MODEL KELEMBAGAAN PENGELOLAAN HUTAN LINDUNG
(
KASUS PENGELOLAAN HUTAN LINDUNG GUNUNG DAMAR
DI PROPINSI GORONTALO
)
ISWAN DUNGGIO
SEKOLAH PASCA SARJANA
INSTITUT PERTANIAN BOGOR
PERNYATAAN MENGENAI DISERTASI DAN SUMBER INFORMASI Dengan ini saya menyatakan bahwa disertasi Model Kelembagaan Pengelolaan Hutan Lindung: Kasus Pengelolaan Hutan Lindung Gunung Damar Provinsi Gorontalo adalah karya saya dengan arahan dari komisi pembimbing dan belum diajukan dalam bentuk apapun kepada perguruan tinggi dimanapun. Sumber informasi yang berasal atau dikutip dari karya yang diterbitkan maupun tidak diterbitkan dari penulis lain telah disebutkan dalam teks dan dicantumkan dalam Daftar Pustaka di bagian akhir disertasi ini
Bogor, Januari 2012
ABSTRACT
ISWAN DUNGGIO. Model institution of Protected Forest Managament: Case Management of Gunung Damar Forest Protected in Gorontalo Province. Under
Supervision by: SAMBAS BASUNI, ANDRY INDRAWAN and RINEKSO
SOEKMADI.
The main objective of this research is to formulate a model of institutional management of Gunung Damar Protected Forest (GDPF). This would be achieved by: 1) Measuring the performance of GDPF management; 2) Analyzing the ecological and social economics situation in GDPF; 3) Analyzing the formal regulations on protected forest management; 4). Assessing the stakeholder’s behavior in management and use of GDPF in the District of Gorontalo and the District of Bone Bolango. Some research methods employed include analysis of forest land cover change, quantitative description, content analysis, and stakeholder analysis. The study reveals that: 1) The land coverage of GDPF area in Gorontalo District has been reduced by 3361.21 ha or 46.98%, while in the Bone Bolango District by 2281.28 ha or 27.36%, meaning that the remaining forest cover of GDPF Gorontalo District is only about 33.93% Bone Bolango District is 67.76%; 2) The socio-economic and ecological situation in GDPF is a characteristic that causes a source of interdependence among individual, groups of people or organizations. The presence of settlements in the region GDPF accompanied by a sense of ownership of agricultural lands in the region GDPF Gorontalo District, the lack of information about the length of boundaries of GDPF, the weakness of law enforcement, the distances between residence and forest area have been the reasons for high exclusion
costs, high transaction costs, joint impact goods, incompatibility, and surplus
mainly in Gorontalo District; 3) there is no mechanism to devise sanctions and incentives in the process of assignment and establishment, forest area as well as of and management of the protected areas that could encourage the local governments to formulate programs to optimize the management and utilization of protected forests; 4) There are 18 stakeholders in Gorontalo District and 14 stakeholders in Bone Bolango District that have interest in the management of GDPF. There is mismatch between those
organizations’ main tasks and the GDPF management activities, especially in the
Gorontalo District. The research concludes: 1) the performance of GDPF management is better in Bone Bolango District than in Gorontalo District; 2) The socio-economic and ecological situations in GDPF has created interdependence where
the inherent characteristics associated with these situations are high exclusion
costs, high transaction costs, joint impact of surplus goods and incompatibility that
occurs especially in Gorontalo District. 3) There has not yet been any
mechanism to devise sanctions and incentives that could encourage the local government to formulate programs to optimize the management and utilization of protected areas; 4) the government regulations are inadequate to control stakeholder behavior in the GDPF 5) Model of institution GDPF management can be formulate as follows; a) property
rights: to strengthening tenure GDPF as state property, provide special rights to
community that has been long settle in GDPF such as acces, withdrawal, management and exclusion, b) jurisdiction boundary; to complete boundary area in GDPF c) rule of representation; socialization function and benefit GDPF to all stakeholder
RINGKASAN
ISWAN DUNGGIO. Model Kelembagaan Pengelolaan Hutan Lindung: Kasus Pengelolaan Hutan Lindung Gunung Damar Di Propinsi Gorontalo, di bawah bimbingan: SAMBAS BASUNI, ANDRY INDRAWAN dan RINEKSO SOEKMADI
Hutan lindung Gunung Damar (HLGD) di Provinsi Gorontalo ditunjuk berdasarkan SK Menteri Kehutanan No 452/Kpts-II/1999 dengan luas 20.117 ha. Keberadaan HLGD menjadi sangat penting bagi kelangsungan hidup masyarakat karena merupakan hulu dari 3 DAS besar yaitu DAS Bionga, DAS Limboto dan DAS Bolango. Dilihat dari
karakteristik sumberdaya maka HLGD merupakan sumberdaya milik bersama (common
pool resources) yang dikuasai negara. Tujuan utama penelitian ini adalah merumuskan model kelembagaan pengelolaan hutan lindung Gunung Damar. Untuk mencapai tujuan tersebut diperlukan tujuan antara yaitu: 1) Mengukur kinerja pengelolaan HLGD di Kabupaten Gorontalo dan Kabupaten Bone Bolango, 2) Menganalisis situasi ekologi, sosial ekonomi HLGD di Kabupaten Gorontalo dan Kabupaten Bone Bolango, 3) Menganalisis aturan-aturan formal yang mengatur aspek-aspek penetapan dan pemantapan kawasan, pengelolaan kawasan, pembinaan dan pengawasan pelaksanaan pengelolaan hutan lindung 4) Menilai perilaku pengelolaan dan pemanfaatan HLGD di
Kabupaten Gorontalo dan Kabupaten Bone Bolango. Beberapa metode yang digunakan
dalam penelitian ini adalah analisis perubahan tutupan hutan, deskripsi kuantitatif, analisis isi dan analisis stakeholder
Hasil penelitian ini menunjukkan 1) Tutupan hutan kawasan HLGD antara tahun 1999-2009 HLGD di Kabupaten Gorontalo telah berkurang 3361,21 ha atau berkurang 46.98% sedangkan di Kabupaten Bone Bolango berkurang 2281,28 ha atau berkurang 27.36%. Saat ini kawasan HLGD Kabupaten Gorontalo yang masih berhutan 33.93% sedangkan di Kabupaten Bone Bolango 67.76%. Tutupan hutan merupakan salah satu penentu kualitas DAS. Secara umum kualitas DAS Bionga di Kabupaten Gorontalo dan DAS Bone di Kabupaten Bone Bolango tergolong buruk hal ini diindikasikan oleh
rata-rata debit air sungai Bionga di Kabupaten Gorontalo 0,50 m3/detik dan di Sungai
Bolango Kabupaten Bone Bolango 30,1 m3/detik. 2). Situasi sosial ekonomi dan ekologi
HLGD merupakan karakteristik yang menimbulkan sumber interdependensi antar individu, kelompok orang atau organisasi. Terdapatnya pemukiman di dalam kawasan HLGD yang disertai dengan rasa memiliki lahan-lahan pertanian di kawasan HLGD Kabupaten Gorontalo, kurangnya informasi tentang panjang batas, lemahnya penegakan hukum, jarak pemukiman dengan kawasan hutan, dan jarak kawasan HLGD dengan
pusat ekonomi menyebabkan terjadinya biaya ekslusi tinggi, biaya transaksi tinggi, joint
impact goods, inkompatibilitas dan surplus terutama di Kabupaten Gorontalo. 3) Dalam proses penetapan, pemantapan kawasan hutan dan pengelolaan hutan lindung, belum ada mekanisme pemberian sanksi dan insentif yang mendorong pemerintah daerah merumuskan program untuk mengoptimalisasi pengelolaan dan pemanfaatan hutan lindung; sebagai contoh aturan formal penunjukkan HLGD hanya menempatkan pemerintah daerah sebagai pemberi rekomendasi yang sifatnya administrasi tanpa bisa berpartisipasi dalam pengambilan keputusan. Masih ditemukan beberapa peraturan perundangan yang tidak konsisten dengan peraturan diatasnya. 4) Terdapat 18
stakeholder di Kabupaten Gorontalo dan 14 stakeholder di Kabupaten Bone Bolango yang berkepentingan dalam pengelolaan hutan lindung Gunung Damar.
Hasil identifikasi terhadap tugas pokok stakeholders organisasi pemerintah
organisasi dengan kegiatan pengelolaan HLGD di lapangan terutama di Kabupaten Gorontalo. Ketidaksesuaian tugas pokok dengan realitas di lapangan berpengaruh
terhadap perilaku stakeholders HLGD lainnya (selain pemerintah)..Untuk mengurangi
atau mencegah perilaku stakeholders yang tidak sesuai maka peran stakeholder kunci:
key player yaitu stakeholder yang paling kritis karena memiliki kepentingan dan
pengaruh sama tinggi harus dioptimalkan dan context setter yaitu stakeholder yang
dipandang sebagai sumber dari resiko bagi ketidakberhasilan perlu dikelola dengan seksama. Peran yang dapat dilakukan yaitu berpartisipasi dalam: 1) Memberikan informasi, 2) Koordinasi, 3) Kolaborasi.
Berdasarkan temuan-temuan penelitian tersebut diatas maka kesimpulan dari penelitian adalah bahwa model kelembagaan pengelolaan HLGD dapat dirumuskan
sebagai berikut: a) property rights, (1) mempertegas dan menguatkan status kepemilikan
HLGD sebagai state property (2) sosialisasi kepada seluruh stakeholder terutama kepada
masyarakat HLGD bahwa kawasan HLGD merupakan state property rights, (3)
pemberian hak khusus kepada masyarakat yang telah lama menetap dan menggarap lahan di dalam kawasan HLGD yaitu hak akses, hak mengambil hasil tanaman, hak mengelola
dan hak mengeluarkan yang lain b) batas yurisdiksi; (1) menyelesaikan tata batas
kawasan HLGD, (2) memperjelas dan menyederhanakan tugas pokok dan fungsi
organisasi yang menjadi stakeholder dalam pengelolaan HLGD, c) aturan representasi;
sosialisasi kepada seluruh stakeholder bahwa kawasan HLGD merupakan state property
rights, termasuk sosialisasi fungsi dan manfaat-manfaat HLGD serta peraturan perundangan yang berhubungan dengan pengelolaan dan pemanfaatan HLGD
©Hak Cipta Milik IPB, tahun 2012
Hak Cipta dilindungi Undang-Undang
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan atau menyebutkan sumberdaya. Pengutipan hanya untuk kepentingan pendidikan, penelitian, penulisan karya ilmiah, penyusunan laporan, penulisan kritik, atau tinjauan suatu masalah; dan pengutipan tersebut tidak merugikan kepentingan yang wajar IPB.
MODEL KELEMBAGAAN PENGELOLAAN HUTAN LINDUNG
(KASUS PENGELOLAAN HUTAN LINDUNG GUNUNG DAMARDI PROPINSI GORONTALO
)
ISWAN DUNGGIO
Disertasi
Sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar Doktor pada
Program Studi Ilmu Pengetahuan Kehutanan
SEKOLAH PASCA SARJANA
INSTITUT PERTANIAN BOGOR
Penguji pada Ujian Tertutup : 1. Prof.Dr.Ir. Dudung Darusman, MA (Guru Besar Fakultas Kehutanan IPB) 2. Dr.Ir. Arya Hadi Dharmawan, MSc.Agr
(Staf Pengajar Fakultas Ekologi Manusia IPB)
Penguji Pada Ujian Terbuka: 1. Dr. Ir. Suryo Adiwibowo, MS
(Staf Pengajar Fakultas Ekologi Manusia IPB) 2. Dr. Herwasono Soedjito, MSc. APU
HALAMAN PENGESAHAN
Judul Disertasi : Model Kelembagaan Pengelolaan Hutan Lindung (Kasus Pengelolaan Hutan Lindung Gunung Damar Di Propinsi Gorontalo)
Nama Mahasiswa : Iswan Dunggio
NRP : E.061060031
Program Studi : Ilmu Pengetahuan Kehutanan
Disetujui Komisi Pembimbing
Prof. Dr. Ir. Sambas Basuni, MS Ketua
Prof. Dr. Ir. Andry Indrawan, MS Dr. Ir. Rinekso Soekmadi, M.Sc.F
Anggota Anggota
Diketahui
Ketua Program Studi Dekan Sekolah Pasca Sarjana IPB
Ilmu Pengetahuan Kehutanan
Dr. Ir. Naresworo Nugroho, MS Dr. Ir. Dahrul Syah, MSc.Agr
PRAKATA
Puji syukur penulis ucapkan kepada ALLAH SWT atas Rahmat dan Karunia-Nya sehingga penulis bisa menyelesaikan disertasi ini dengan baik, Tak lupa shalawat dan salam buat Nabi Muhammad SAW atas keteladannya. Judul dari disertasi yang dilaksanakan sampai dengan bulan Juli 2011 adalah Model Kelembagaan Pengelolaan Hutan Lindung (Kasus Pengelolaan Hutan Lindung Gunung Damar Provinsi Gorontalo).
Penulis mengucapkan terima kasih yang sebesar-besarnya kepada Prof. Dr. Ir. Sambas Basuni, MS, sebagai ketua komisi pembimbing, Prof. Dr. Ir. Andry Indrawan, MS dan Dr. Ir Rinekso Soekmadi, MSc.F sebagai anggota atas arahan dan diskusi yang sangat berharga. Ucapan terima kasih juga disampaikan kepada Rektor IPB, Dekan Sekolah Pasca Sarjana IPB, Dekan Fakultas Kehutanan IPB, Ketua Program Ilmu Pengetahuan Kehutanan IPB atas pelayanannya selama menempuh studi S3 di Institut Pertanian Bogor. Apresiasi yang tinggi juga penulis sampaikan kepada kepada istri tercinta Indah Agustinawati SE atas kesabaran dan doanya, orang tua Halim Dunggio dan Isna Pakaya, adik-adik Taufik Dunggio dan Sri Yulan Dunggio serta seluruh keluarga besar atas motivasi dan doa yang tulus kepada penulis, Rektor Universitas Gorontalo, Pemerintah Provinsi Gorontalo, Pemda Kabupaten Gorontalo, Pemda Kabupaten Bone Bolango, teman-teman angkatan 2006/IPK, teman-teman dosen dan mahasiswa di Fakultas Pertanian Universitas Gorontalo, teman-teman Asrama Gorontalo di Bogor. Semoga apa yang penulis lakukan ini akan bermanfaat buat bangsa, negara dan agama
RIWAYAT HIDUP
Penulis dilahirkan di Gorontalo pada tanggal 14 Agustus 1974 sebagai anak pertama dari pasangan Halim Dunggio dan Isna Pakaya. Pendidikan Sarjana ditempuh di Program Studi Ilmu Tanah Fakultas Pertanian Universitas Sam Ratulangi Manado, lulus tahun 1998. Pada tahun 2002, penulis diterima di Program Studi Ilmu Pengetahuan Kehutanan pada Sekolah Pasca Sarjana IPB dan menamatkannya pada tahun 1992. Kesempatan untuk melanjutkan ke program doktor pada program studi dan perguruan tinggi yang samadiperoleh pada tahun 2006. Beasiswa pendidikan diperoleh dari BPPS Departemen Pendidikan Nasional.
Penulis bekerja sebagai staf pengajar di Fakultas Pertanian Universitas Gorontalo sejak tahun 2001 hingga saat ini. Pada tahun 2005 penulis bekerja di BAPPEDA Kabupaten Gorontalo dan kemudian pada tahun 2007 hingga sekarang penulis bekerja di Badan Diklat dan Kepegawaian Pemda Kabupaten Gorontalo.
Selama mengikuti program S3, penulis sempat mendapatkan beasiswa untuk
melaksanakan riset bersama dan magang di Wildlife Conservation Research Unit
(WildCru) Departement Zoology University of Oxford dan Imperial College
Conservation Science Group London Inggris. Hasil dari kegiatan tersebut menghasilkan
karya tulis ilmiah berjudul Wildlife Conservation and Reduced Emissions from
Deforestation in a Case Study of Nantu Wildlife Reserve Sulawesi: 2. An Institutional framework for REDD Implementation dan telah dipublikasikan di Jurnal International Environmental Science Policy tahun 2011. Pada tahun yang sama penulis menghadiri
Student Conference on Conservation Science di University of Cambridge UK atas
beasiswa dari Mirriam Rostchild London Inggris. Karya ilmiah berjudul Analisis
DAFTAR ISI
Hal
DAFTAR TABEL………... xii
DAFTAR GAMBAR ……….. xiv
DAFTAR LAMPIRAN……… xvi
I. PENDAHULUAN……… 1
1.1. Latar Belakang…..……….. 1
1.2. Kerangka Pikir……..……….. 4
1.3. Perumusan Masalah………... 6
1.4. Tujuan Penelitian………... 8
1.5. Manfaat Penelitian………. 8
1.6. Novelty……… 8
II. TINJAUAN PUSTAKA…….………... 9
2.1. Kelembagaan…….……….. 9
2.2. Hutan Lindung sebagai Common Pool Resources………. 11
2.3. Kebijakan Pengelolaan Hutan Lindung………. 14
2.4. Kerusakan Hutan di Indonesia……… 16
2.5. Dampak Degradasi Hutan……..…..……….. 17
2.6. Pemanfaatan Hutan Lindung………. 19
III. METODE PENELITIAN……….. 21
3.1. Ruang Lingkup Penelitian………. 21
3.2. Lokasi dan Waktu Penelitian………. 21
3.3. Jenis Data……….……… 22
a. Data Utama……….………. 22
b. Data Penunjang ………..………. 24
3.4. Bahan dan Alat……… 24
3.5. Metode Pengumpulan Data………. 24
3.6. Analisis Data………. 25
a. Analisis Kinerja Pengelolaan HLGD ……… 25
b. Analisis Situasi di HLGD ………. 26
c. Analisis Isi…………..……… 27
d. Analisis Perilaku Stakeholder di HLGD……… 28
e. Perbandingan Kelembagaan Pengelolaan HLGD.……… 29
3.7. Definisi Operasional….……….. 32
IV. HASIL DAN PEMBAHASAN……… 35
4.1. Analisis Kinerja Pengelolaan HLGD………..…….. 35
b. Debit Sungai dan Sedimentasi……….……….. 50
4.2. Situasi di HLGD………..……….…… 52
a. Situasi Ekologi di HLGD………..………. 52
b. Situasi Sosial Ekonomi di HLGD……….. 57
c. Situasi Sebagai Sumber Interdependensi……….. 66
4.3. Aturan Formal Pengelolaan Hutan Lindung ……….. 73
a. Hak Kepemilikan (property rights) atas Kawasan HLGD.…….. 77
b. Penetapan dan Pemantapan hutan lindung………. 78
c. Pengelolaan Hutan Lindung………. 82
d. Pembinaan dan Pengawasan di Hutan Lindung……….. 85
4.4. Perilaku Stakeholder di HLGD……….…………... 86
a. Stakeholders di HLGD………..……… 86
b. Tugas Pokok Stakeholder……….. 87
c. Klasifikasi dan Partisipasi Stakeholder …..………. 96
d. Perilaku dan Kinerja Stakeholder………. 106
4.5. Perbandingan Kelembagaan Pengelolaan HLGD di Kabupaten Gorontalo dan Kabupaten Bone Bolang……….. 110
a. Batas Yurisdiksi………. 113
b. Hak Kepemilikan ……….. 114
c. Aturan Representasi……….. 115
V. KESIMPULAN DAN SARAN………. 118
5.1. Kesimpulan……….. 118
5.2. Saran………. 119
DAFTAR PUSTAKA……… 120
DAFTAR TABEL
No Hal
1. Data utama yang dibutuhkan dalam penelitian……… 22
2. Data penunjang yang dibutuhkan dalam penelitian………. 24
3. Aspek Manajemen hutan lindung yang diatur oleh Peraturan perundangan 27 4. Perubahan tutupan lahan Hutan Lindung Gunung Damar di wilayah Kabupaten Gorontalo tahun 1999-2009………. 35
5. Laju Perubahan Hutan Lindung Gunung Damar Tahun 1999-2001 di wilayah Kabupaten Gorontalo……… 37
6. Laju Perubahan Hutan Lindung Gunung Damar Tahun 2001-2004 di wilayah Kabupaten Gorontalo……… 37
7. Laju Perubahan Hutan Lindung Gunung Damar Tahun 2004-2009 di wilayah Kabupaten Gorontalo……… 38
8. Laju Perubahan Hutan Lindung Gunung Damar Tahun 1999-2009 di wilayah Kabupaten Bone Bolango………. 43
9. Laju Perubahan Hutan Lindung Gunung Damar Tahun 1999-2001 di wilayah Kabupaten Bone Bolango………. 44
10. Laju Perubahan Hutan Lindung Gunung Damar Tahun 2001-2004 di wilayah Kabupaten Bone Bolango………. 45
11. Laju Perubahan Hutan Lindung Gunung Damar Tahun 2004-2009 di wilayah Kabupaten Bone Bolango………. 45
12. Debit air sungai Bionga dan Sungai Bolango ………...……… 50
13. Jumlah Sedimentasi di DAS Bionga dan DAS Bolango ……….. 51
14. Jenis Tutupan Lahan di HLGD Tahun 2009………….………. 53
15. Kelas Lereng dan Luasnya di Hutan Lindung Gunung Damar ……… 54
16. Jenis Tanah dan Luasnya di Hutan Lindung Gunung Damar ………. 54
17. Tingkatan kedalaman solum tanah Hutan Lindung Gunung Damar …….. 55
18. Tingkat bahaya erosi di kawasan Hutan Lindung Gunung Damar ……….. 55
19. Potensi Lahan Kritis dan Luasannya di Hutan Lindung Gunung Damar… 56 20. Jumlah Penduduk di HLGD berdasarkan sampel desa ….………. 57
21. Sumber Mata Pencaharian Penduduk di Desa Sampel di HLGD ..………… 58
22. Luas Lahan Jagung dan Produksinya di sekitar HLGD………. 58
23. Perkembangan Harga Jagung di Kabupaten Gorontalo dan Bone Bolango.. 59
24. Tingkat Pendapatan Petani Sampel di Kabupaten Gorontalo dan Kabupaten Bone Bolango……….. 59
25. Jarak Pemukiman Desa Sampel dengan HLGD di Kabupaten Gorontalo dan Kabupaten Bone Bolango……… 60
26. Luas lahan konflik dan jumlah gangguan di HLGD ………. 62
27. Luas kepemilikan lahan diluar kawasan HLGD di desa sampel……..…… 63
28. Indeks LQ sektor pertanian di sekitar HLGD………... 63
30. Jumlah penduduk miskin di desa-desa sampel ……… 64
31. Tingkat Pendidikan Penduduk Sampel di Sekitar HLGD ……… 65
32. Aspek manajemen hutan lindung yang diatur oleh peraturan perundangan 73
33. Daftar Stakeholder yang terlibat dalam Pengelolaan HLGD………. 86
34. Stakeholders dan Tugas Pokoknya dalam pengelolaan HLGD
di Kabupaten Gorontalo……….. 88
35. Stakeholders dan Tugas Pokoknya dalam pengelolaan HLGD
di Kabupaten Bone Bolango……….. 89
36. Stakeholders Pengelola, Penyedia Pedoman dan Pengawasan
Pengelolaan HLGDdi Kabupaten Gorontalo dan Bone Bolango………… 92
37. Stakeholders Pengguna dan menikmati sumberdaya HLGD serta terlibat
dalam kegiatan teknis dandi Kabupaten Gorontalo dan Bone Bolango… 93
38. Aspek pengelolaan HLGD berdasarkan tugas pokok organisasi pengelolaan
hutan lindung ……….. 95
39. Kepentingan dan Pengaruh Stakeholder dalam pengelolaan HLGD
di Kabupaten Gorontalo……….. 97
40. Kepentingan dan Pengaruh Stakeholder dalam pengelolaan HLGD
di Kabupaten Bone Bolango……… 98
41. Matriks Mekanisme Partispasi Stakeholder dalam Pengelolaan HLGD…… 102
42. Perilaku Stakeholders dan Kinerja Pengelolaan HLGD Kabupaten Gorontalo 106
43. Perilaku Stakeholders dan Kinerja Pengelolaan HLGD
Kabupaten Bone Bolango……… 108
44. Perbandingan Institusi Pengelolaan HLGD di wilayah Kabupaten Gorontalo
DAFTAR GAMBAR
No Hal
1. Kerangka Pikir……… 6
2. Hubungan antara persentase luas hutan Negara dan kemiskinan... 18
3. Peta lokasi penelitian……….. 21
4. Matriks stakeholder dan pengaruh serta tingkat kepentingannya .………. 29
5. Tahapan Penelitian………. 35
6. Grafik Laju Degradasi Tutupan Lahan di HLGD Kabupaten Gorontalo
Periode 1999-2009……… 39
7. Peta perubahan tutupan lahan Hutan Lindung Gunung Damar
di wilayah Kabupaten Gorontalo tahun 1999 dan 2001………. 40
8. Peta perubahan tutupan lahan Hutan Lindung Gunung Damar
di wilayah Kabupaten Gorontalo tahun 2001 dan 2004………. 41
9. Peta perubahan tutupan lahan Hutan Lindung Gunung Damar
di wilayah Kabupaten Gorontalo tahun 2004 dan 2009………. 42
10. Grafik Laju Degradasi Tutupan Lahan di HLGD Kabupaten Bone Bolango... 46
11. Peta perubahan tutupan lahan Hutan Lindung Gunung Damar
di wilayah Kabupaten Bone Bolango tahun 1999 dan 2001……….. 47
12. Peta perubahan tutupan lahan Hutan Lindung Gunung Damar
di wilayah Kabupaten Bone Bolango tahun 2001 dan 2004……….. 48
13. Peta perubahan tutupan lahan Hutan Lindung Gunung Damar
di wilayah Kabupaten Bone Bolango tahun 2004 dan 2009……….. 49
14. Matriks kepentingan dan pengaruh stakeholders berdasarkan tugas
pokok organisasi pengelolaan HLGD di Kabupaten Gorontalo………. 99
15. Matriks kepentingan dan pengaruh stakeholders berdasarkan tugas
DAFTAR LAMPIRAN
No Hal
I.
PENDAHULUAN
1.1. Latar belakangMenurut Undang-Undang 41 tahun 1999 tentang kehutanan, hutan lindung didefinisikan sebagai kawasan hutan yang memiliki fungsi pokok sebagai perlindungan sistem penyangga kehidupan untuk mengatur tata air, mencegah banjir dan memelihara kesuburan tanah. Berdasarkan pengertian menurut versi undang-undang 41 tersebut maka hutan lindung merupakan sumberdaya alam
berupa stock yang dapat menghasilkan fungsi-fungsi yang sifatnya intangible.
Menurut Basuni (2003) pemanfaatan sumberdaya beragam yang dihasilkan
dari fungsi-fungsi intangible hutan akan mengakibatkan terjadinya
interdependensi antar pengguna. Kartodihardjo et al. (2004) mengemukakan
bahwa sumberdaya alam bisa digolongkan dalam bentuk stock atau modal alam
(natural capital) seperti daerah aliran sungai (DAS), danau, kawasan lindung, pesisir yang keberadaannya tidak dibatasi oleh wilayah administrasi. Sumberdaya
alam dalam bentuk stock mempunyai fungsi-fungsi yang berguna bagi publik dan
fungsi tersebut tidak bisa dibagi-bagi kepada perseorangan dan tidak pula dapat dimiliki oleh perorangan.
Salah satu kawasan hutan yang bersifat stock seperti itu adalah hutan
Jika dilihat dari karakteristik sumberdaya maka HLGD merupakan
sumberdaya milik bersama (common pool resource) yang dikuasai negara.
Penguasaan negara terhadap hutan lindung telah ditegaskan dalam Undang-Undang 41 Tahun 1999. Sejak sistem otonomi daerah diberlakukan maka terjadi perubahan kelembagaan pengelolaan hutan. Perubahan ini terjadi pada pelimpahan sebagian kewenangan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah dalam mengelola kawasan hutan lindung. Kewenangan tersebut antara lain mengeluarkan beberapa perizinan yang berkaitan dengan pemanfatan kawasan, pemanfaatan jasa lingkungan dan pemungutan dan pemanfaatan hasil hutan bukan kayu; merumuskan dan melaksanakan kebijakan-kebijakan berdasarkan keadaan daerah; dan memberikan usulan-usulan tentang kebijakan makro ke pemerintah pusat.
Pendelegasian kewenangan pengelolaan hutan lindung terjadi sejak tahun 1998 berdasarkan PP No 62 Tahun 1998 tentang penyerahan sebagian urusan pemerintahan dibidang kehutanan kepada daerah. Selanjutnya pengaturan pendelegasian beberapa kewenangan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah diperkuat lagi melalui Undang-Undang No 32 tahun 2004, yang mulai diundangkan dan berlaku pada tanggal 15 Oktober 2004; Undang-Undang Nomor 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintahan Pusat dan Pemerintah Daerah dan Undang-Undang Nomor 41 tahun 1999 tentang Kehutanan. Dengan demikian terjadi perubahan paradigma pembangunan dari sentralistik menjadi desentralistik. Pada dasarnya desentralisasi dibidang kehutanan mengandung sisi positif yaitu kelembagaan kehutanan daerah bersifat mandiri dengan tugas dan fungsi yang jelas, mempunyai legitimasi untuk menentukan kebijakan-kebijakan di bidang kehutanan sesuai dengan kondisi dan potensi spesifik daerah, kebijakan-kebijakan kehutanan yang dikeluarkan lebih banyak berpihak kepada masyarakat, dan membuka peluang pengembangan pusat-pusat perekonomian di daerah. Hal ini sesuai pendapat para ahli, bahwa kebijakan sentralisasi telah memberikan kontribusi terhadap degradasi hutan akibat kurang
action1. Sebagai contoh, kurang jelasnya kepemilikan hutan di Thailand dan Nepal merupakan faktor utama yang berkontribusi terhadap deforestasi (Vandergeest 1996; Ma 1999; Nagendra 2002).
Namun faktanya selama hampir 12 tahun ditunjuk menjadi kawasan hutan
lindung, di lapangan masih ditemukan adanya kasus illegal logging, perambahan
hutan, pembangunan jalan yang menghubungkan antar desa dan terdapatnya pemukiman. Bahkan pada tahun 2004 berdasarkan penuturan dari kepala Desa Malahu Kabupaten Gorontalo sebagian lahan yang dikuasai oleh masyarakat telah mendapat sertifikat. Harapan pengelolaan hutan diera otonomi menjadi semakin baik ternyata dalam perjalanannya menemui permasalahan.
Permasalahan yang ditemukan di HLGD membuat kualitas lingkungan yang terdapat di HLGD menurun salah satunya adalah tingkat kekritisan hulu DAS. Menurut Fadhli (2011) luas lahan kritis hulu DAS Bionga yang terdapat di HLGD mencapai 2316.76 ha. Selanjutnya BP-DAS Bone Bolango (2009) melaporkan total erosi diwilayah hulu DAS Bionga mencapai 8.222 ton/tahun sedangkan DAS Bolango mencapai 5.939 ton/tahun. Saat musim kemarau debit air sungai Bionga
pun menurun menjadi 0.50 m3/detik, jika dibandingkan dengan debit air rata rata
DAS lainnya yang ada di Propinsi Gorontalo yang mencapai 37.14 m3/detik.
Kerusakan HLGD yang berada di hulu DAS Limboto telah menyebabkan pendangkalan di Danau Limboto karena tingginya sedimentasi. Menurut Firman
(2006), akibat tingginya sedimentasi, luas Danau Limboto tinggal 30 km2 atau
berkurang sekitar 62.5% dengan kedalaman 2.5 – 4 meter.
Semua permasalahan yang mengemuka di atas mengindikasikan bahwa pemerintah selaku penguasa atas sumberdaya belum berhasil melakukan pengelolaan HLGD karena tujuan pengelolaan hutan sebagai mana yang diamanatkan dalam peraturan perundangan belum tercapai. Diduga salah satu penyebab ketidakberhasilan tersebut adalah faktor kelembagaan. Sehingga penelitian tentang kelembagaan pengelolaan HLGD menjadi sesuatu yang penting untuk dilakukan
1
1.2. Kerangka Pikir
Sebagai salah satu sumberdaya bersama (common pool resource) yang
dikuasai negara, maka pemerintah menetapkan serangakaian peraturan-perundangan untuk melakukan pengelolaan kawasan hutan di Indonesia termasuk
HLGD di Provinsi Gorontalo. Dalam mengelola sebuah sumberdaya alam
bersama (CPR2) tantangan terbesarnya adalah kebebasan individu-individu di
setiap komunitas lokal untuk melakukan penguasaan terhadap CPR makin besar. Akibatnya terjadi konflik, tumpang tindih penggunaan lahan dan berlangsungnya
fenomena tragedy of the common. (Dharmawan et al, 2004).
Menurut Tjitradjaja (2008) pada sumberdaya milik bersama yang bebas akses melekat pula situasi ketiadaan jaminan kepastian. Seorang pengguna tidak mungkin secara sukarela mengekang perilaku pemanfaatan sumberdaya yang menguntungkannya, meskipun perilaku tersebut berakibat merugikan banyak orang. Baland and Platteau (1996) menyatakan bahwa, tidak adanya aturan yang jelas pada regim CPR cenderung menyebabkan degradasi sumber daya jika (1) populasi pengguna relatif besar terhadap sumber daya, dan (2) pendapatan dari
mengeksploitasi sumber daya relatif tinggi atau jika pengguna tidak memiliki
pilihan pekerjaan di tempat lain. Secara teoritis sistem pengelolaan CPR dapat menjadi dasar pengaturan hak-hak individual yang efektif. Struktur penguasaan lahan bersama dalam CPR yang dikukuhkan oleh masyarakat serta pemerintah lokal dapat menghindarkan konflik.
Namun pada kenyatannya banyak CPR tidak lagi berfungsi secara sempurna karena masuknya beragam kepentingan ekonomi dan politik atas sumberdaya tertentu yang justru memicu pertentangan dan perseteruan sosial. Persoalan ini bertambah rumit setelah sistem otonomi daerah diberlakukan.
Untuk mengantisipasi hal-hal tersebut maka pemerintah mengeluarkan peraturan yang mengatur pengguna sumberdaya hutan mengingat karakteristik HLGD sebagai CPR. Namun demikian peraturan perundangan yang dikeluarkan oleh pemerintah belum menjamin keberhasilan pengelolaan tersebut, sehingga
2
diperlukan aspek lain yaitu kelembagaan untuk lebih mengefektifkan dan mengefisienkan pengelolaan HLGD.
Kerangka analisis kelembagaan yang digunakan dalam penelitian ini mengadaptasi konsep analisis kelembagaan yang dikemukakan oleh Oakerson (1992) dan Heltberg (2001). Penggunaan pendekatan ini diharapkan dapat memahami bagaimana seharusnya suatu kelembagaan dapat menjamin kejelasan
hubungan atau relasi sosial antar stakeholder dalam pemanfaatan hutan lindung.
Analisis model kelembagaan ini terdiri dari beberapa tahap: 1) karakteristik spesifik tentang sumberdaya ekologi dan sosial ekonomi 2) Pengambilan keputusan pemerintah yang mengatur antara pengguna sumberdaya yang satu
dengan yang lainnya 3). Perilaku sejumlah pengambil keputusan 4) Outcome.
Karakteristik spesifik sumberdaya akan mempengaruhi fungsi dan institusi dalam mengelola sumberdaya alam. Karakteristik sumberdaya dan institusi akan mempengaruhi pola penggunaan sumberdaya. Sedangkan pola penggunaan sumberdaya akan mempengaruhi perilaku pengguna dan perilaku pengguna pada
akhirnya akan mempengaruhi kinerja atau outcome.
Hayes (2007) mengungkapkan bahwa dalam rangka untuk memahami
bagaimana property right mempengaruhi pengelolaan sumber daya maka kita
harus mengetahui karakteristik sumber daya dan pengguna sumberdaya tersebut. Pemahaman tentang karakteristik sumberdaya dan institusi menjadi sangat penting
untuk mencapai kinerja yang diinginkan. Kinerja atau outcome dapat tercapai jika
institusi yang berlaku mampu mengarahkan perilaku dan kelompok masyarakat
untuk tidak melakukan pemanfaatan hutan lindung secara illegal. Untuk lebih
.
Gambar 1. Kerangka Pikir (diadopsi dan modifikasi dari Oakerson (1992), Heltberg (2001)
1.3. Perumusan masalah
Penunjukkan hutan Gunung Damar menjadi kawasan hutan lindung merupakan salah satu cara penting untuk menjamin agar sumberdaya hutan tersebut dapat dilestarikan sehingga mampu menjadi salah suatu sistem penyangga kehidupan. Akan tetapi penunjukkan hutan lindung oleh pemerintah telah menyebabkan ketidakpastian bagi masyarakat yang sejak lama telah
SITUASI HLGD
Ekologi Sosial Ekonomi
PERILAKU 1. Masyarakat sekitar hutan lindung
2. Pemerintah dan Pemerintah daerah Kabupaten Gorontalo dan Bone Bolango
3. Lembaga Swadaya Masyarakat
4. Individu: tokoh masyarakat, perguruan tinggi
OUTCOME Perubahan tutupan lahan a. Kabupaten Gorontalo
b. Kabupaten Bone Bolango
Model Kelembagaan Pengelolaan HLGD
Kebijakan Pemerintah Tentang Hutan Lindung
Karakteristik Hutan Lindung Gunung Damar (common pool resources)
Kabupaten Gorontalo Kabupaten Bone Bolango
KELEMBAGAAN
memanfaatkan hutan lindung Gunung Damar. Akibatnya timbul permasalahan serius dalam pengelolaan HLGD seperti kegiatan ladang berpindah, permukiman dan pengambilan hasil hutan. Situasi permasalahan ini menunjukkan rendahnya kinerja pemerintah dalam mewujudkan tujuan pengelolaan HLGD. Menurut Schmid (1987) rendahnya kinerja institusi disebabkan oleh faktor-faktor seperti ketidakpastian kepemilikan hak, rendahnya kapasitas lembaga dan tidak efisiennya mekanisme pasar. Schmid (2004) memaparkan kepastian hak pemilikan sumberdaya menjadi insentif bagi pihak-pihak yang berkepentingan. Sedangkan rendahnya kapasitas lembaga menjadi akar penyebab ketidakmampuan sebuah organisasi untuk melakukan fungsinya secara efektif dan efisien untuk mencapai tujuan dalam rangka menudukung misi organisasi.
Mengacu pada pendapat North (1990) dan Agrawal (2001) permasalahan yang juga harus diperhatikan dan sangat krusial adalah berkenaan dengan aturan
formal atau policy yang mengatur hubungan antar kelompok dalam hubungannya
dengan HLGD dan saling hubungan antar kelompok dengan sumberdaya hutan, karena aturan formal menentukan perilaku kelompok. Oleh karena itu untuk mengungkapkan kelembagaan dalam pengelolaan HLGD oleh pemerintah daerah, permasalahan aturan formal juga harus diketahui, khususnya aturan formal yang mengatur pengelolaan hutan lindung oleh lembaga pemerintah yang berkepentingan.
Berdasarkan uraian di atas maka masalah penelitian dirumuskan dalam bentuk pertanyaan-pertanyaan penelitian sebagai berikut:
1. Bagaimana kinerja pengelolaan HLGD?
2. Bagaimana situasi ekologi dan sosial ekonomi di HLGD?
3. Apakah penguatan fungsi hutan lindung dan optimalisasi pemanfaatannya
sudah diatur dalam peraturan formal pengelolaan hutan lindung?
4. Bagaimana perilaku pengelolaan dan pemanfaatan HLGD?
1.4. Tujuan Penelitian
1. Mengukur kinerja pengelolaan HLGD di Kabupaten Gorontalo dan Kabupaten Bone Bolango
2. Menganalisis situasi ekologi, sosial ekonomi HLGD di Kabupaten Gorontalo
dan Kabupaten Bone Bolango
3. Menganalisis aturan-aturan formal yang mengatur aspek-aspek penetapan,
pemantapan kawasan hutan lindung, pengelolaan, pembinaan dan pengawasan kawasan hutan lindung
4. Menilai perilaku pengelolaan dan pemanfaatan HLGD di Kabupaten Gorontalo
dan Kabupaten Bone Bolango
1.5. Manfaat Penelitian
Manfaat dari penelitian ini adalah memberikan kontribusi bagi penguatan kelembagaan pengelolaan HLGD yang telah dilakukan sebelumnya. Penelitian ini juga diharapkan dapat memberi masukan kepada pemerintah daerah dalam pengambilan keputusan bagi pengelolaan HLGD
1.6. Novelty
Kebaharuan dari penelitian ini adalah penerapan metodologi dan teori kelembagaan pada situasi yang baru yaitu merumuskan kelembagaan pengelolaan
II.
TINJAUAN PUSTAKA
2.1. KelembagaanMenurut Hayami dan Kikuchi (1987) dan Bardan (1989) dalam Peter (2000)
kelembagaan mempunyai dua pengertian yaitu: Pertama, kelembagaan merupakan
suatu aturan main (rule of the game) dalam interaksi interpersonal. Dalam hal ini
kelembagaan diartikan sebagai sekumpulan aturan baik formal maupun informal, tertulis maupun tidak tertulis mengenai tata hubungan manusia dan lingkungannya yang menyangkut hak-hak dan perlindungan hak-haknya dan tanggung jawabnya. Kedua: kelembagaan sebagai suatu organisasi yang memiliki hirarki. Menurut
Pakpahan (1990) dalam Kartodihardjo (1998) kelembagaan atau institusi
merupakan sistem yang kompleks, rumit dan abstrak yang mencakup ideology, hukum adat istiadat, aturan, kebiasaan yang tidak terlepas dari lingkungan. Kelembagaan mengatur apa yang dilarang dikerjakan oleh individu (perorangan atau organisasi) atau dalam bentuk bagaimana individu dapat mengerjakan
sesuatu. Oleh karena itu kelembagaan adalah instrument yang mengatur individu3.
Kelembagaan merupakan sistem organisasi dan kontrol masyarakat terhadap penggunaan sumberdaya. Sebagai organisasi, kelembagaan diartikan sebagai wujud konkrit yang membungkus aturan main tersebut seperti pemerintah, bank, koperasi, pendidikan, HPH dan sebagainya. Batasan tersebut menunjukkan bahwa organisasi dapat dipandang sebagai perangkat keras dari kelembagaan sedangkan aturan main merupakan perangkat lunak.
Kelembagaan dicirikan oleh tiga komponen utama (Shafer dan Smith dalam
Pakpahan, 1989), yaitu batas kewenangan (jurisdictional boundary), hak
kepemilikan (property right) dan aturan perwakilan (rules of representation) yang
uraiannya adalah sebagai berikut;
1. Batas kewenangan, diartikan sebagai batas wilayah kekuasaan atau batas
otoritas yang dimiliki oleh seseorang atau pihak tertentu terhadap sumberdaya faktor produksi, barang dan jasa. Oleh karena sumberdaya
3
tersebut harus dikonsumsi secara bersama (kolektif) maka batas kewenangan menjadi penting dalam merefleksikan keinginan dari pengguna sumberdaya tersebut dalam aturan pengambilan keputusan. Batas kewenangan ini akan menghasilkan keragaman seperti yang diharapkan ditentukan oleh empat hal yaitu; perasaan peserta sebagai suatu
bagian masyarakat (sense of community), eksternalitas (externality),
homogenitas (homogenety) dan skala ekonomi (economies of scale).
Anwar (2001) menyatakan bahwa kewenangan berperan untuk mengatur penggunaan sumberdaya, dana dan tenaga dalam organisasi. Selain itu juga berperan dalam menentukan laju pemanfaatan sumberdaya, sehingga
pada gilirannya akan menentukan sifat keberlanjutan (suistainability)
sumberdaya tersebut dan pembagian (share) manfaat bersih yang
diperoleh masing-masing pihak.
2. Hak kepemilikan, diartikan hak yang dimiliki oleh seseorang atau
masyarakat terhadap sumberdaya atau output tertentu yang diatur oleh suatu peraturan, adat dan tradisi atau konsensus yang mengatur hubungan anggota masyarakat. Oleh karena itu tidak seorangpun yang dapat menyatakan hak milik atau hak penguasaan apabila tanpa pengesahan dari masyarakat sekitarnya. Implikasinya adalah: 1) hak seseorang adalah kewajiban orang lain dan 2) hak yang tercermin oleh kepemilikan (ownership) adalah sumber kekuasaan untuk memperoleh sumberdaya.
3. Aturan representasi mengatur siapa yang berhak berpartisipasi dalam
proses pengambilan keputusan. Keputusan apa yang diambil dan apa
akibatnya terhadap keadaan dan ditentukan oleh kaidah
perwakilan/repsentasi yang digunakan dalam proses pengambilan keputusan. Dalam proses ini bentuk partisipasi lebih banyak ditentukan oleh kebutuhan kebijaksanaan organisasi dalam membagi beban dan manfaat terhadap anggota yang terlibat dalam organisasi tersebut.
kinerja yang diharapkan. Hal ini disebabkan oleh karena lemahnya institusi dan kontrol pelaksanaannya, perilaku, kapabilitas organisasi pemerintah dan masyarakat.
Menurut Schmidt (1987) dalam Kartodihardjo (2000), institusi atau
kelembagaan dapat merubah faktor eksternal (eksogen) dalam proses
pembangunan. Dengan demikian kelembagaan mampu melakukan perubahan.
Dipihak lain, kelembagaan dapat menjadi peubah faktor internal (endogen) dalam
pembangunan. Dengan demikian perubahan kelembagaan berlangsung sebagai akibat dari perubahan ditempat lain. Interdependensi antara teknologi dengan institusi menciptakan suatu sistem sosial yang kompleks. Kontribusi utama kelembagaan dalam proses pembangunan adalah mengkoordinasikan para pemilik input berupa: tenaga kerja, capital, manajemen dan lain lain, dalam proses
transformasi dari input menjadi output. Pada saat yang bersamaan kelembagaan
juga mengkoordinasikan distribusi output kepada pemilik input berupa individu,
organisasi pemerintah dan lain lain, tergantung dari satuan analisis yang digunakan. Kemampuan suatu institusi dalam mengkoordinasikan, mengendalikan atau mengontrol interdependensi antar partisipan sangat ditentukan oleh kemampuan institusi tersebut mengendalikan sumber interdependensi. Sumber interdependensi merupakan karakteristik sumberdaya yang dibicarakan.
Karakteristik sumberdaya mencakup inkompatibiltas, ongkos ekslusi, joint
impact, surplus, resiko dan ketidakpastian, ongkos transaksi. 2.2. Hutan Lindung sebagai Common Pool Resources
Common pool resources (sumberdaya milik bersama) merupakan istilah yang cukup populer dalam membahas hak-hak penguasaan atas sumberdaya. Istilah ini merujuk kepada suatu sumberdaya alam, sumberdaya buatan atau fasilitas yang bernilai yang tersedia bagi lebih dari satu orang dan merupakan
subjek yang cenderung terdegredasi sebagai akibat kecenderungan overuse
(Ostrom, 1990)
Istilah common pool resources diperkenalkan secara lebih spesifik oleh para
peneliti yang dipelopori oleh Ostrom (1999) untuk menjelaskan karakteristik sumberdaya yang memiliki dua karakteristik utama. Pertama, memiliki sifat
setiap konsumsi atau pemanenan seseorang atas sumberdaya akan mengurangi kemampuan atau jatah orang lain di dalam memanfaatkan sumberdaya tersebut.
Kedua, sifat rivalness menyebabkan adanya biaya (cost) yang harus dikeluarkan
untuk membatasi akses pada sumberdaya bagi pihak-pihak lain untuk menjadi
pemanfaat (beneficiaries).
Sumberdaya hutan adalah salah satu contoh bentuk CPRs yang banyak
dibahas dalam berbagai literatur, selain sistem irigasi, perikanan (fisheries), dan
padang penggembalaan ternak (rangelands) (Ostrom 1999). Deforestasi yang
masif di negara-negara tropis dan penggurunan (desertification) wilayah Sahel
merupakan contoh- contoh yang digunakan banyak pakar untuk menggambarkan teori tentang CPRs. Menurut Ostrom (1999) sumberdaya hutan dengan berbagai macam atribut yang terdapat didalamnya merupakan sumberdaya yang sulit dikelola secara berkelanjutan, efisien dan adil oleh pemerintah.
Menurut Rustiadi 2006, kecenderungan pemanfaatan berlebihan atau overuse merupakan masalah yang sekaligus penciri dari sumberdaya-sumberdaya CPRs, untuk itu diperlukan mekanisme dan sistem kelembagaan untuk dapat mengaturnya. Hal ini sejalan dengan gagasan Ostrom (1990) yang menyatakan: (1) privatisasi sumberdaya alam bukanlah cara yang tepat termasuk untuk menghambat kerusakan lingkungan, (2) pemerintah tak selalu sebagai pengatur terbaik bagi alokasi sumberdaya milik publik, dan (3) masyarakat bisa diberdayakan bagi komunitasnya sendiri, untuk mengatur sumberdaya alam.
Menurut Schlager dan Ostrom (1992) hak atas kepemilikan suatu
sumberdaya air, dicirikan oleh 1) Acces adalah hak untuk memasuki suatu
sumberdaya, biasanya hak ini dimiliki oleh masyarakat yang bertempat tinggal di dekat sumberdaya berada, sehingga konsekuensinya masyarakat yang berada di
sekitar sumberdaya berada akan memiliki hak ini (2) Withdrawal, adalah hak
untuk mengambil sumberdaya untuk dimanfaatkan bagi kebutuhan. (3)
Management adalah hak untuk membuat keputusan tentang bagaimana sumberdaya itu dapat digunakan, biasanya otoritas ini dimiliki oleh pemerintah dan masyarakat komunal yang didasarkan pada keputusan kolektif. Dalam hal demikian, terdapat dua model pengaturan sumberdaya hutan yakni pengaturan
adalah hak untuk memutuskan siapa yang boleh masuk ke sumberdaya tertentu dan siapa yang tidak boleh. Otoritas ini biasanya juga dimiliki oleh masyarakat lokal di sekitar sumberdaya berada, namun lebih baik jika disini diperlukan otoritas pemerintah yang memiliki kekuatan untuk memaksakan aturan terhadap
pengguna. (5) Transfers, adalah hak untuk menjual, menyewakan, atau
mewariskan sumberdaya kepada pihak lain yang memerlukannya.
Kedua hak pertama digolongkan pada hak tingkat operasional (operational
level), sedangkan ketiga hak terakhir digolongkan pada tingkat pilihan bersama (collective-choice level). Kelima hak tersebut, lebih lanjut dinyatakan, bila kelima hak tersebut dimiliki oleh masyarakat atau seseorang atau badan usaha, berarti
sumberdaya air tersebut property right-nya bersifat private property right, tetapi
jika hanya sebagian, misalnya hanya memiliki hak akses dan pengambilan, maka
property right atas sumberdaya air bersifat common property right; demikian pula
bila masyarakat lokal memiliki hak exclusion, maka masyarakat lokal langsung
memiliki hak akses, hak pengambilan, dan hak manajemen atas sumberdaya air
yang ada.
Kelima hak kepemilikan atas sumberdaya air tersebut, secara umum dapat
dikelompokan menjadi empat, yaitu: (1) pemilik (owner), (2) penggarap
(propriator), (3) pengklaim (claimant), (4) pengguna yang diberi otoritas (authorized user). Dengan demikian pemilik atas sumberdaya air seharusnya
memiliki otoritas dari semua hak di atas, sedangkan pengguna (user) diberi
otoritas hanya memiliki salah satu dari kelima hak yang ada, misalnya hak akses
dan hak pengambilan, sedangkan hak manajemen, exclusion dan transfer tidak
dimiliki oleh user, namun berada di tangan pihak lain, bisa pemerintah atau
masyarakat komunal, dimana hak exclusion dan transfer pengaturannya harus
melalui pemerintah.
terhadap sumberdaya tersebut, 5) terdapat sanksi bagi bagi yang tidak menghormati aturan 6) mekanisme penyelesaian konflik yang murah dan mudah diakses, 7) terdapat pengakuan hak dari organisasi lain, 8) Dalam kasus CPR yang luas; organisasi bisa berbentuk beberapa lapisan yang lebih kecil dan berbasis lokal
2.3. Kebijakan Pengelolaan Hutan Lindung
Tahun 1999 dapat dikatakan merupakan momentum penting bagi kehutanan Indonesia karena UU No 5 tahun 1967 tentang Ketentuan Pokok Kehutanan yang telah berumur 28 tahun akhirnya digantikan dengan UU No 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan. Sampai dengan tahun 2001, rejim pengaturan kehutanan yang terkait dengan pengelolaan kawasan hutan lindung lebih banyak di dominasi oleh Keputusan Menteri tentang penunjukkan dan penetapan kawasan hutan sebagai kawasan hutan lindung. Antara tahun 1981-1986 penunjukkan kawasan hutan lindung ditetapkan melalui SK Menteri Pertanian. Namun antara tahun 1986-2003 penetapan dan penunjukkan suatu kawasan hutan menjadi hutan lindung dilakukan melalui SK Menteri Kehutanan.
dirubah dengan Keputusan Menteri Kehutanan No 140/Kpts-II/1998 tentang Pengelolaan Hutan Lindung. Ketentuan ini merupakan satu satunya payung hukum yang mengatur pengelolaan hutan lindung terutama karena UU No 5 Tahun 1967 pada dasarnya hanya menekankan pada pengurusan hutan yang bertujuan untuk mencapai manfaat yang sebesar besarnya, namun tidak mengatur pengelolaan hutan secara lestari. Hal ini terlihat dengan tidak adanya pasal pasal yang secara jelas mengatur pengelolaan hutan lindung. Demikian pula halnya dengan PP No 28 Tahun 1985 tentang Perlindungan Hutan sebagai salah satu turunan dari UU No 5 tahun 1967 lebih banyak menyinggung tentang perlindungan hutan secara makro, dari pada berisi tentang ketentuan khusus tentang hutan lindung.
Dalam Keputusan Menteri Kehutanan No 140/Kpts-II/1998 tentang Pengelolaan Hutan Lindung telah diakomodir kepentingan dan peran masyarakat, karena pemerintah menilai masyarakat sangat berkepentingan dengan kawasan hutan. Meskipun demikian mekanisme peran serta masyarakat tidak dijelaskan dalam keputusan ini dan tidak pula disebutkan bahwa hal tersebut akan diatur dalam peraturan tersendiri.
Apabila melihat pada pengelolaan secara keseluruhan maka jelas bahwa
pendekatan pengelolaan hutan lindung sangat bersifat top down dan
2.4. Kerusakan Hutan di Indonesia
Degradasi hutan melalui proses alih guna lahan hutan secara proses legal (kebijakan pemerintah) maupun akibat perambahan oleh masyarakat, menjadi suatu dilema yang sangat mengkwatirkan, saat ini degradasi hutan sebesar 1,8 juta Ha per tahun (Dephut,2004). Permasalahan degradasi ini menjadi hal yang sangat penting jadi perhatian semua pihak karena hutan hujan tropis Indonesia merupakan salah satu hutan yang paling terancam di muka bumi.
Menurut Butler (2007) dalam Mahmuddin (2009), antara tahun 1990 –
2005, negara ini telah kehilangan lebih dari 28 juta hektar hutan, termasuk 21,7 persen hutan perawan. Penurunan hutan-hutan primer yang kaya secara biologi ini adalah yang kedua di bawah Brazil. Jumlah hutan-hutan di Indonesia makin menurun dan banyak dihancurkan karena aktivitas manusia. Data pada tahun 1960-an, sebanyak 82% luas negara Indonesia ditutupi oleh hutan hujan, turun menjadi 68% di tahun 1982, 53% di tahun 1995, dan 49% pada saat ini. Umumnya, hutan tersebut bisa dikategorikan sebagai hutan yang telah terdegradasi. Manusia adalah penyebab utama terdegradasinya hutan hujan tropis. Di Indonesia, aktivitas manusia yang merusak hutan antara lain penebangan kayu, penambangan di wilayah hutan, perkebunan, dan perambahan hutan. Aktivitas manusia yang menyumbang kerusahakan hutan terbesar adalah kegiatan hak pengusahaan hutan (HPH) dan perkebunan skala besar seperti perkebunan kelapa sawit.
mencapai 110,6 juta hektare, maka total penanaman dalam rangka Gerakan Nasioal Rehabilitasi Hutan dan Lahan (Gerhan) yang mencapai 2,028 juta hektar baru ibarat setitik air di padang tandus. Makin luasnya lahan kritis ini tidak saja merugikan industri pengolahan kayu yang terancam kesulitan memperoleh pasokan bahan baku kayu dari hutan alam dan hutan tanaman industri secara berkesinambungan dan lestari. Degradasi lahan dan hutan juga mengancam kelestarian sumber air, selain menyebabkan perubahan iklim yang mengakibatkan pemanasan global.
2.5. Dampak Degradasi Hutan
Menurut hasil penelitian Ihsanurizal (2005) bahwa dampak langsung dari adanya degradasi hutan di Kalimantan Timur adalah hilangnya potensi kayu, pengambilan manfaat dari kayu hasil hutan non kayu senilai Rp 24,45 miliar. Akibat dampak ini pula perekonomian di Kalimantan Timur turun sebesar 0,17%.
Sedangkan dampak tidak langsung dari degradasi hutan adalah turunnya supply
kayu bagi industry kayu, dengan demikian para pekerja yang berhubungan dengan industry sektor kehutanan akan kehilangan sebagian mata pencaharian.
Menurut Hutajulu (2010) akibat adanya degradasi hutan yang disebabkan oleh pembalakan liar di Kabupaten Jayapura, negara kehilangan pendapatan sebesar Rp 1.942.866.894.272,- yang terdiri dari Rp 1.941.855.537.720, potensi kehilangan kayu Rp 465.211.270,- iuran Provisi Sumberdaya Hutan (PSDH) dan Rp 546.145.282,- iuran Dana Reboisasi (DR). Sedangkan dampak banjir/longsor gunung Cycloops menyebabkan terjadinya penurunan produktivitas pertanian, peternakan dan perikanan dengan nilai kerugian sebesar Rp 1.178.264.000. Dampak lain terhadap kesehatan masyarakat yakni meningkatnya volume penyakit gatal-gatal, kudis, malaria, flu dan lain sebagainya dengan nilai kerugian sebesar Rp 152.325.000. Biaya tidak langsung yang ditanggung oleh masyarakat akibat tidak bekerja, sehingga kehilangan pendapatan dalam waktu tertentu yakni sebesar Rp 15.102.600.
-% Kaw asan Hutan/Daratan % Penduduk Miskin/Penduduk
fasilitas kesehatan dan pendidikan. Menurut Munawar (2010), Degradasi lahan sangat berkaitan erat dengan lahan, penduduk, kemiskinan dan demikian pula sebaliknya. Ketersediaan lahan yang terbatas yang diiringi dengan peningkatan jumlah penduduk yang besar mengakibatkan terjadinya kekurangan lahan. Hal ini diperburuk dengan praktek pengelolaan lahan yang tidak lestari sehingga menyebabkan degradasi lahan yang dapat meningkatkan angka kemiskinan. Demikian pula sebaliknya, kemiskinan juga dapat mendorong terjadinya degradasi lahan. Dengan demikian kemiskinan merupakan penyebab dan akibat dari degradasi lahan. Sekalipun hubungan degradasi hutan dan kemiskinan belum tentu berbanding lurus dan kemiskinan bukan tanggung jawab utama sektor kehutanan, kehadiran pengelola hutan komersial secara tidak langsung telah membatasi akses masyarakat terhadap sumberdaya hutan yang pada mulanya merupakan tempat mereka menggantungkan hidup (Sumarjani, 2006). Data dari Departemen Kehutanan menyebutkan bahwa semakin luas kawasan hutan yang dimiliki oleh suatu wilayah maka angka kemiskinan pun semakin besar seperti yang terlihat pada gambar di bawah ini
Gambar 2. Hubungan antara persentase luas Kawasan Hutan Negara dengan Penduduk Miskin di Beberapa Propinsi (Kartodihardjo dan Jhamtani, 2006)
2.6. Pemanfaatan Hutan Lindung
tanah. Kriteria penetapan kawasan hutan lindung didasarkan kepada penilaian terhadap faktor lereng, jenis tanah dan curah hujan serta ketinggian tempat dengan ketentuan ketentuan tertentu (Ngadiono, 2004). Pelaksanaan kegiatan pengelolaan hutan lindung menurut SK Menteri Kehutanan 464/Kpts-II/ jo No 140/Kpts-II/1998 dan SK Dirjen PHPA No 129/Kpts-DJ-VI/1996 meliputi:
1. Inventarisasi kondisi dan potensi hutan lindung meliputi flora, fauna,
potensi wisata dan potensi sumberdaya air
2. Pemancangan dan pemeliharaan batas
3. Perlindungan dan pengamanan fungsi ekosistem dan kawasan
4. Rehabilitasi hutan yang rusak
5. Pemanfaatan hasil hutan non kayu dan jasa lingkungan
6. Peningkatan peran masyarakat
Pasal 24 ayat (1) PP No 6/2007 tentang Tata Hutan dan Penyusunan Rencana Pengelolaan Hutan, Pemanfaatan Hutan dan Penggunaan Kawasan hutan menetapkan bahwa pemanfaatan kawasan yang dapat dilakukan dalam kawasan hutan lindung adalah meliputi usaha budidaya tanaman obat, tanaman hias, jamur, perlebahan, penangkaran satwa liar, rehabilitasi satwa liar dan budidaya hijauan pakan ternak. Selanjutnya dalam pasal 25 (2) PP No 6/2007 dalam kawasan hutan lindung juga bisa laksanakan kegiatan pemanfaatan jasa lingkungan seperti pemanfaatan jasa aliran air, pemanfaatan air, wisata alam, perlindungan keanakeragaman hayati, penyelamatan dan perlindungan lingkungan dan penyerapan serta penyimpanan karbon.
Untuk memanfaatkan hutan lindung berupa pemanfaatan hasil hutan non kayu, izin usahanya dapat diberikan pada perseorang atau koperasi. Sementara untuk ijin pemanfaatan jasa lingkungan dan pemanfaatan hasil non kayu dapat diberikan kepada perorangan, koperasi, badan usaha milik swasta Indonesia, BUMN dan BUMD. Berdasarkan UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah
Daerah, pemberian ijin pemanfaatan hutan lindung diberikan oleh
Bupati/Walikota jika wilayah kelola berada pada satu wilayah administrasi. Apabila wilayah kelola berada pada lintas Kabupaten dalam satu propinsi maka ijin pemanfaatan dikeluarkan oleh Gubernur. Sedangkan untuk wilayah hutan lindung yang berada pada 2 wilayah propinsi maka ijin pemanfaatan dikeluarkan oleh Menteri Kehutanan.
Walaupun wewenang pengelolaan hutan lindung telah dimiliki oleh propinsi dan kabupaten/kota menurut UU No 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, namun setiap aspek dan kegiatan terkait yang dikembangkan dan dilaksanakan haruslah mengacu pada kepada UU No 41 tahun 1999 tentang Kehutanan sebagai payung hukum aturan bidang kehutanan dan PP No 6 Tahun 2007 yang memberikan landasan operasionalnya. Keharusan untuk mengacu kepada suatu aturan yang lebih tinggi tersebut merupakan doktrin umum tentang produk
hukum, yang disebut dengan asas les superior derogate inferiori, dimana aturan
III.
METODE PENELITIAN
3.1. Ruang Lingkup PenelitianPenelitian ini dibagi dalam beberapa kegiatan yaitu: 1) analisis kinerja pengelolaan HLGD 2). analisis terhadap situasi ekologi dan sosial ekonomi, 3) analisis aturan formal tentang aspek pemantapan kawasan, pengelolaan,
pembinaan dan pengawasan kawasan HLGD, 4) analisis perilaku stakeholder di
HLGD, 5) merumuskan kelembagaan pengelolaan HLGD yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah.
3.2. Lokasi dan Waktu Penelitian
Penelitian ini dilakukan di HLGD Propinsi Gorontalo. Pra penelitian dilakukan pada bulan September 2010-Desember 2010. Kegiatan penelitian itu sendiri dimulai pada bulan Januari 2011 sampai dengan Juni 2011. Lokasi penelitian disajikan pada Gambar 3.
3.3. Jenis Data a. Data Utama
Data utama dalam penelitian ini secara lengkap bisa dilihat pada Tabel 1. Tabel 1. Data utama yang dibutuhkan dalam penelitian
Aspek Penelitian
Data/Informasi Rujukan Kegunaan data
Biofisik
Perubahan tutupan lahan
Jenis dan luas perubahan penutupan lahan di kawasan hutan lindung berdasarkan kriteria IPCC
Mendeskripsikan luas dan sebaran perubahan tutupan lahan
Sedimentasi
Rata-rata sedimentasi setiap tahun yang terjadi di DAS Bionga dan
Rata-rata debit air setiap tahun yang terjadi di
Tingkat kemiskinan Mendeskripsikan jumlah penduduk miskin di lahan garapan penduduk di dalam kawasan hutan
Jumlah kasus pencurian kayu di dalam kawasan hutan lindung
Mendeskripsikan kasus pencurian kayu di dalam kawasan hutan lindun
Daya dukung Indeks koefisien lokasi Mendeskripsikan daya dukung lahan
Daya dukung sektor pertanian
Indeks koefisien sektor pertanian
Lanjutan Tabel 1
Aspek Penelitian
Data/Informasi Rujukan Kegunaan data
Sosial hektare yang dikuasai oleh setiap kepala keluarga
Mendeskripsikan luas lahan yang dikuasai oleh setiap kepala keluarga dalam kaitannya dengan pola penggunaan lahan Luas lahan
jagung disekitar kawasan
HLGD
Luas lahan jagung dalam satuan hektar yang dikuasai oleh setiap kepala keluarga
Mendeskripsikan tingkat produktivitas jagung yang digarap oleh setiap kepala keluarga dalam kaitannya dengan pola penggunaan lahan Kebijakan
penetapan harga jagung
Harga jagung di tingkat petani disekitar kawasan HLGD yang berkaitan dengan pengelolaan hutan
Klasifikasi stakeholders: 1. Stakeholders subyek
2. Stakeholders key
b. Data penunjang
Data penunjang dalam penelitian secara lengkap bisa dilihat pada Tabel 2. Tabel 2. Data penunjang yang dibutuhkan dalam penelitian
Aspek Penelitian
Data/informasi Rujukan Kegunaan data
Biofisik Penggunaan lahan
Pola dan tipe
penggunaan lahan
Mendeskripsikan
Pola dan tipe
penggunaan lahan
Sosial ekonomi Karakteristik
penduduk
Kelembagaan Tata batas
kawasan HLGD
Bahan yang digunakan adalah peta-peta dasar kawasan hutan hutan lindung
dan sekitarnya, citra landsat tahun, 1999, 2001, 2004 dan 2009, peta rupa bumi
Gorontalo skala 1: 50.000, peta tanah Gorontalo 1: 250..000, Peta RTRW Kabupaten dan Propinsi Gorontalo, alat tulis menulis
Alat-alat yang digunakan untuk survei lapangan adalah Global Positioning
System (GPS), alat perekam, laptop, personal komputer, printer, software Arc/Info versi 3.1.5, ArcView 3.2.
3.5. Metode Pengumpulan Data
yang dilakukan terdiri atas wawancara terstruktur dengan menggunakan kuisioner maupun wawancara tidak terstruktur
Pengumpulan data penunjang dilakukan dengan cara studi literatur untuk mempelajari beberapa dokumen peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pengelolaan hutan lindung. Selain itu dilakukan studi literatur terhadap dokumen-dokumen yang dipublikasikan oleh intansi terkait. Dokumen ini berupa
buku, hasil penelitian, laporan hasil pertemuan (diskusi, workshop, seminar) dan
lain sebagainya. Dokumen tersebut dikumpulkan dengan menggunakan purposive
sampling dalam artian dokumen yang diambil sesuai dengan kebutuhan penelitian. Adapun dokumen yang dibutuhkan diantaranya adalah memiliki substansi terkait dengan topik penelitian; dokumen cetak atau digital.
Sumber data adalah responden dari berbagai stakeholder yaitu: 1) instansi atau lembaga pemerintah yang terkait dengan pengelolaan hutan lindung seperti Balai Pemantapan Kawasan Hutan, Balai Pengelolaan Daerah Aliran Sungai, Balai Konservasi Sumberdaya Alam, Dinas Kehutanan Pertambangan dan Energi, Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (BAPPEDA), Badan Lingkungan Hidup, Dinas Pertanian dan Tanaman Pangan, Dewan Perwakilan Daerah (DPRD), Universitas Gorontalo, Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM), Kepala Desa, Polisi Kehutanan, Badan Penyuluhan, Dinas Pekerjaan Umum (PU), Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM), dan Lembaga Donor. Penentuan
responden ditentukan melalui snowball sampling. 2) Masyarakat di sekitar HLGD
yang terkait langsung dengan pengelolaan dan pemanfaatan kawasan. Penentuan
responden ditentukan dengan cara purposive sampling dengan
mempertimbangkan tujuan penelitian. Jumlah responden yang diambil sebanyak 30 kepala keluarga setiap desa. Jumlah desa yang disurvei yaitu Desa Malahu, Desa Dulamayo Selatan, Desa Dulamayo Utara, Desa Talumelito di Kabupaten Gorontalo, Desa Tupa, Desa Mongiilo, Desa, Longalo dan Desa Owata di Kabupaten Bone Bolango
3.6. Analisis Data
a. Analisis Kinerja Pengelolaan Hutan Lindung Gunung Damar
Laju perubahan tutupan hutan dianalisis berdasarkan citra Landsat TM tahun, 1999, 2001, 2004 dan 2009. Langkah pertama yang dilakukan dalam menganalisis
citra landsat TM tersebut adalah dengan mengadakan koreksi dari citra digital
landsat TM tersebut dengan acuan peta rupa bumi. Koreksi geometris dengan
menggunakan peta acuan ini hanya dilakukan pada salah satu data citra landsat
TM. Koreksi geometris untuk citra yang lain dilakukan dengan cara koreksi dari
citra ke citra. Penentuan lokasi penelitian (clipping) dilakukan dengan
menggunakan peta tata batas kawasan hutan lindung Gunung Damar. Selanjutnya
dilakukan interpretasi citra landsat TM dengan menggunakan klasifikasi
terbimbing (supervised classification). Pembagian kelas klasifikasi dibuat
berdasarkan klasifikasi Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC,
2003) yaitu: 1). hutan, 2). lahan pertanian, 3) padang rumput 4). lahan basah/tubuh air, 5). pemukiman 6). lahan lainnya. Cek lapangan dilakukan untuk mengetahui kondisi saat ini di lapangan. Posisi geografis obyek yang diamati dilapangan dapat diketahui dengan menggunakan alat GPS. Untuk mengetahui perubahan penutupan lahan dari tahun 1999, 2001, 2004 dan 2009 dilakukan dengan
meng-overlay peta tematik hasil klasifikasi pada tiap liputan. Selain melihat kinerja melalui perubahan tutupan lahan hutan, kinerja pengelolaan HLGD ditelusuri melalui besarnya sedimentasi dan debit air yang berasal dari HLGD
b. Analisis Situasi di Hutan Lindung Gunung Damar
dengan kawasan hutan, tingkat pendidikan, luas kepemilikan lahan, jumlah masyarakat miskin.
c. Analisis Isi
Metode analisis isi adalah teknik penelitian yang digunakan untuk menganalisis dokumen tertulis seperti peraturan perundangan, naskah akademik sebuah peraturan, laporan, transkrip, wawancara dan bentuk bentuk tertulis
lainnya (Henderson 1991 dalam Pratiwi 2008). Dalam penelitian ini dokumen
tertulis yang dianalisis adalah peraturan perundangan yang secara langsung maupun tidak langsung berkaitan dengan pengaturan HLGD. Dokumen lain yang dapat dipergunakan adalah buku, hasil penelitian, laporan hasil pertemuan
(diskusi, workshop, seminar) dan lain sebagainya. Dokumen tersebut
dikumpulkan dengan menggunakan purposive sampling dalam artian dokumen
yang diambil sesuai dengan kebutuhan penelitian. Menurut Ida (2001), dalam melakukan studi analisis isi terdapat beberapa tahap yang harus dilakukan yaitu 1)
conteks atau memahami situasi diseputar dokumen atau text yang diteliti, 2)
process, atau bagaimana isi pesannya dikreasi secara actual dan dioraganisasikan
secara bersama, 3) emergence, memahami sebuah pesan dalam dokumen tersebut
dan kemudian menginterpretasi. Adapun peraturan perundangan yang dianalisis dalam penelitian ini disajikan dalam Tabel 3
Tabel 3. Aspek manajemen hutan lindung yang diatur oleh peraturan perundangan (lihat lampiran 1)
Paraturan Perundangan
Aspek Penetapan dan
Pemantapan
Pengelolaan Pembinaan dan pengawasan
Undang Undang Peraturan Pemerintah Keputusan Presiden
Keputusan Menteri
d. Analisis Perilaku Stakeholder di Hutan Lindung Gunung Damar Analisis perilaku HLGD menggunakan beberapa metode yaitu: 1. Identifikasi stakeholder.
Analisis dimulai dengan identifikasi stakeholder yang didapatkan dari hasil
