1
1.1Latar Belakang
Mardiasmo (2002: 2) mengatakan bahwa istilah sektor publik memiliki pengertian yang bermacam-macam. Berbagai disiplin ilmu seperti ekonomi, politik, hukum dan sosial memiliki cara pandang dan definisi yang berbeda-beda sebagai konsekuensi dari luasnya wilayah publik. Sektor publik dari sudut pandang ekonomi dapat dipahami sebagai suatu entitas yang aktivitasnya berhubungan dengan usaha untuk menghasilkan barang dan pelayanan publik dalam rangka memenuhi kebutuhan dan hak publik.
Menurut Salusu (1998: 85) kata strategi berasal dari bahasa Yunani strategos atau strategeus dengan kata jamak strategi. Strategos dapat diartikan sebagai jenderal, namun dalam bahasa Yunani kuno berarti perwira negara (state officer) dengan fungsi yang luas. Hamel dan Prahalad (1995) mendefinisikan strategi sebagai kerangka kerja (frame work), teknik dan rencana yang bersifat spesifik atau khusus, strategi merupakan tindakan yang senantiasa meningkat dan terus menerus, serta dilakukan berdasarkan sudut pandang yang diharapkan pelanggan di masa yang akan datang, sehingga dapat disimpulkan bahwa strategi sering dimulai dari apa yang terjadi bukan dari apa yang akan terjadi (lihat Sumarsan, 2011: 61-62).
Strategi dan sektor publik merupakan dua hal yang tidak dapat dipisahkan, menurut Salusu (1998: 38) aplikasi konsep strategi pada organisasi publik memberikan gambaran bahwa keduanya tidak dapat dipisahkan. Konsep strategi tersebut tidak hanya bernilai bagi organisasi yang mengejar keuntungan tetapi juga bagi organisasi nonprofit dan publik, terutama dalam menentukkan bagaimana suatu organisasi menyesuaikan diri dengan lingkungannya dalam usaha untuk mencapai tujuannya. Koteen (1991) berpandangan bahwa pemerintah dan organisasi dalam membuat keputusan-keputusan penting haruslah efektif secara strategis. Tanpa peningkatan kemampuan untuk berpikir dan bertindak secara efektif, kecil kemungkinan pemerintah dan organisasi untuk secara aktif memberikan pelayanan terhadap kesejahteraan umum (lihat Salusu, 1998: 39).
Tabel 1.1
Jumlah Provinsi di Indonesia
No Provinsi No Provinsi
1 Aceh 18 Nusa Tenggara Barat
2 Sumatera Utara 19 Nusa Tenggara Timur
3 Sumatera Barat 20 Kalimantan Barat
4 Riau 21 Kalimantan Tengah
5 Kepulauan Riau 22 Kalimantan Selatan
6 Jambi 23 Kalimantan Timur
7 Sumatera Selatan 24 Sulawesi Utara
8 Kepulauan Bangka Belitung 25 Gorontalo
9 Bengkulu 26 Sulawesi Tengah
10 Lampung 27 Sulawesi Selatan
11 DKI Jakarta 28 Sulawesi Barat
12 Jawa Barat 29 Sulawesi Tenggara
13 Banten 30 Maluku
14 Jawa Tengah 31 Maluku Utara
15 DI Yogyakarta 32 Papua
16 Jawa Timur 33 Papua Barat
17 Bali
Negara Kesatuan Republik Indonesia merupakan corporate yang terdiri dari tiga puluh tiga propinsi. Tiga puluh tiga propinsi di bawah corporate Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) disebut dengan Strategic Public Planning Unit (SPPU). Montanari dan Bracker (1986) mengatakan bahwa SPPU adalah suatu unit perencanaan strategis yang bekerja sebagai satu kesatuan dan saling bersinergi untuk menyediakan pelayanan yang kurang lebih sama bagi pengguna pelayanan publik/warga negara. Jadi ketiga puluh tiga provinsi di Indonesia bekerja sebagai satu kesatuan di bawah NKRI yang menyediakan pelayanan publik yang sama sesuai dengan standar pelayanan yang telah ditetapkan oleh Pemerintah Pusat. Pembagian provinsi di Indonesia disajikan pada Tabel 1.1.
Pengelolaan barang milik Negara berupa perencanaan dan penganggaran keuangan daerah sebagaimana yang dituangkan dalam dokumen Kebijakan Umum APBD (KUA) dan dokumen Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS) disusun berdasarkan Peraturan Pemerintah No.6 Tahun 2006. Dalam KUA dan dokumen PPAS disebutkan bahwa belanja daerah diprioritaskan untuk mendukung pelaksanaan urusan pemerintahan dan pelayanan dasar yang sesuai dengan kesewenangan baik yang bersifat wajib maupun pilihan. Pelaksanaan urusan pemerintahan dan pelayanan dasar disesuaikan dengan kemampuan keuangan daerah, padahal kemampuan keuangan daerah sangat terbatas. Oleh karena itu adanya keterbatasan dana APBN tersebut dapat memunculkan berbagai kendala dalam penganggaran pelayanan dasar terutama pelayanan publik di daerah.
Keterbatasan dana dapat diatasi oleh Pemerintah Daerah dengan membuat strategi dengan mengoptimalkan sasaran dan program pelayanan publik yang berkelanjutan. Strategi untuk mengoptimalkan sasaran dan program pembangunan pelayanan publik yang berkelanjutan adalah dengan mengoptimalkan sektor publik yang memiliki potensi unggulan untuk menarik pendapatan daerah. Selain itu, dengan mengetahui potensi unggulan maka politik dan swasta dapat mengambil keuntungan dari strategi tersebut. Adanya campur tangan politik dan swasta dalam proses pembangunan pelayanan dapat meningkatkan kualitas pelayanan sektor publik.
1.1.1 Perumusan masalah
Adanya sistem politik desentraliasasi dan otonomi daerah memberikan kekuasaan kepada pemerintah daerah untuk mengelola kekayaan milik negara/daerah. Desentralisasi dapat diartikan sebagai penyerahan kewenangan pemerintah oleh Pemerintah kepada Daerah Otonom dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan pada Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Sedangkan otonomi daerah diartikan sebagai hak,wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Bappenas mengatakan ada 3 tujuan pelaksanaan desentralisasi di Indonesia yakni (i) tujuan politik, untuk menciptakan suprastruktur dan infrastruktur politik yang demokratik berbasis pada kedaulatan rakyat. Tujuan politik diwujudkan
dalam bentuk pemilihan kepala daerah, dan legislatif secara langsung oleh rakyat. Pemilihan kepala daerah dan legislatif dilakukan secara langsung untuk memilih wakil rakyat dan kepala daerah dengan memberikan hak demokrasi; (ii) tujuan administrasi, agar pemerintahan daerah yang dipimpin oleh kepala daerah dan bermitra dengan DPRD dapat menjalankan fungsinya untuk memaksimalkan efektifitas, efisiensi, equity, dan ekonomi; (iii) tujuan sosial ekonomi, mewujudkan pendayagunaan modal sosial, modal intelektual dan modal finansial masyarakat agar tercipta kesejahteraan masyarakat secara luas. Dengan adanya desentralisasi diharapkan pemerintah daerah dapat memberikan pelayanan publik yang lebih baik dibandingkan saat kewenangan dari pusat. Pelayanan publik dinilai lebih efisien apabila dikelola oleh pemerintah daerah karena pemerintah daerah lebih memahami kebutuhan masyarakatnya.
Adanya penyerahan kewenangan dari pusat ke daerah dan diberlakukannya otonomi daerah di tiga puluh tiga provinsi kepada pemerintah daerah bertanggung jawab mengelola kekayaan milik negara/daerah yang telah diatur dalam Peraturan Pemerintah No 6 Tahun 2006 Tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah. Pasal 3 poin 1 disebutkan bahwa pengelolaan barang milik publik/daerah dilaksanakan berdasarkan asas fungsional, kepastian publik, transparansi dan keterbukaan, efisiensi, akuntabilitas, dan kepastian nilai. Pasal 3 poin 2 pengelolaan barang milik publik/daerah meliputi: perencanaan kebutuhan dan penganggaran, pengadaan, penggunaan, pemanfaatan, pengamanan dan
pemeliharaan, penilaian, penghapusan, pemindahtanganan, penatausahaan, pembinaan, pengawasan, dan pengendalian.
Berangkat dari tanggung jawab pemerintah daerah dalam mengelola kekayaaan milik negara/daerah berdasarkan asas fungsional, kepastian publik, transparansi dan keterbukaan, efisiensi, akuntabilitas, dan kepastian nilai, maka penelitian ini memfokuskan pada efisiensi dan keefektifan pelaksanaan pelayanan publik yang dilakukan oleh Pemerintah DI Yogyakarta. Efektif dalam hal pelaksanaan pelayanan publik dibandingan dengan alokasi anggarannya. Juga untuk mengetahui dukungan anggaran pada sektor publik serta mengetahui tingkat keefektifan pelayanan 9 sektor publik 2012-2013.
Tabel 1.2
Prosentase Realisasi Belanja Menurut Jenisnya Di DI Yogyakarta Tahun 2012-2013
No Jenis Belanja
DI Yogyakarta
Kota
Yogyakarta Kab. Sleman Kab. Bantul
Kab. Gunungkidul Kab. Kulon Progo 2012 2013 2012 2013 2012 2013 2012 2013 2012 2013 2012 2013 1 Pelayanan Umum 53,63 59,23 21,36 27,14 24,72 26,46 16,27 19,31 16,45 17,42 14,29 16,54 2 Ketertiban dan Keamanan 1,34 1,25 0,27 0,04 1,57 1,71 0,95 1,24 0,69 0,98 0,58 0,63 3 Ekonomi 12,48 10,78 9,42 5,64 8,10 10,13 5,00 5,47 7,12 7,84 8,11 7,57 4 Lingkungan Hidup 0,15 0,75 3,62 4,31 2,48 2,26 0,88 1,44 0,93 1,23 0,56 0,32 5 Perumahan dan Fasilitas Umum 10,69 9,02 5,86 9,52 15,90 24,21 8,55 8,60 6,82 5,47 12,20 11,83 6 Kesehatan 4,63 6,89 13,32 14,79 22,05 19,18 14,18 13,93 9,88 9,93 12,38 12,61 7 Pariwisata dan Budaya 2,86 2,30 1,77 0,99 1,30 0,94 0,65 0,82 0,55 0,69 0,45 0,46 8 Pendidikan 11,88 8,04 41,96 3,64 20,53 13,50 52,81 47,71 56,48 55,11 50,81 49,33 9 Perlindungan Sosial 2,34 1,74 2,41 1,93 3,35 1,62 0,71 1,46 1,08 1,32 0,63 0,72 Jumlah 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Sumber: BPS DI Yogyakarta, 2014
Tabel 1.2 menunjukkan bahwa prosentase anggaran biaya sektor publik DI Yogyakarta tahun 2012-2013 paling besar pada belanja pelayanan umum 59,23 persen diikuti oleh ekonomi 10,78 persen, perumahan dan fasilitas umum 9,02 persen, pendidikan 8,04 persen, kesehatan 6,89 persen, pariwisata dan budaya 2,30 persen, perlindungan sosial 1,74 persen, ketertiban dan keamanan 1,25 persen dan paling kecil adalah lingkungan hidup 0,75 persen. Pemerintah Daerah dan Kabupaten/Kotamadya Yogyakarta memberikan perhatian yang cukup besar terhadap pelayanan umum dengan prosentase anggaran mencapai 59,23 persen pada tahun 2013 diikuti oleh ekonomi dan pendidikan dengan prosentase anggaran melebihi 10 persen. Pemerintah DI Yogyakarta pada tahun 2012-2013 berupaya untuk memberikan pelayanan umum yang lebih baik sesuai dengan misi IV pembangunan tahun 2009-2013 yaitu memantapkan prasarana dan sarana daerah dalam upaya meningkatkan pelayanan publik. Tetapi, apakah prosentase belanja tersebut sudah efektif?
Rencana pembangunan sarana dan prasarana publik di DI Yogyakarta dimuat dalam Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD) tahun 2005-2025 yang didalamnya berisi Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) Tahap II tahun 2009-2013 dengan penekanan pada lima tahun kedua berupa pembangunan fasilitas-fasilitas pendukung utama keunggulan daerah yang memiliki daya dukung berantai positif (backward effect and forward effect) untuk mendorong kemajuan daerah dan melanjutkan pembangunan kompetensi SDM yang berdaya saing unggul secara lebih luas, serta
menggerakkan potensi ekonomi dan industri unggulan, yang diuraikan pada empat misi sebagai berikut:
1. misi I, mengembangkan kualitas sumber daya manusia yang sehat, cerdas, profesional, humanis, dan beretika dalam mendukung terwujudnya budaya yang adiluhung;
2. misi II, menguatkan fondasi kelembagaan dan memantapkan struktur ekonomi daerah berbasis pariwisata yang didukung potensi lokal dengan semangat kerakyatan menuju masyarakat yang sejahtera;
3. misi III, meningkatkan efisiensi dan keefektifan tata kelola pemerintahan yang berbasis good governance;
4. misi IV, memantapkan prasarana dan sarana daerah dalam upaya meningkatkan pelayanan publik.
Langkah strategis yang dapat dibuat oleh Pemerintah DI Yogyakarta terkait dengan pembangunan jangka panjang daerah tahun 2005-2025 adalah peningkatan pelayanan publik dengan efisiensi anggaran dan pemerataan pembangunan. Penggunaan anggaran diprioritaskan untuk mendanai kegiatan-kegiatan pelayanan umum seperti penyediaan infrastruktur dan transportasi dengan tujuan untuk meningkatkan pendapatan masyarakat serta peningkatan pelayanan kesehatan dan pendidikan guna mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Di samping itu, prioritas penggunaan anggaran sebaiknya diarahkan untuk mendanai program strategis pada sektor-sektor unggulan DI Yogyakarta. Pendanaan program strategis sektor unggulan di DI Yogyakarta diharapkan dapat
meningkatan dana perimbangan dan bagi hasil dana yang berasal dari DAU yang nantinya dapat digunakan untuk membiayai sektor publik yang lain.
Berdasarkan pada rumusan masalah, maka penelitian ini difokuskan pada keefektifan pelaksanaan pelayanan publik di DI Yogyakarta dengan menggunakan strategi baru untuk mengetahui posisi strategis sektor publik. Sehingga, dapat diketahui sektor mana saja yang efektif dalam mengelola sumberdayanya. Pemasalahan yang dapat dirumuskan antara lain:
1. Kekuatan dan kelemahan internal yang terdiri dari kekuatan, kelemahan, pengaruh politik dan penyusup sumber daya di DI Yogyakarta.
2. Posisi strategis sektor-sektor publik dalam pembangunan daerah tahun 2009-2013 pada public portfolio matrix.
3. Penentuan strategi yang efektif untuk mengoptimalkan pelayanan sektor publik.
1.2 Keaslian Penelitian
Penelitian ini mencoba mengembangkan penelitian sebelumnya dengan pertimbangan adanya perbedaan dalam lokasi penelitian. Karena adanya perbedaan lokasi penelitian dengan penelitian sebelumnya maka perlu dilakukan penyesuaian alat analisis. Penyesuain metoda terutama dalam identifikasi sistem politik di Indonesia perlu dilakukan karena ada perbedaan sistem politik dengan penelitian sebelumnya. Penelitian ini menggunakan alat analisis berupa Strenght, Weakness, Adversary, Advocate (SWAA) yang kemudian dilanjutkan dengan
melakukan penilaian diferensiasi layanan menggunakan public sector portfolio matrix untuk meneliti sektor publik yang memiliki potensi unggulan di DI Yogyakarta pada tahun 2009-2013.
Penelitian menggunakan analisis SPPU belum pernah dilakukan di Indonesia, oleh karena itu penulis menggunakan referensi penelitian yang berkaitan dengan analisis strategis di Indonesia. Penelitian-penelitian tersebut dilakukan dengan menggunakan alat analisis dan lokasi penelitian yang berbeda tetapi dengan tujuan penelitian yang hampir sama. Penelitian-penelitian berikut merupakan acuan dan pembanding yang diuraikan secara singkat. Penelitian menggunakan analisis SWOT pernah dilakukan oleh Saharuddin (2012) dan Pratiwi (2012). Saharuddin (2012) melakukan penelitian mengenai penyusunan Rencana Strategis (Renstra) dalam upaya peningkatan kinerja MAN Yogyakarta 1 dengan tujuan merancang proses penyusunan Renstra dan menganalisis lingkungan internal dan eksternal serta merancang Draft Renstra MAN Yogyakarta I, sedangkan Pratiwi (2012) menganalisis Rencana Strategis Provinsi Bengkulu tahun 2011-2015 dengan tujuan untuk menganalisis rencana strategis Pemerintah Provinsi Bengkulu berdasarkan kekuatan dan kelemahan sumber daya yang dimiliki dalam mewujudkan pembangunan daerah.
Penelitian tentang persepsi stakeholders terhadap rencana strategis bidang pariwisata di Kota Yogyakarta pernah dilakukan oleh Jefrizal (2002). Penelitian dilakukan dengan tujuan untuk mendeskripsikan, mengidentifikasi dan menganalisis hubungan antara faktor-faktor yang mempengaruhi persepsi dengan
persepsi stakeholders. Metoda penelitian menggunakan pendekatan deskriptif kuantitatif-kualitatif dengan paradigma rasionalistik dan menggunakan alat analisis indepth. Penelitian perencanaan strategis juga pernah dilakukan oleh Rosmananda (2002). Penelitian dilakukan untuk menganalisis proses penyusunan rencana strategis pembangunan kehutanan dan perkebunan: kasus Propinsi DI Yogyakarta. Penelitian menggunakan metoda kualitatif dengan pendekatan analisis empiris dengan konsep/teori Bryson.
Penelitian analisis strategis pada sektor bisnis dilakukan oleh Gideon (2012) dengan melakukan analisis strategi portofolio bisnis Badan Usaha Milik Negara Berbentuk Perseroan Terbuka dengan tujuan penelitian untuk mengevaluasi posisi dalam bisnis portofolio dan melihat kinerja finasial setiap perusahaan berbentuk perseroan terbuka yang dimiliki oleh Pemerintah Indonesia. Penelitian menggunakan tiga alat analisis yakni Business-Life Cycle, Boston Consulting Group Matrix dan Share-Momentum Graph. Penelitian menggunakan BCG Matrix juga pernah dilakukan oleh Irawan (2012) untuk mengevaluasi strategi usaha reparasi kapal PT. Dok dan Perkapalan Surabaya (Persero) dalam menghadapi persaingan industri galangan kapal nasional.
1.3Tujuan dan Manfaat Penelitian 1.3.1 Tujuan penelitian
1. Menganalisis kekuatan dan kelemahan internal berupa kekuatan, kelemahan, pengaruh politik dan penyusup sumber daya sektor publik di DI.Yogyakarta.
2. Menganalisis posisi strategis sektor-sektor publik yang menjadi prioritas dalam pembangunan daerah tahun 2009-2013 pada public portfolio matrix.
3. Menentukan strategi yang efektif untuk mengoptimalkan pelayanan sektor publik.
1.3.2 Manfaat penelitian
1. Manfaat secara teoritis adalah penelitian yang akan dilakukan dapat memberikan manfaat bagi penelitian yang akan datang untuk dapat dikoreksi dan disempurnakan.
2. Manfaat praktis adalah diharapkan penelitian yang akan dilakukan dapat memberikan manfaat bagi investor yang akan menanamkan modalnya pada sektor-sektor publik di DI Yogyakarta.
3. Manfaat untuk pengambil keputusan adalah diharapkan penelitian yang akan dilakukan dapat memberikan manfaat bagi Pemerintah DI Yogyakarta.
1.4 Sistematika Penulisan
Penulisan tesis ini secara garis besar disusun dalam 4 (empat) bab dengan sistematika sebagai berikut: Bab I pengantar yang memuat latar belakang, keaslian penelitian, tujuan, dan manfaat penelitian serta sistematika penulisan.
Bab II tinjauan pustaka dan alat analisis terdiri dari tinjauan pustaka yang memuat konsep strategi yang telah dikembangkan oleh peneliti sebelumnya dan landasan teori berupa teori-teori yang mendukung penelitian. Alat Analisis terdiri dari alat analisis yang digunakan untuk mengolah data. Bab III analisis data
terdiri dari hasil analisis yang didapatkan dari penelitian dan pembahasannya. Bab IV simpulan dan saran terdiri dari simpulan dari hasil penelitian dan pembahasan serta saran yang dibuat berdasarkan pengalaman dan pertimbangan penulis.
