Dekan Fakultas Hukum
Universitas Sumatera Utara beserta seluruh staf atas bantuan, kesempatan dan
fasilitas yang diberikan kepada Penulis menempuh pendidikan dan
menyelesaikannya pada Program Studi Magister Kenotariatan.
2. Bapak Prof. Dr. Muhammad Yamin, SH, MS, CN, selaku Ketua Program Studi
Magister Kenotariatan Universitas Sumatera Utara yang dengan tulus ikhlas dan
tidak lelah memberikan arahan dan bimbingan kepada Penulis.
3. Bapak Prof. Sanwani Nasution, SH, dan Dr. T. Keizerina Devi A, SH, CN,
M.Hum sebagai Dosen pembimbing sekaligus penguji yang telah memberikan
arahan dan koreksi demi penyempurnaan Tesis ini.
4. Para Bapak dan ibu Dosen di lingkungan Program Magister Kenotariatan
Universitas Sumatera Utara yang memberikan ilmu pengetahuan dan bimbingan
kepada Panulis.
5. Pegawai dan Staf pada Fakultas Hukum terutama pada Program Magister
Kenotariatan yang telah memberikan bantuan demi kelancaran semua proses
administrasi dalam penyelesaian studi Penulis.
6. Rekan-rekan Mahasiswa pada Program Magister kenotariatan dan semua pihak
yang turut membantu yang tidak dapat Penulis sebutkan satu persatu yang
memberikan motivasi kepada Penulis.
Akhirnya kepada Tuhan Yang Maha Esa Penulis memohon kiranya diberikan
balasan yang berlipat ganda atas jasa-jasa Bapak Dosen Pembimbing, Dosen Penguji
dan rekan-rekan mahasiswa dan semua pihak yang turut membantu Penulis selama
ini.
Medan, Januari 2011 Hormat Penulis,
RIWAYAT HIDUP
I. IDENTITAS PRIBADI
Nama : Juliani Libertina Nasution
Tempat/Tgl.Lahir : Gunung Sitoli, Nias/7 Juli 1958
Agama : Kristen
Status : Menikah
II. KELUARGA
Nama Ayah : Drs. J. Nasution (Alm.)
Nama Ibu : Sonta Hutabarat
Nama Suami : Dr. Sori Tua Sarumpaet
Nama Anak : - Irwanda S.
- Tresia S.
- Angela S.
III. PENDIDIKAN
SD CHRISTUS RAJA JAYAPURA
SMP NEGERI JAYA PURA
SMA NEGERI JAYA PURA
S1 UNIVERSITAS BATAM
DAFTAR ISI
BAB II POLA KEPEMILIKAN DAN PENGUASAAN TANAH PADA PULAU-PULAU DI WILAYAH KEPULAUAN BATAM ... 54
A. Gambaran Lokasi Penelitian ... 54
B. Pengaturan Kepemilikan dan Penguasaan Tanah ... 63
C. Kepemilikan dan Penguasaan Tanah di Pulau Bulat dan Pulau Sekikir ... 80
D. Aturan Pengelolaan Pulau Batam ... 85
BAB III PELAKSANAAN PENGGUNAAN TANAH PADA PULAU-PULAU DI WILAYAH KEPULAUAN BATAM ... 100
A. Pengaturan Tentang Penggunaan Tanah ... 100
B. Pelaksanaan Pengaturan Penggunaan Tanah... 110
DAN PENGUASAAN TANAH DI PULAU BATAM ... 122
A. Kepemilikan dan Penguasaan Tanah dan Hak Pengelolaan di Pulau Batam ... 122
B. Perlindungan Hukum atas Kepemilikan dan Penguasaan Tanah Masyarakat ... 126
C. Perlindungan Hukum Secara Maksimal ... 134
BAB V KESIMPULAN DAN SARAN ... 140
A. Kesimpulan ... 140
B. Saran ... 142
DAFTAR TABEL
Halaman Tabel 1 : Daftar Surat Tanah Warga Pulau Sekikir... 86
Tabel 2 : Jumlah Sertipikat Hak Pengelolaan Berdasarkan
Tahun Terbit ... 91
Tabel 3 : Data Penggunaan Tanah pada Pulau Sekikir dan Pulau
Telah diuji pada
Tanggal : 22 Januari 2011
PANITIA PENGUJI TESIS
Ketua : Prof. Dr. Muhammad Yamin, SH, MS, CN Anggota : 1. Prof. Sanwani Nasution, SH
2. Dr. T. Keizerina Devi A, SH, CN, MHum 3. Dr. Dedi Harianto, SH, MHum
ABSTRAK
Pembukaan tanah di suatu tempat termasuk di suatu pulau merupakan awal dari lahirnya kepemilikan tanah bagi individu, yang menurut hukum adat harus dikuasai secara terus menerus. Penguasaan tanah merupakan unsur utama lahirnya hak atas tanah. Bukti pemilikan dan penguasaan atas tanah secara tertulis disebut sebagai alas hak. Sekalipun telah ada penguasaan fisik dan ada alas hak, namun pemilikan tanah yang berada pada suatu pulau tidak serta merta memberikan hak sepenuhnya kepada penghuni, sebab keberadaan suatu pulau tidak saja untuk kepentingan pribadi penghuninya, tetapi ada aspek politik dan pertahanan keamanan. Untuk itu perlu diteliti aspek kepemilikan, penguasaan dan penggunaan tanah tersebut di suatu pulau.
Untuk mengkaji hal tersebut dilakukan penelitian bersifat deskriptif kualitatif, dengan metode pendekatan yuridis normatif dan dianalisis dengan kenyataan di lapangan, dengan mengambil sumber data dari data sekunder.
Dari hasil temuan penelitian diperoleh kesimpulan sebagai berikut :
1. Pola kepemilikan dan penguasaan atas tanah di wilayah Pulau Batam khususnya di Pulau Sekikir dan Pulau Bulat didasarkan pada penguasaan fisik oleh penduduk dan diakui oleh aparat pemerintah daerah yang didukung oleh alas hak yang diterbitkan oleh aparat kelurahan, Namun kepemilikan tanah oleh masyarakat belum dapat disertipikatkan karena terbentur dengan aturan pengelolaan Pulau Batam yang diberikan Hak Pengelolaan kepada Otorita Batam, juga belum adanya ketentuan khusus yang mengatur penetapan hak atas tanah yang berada di pulau-pulau kecil.
2. Pelaksanaan penggunaan tanah di wilayah Pulau Batam terdapat dualisme, yakni dilakukan oleh Otorita Batam berdasarkan pemberian Hak Pengelolaan dan juga dilakukan oleh Pemerintah Kota Batam, pada kenyataannya penggunaan tanah tersebut belum sepenuhnya dilaksanakan sesuai dengan RTRW Kota Batam baik oleh Pemerintah Daerah maupun oleh warga masyarakat.
3. Perlindungan hukum terhadap kepemilikan rakyat atas tanah di Pulau Batam hanya secara minimal, yakni dengan cara menolak permohonan pendaftaran Hak Pengelolaan apabila masih ada penguasaan rakyat di atasnya. Seharusnya dilakukan secara maksimal dengan melakukan pendaftaran atas tanah milik rakyat.
Terhadap hal tersebut di atas, maka disarankan agar aspek pemilikan dan penguasaan tanah menjadi pertimbangan dalam pemberian hak atas tanah di Pulau Batam dan dapat disertipikatkan tanah milik rakyat tersebut atau diberikan hak atas tanah di atas Hak Pengelolaan.
ABSTRACT
Land opening in one place including in one island is the beginning of the land ownership for someone, which based on customary law must be informed to customary people and must be given a special mark. Land ownership are the main elements of the birth of land rights. Written land ownership which explains legal relationship between the land and its owner called land title. Eventhough there are control over land and land title as ownership evidence, however land ownership in one island is not automatically given to people who live there, but there are other aspects, such as political aspect and security aspect. Therefore it is important to investigate ownership aspect, land control and land use in one island. Based on those things, it is needed to study about the implementation of land management, land ownership, land control and land use of one island.
Descriptive-Qualitative research is used to study this research, with normative law approaching method which based on regulations and analyzed based on fact on the field by taking secondary data sources.
Based on research, it is conklused that :
1. Land ownership and Land Control on islands located in Batam Island especially in Sekikir Island and Bulat Island based on physical control by people and admitted by the local government and supported by written ownership rights enacted by village apparatus (aparat kelurahan). However, land ownership of the people could not be certificated because it is collided by management regulation of Batam island stipulated by President, by the handover of Rights of Management to Batam Authority Government over Batam Island and surrounding areas.
2. There are dualism of the implementation over land use over islands in Batam area, done by Batam Authority based on Rights of Management to plan land use, and done by Batam Local Government. In fact, that land use has not been fully implemented on field based on regional spatial planning of Batam (Local Government Regulation No. 20 Year 2001 jo. No. 2 Year 2004) either by Local Government or by people. 3. Law protection of people’s land ownership in Batam Island is minimum, by refusing
application of rights of management registration if there is occupation by people. It should be done maximally by implementing land registration of people’s land, because by registrating people’s land, land registration to reach legal protection for land owner.
Based on those things abovementioned, it is suggested that ownership aspect and land control become consideration on land issues in Batam Island and people’s land could be certificated or could be given Rights of Management. Land use aspect should be implemented based on Regional Spatial Planning of Batam City and confirmed through decree and certificate.
B A B I
P E N D A H U L U A N
A. Latar Belakang Permasalahan
Negara Indonesia disebut sebagai negara kepulauan, karena berdasarkan data
yang ada, terdapat sekitar 17.508 (tujuh belas ribu lima ratus delapan) buah pulau
besar dan kecil dengan pulau utama yaitu Pulau Kalimantan, Pulau Irian atau Papua,
Pulau Sulawesi, Pulau Sumatera dan Pulau Jawa.
Di samping itu, negara Indonesia wajar disebut negara kepulauan karena
secara gramatikal, kata Indonesia berasal dari Bahasa Yunani, yakni ”Indos” yang
berarti ”India” dan ”Nesos” yang berarti ”Pulau”. Berdasarkan asal kata tersebut,
Indonesia bermakna Kepulauan India atau kepulauan yang berada di wilayah India.
Selain dikenal sebagai negara kepulauan terbesar di dunia, Indonesia juga tercatat
sebagai negara dengan garis pantai terpanjang nomor dua setelah Kanada.1
Gugusan pulau-pulau yang ada di Indonesia ada yang ditempati dan ada yang
tidak ditempati oleh manusia, bahkan masih banyak yang belum diberi nama.
Pulau-pulau yang ditempati oleh manusia umumnya adalah Pulau-pulau-Pulau-pulau yang besar,
sedangkan pulau-pulau yang tidak ditempati biasanya pulau-pulau kecil yang tidak
tersedia sumber daya alam untuk mendukung kelangsungan kehidupan manusia di
dalam pulau tersebut, seperti ketersediaan bahan kebutuhan pokok manusia.
1
Apabila pulau-pulau tersebut dihuni oleh manusia, maka manusia
membutuhkan bidang-bidang tanah yang merupakan bagian-bagian kecil dari pulau
tersebut baik untuk membangun rumah tempat tinggalnya (perumahan) maupun untuk
tempat berusaha mencari nafkah sehari-hari berupa lahan pertanian/perladangan
(non-perumahan).
Manusia yang menghuni pulau-pulau tersebut semula melakukan pembukaan
tanah baik sendiri maupun berkelompok, selanjutnya diusahai dengan bertani atau
berladang.
Pembukaan tanah di suatu tempat tertentu termasuk di suatu pulau merupakan
awal dari lahirnya kepemilikan tanah bagi individu atau kelompok, yang menurut
hukum adat pembukaan tanah tersebut haruslah diberitahukan kepada persekutuan
hukum dan diberi tanda tertentu.2
Selanjutnya tanah yang dibuka tersebut dijadikan sebagai tempat berusaha dan
atau di atasnya dibangun tempat tinggal yang dikuasai oleh masing-masing orang
sesuai dengan kebutuhan dan kemampuannya, selanjutnya penguasaan tanah tersebut
berlangsung secara terus menerus dan bahkan turun temurun.
Penguasaan tanah yang dilakukan secara terus-menerus menimbulkan
hubungan nyata manusia dengan tanah, sehingga dapat dikatakan bahwa hubungan
2
dan tindakan pengolahan nyata atas tanah adalah unsur utama lahirnya hak atas
tanah.3
Berdasarkan penguasaan dan tindakan pengolahan nyata atas tanah secara
berkesinambungan tersebut, penghuni di pulau-pulau dimaksud mempunyai
hubungan hukum dengan tanah yang ditempati dan diusahakannya, kemudian
hubungan hukum tersebut diakui oleh penguasa adat setempat atau pemerintah
lokal/daerah yang bersangkutan yang ditandai dengan pengakuan secara tertulis
maupun secara lisan.
Pengakuan secara tertulis dapat berbentuk surat pernyataan atau surat
keterangan atau surat keputusan dari pejabat yang berwenang yang menyatakan
bahwa yang bersangkutan benar menguasai dan mengusahakan bidang tanah tertentu
dan tidak ada pihak lain yang mempermasalahkannya.
Bukti penguasaan atas tanah secara tertulis yang menerangkan adanya
hubungan hukum antara tanah dengan yang mempunyai tanah disebut sebagai alas
hak.4
Apabila sudah ada alas hak, maka tanah yang dikuasai tersebut telah
membenarkan kepunyaan dari yang menguasainya dan kata ”kepunyaan” secara
keperdataan dapat juga dikatakan sebagai ”milik”.
3 Ibid
. halaman 613 Mhd. Yamin Lubis dan Abd. Rahim Lubis, Hukum Pendaftaran Tanah,
(Bandung : Mandar Maju, 2008), halaman 234
4
Masyarakat juga merumuskan milik sebagai suatu hak dan hak milik itu
merupakan suatu klaim yang dapat dipaksakan oleh masyarakat atau negara, oleh
adat, kesepakatan dan hukum. Para ahli juga selalu menganggap milik sebagai suatu
hak yang berarti klaim yang dapat dipaksakan, ancaman paksaan untuk menjamin
suatu hak yang dipandang bersifat asasi, karena milik itu perlu merealisasikan alam
fundamental manusia, oleh karena itu milik adalah sesuatu hak alamiah.5
Akan tetapi sekalipun telah ada alas hak atau penguasaan secara fisik dan
pengolahan nyata atas tanah atau juga bahkan telah disebut sebagai kepunyaan atau
kepemilikan atas tanah, maka pemilikan atau penguasaan atas tanah yang berada pada
suatu pulau, tidak serta merta memberikan hak dan keleluasaan kepada penghuninya
untuk menguasai sepenuhnya, sebab keberadaan suatu pulau tidak saja untuk
kepentingan pribadi penghuninya dan masyarakat setempat, tetapi ada aspek-aspek
lain yang melingkupinya, seperti aspek politik dan pertahanan keamanan.
Oleh karena itu keberadaan suatu pulau mempunyai arti yang strategis,
karena di atasnya ada kepentingan ekonomi orang-perorang dan masyarakat setempat
dan juga ada kepentingan politik dan keamanan dari negara/pemerintah.
Adanya berbagai kepentingan yang diletakkan di atas suatu pulau tersebut,
tentunya diperlukan pengaturan yang memberikan jaminan kepastian hukum terhadap
penguasaan dan penggunaan tanahnya sehingga kepentingan para pihak tersebut
5
tidak saling berbenturan dan saling meniadakan dan tujuan pemanfaatan pulau baik
secara ekonomi, sosial maupun secara politik dapat tercapai.
Pengaturan terhadap penguasaan dan penggunaan tanah yang ada di
pulau-pulau mengacu kepada pengaturan penguasaan dan penggunaan tanah di atas
permukaan bumi pada pada umumnya, yakni untuk kepentingan pemerintah maupun
kepentingan rakyat.
Dalam hal ini kepentingan rakyat berkaitan dengan hak-hak yang dapat
dikuasai dan dimiliki atau dapat diberikan oleh Negara kepada rakyatnya atas obyek
tanah tertentu yang berada di atas suatu pulau.
Menyangkut hak-hak rakyat tersebut, konstitusi Negara menjamin adanya
hak-hak dasar rakyat, tidak hanya terhadap hak-hak atas tanah tetapi juga terhadap
hak-hak dasar lainnya yang memang diemban oleh rakyat dan wajib dilindungi oleh
negara.
Hak-hak dasar merupakan kondisi dasar yang harus ada dan tersedia dalam
kehidupan, baik yang sifatnya individual maupun kolektif. Hak-hak dasar yang lahir
oleh karena proses kesejahteraan dan proses perjalanan bangsa selama ini yang
mewujud dalam banyak hal, seperti sandang, pangan, papan, kesehatan, pendidikan,
rasa aman, rasa nyaman, kebebasan, keadilan dan dalam berbagai bentuk lainnya.
Hampir semua hal yang berkaitan dengan hak-hak dasar rakyat langsung atau
tidak langsung berkaitan dengan persoalan pertanahan. Hak-hak dasar rakyat yang
mewujud dalam bentuk keadilan, misalnya seperti tidak berkaitan dengan pertanahan,
sumber utama ekonomi dan bahkan politik, maka pengaturan penataan, penguasaan
dan pemilikannya menjadi indikator penting dari keadilan.6
Menyangkut masalah pertanahan yang disebut sebagai sumber-sumber utama
kesejahteraan dan menjadi indikator penting dari keadilan dikonstatir dalam Pasal 33
ayat (3) Undang-undang Dasar 1945 yang menegaskan bahwa “bumi, air dan
kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan
untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”.
Penggunaan bumi, air dan kekayaan alam untuk sebesar-besar kemakmuran
rakyat tersebut menunjukkan bahwa tujuan pemanfaatannya semata-mata untuk
mensejahterakan rakyat sekaligus dengan memperhatikan aspek keadilan yang
ditunjukkan dari kata "sebesar-besarnya", artinya hasil dari penggunaan dan
pemanfaatan bumi, air dan kekayaan alam tersebut bukan untuk perseorangan atau
kelompok tertentu tetapi untuk rakyat banyak.
Selanjutnya kebijakan di bidang pengelolaan bumi, air, ruang angkasa dan
kekayaan alam yang terkandung di dalamnya (sumber daya agraria) diatur dalam
Undang-Undang Nomor 5 tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria
atau disebut juga dengan Undang-undang Pokok Agraria (UUPA).
Kemudian aturan tersebut ditindaklanjuti dengan peraturan pelaksanaan dalam
berbagai peraturan perundang-undangan yang bersifat organik, baik dalam bentuk
6
undang-undang, peraturan pemerintah, peraturan presiden, keputusan presiden,
peraturan menteri, keputusan menteri dan lain-lain.
Pasal 2 UUPA mengatur bahwa “bumi, air dan ruang angkasa termasuk
kekayaan alam yang terkandung di dalamnya pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh
negara”. Pengertian bumi meliputi permukaan bumi, termasuk pula tubuh bumi di
bawahnya serta yang berada di atasnya, pengertian air adalah perairan pedalaman
maupun laut wilayah Indonesia, sedang pengertian ruang angkasa adalah ruang di
atas bumi dan di atas perairan.7
Lingkup permukaan bumi tersebut meliputi tanah yang ada di seluruh
Indonesia sesuai dengan konsep kesatuan seluruh wilayah Indonesia sebagai kesatuan
tanah air dari seluruh rakyat Indonesia, maksudnya tanah tidak semata-mata hak dari
pemiliknya tetapi juga merupakan hak bersama rakyat Indonesia yang merupakan
semacam hubungan hak ulayat Bangsa Indonesia.8
Kemudian Pasal 4 UUPA menentukan bahwa atas dasar hak menguasai dari
negara sebagaimana ditentukan dalam Pasal 2 ditentukan adanya macam-macam hak
atas tanah yang dapat diberikan kepada perorangan maupun badan hukum (subyek
hak).
Hak-hak atas tanah tersebut memberi wewenang untuk mempergunakan tanah
yang bersangkutan sekedar diperlukan untuk kepentingan yang langsung
7
Pasal 1 ayat (4), (5) dan (6) UUPA.
8
berhubungan dengan penggunaan tanah itu dan dalam batas-batas menurut ketentuan
peraturan perundangan. Dengan kata lain mengalokasikan kekuasaan hak atas tanah
oleh negara kepada orang atau badan hukum yang dilakukan secara terukur supaya
dapat digunakan bagi kelangsungan hidup setiap orang secara bersama-sama.9
Oleh karena itu secara konsepsional, seluruh permukaan bumi (tanah) yang
ada di seluruh wilayah Indonesia, sejatinya dapat dimiliki dan diberikan hak-hak atas
tanah kepada setiap warga negara Indonesia sesuai dengan ketentuan peraturan
perundang-undangan yang berlaku, termasuk yang berada di kepulauan atau
merupakan pulau atau juga pulau-pulau kecil yang ada di seantero nusantara.
Namun dalam tataran operasionalnya, hak-hak atas tanah tidak dapat
diberikan untuk seluruh permukaan bumi di seluruh Indonesia, karena sejak tahun
1967 terjadi perceraian beberapa sektor dari yang semula diatur dalam UUPA, yakni
ketika diterbitkan beberapa undang-undang yang bersifat sektoral.
Undang-undang sektoral tersebut seperti Undang-undang Nomor 5 tahun 1967
tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kehutanan (telah diubah dengan Undang-Undang
Nomor 41 tahun 1999), Undang-Undang Nomor 11 tahun 1967 tentang
Ketentuan-ketentuan Pertambangan (telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 22 tahun 2001
tentang Pertambangan Minyak dan Gas Bumi), Undang-undang Nomor 11 Tahun
1974 tentang Pengairan (telah diubah dengan Undang Undang Nomor 7 tahun 2004),
Undang-Undang Nomor 24 tahun 1992 tentang Penataan Ruang (telah diubah dengan
Undang Undang Nomor 26 tahun 2007) yang diharapkan sebagai suatu
undang-undang yang akan disinkronkan seluruh kegiatan yang berkaitan dengan bumi, air dan
ruang udara.10
Saat ini telah diterbitkan pula Undang Undang Nomor 27 tahun 2007 tentang
Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau Pulau Kecil, yang obyeknya juga tanah yang
ada di pulau dan pesisir dan dalam pengelolaannya dilakukan oleh Kementerian
Kelautan dan Perikanan, tanpa menyebut keterlibatan instansi Badan Pertanahan
Nasional.
Dengan adanya undang-undang yang bersifat sektoral tersebut, maka
kewenangan untuk memberikan hak-hak atas tanah dibatasi hanya sepanjang tidak
mencakup lingkungan atau kawasan atau bidang-bidang tanah yang diatur oleh
undang-undang dimaksud.
Di samping itu sebagaimana diatur dalam Pasal 14 UUPA bahwa terdapat
pengaturan penguasaan dan penggunaan tanah untuk kawasan tertentu berdasarkan
rencana umum mengenai persediaan, peruntukan dan penggunaannya, baik yang
disusun perencanaannya oleh Pemerintah Pusat maupun Pemerintah Daerah untuk :
1. keperluan negara;
2. keperluan peribadatan dan keperluan-keperluan suci lainnya;
3. keperluan pusat-pusat kehidupan masyarakat, sosial, kebudayaan dan lain-lain
kesejahteraan;
10
4. keperluan memperkembangkan produksi pertanian, peternakan dan perikanan serta
sejalan dengan itu; dan
5. keperluan memperkembangkan industri, transmigrasi dan pertambangan.
Perencanaan yang bermaksud menyediakan tanah untuk berbagai keperluan
tersebut sesuai dengan ketentuan yang berlaku diatur dalam Rencana Umum Tata
Ruang (RUTR) yang dibuat secara hierarki mulai dari tingkat Nasional, Provinsi,
sampai Kabupaten/Kota sebagaimana ditentukan dalam Pasal 14 Undang Undang
Nomor 24 tahun 1992 jo Nomor 26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang.
Kemudian secara khusus yang mengenai bidang-bidang tanah telah ada
pengaturan penataannya dalam Peraturan Pemerintah Nomor 16 tahun 2004 tentang
Penatagunaan Tanah, yang juga ada menyinggung tentang pengaturan pulau-pulau
kecil.
Pulau-pulau tersebut yang merupakan ruang daratan merupakan kawasan
penting dalam penguasaan dan penggunaan tanahnya karena selain dapat
dimanfaatkan untuk tempat melakukan kegiatan pemenuhan kebutuhan pangan
seperti usaha pertanian, peternakan, perikanan/tambak, industri dan pertambangan,
sumber energi, tempat penelitian dan percobaan, kawasan pariwisata juga dapat
difungsikan untuk kepentingan yang lebih tinggi, antara lain menyangkut masalah
lingkungan hidup, pertahanan dan keamanan atau kepentingan masyarakat setempat
khususnya nelayan dan pekebun.
Sedang di sisi lain, kawasan pulau-pulau tersebut juga tidak tertutup
hilang karena naiknya permukaan laut disebabkan pemanasan global atau karena
gempa bumi (tsunami) atau sebaliknya dapat saja bertambah luas karena munculnya
tanah timbul akibat gelombang laut. Selain itu, kawasan pulau-pulau tersebut juga
dapat diperluas dengan cara ditimbun (reklamasi) untuk kepentingan tertentu.
Bahkan belakangan ini muncul kecenderungan "pengkaplingan" dan
penjualan pulau-pulau oleh sekelompok orang, seperti kasus jual beli pulau Bidadari
di Nusa Tenggara Timur yang dijual oleh Haji Yusuf, penduduk setempat kepada
pihak warga negara asing (Ernest Lewandowski, Warga Negara Inggiris) pada tahun
2006 lalu. Penjualan pulau tersebut mendapat reaksi beragam dari berbagai kalangan,
termasuk Menteri Dalam Negeri saat itu M. Ma’ruf yang menyatakan pembelian
Pulau Bidadari oleh warga Inggiris tersebut menyalahi prosedur karena dilakukan di
bawah tangan, padahal izin yang diberikan adalah untuk investasi.11
Terjadinya jual beli pulau Bidadari tersebut menimbulkan persoalan
tersendiri, apalagi dijual kepada orang asing, sebab dapat berpotensi menimbulkan
ancaman keamanan dalam konteks kenegaraan, juga jelas-jelas menyalahi aturan
yang berlaku sebagaimana diatur dalam Pasal 9 UUPA yang melarang orang asing
mempunyai hubungan yang sepenuhnya dengan tanah yang ada di Indonesia.
Mengingat urgennya fungsi dan manfaat pulau-pulau yang sebagian dapat
dimanfaatkan sebagai tempat melakukan kegiatan pemenuhan kebutuhan manusia
namun sekaligus pemanfaatan yang tidak terencana dapat merusak ekosistem
11
sehingga perlu perlindungan dan pelestarian lingkungan hidup di sekitarnya, maka
berdasarkan Pasal 15 Peraturan Pemerintah Nomor 16 tahun 2004 ditentukan bahwa
penggunaan dan pemanfaatan tanah pada pulau-pulau kecil dan bidang-bidang tanah
yang berada di sempadan pantai, sempadan danau, waduk dan atau sempadan sungai,
harus memperhatikan kepentingan umum dan keterbatasan daya dukung,
pembangunan yang berkelanjutan, keterkaitan ekosistem, keanekaragaman hayati
serta kelestarian fungsi lingkungan.
Kemudian bagian dari pulau-pulau tersebut terdapat sempadan pantai, karena
itu berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 26 tahun 2008 ditentukan bahwa
kawasan/ sempadan pantai dikategorikan sebagai kawasan lindung atau kawasan
perlindungan setempat.12
Semula oleh UUPA tidak ada diatur mengenai pulau-pulau dan sempadan
pantai tersebut apakah dapat diberikan hak-hak atas tanah, selanjutnya berdasarkan
Pasal 60 Peraturan Pemerintah Nomor 40 tahun 1996 tentang Hak Guna Usaha, Hak
Guna Bangunan dan Hak Pakai dinyatakan bahwa pemberian Hak Guna Usaha, Hak
Guna Bangunan dan Hak Pakai13 atas sebidang tanah yang seluruhnya merupakan
12
Lihat juga Penjelasan Pasal 4 ayat (2) Peraturan Pemerintah Nomor 16 tahun 2004 tentang Penatagunaan Tanah yang menegaskan bahwa sempadan pantai dikategorikan sebagai kawasan lindung/kawasan perlindungan setempat.
13
pulau atau berbatasan dengan pantai akan diatur tersendiri dengan Peraturan
Pemerintah.
Ketentuan tersebut kemudian ditindak lanjuti dengan Surat Edaran Menteri
Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 500-1197 Tanggal 3 Juni
1997, antara lain dinyatakan bahwa :
“Permohonan hak atas tanah yang seluruhnya merupakan pulau atau berbatasan
dengan pantai untuk tidak dilayani sampai dikeluarkannya Peraturan Pemerintah yang
mengatur hal tersebut.”
Selanjutnya berdasarkan Surat Edaran Menteri Negara Agraria/Kepala Badan
Pertanahan Nasional Nomor 500-1698 Tanggal 14 Juli 1997 antara lain dinyatakan
bahwa :
“Permohonan ijin lokasi dan permohonan hak atas tanah yang berbatasan dengan
pantai masih dimungkinkan diproses yang dilakukan secara hati-hati dan selektif dan
permohonan yang diajukan setelah tanggal 3 Juli 1997 agar dilaporkan kepada
Menteri untuk mendapat petunjuk pelaksanaan lebih lanjut.”
Ketentuan yang lebih tegas diatur dalam Pasal 11 ayat (1) Peraturan
Pemerintah Nomor 16 Tahun 2004 tentang Penatagunaan Tanah yang mengatur
bahwa terhadap tanah dalam kawasan lindung yang belum ada haknya dapat
diberikan hak atas tanah, kecuali pada kawasan hutan.
Akan tetapi sebagaimana diatur dalam Pasal 13 Peraturan Pemerintah Nomor
16 Tahun 2004 penggunaan dan pemanfaatan tanah di kawasan lindung atau kawasan
budidaya harus sesuai dengan fungsi kawasan dalam Rencana Tata Ruang Wilayah
dan tidak boleh mengganggu fungsi alam, tidak mengubah benteng alam dan
ekosistem alami.
Dalam hal ini pemilikan dan penguasaan atas tanah menjadi faktor penting
untuk dapat memanfaatkan dan menggunakan tanahnya, namun dalam penggunaan
tanah tersebut ada aturan yang membatasi kewenangan dari yang menguasai tanah
tersebut.
AP Parlindungan menyatakan, “dikuasai” dan “dipergunakan” harus
dibedakan, dalam arti bahwa dipergunakan itu sebagai tujuan daripada dikuasai dan
kedua kata tersebut tidak ada sangkut pautnya dalam hubungan sebab akibat.14
Sekalipun dinyatakan bahwa dipergunakan sebagai tujuan daripada dikuasai,
namun pengertian tersebut berbeda antara konsepsi yang dianut oleh Pemerintah
melalui peraturan perundangan dengan pengertian yang dianut oleh masyarakat,
dalam hal ini masyarakat memandang bahwa apabila sebidang tanah dikuasainya
maka penggunaannya juga sesuai dengan kepentingannya.
Hal ini dapat dimengerti karena sejak dahulu terdapat perbedaan antara
perasaan hukum rakyat dan kesadaran hukum penguasa atas tanah. Perselisihan
14
mengenai tanah antara rakyat dan pemerintah secara umum telah terjadi karena
pandangan yang berbeda mengenai konsep hak atas tanah.15
Dalam kaitan ini, peraturan perundang-undangan memandang
diperkenankannya diberikan hak atas tanah pada suatu pulau termasuk pada kawasan
pantainya dengan ketentuan penggunaannya harus disesuaikan dengan fungsi
kawasan yakni sebagai kawasan lindung, sungguhpun pengaturan untuk pemberian
hak atas tanah pada suatu pulau masih menunggu aturan pelaksanaannya. Sedang
masyarakat beranggapan bahwa penguasaan atas tanah berkaitan erat dengan
penggunaannya, menguasai tanah berarti dapat menggunakannya juga.
Kemudian perkembangan terakhir, telah diterbitkan Undang-Undang Nomor
27 Tahun 2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau Pulau Kecil yang
diundangkan pada tanggal 17 Juli 2007.
Pengaturan tentang pengelolaan wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil
tersebut terdapat ketentuan adanya perizinan dengan bentuk Hak Pengusahaan
Perairan Pesisir (HP-3) yang diterbitkan oleh Kementerian Kelautan dan Perikanan
(KKP), sementara dalam hal pengelolaan tanah di kawasan pantai dan juga di
pulau-pulau kecil dapat juga diberikan hak atas tanah oleh Instansi Badan Pertanahan
Nasional.
15
Sungguhpun menurut pendapat Bomer Pasaribu, anggota Komisi IV DPR-RI
dinyatakan HP-3 hanya terbatas pada permukaan laut dan kolam air sampai dengan
permukaan dasar laut, HP-3 tidak menyangkut hak atas tanahnya.16
Berdasarkan hal-hal tersebut, maka perlu dilakukan penelitian mengenai pola
pemilikan, penguasaan dan penggunaan tanah pada suatu pulau dan perlindungan
hukum atas pemilikan tanahnya, dengan tetap mempedomani peraturan
perundang-undangan yang berlaku, khususnya yang terdapat di Kepulauan Batam dengan studi
di Pulau Sekikir dan Pulau Bulat, Kelurahan Pulau Setokok, Kecamatan Bulang, Kota
Batam.
Pemilihan lokasi penelitian di Kepulauan Batam dimaksud didasarkan pada
pertimbangan bahwa Kepulauan Batam yang merupakan salah satu daerah yang
menjadi bagian dari Provinsi Kepulauan Riau.
Provinsi Kepulauan Riau sendiri berdiri sejak tahun 2002 tercatat sebagai
provinsi ke-33 di Indonesia dengan dasar pembentukannya Undang Undang Nomor
25 tahun 2002, yang terdiri dari 6 (enam) daerah otonom, yakni Kabupaten Karimun,
Kabupaten Bintan, Kabupaten Lingga, Kabupaten Natuna, Kota Batam dan Kota
Tanjung Pinang.
Kota Batam terdiri dari beberapa pulau, di antaranya pulau yang relatif besar
adalah Pulau Batam, Pulau Rempang dan Pulau Galang, sehingga tepat dikatakan
dengan sebutan kepulauan Batam, luas wilayah Pulau Batam saja sekitar 415 (empat
16
ratus lima belas) km2 namun apabila disebutkan Kepulauan Batam luasnya mencapai
715 (tujuh ratus lima belas) km2.17
Pemilihan lokasi penelitian tersebut juga dikaitkan dengan adanya pemilikan,
penguasaan dan penggunaan tanah di pulau-pulau yang ada di kawasan tersebut yang
pengaturannya dilaksanakan oleh satu badan khusus yang diberi nama Otorita Batam,
di samping ada juga Pemerintahan otonom yaitu Pemerintah Kota Batam yang juga
diberikan kewenangan oleh undang-undang untuk melakukan pengaturan di bidang
pertanahan.
Sementara secara faktual penguasaan tanah di tempat tersebut dilakukan
oleh berbagai pihak baik oleh instansi pemerintah maupun oleh masyarakat setempat
dengan penggunaan tanah untuk berbagai kegiatan seperti untuk pemukiman
penduduk, pelabuhan dengan segala sarana dan prasarananya, usaha industri dengan
infrastukturnya, usaha perikanan dan kelautan, usaha pariwisata dan usaha
lain-lainnya, sehingga perlu diteliti lebih lanjut bagaimana pola pemilikan tanah dan
penggunaan tanahnya serta perlindungan hukum atas pemilikan tanah di Pulau
Batam, khususnya di Pulau Sekikir dan Pulau Bulat.
B. Perumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang tersebut di atas, maka dapat dirumuskan
permasalahan sebagai berikut :
17
1. Bagaimanakah pola kepemilikan dan penguasaan tanah pada pulau-pulau di
wilayah Kepulauan Batam?
2. Bagaimanakah pelaksanaan penggunaan tanah pada pulau-pulau di wilayah
Kepulauan Batam ?
3. Apakah ada upaya perlindungan hukum terhadap pemilikan dan penguasaan
tanah di pulau-pulau di wilayah Kepulauan Batam tersebut?.
C. Tujuan Penelitian
Bertitik tolak dari rumusan permasalahan di atas, maka tujuan yang hendak
dicapai dalam penelitian ini adalah :
1. Untuk mengetahui pola kepemilikan dan penguasaan tanah pada pulau-pulau di
wilayah Kepulauan Batam
2. Untuk mengetahui pelaksanaan penggunaan tanah pada pulau-pulau di wilayah
Kepulauan Batam
3. Untuk menelusuri perlindungan hukum terhadap pemilikan dan penguasaan
tanah di pulau-pulau di wilayah Kepulauan Batam tersebut
D. Manfaat Penelitian
Di samping untuk mengetahui tujuan yang hendak dicapai, penelitian ini juga
diharapkan memberikan manfaat, yaitu :
1. Memberikan gambaran yang jelas tentang pemilikan dan penguasaan tanah pada
suatu pulau di Kepulauan Batam
2. Memberikan informasi dan pendapat yuridis kepada berbagai pihak, baik kepada
untuk mencari solusi yang dapat mewujudkan tujuan pemilikan, penguasaan dan
penggunaana tanah pada suatu pulau sehingga bermanfaat dalam memenuhi
kebutuhan masyarakat dan kebutuhan pembangunan.
E. Keaslian Penelitian
Setelah dilakukan pengamatan terhadap Tesis dan Disertasi yang ada di
perpustakaan Universitas Sumatera Utara (USU) Medan, sepanjang yang diketahui
belum ada suatu penelitian yang dilakukan oleh mahasiswa Pasca Sarjana ataupun
orang lain yang membahas tentang Hak Kepemilikan dan Penguasaan Atas Tanah di
Wilayah Kepulauan Batam. Dengan demikian penelitian ini benar-benar asli dan
bukan hasil ciplakan dari penelitian atau penulisan orang lain.
F. Kerangka Teori Dan Konsepsi
Penelitian ini menyangkut kepemilikan atas tanah di Pulau di Wilayah
kepulauan Batam pembahasannya lebih banyak kepada perilaku masyarakat dalam
melakukan pemilikan dan penguasaan tanah dan adanya pengakuan dari Pemerintah
termasuk dalam penataan penggunaannya serta melegalkan haknya, maka kerangka
teori yang diambil tidak lebih dari ketentuan peraturan perundang-undangan sebagai
landasan dalam bertindak bagi masyarakat dan pemerintah.
Akan tetapi dalam pengaturan sesuatu obyek dapat saja telah ada sistem
hukum yang menatanya, namun situasi di lapangan terutama pada lapisan masyarakat
selalu berada pada jalinan hubungan-hubungan yang dapat diprediksi dan tidak
sistematis, masyarakat dengan keinginan dan kebutuhannya terus-menerus bergerak
Hal demikian terjadi karena dalam masyarakat banyak sekali faktor yang
mempengaruhinya, misalnya kekuatan-kekuatan (kekuasaan) dan saling tarik-menarik
dan berbenturan di dalamnya dan menimbulkan ketidakteraturan, dengan kata lain
hukum dan masyarakat bukan sebagai sesuatu yang sistematis, tetapi penuh dengan
ketidakteraturan, inilah yang disebut dengan teori ketidakteraturan hukum (Theories
of legal disorder) yang dikembangkan oleh Charles Sampford.18
Namun seharusnya peranan hukum dapat menjamin adanya suatu keteraturan
terutama dalam kondisi masyarakat yang sedang membangun, karena keteraturan
tersebut merupakan salah satu tujuan dari masyarakat yang sedang membangun, maka
hukum menjadi suatu alat yang tidak dapat diabaikan dalam proses pembangunan.19
Berdasarkan teori di atas yang dijadikan kerangka berpikir dalam penelitian
ini guna melihat situasi hubungan hukum antara masyarakat dengan tanah dalam hal
ini antara hak kepemilikan atas pulau dikaitkan antara peraturan perundang-undangan
dengan kenyataan di lapangan, termasuk tujuan hukum dalam menciptakan
keteraturan terutama dalam kondisi masyarakat yang sedang membangun.
Kerangka teori itu sendiri menurut M. Solly Lubis disebut sebagai landasan
teori yakni suatu kerangka pemikiran atau butir-butir pendapat, teori, thesis mengenai
sesuatu kasus atau permasalahan (problem) yang dijadikan bahan perbandingan,
18
HR. Otje Salman dan Anton F. Susanto, Teori Hukum, Mengingat, Mengumpulkan dan Membuka Kembali, (Bandung : PT. Rafika Aditama, 2005), halaman 105-108
19
pegangan teoritis, mungkin disetujui atau tidak disetujui yang dijadikan masukan
dalam membuat kerangka berpikir dalam penulisan.20
Dari pijakan kerangka teori hukum tersebut, maka konsepsi yang
dikembangkan dalam penelitian ini adalah dengan meninjau peraturan
perundang-undangan mengenai obyek yang diteliti dan menggambarkan kenyataannya di
lapangan, yang diuraikan dalam tiga variabel, yakni :
1. pemilikan tanah;
2. penggunaan tanah dan;
3. keberadaan kepulauan dengan segala lingkup aturan dan uraiannya.
Pertama, mengenai Kepemilikan Tanah, ketentuan hukumnya dilihat dari
Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 mengatur bahwa bumi, air dan kekayaan alam yang
tekandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar
kemakmuran rakyat.
Aturan dasar dalam konstitusi menyangkut pengelolaan sumber daya alam
tersebut termasuk dalam pengertian ”dikuasai oleh Negara” tersebut kemudian
dijabarkan dalam UUPA. Dalam Pasal 2 ayat (1) UUPA ditentukan:
”Atas dasar ketentuan dalam Pasal 33 ayat (3) UUD dan hal-hal sebagai yang
dimaksud dalam Pasal 1, bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang
terkandung di dalamnya itu pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh negara, sebagai
20
organisasi seluruh rakyat Indonesia. Kemudian pada ayat (2) diuraikan bahwa hak
menguasai dari negara termaksud dalam ayat 1 pasal ini memberi wewenang untuk :
a. Mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan
pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa tersebut.
b. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang
dengan bumi, air dan ruang angkasa;
c. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan
perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa”.
Dalam penjelasan UUPA dijelaskan bahwa pengertian ”dikuasai” bukan
berarti ”dimiliki” akan tetapi adalah pengertian yang memberi wewenang kepada
Negara sebagai organisasi kekuasaan dari Bangsa Indonesia untuk melakukan
wewenang sebagaimana disebutkan dalam Pasal 2 ayat (2) UUPA tersebut.
Dijelaskan lebih lanjut bahwa kekuasaan negara mengenai tanah mencakup
tanah yang sudah dihaki oleh seseorang maupun yang tidak. Kekuasaan negara
mengenai tanah yang sudah dipunyai orang dengan sesuatu hak dibatasi oleh isi dari
hak itu, artinya sampai seberapa Negara memberikan kekuasaan kepada yang
mempunyai untuk menggunakan haknya, sampai disitulah batas kekuasaan negara
tersebut.
Sedangkan kekuasaan negara atas tanah yang tidak dipunyai dengan sesuatu
hak oleh seseorang atau pihak lainnya adalah lebih luas dan penuh, artinya negara
dapat memberikan tanah kepada seseorang atau badan hukum dengan sesuatu hak
Isi wewenang negara yang bersumber pada hak menguasai sumber daya alam
oleh negara tersebut semata-mata bersifat publik yaitu wewenang untuk mengatur
(wewenang regulasi) dan bukan wewenang untuk menguasai tanah secara fisik dan
menggunakan tanahnya sebagaimana wewenang pemegang hak atas tanah yang
bersifat peribadi.21
Secara teoritis, penyebutan ketentuan konstitusional mengenai Hak Menguasai
dari Negara ini sesungguhnya bersifat deklaratif, artinya dengan atau tanpa
penyebutan ketentuan tersebut setiap negara tetap mempunyai hak menguasai negara.
Namun demikian, ketentuan tersebut tetap penting untuk mengkonfirmasi eksistensi
dari hak menguasai negara tersebut dan menunjukkan sifat hubungan antara negara
dan tanah.22
Sejalan dengan hal tersebut di atas, maka pada Pasal 2 dan 4 UUPA mengatur
bahwa bumi, air dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang terkandung di
dalamnya pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh negara, dan atas dasar hak
menguasai dari negara tersebut ditentukan adanya macam-macam hak atas tanah yang
dapat diberikan kepada perorangan maupun badan hukum (subyek hak).
Hak-hak atas tanah tersebut memberi wewenang untuk mempergunakan tanah
yang bersangkutan sekedar diperlukan untuk kepentingan yang langsung
21
Muhammad Bakri, Hak Menguasai Tanah Oleh Negara, Paradigma Baru Untuk Reformasi Agraria, (Yogyakarta : Citra Media, 2007), halaman 5
22
berhubungan dengan penggunaan tanah itu dan dalam batas-batas menurut ketentuan
peraturan perundangan.
Dengan kata lain mengalokasikan kekuasaan hak atas tanah oleh negara
kepada orang atau badan hukum yang dilakukan secara terukur supaya dapat
digunakan bagi kelangsungan hidup setiap orang secara bersama-sama.23
Dari ketentuan yang terdapat dalam UUPA dapat dilihat bahwa Negara
memberikan hak-hak atas tanah kepada perorangan atau badan hukum (subyek hak),
bahkan menjamin, mengakui, melindungi hak-hak tersebut untuk dimanfaatkan dalam
rangka mensejahterakan kehidupannya dan tidak boleh diambil alih secara
sewenang-wenang oleh siapapun.
Akan tetapi Negara tidak hanya memberikan begitu saja hak-hak atas tanah
tersebut kepada subyek hak untuk dimanfaatkan dalam rangka mensejahterakan
kehidupannya, tetapi Negara juga memberikan jaminan kepastian hukum terhadap
hak-hak atas tanah tersebut melalui pendaftaran tanah. Kegiatan pendaftaran tanah
menurut Pasal 19 ayat (2) meliputi :
1. Pengukuran, perpetaan dan pembukuan tanah;
2. Pendaftaran hak-hak atas tanah dan peralihan hak-hak atas tanahnya;
3. Pemberian surat-surat tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat pembuktian yang
kuat.
23
Kegiatan pendaftaran tanah baik untuk pendaftaran pertama kali maupun
untuk pendaftaran yang berkelanjutan berupa pendaftaran peralihan haknya, baru
dapat dilakukan apabila subyek hak dapat membuktikan adanya hubungan hubungan
baik yang bersifat keperdataan (perorangan) maupun bersifat publik (tanah yang
dikuasai oleh instansi Pemerintah atau tanah hak ulayat masyarakat hukum adat)
antara subyek hak dengan tanahnya.24
Hubungan hukum tersebut dapat dibuktikan dengan cara menguasai secara
fisik tanah yang bersangkutan dan atau mempunyai bukti yuridis atas penguasaan
tanahnya
Bukti yuridis atas penguasaan tanah tersebut dapat saja dalam bentuk
keputusan dari pejabat di masa lalu yang berwenang memberikan hak penguasaan
kepada subyek hak untuk menguasai tanah dimaksud dan dapat juga dalam bentuk
akta otentik yang diterbitkan oleh pejabat umum yang menunjukkan tanah tersebut
diperolehnya akibat adanya perbuatan hukum berupa perjanjian
pemindahan/peralihan hak atau dapat juga melalui pembukaan tanah menurut sistem
hukum adat.
Bila dikatakan perolehan hak atas tanah, maka tersirat adanya perbuatan
hukum yang dilakukan oleh subyek hak, hal ini sejalan dengan pengertian perolehan
hak atas tanah dan atau bangunan yang dikembangkan oleh Pasal 1 angka 2
24 Hak Ulayat
Undang Nomor 21 Tahun 1997 tentang Bea Perolehan Hak Tanah dan atau Bangunan
(BPHTB) yakni perbuatan atau peristiwa hukum yang mengakibatkan diperolehnya
hak atas tanah dan atau bangunan oleh orang pribadi atau badan, seperti jual beli,
tukar-menukar, hibah, wasiat, hibah wasiat, pewarisan dan lain-lain, yang
pemindahan haknya dilakukan dengan pembuatan akta menurut cara yang diatur
undang-undang.
Namun perolehan hak atas tanah juga termasuk dalam hal perbuatan hukum
orang untuk mendapatkan tanah dengan melakukan penguasaan tanah secara fisik
berupa penggarapan atau pembukaan tanah.
Bahkan lahirnya pemilikan tanah bagi individu menurut sistem hukum adat
umumnya diawali dengan pembukaan tanah yang diberitahukan kepada persekutuan
hukum dan diberikan tanda bahwa tanah itu telah digarap.25
Dari pembukaan tanah tersebut apabila terus dikuasai dan diusahakan secara
terus menerus dan mendapat persetujuan pemerintahan desa/persekutuan adat akan
melahirkan hak wenang pilih lalu menjadi hak menarik hasil, selanjutnya jika dari
upaya penguasaan dan pengusahaan tanah tersebut telah beberapa kali panen dan
tetap mengolah tanahnya secara tidak terputus lalu diperolehnya hak milik atas
tanah.26
25
Mukhtar Wahid, Op.cit, halaman 5925 Mukhtar Wahid, Op.cit, halaman 59
26
Oleh karena itu penguasaan dan pengusahaan atas tanah merupakan hal
penting dalam mengatur lalu lintas hukum di bidang pertanahan. Penguasaan tersebut
dapat juga sebagai permulaan adanya hak, bahkan ada yang menyebut penguasaan
tanah tersebut sudah merupakan suatu ”hak”. Kata ”penguasaan” menunjukkan
adanya suatu hubungan antara tanah dengan yang mempunyainya.27
Hubungan hukum tersebut berupa hubungan nyata manusia dengan tanah,
sebab tanpa hubungan nyata tersebut maka tidak akan lahir suatu hak apapun atas
tanah.28 Artinya ada sesuatu hal yang mengikat antara orang dengan tanah tersebut,
ikatan tersebut ditunjukkan dengan suatu tanda bahwa tanah tersebut telah dikuasai
dan dimilikinya. Tanda tersebut bisa berbentuk fisik maupun bisa berbentuk bukti
tertulis.
Menurut Boedi Harsono, hubungan penguasaan dapat dipergunakan dalam arti
yuridis maupun fisik.29 Penguasaan dalam arti yuridis maksudnya hubungan tersebut
ditunjukkan dengan adanya alas hak dari penguasaan tanahnya, apabila telah ada alas
hak, maka hubungan tanah dengan obyek tanahnya sendiri telah dilandasi dengan
suatu hak.
Sedangkan penguasaan tanah dalam arti fisik menunjukkan adanya hubungan
langsung antara tanah dengan yang empunya tanah tersebut, misalnya didiami dengan
27
Badan Pertanahan Nasional, Hak Hak Atas Tanah Dalam Hukum Tanah Nasional, (Jakarta, 2002), halaman 18
28
Mukhtar Wahid, op.cit., halaman 61
29
mendirikan rumah tinggal atau ditanami dengan tanaman produktif untuk tanah
pertanian.
Penguasaan tanah dapat menjadi pertanda adanya pemilikan dan hal tersebut
juga dapat merupakan permulaan adanya atau diberikannya hak atas tanah, dengan
perkataan lain penguasaan tanah secara fisik merupakan salah satu faktor utama
dalam rangka pemberian hak atas tanahnya, sungguhpun penguasaan tanah dapat saja
dilakukan oleh orang yang tidak berhak atau hanya sebagai penyewa.
Berdasarkan ketentuan Pasal 24 Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997
tentang Pendaftaran Tanah, dapat dijelaskan bahwa sekalipun tidak ada alat-alat bukti
penguasaan secara yuridis, namun apabila dalam kenyataan bidang tanah tersebut
telah dikuasai secara fisik secara terus menerus selama 20 tahun dengan itikat baik,
maka dapat dilegitimasi penetapan/pemberian haknya kepada yang bersangkutan
dengan memberikan alat bukti tertulis.
Penguasaan tanah tersebut dapat dikatakan lengkap untuk disebut sebagai
pemilikan tanah apabila didukung oleh bukti tertulis berupa surat-surat tanah yang
diterbitkan oleh pejabat yang berwenang.
Jadi faktor penguasaan secara fisik tersebut masih harus diikuti dengan
syarat-syarat tertentu sehingga dapat dikatakan sebagai pemilikan atau permulaan adanya
hak yakni dilakukan secara terus menerus, dengan jangka waktu tertentu dan
dilakukan dengan itikat baik, sebaiknya dilengkapi dengan bukti tertulis, baru
Unsur jangka waktu tersebut ditentukan secara limitatif yakni minimal 20 (dua
puluh) tahun, namun unsur itikat baik tidak ada dijelaskan pengertiannya. Hal itu
dimengerti karena itikat baik itu sendiri tidak ada pengertian yang diterima secara
universal, hanya saja pengertian itikat baik memiliki dua dimensi, pertama dimensi
subyektif yang berarti mengarah kepada makna kejujuran, sedang dimensi kedua
dimensi obyektif yang berarti kerasionalan dan kepatutan atau keadilan.30
Terhadap pemilikan dan penguasaan tanah yang dibuktikan dengan alat bukti
secara tertulis dapat disebut juga alas hak. Alas hak diartikan sebagai bukti pemilikan
atau penguasaan atas tanah secara yuridis dapat berupa alat-alat bukti yang
menetapkan atau menerangkan adanya hubungan hukum antara tanah dengan yang
mempunyai tanah, dapat juga berupa riwayat pemilikan tanah yang pernah diterbitkan
oleh pejabat pemerintah sebelumnya maupun bukti pengakuan dari pejabat yang
berwenang.
Alas hak secara yuridis ini biasanya dituangkan dalam bentuk tertulis dengan
suatu surat keputusan, surat keterangan, surat pernyataan, surat pengakuan, akta
otentik maupun surat di bawah tangan dan lain-lain.
Berdasarkan ketentuan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 dan
Peraturan Menteri Negara Agraria / Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 3
Tahun 1997, alas hak tersebut diberi istilah data yuridis, yakni keterangan mengenai
30
status hukum bidang tanah, pemegang haknya, dan pihak lain serta beban-beban lain
yang membebaninya.
Secara perdata, dengan adanya hubungan yang mempunyai tanah dengan
tanahnya yang dibuktikan dengan penguasaan fisik secara nyata di lapangan atau ada
alas hak berupa data yuridis berarti telah dilandasi dengan suatu hak, tanah tersebut
sudah berada dalam penguasannya atau telah menjadi miliknya.
Pemilikan atas tanah secara yuridis selalu mengandung kewenangan untuk
menguasai fisik tanahnya, oleh karena pemilikan secara yuridis memberikan alas hak
terhadap adanya hubungan hukum mengenai tanah yang bersangkutan. Apabila
tanahnya sudah dikuasai secara fisik dan sudah ada alas haknya, maka persoalannya
hanya menindaklanjuti alas hak yang melandasi hubungan tersebut menjadi hak atas
tanah yang ditetapkan dan diakui oleh Negara agar hubungan tersebut memperoleh
perlindungan hukum. Proses penetapan dan pengakuan alas hak menjadi hak atas
tanah disebut pendaftaran tanah yang produknya adalah sertipikat tanah.
Oleh karena itu alas hak sebenarnya sudah merupakan suatu legitimasi awal
atau pengakuan atas penguasaan tanah oleh subyek hak yang bersangkutan, namun
idealnya agar penguasaan suatu bidang tanah juga mendapat legitimasi dari Negara,
maka harus dilandasi dengan suatu hak atas tanah yang ditetapkan oleh Negara
(Pemerintah).
AP. Parlindungan menyatakan bahwa alas hak atau dasar penguasaan atas
tanah dapat diterbitkan karena penetapan pemerintah atau ketentuan peraturan
menimbulkan suatu hak di atas hak tanah lain (misalnya Hak Guna Bangunan di atas
Hak Milik) juga karena ketentuan konversi hak atas tanah.
Sedangkan ketentuan pendakuan maupun karena kadaluarsa memperoleh
suatu hak dengan lembaga uitwijzingprocedure sebagaimana diatur dalam Pasal 548
KUH Perdata tidak dikenal dalam UUPA, sungguhpun pewarisan merupakan juga
salah satu alas hak.
Alas hak itu sendiri adalah bukti penguasaan atas tanah secara yuridis dapat
berupa alat-alat bukti yang menetapkan atau menerangkan adanya hubungan hukum
antara tanah dengan yang mempunyai tanah, dapat berupa riwayat pemilikan tanah
yang pernah diterbitkan oleh pejabat pemerintah sebelumnya maupun bukti
pengakuan dari pejabat yang berwenang. Alas hak secara yuridis ini biasanya
dituangkan dalam bentuk tertulis dengan suatu surat keputusan, surat keterangan,
surat pernyataan, surat pengakuan, akta otentik maupun surat di bawah tangan dan
lain-lain 31
Dinyatakan juga bahwa alas hak32 untuk tanah menurut UUPA adalah bersifat
derivative, artinya berasal dari ketentuan peraturan perundang-undangan dan dari
hak-hak yang ada sebelumnya, seperti hak-hak adat atas tanah dan hak-hak yang
berasal dari hak-hak Barat,33 dengan catatan dilakukan penyesuaian dengan ketentuan
31
AP. Parlindungan, Beberapa Masalah Dalam UUPA, (Bandung : Mandar Maju, 1993), halaman 69-70.
32
Mhd. Yamin Lubis dan Abd. Rahim Lubis, Hukum Pendaftaran Tanah, (Bandung : Mandar Maju, 2008), halaman 237.
33
yang baru yang dalam Hukum Agraria dikenal dengan istilah konversi. Maksud dari
konversi hak atas tanah tersebut adalah perubahan hak lama atas tanah menjadi hak
baru sebagaimana yang diatur dalam UUPA.34
Sedang menurut AP. Parlindungan, konversi adalah bagaimana pengaturan
dari hak-hak atas tanah yang ada sebelum berlakunya UUPA untuk masuk dalam
system UUPA. 35
Konversi dibagi dalam tiga jenis, yaitu 1) konversi hak yang berasal dari tanah
hak barat yaitu hak eigendom, opstal, erfpacht; 2) konversi hak yang berasal dari
tanah hak Indonesia yaitu terhadap hak erfpach yang altijdurend, hak agrarische
eigendom dan hak gogolan dan 3) konversi hak yang berasal dari tanah bekas
swapraja, yaitu terhadap hak anggaduh, hak grant, hak konsesi dan sewa untuk
perumahan dan kebun besar.36
Jadi secara normatif bukti penguasaan atau pemilikan atas suatu bidang tanah
yang diterbitkan oleh pemerintah sebelumnya (dasar penguasaan/alas hak lama)
masih tetap diakui sebagai dasar penguasaan atas tanah karena diterbitkan oleh
pejabat yang berwenang dan sesuai dengan ketentuan peraturan perundangan yang
berlaku pada masa itu.
34
Ali Ahmad Chomzah, Hukum Agraria, Jilid-I (Jakarta : Prestasi Pustaka Publisher, 2004), halaman 80.
35
AP. Parlindungan, Konversi Hak-Hak Atas Tanah, (Bandung : Mandar Maju, 1993), halaman 94.
36
Hak-hak adat maupun hak-hak Barat yang dijadikan sebagai alas hak tersebut
ada yang sudah didaftar pada zaman Hindia Belanda dan ada yang belum didaftar.
Pendaftaran hak atas tanah pada waktu itu hanya pada hak atas tanah yang tunduk
pada KUH Perdata, sungguhpun ada juga orang-orang Bumi Putera yang mempunyai
hak atas tanah yang berstatus hak Barat selain golongan Eropa dan Timur Asing
termasuk golongan China.
Untuk Golongan Bumi Putera umumnya tidak ada suatu hukum pendaftaran
tanah yang bersifat uniform, sungguhpun ada secara sporadis ditemukan beberapa
pendaftaran yang sederhana dan belum sempurna seperti Grant Sultan Deli, Geran
lama, Geran Kejuran, pendaftaran tanah yang terdapat di kepulauan Lingga-Riau, di
daerah Yogyakarta dan Surakarta dan di lain-lain daerah yang sudah berkembang dan
menirukan system pendaftaran kadaster. Sebaliknya juga dikenal pendaftaran tanah
pajak, seperti pipil, girik, petuk, ketitir, letter C yang dilakukan oleh Kantor Pajak di
Pulau Jawa.37
Selain itu ditemukan juga alas hak atas tanah berupa surat-surat yang dibuat
oleh para Notaris atau yang dibuat oleh Camat dengan berbagai ragam bentuk untuk
menciptakan bukti tertulis dari tanah-tanah yang dikuasai oleh warga masyarakat.
Penerbitan bukti-bukti penguasaan tanah tersebut ada yang dibuat di atas
tanah yang belum dikonversi maupun tanah-tanah yang dikuasai oleh Negara dan
kemudian tanah dimaksud diduduki oleh rakyat baik dengan sengaja ataupun diatur
37
