Me nc ip takan A lo kasi Sum b e r Day a Nasio nal y ang Efisie n
Me lalui Hub ung an Ke uang an Pusat dan Dae rah
Yang Transp aran, A kuntab e l, dan Be rke adilan
DESEN TRA LISA SI FISKA L IN DO N ESIA
Daftar Isi
Daftar Isi ... 2
Desentralisasi Fiskal di Indonesia ... 4
Visi, Misi & Matriks Kebijakan... 13
Tujuan 1: Ketimpangan Vertikal dan Horizontal yang Minimum... 22
Tujuan 2: Pendapatan dan Pembiayaan Daerah yang Efisien dan Efektif ... 28
Tujuan 3: Siklus Dan Proses Belanja Daerah yang Efisien dan Efektif ... 32
Tujuan 4: Harmonisasi Belanja Pusat dan Daerah... 42
Desentralisasi EKonomi... 52
Appendix: Perbandingan Internasional Kebijakan Desentralisasi Fiskal
Daftar Tabel
Tabel 1 Grand Desain Desentralisasi: Aplikasi di Negara-Negara Lain ... 10Tabel 2 Policy Matrix ... 18
Tabel 3 Dana Perimbangan Tahun 2001 dan 2008 ... 22
Tabel 4 Komposisi Pendapatan dari Pemerintah Daerah 2001-2005... 29
1
Desentralisasi Fiskal di Indonesia
1.1. Pendahuluan
Indonesia memasuki era baru desentralisasi dalam waktu yang sangat cepat (Alm, Aten, dan Bahl 1999). Undang-undang No. 22 dan No. 25 tahun 1999 disusun dan ditetapkan dalam periode yang sangat singkat setelah jatuhnya pemerintahan Presiden Suharto, yang sekaligus menandai perubahan paradigma pembangunan termasuk dalam hal hubungan antar-tingkat pemerintahan. Pada pemerintahan Presiden Habibie selama periode 1998-1999, berbagai undang-undang yang mencerminkan paradigma baru tersebut disusun dan ditetapkan. Sementara itu, ronde kedua perumusan kebijakan desentralisasi yang ditandai oleh keluarnya Undang-undang No. 32 dan No. 33 tahun 2004. Hubungan antara pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/kota ditata kembali. Secara spesifik, peranan pemerintah provinsi dikembalikan sebagai penghubung antara pemerintah pusat dan pemerintah kabupaten/kota.
Desentralisasi fiskal merupakan salah satu implementasi dari paradigma hubungan pemerintah pusat dan daerah. Kebijakan awal yang dirumuskan dalam UU No. 22 dan No. 25 tahun 1999 antara lain ditandai dengan dialokasikannya Dana Alokasi Umum (DAU) sebagai sumber pembiayaan berbagai urusan pemerintahan yang telah didaerahkan, Dana Bagi Hasil (DBH) dari ekstraksi sumber daya alam yang berada di daerah yang bersangkutan, dan diberikannya otoritas pajak yang terbatas kepada pemerintah daerah. Selanjutnya, amandemen undang-undang desentralisasi yang dilakukan pada tahun 2004 menitikberatkan kepada mekanisme pemantauan oleh pemerintah pusat, dan perbaikan kepada pertanggungjawaban pengeluaran pemerintah daerah (Brodjonegoro 2004). Di sisi fiskal, UU No. 33 tahun 2004 memperbesar basis bagi hasil pajak dari sumber daya alam yang dimiliki daerah, maupun dari pajak tingkat nasional lainnya, dan perluasan total dana yang menjadi sumber DAU. Perubahan kebijakan desentraliasi fiskal itu sendiri merupakan cerminan dari kebutuhan fiskal yang terus membesar di tingkat daerah, praktek soft
budget constraint dari sisi pemerintah pusat yang juga disebabkan oleh lambatnya
reformasi pajak daerah.
disebabkan karena tidak adanya kesamaan persepsi mengenai desentralisasi fiskal di Indonesia. Kesamaan persepsi inilah yang seharusnya diwadahi dalam suatu grand
design desentralisasi fiskal.
Harus diakui bahwa dua kali perumusan kebijakan desentralisasi fiskal Indonesia tidak dilakukan berdasarkan suatu grand design yang menjadi cetak biru jangka panjang pengaturan hubungan keuangan pemerintah pusat dan daerah. Perumusan kebijakan desentralisasi fiskal lebih diwarnai oleh rangkaian aspirasi jangka pendek yang dipicu oleh observasi terkini pada saat kebijakan tersebut dirumuskan. Perumusan kebijakan seperti ini seyogyanya tidak dipertahankan ke depannya. Perumusan kebijakan desentralisasi fiskal Indonesia harus didasarkan atas suatu
grand design yang menjadi cetak biru dari hubungan keuangan pemerintah pusat dan
daerah. Cetak biru ini memuat rangkaian bentuk ideal yang seyogyanya dicapai dalam jangka panjang.
Cetak biru ini diharapkan pada akhirnya dapat menjadi bagian dari aturan perundang-undangan di Indonesia. Bentuk hukum formal ini diperlukan agar grand
design ini dapat menjadi acuan bagi proses desentralisasi fiskal ke depan. Bentuk
hukum formal dari grand design ini diharapkan tidak lebih rendah dari Undang-undang.
Lebih dari itu, perlu pula disadari grand design desentralisasi fiskal ini tidak saja menjadi acuan bagi satu kementrian saja di struktur Pemerintahan. Grand design ini pada hakekatnya harus menjadi acuan bagi beberapa Kementrian/Lembaga di Pemerintah Pusat, dan pada saat yang bersamaan menjadi acuan bagi Pemerintah Daerah di Indonesia. Karena itu posisi Undang-undang yang nantinya memuat
grand design ini dapat menjadi semacam undang-undang pokok yang seyogyanya
dijadikan referensi bagi pembentukan undang-undang lainnya.
Konsep Grand Design Desentralisasi Fiskal akan diawali dengan uraian mengenai perspektif hubungan keuangan pemerintah pusat dan daerah, yang dilanjutkan dengan elaborasi singkat mengenai arah jangka panjang dari pelaksanaan desentralisasi fiskal di negara lain. Selanjutnya, grand design ini akan mengurai secara detail perumusan visi dan misi kebijakan desentraliasi fiskal. Visi dan misi ini kemudian diterjemahkan ke dalam beberapa tujuan kebijakan serta strategi praktis yang harus dilakukan, baik dalam jangka pendek maupun panjang.
1.2. Peranan Pemerintah Daerah
Pemerintah adalah satu institusi yang dapat melakukan beberapa hal lebih baik dari swasta atau individu. Tiga hal yang relevan dengan keuangan negara adalah redistribusi pendapatan, penyediaan barang publik, dan perlindungan sosial (Gramlich 1990).
Selanjutnya, dalam sistem yang terdiri dari pemerintahan dengan beberapa tingkatan (multi-level government), pertanyaannya menjadi apakah yang menjadi tugas dari masing-masing tingkat pemerintahan yang berbeda dalam mencapai distribusi pendapatan yang lebih merata. Teori awal menjawab pertanyaan ini (yang belakangan disebut sebagai first-generation theory of fiscal federalism) menunjukkan bahwa pemerintah pusat seyogyanya memainkan peranan utama dalam melakukan redistribusi pendapatan (Oates 2005). Redistribusi pendapatan akan sangat sulit dilakukan oleh pemerintah daerah. Pemerintah daerah yang menerapkan suatu sistem pajak progresif memang akan mendapatkan distribusi pendapatan yang lebih merata untuk daerahnya, tetapi kemungkinan besar terjadi dengan perginya kelompok masyarakat (dan dunia usaha) berpendapatan tinggi dari daerah yang bersangkutan.
Sistem multi-level government juga biasanya memiliki aktifitas redistribusi yang lain, yaitu pemerataan fiskal (fiscal equalization). Prinsip utamanya adalah transfer dari daerah yang lebih kaya kepada daerah yang lebih miskin sedemikian hingga setiap daerah memiliki kemampuan yang kurang lebih sama untuk menyediakan sejumlah layanan publik. Jumlah dan kualitas layanan publik yang sama di setiap daerah sering menjadi kunci dari konsep pemerataan antar daerah. Namun demikian, bukan hanya jumlah transfer fiskal saja yang penting. Padovano (2007) juga mencatat pentingnya perbedaan pengadministrasian program redistribusi pendapatan di tingkat pemerintah daerah. Hal ini dapat dilihat dari sisi pemerintah pusat membedakan treatment redistribusi terhadap pemerintah daerah, dengan tujuan mendapatkan konsensus pemerintah daerah terhadap program pemerintah pusat (Alesina et al., 1999; Lockwood, 2002; Besley dan Coate, 2003). Ataupun dapat pula dilihat sebagai perbedaan strategi pemerintah daerah dalam mengadministrasikan program redistribusi (misalnya di Emerson, 1988).
Berbeda dengan apa yang dikatakan Musgrave (1959) di atas, Buchanan (1974) menunjukkan bahwa redistribusi pendapatan juga dapat secara efektif jika dilakukan oleh pemerintah daerah. Kuncinya adalah dalam penyediaan barang publik lokal. Penyediaan barang publik oleh pemerintah biasanya dilandaskan atas sifat dari barang publik itu sendiri. Beberapa barang memiliki ciri non-exludability
dan non-rivalry dalam konsumsinya. Mekanisme pasar menghadapi sifat optimal
individu sebagai free rider yang pada gilirannya akan menyebabkan barang publik tidak akan tersedia dalam jumlah yang cukup. Buchanan (1974) menunjukkan bahwa dengan penyediaan barang publik yang dipadukan dengan adanya persaingan antar daerah, maka tingkat kesejahteraan masyarakat tidak akan terlalu jauh dari batas optimal Pareto.
Dari sisi praktis, peranan pemerintah daerah di Indonesia dapat dianggap sangat dominan sejak digulirkannya era otonomi daerah pada tahun 2001. Sebagai implikasi dari pemberian kewenangan yang semakin luas kepada daerah, daerah dituntut untuk dapat secara mandiri melaksanakan pembangunan, baik dari sisi perencanaan maupun pelaksanaannya sesuai prinsip-prinsip otonomi daerah. Untuk mendanai penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah tersebut, pada dasarnya dilakukan dengan prinsip ”money follow function”. Dalam implementasinya, seiring dengan pelimpahan kewenangan Pusat kepada yang Daerah, kepada daerah diberikan sumber-sumber pendanaan, terutama melalui transfer yang jumlahnya cukup besar.
Selaras dengan esensi otonomi daerah, maka besarnya sumber pendanaan untuk daerah tersebut juga dibarengi dengan diskresi yang luas untuk membelanjakannya sesuai kebutuhan dan prioritas daerah. Dengan demikian, diharapkan agar local
government spending akan benar-benar bermanfaat dan menjadi stimulus fiskal bagi
perekonomian di daerah dalam rangka mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Oleh karena itu, keberhasilan suatu daerah dalam mewujudkan kesejahteraan masyarakat sangat tergantung pada Pemerintah Daerah dalam mengalokasikan belanjanya pada program dan kegiatan yang berorientasi pada kebutuhan masyarakat (kepentingan publik), sehingga dapat menciptakan lapangan kerja dan mengurangi jumlah penduduk miskin.
1.3. Elemen utama desentralisasi fiskal Indonesia
Satu hal penting yang harus dipahami oleh semua pihak, bahwa desentralisasi fiskal adalah instrumen, bukan suatu tujuan. Desentralisasi fiskal adalah salah satu instrumen yang digunakan oleh pemerintah dalam mengelola pembangunan guna mendorong perekonomian daerah maupun nasional. Melalui mekanisme hubungan keuangan yang lebih baik diharapkan akan tercipta kemudahan-kemudahan dalam pelaksanaan pembangunan di daerah, sehingga akan berimbas kepada kondisi perekonomian yang lebih baik. Sebagai tujuan akhir adalah kesejahteraan masyarakat.
Hal penting lainnya yang juga harus dipahami oleh semua pihak, bahwa desentralisasi fiskal di Indonesia adalah desentralisasi fiskal di sisi pengeluaran yang didanai terutama melalui transfer ke daerah. Dengan desain desentralisasi fiskal ini maka esensi otonomi pengelolaan fiskal daerah dititikberatkan pada diskresi (kebebasan) untuk membelanjakan dana sesuai kebutuhan dan prioritas masing-masing daerah. Penerimaan negara tetap sebagian besar dikuasai oleh pemerintah Pusat, dengan tujuan untuk menjaga keutuhan berbangsa dan bernegara dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Dengan berpijak pada dua hal tersebut di atas, strategi kebijakan dari grand design
pemerintahan pusat dan daerah, serta 4) penyediaan pelayanan publik dalam konteks penerapan SPM.
Arah dari kebijakan desentralisasi diharapkan dapat menghindari kegagalan dari sistem desentralisasi (Prud’homme 1995), yaitu praktek kebijakan desentralisasi yang justru menciptakan inefisiensi dari perekonomian. Mekanisme atau desain dari desentralisasi fiskal yang dapat memperparah inefisiensi suatu perekonomian, misalnya terjadi ketika sistem transfer justru menimbulkan kondisi soft budget
constraint, terciptanya local capture yang melemahkan akuntabilitas dari sistem
pemerintahan pada tingkatan yang lebih rendah, serta kondisi low transaction costs di tingkat lokal tidak terpenuhi.1
Sistem Dana Perimbangan
Masalah strategis pada desentralisasi fiskal di Indonesia adalah pada sistem transfer antar tingkat pemerintahan. Transfer dari pemerintah pusat pada prakteknya masih merupakan sumber pembiayaan dominan pada sebagian besar pemerintah daerah di Indonesia. Sampai saat ini, penerapan sistem transfer di Indonesia di cirikan oleh: 1) Sering adanya perubahan formula untuk block grants (DAU) dan juga conditional
grants DAK, 2) Peningkatan cakupan sektor dari dana bagi hasil (DBH) dan
penerapan earmarked pengeluaran dari alokasi DBH yang diterima oleh daerah, dan 3) Perubahan total alokasi block grants DAU dan DAK, serta 4) belum adanya hubungan antara transfer dan expenditure assignments atau dalam hal ini target pencapaian SPM (standar pelayanan minimum).
Sistem Pajak Lokal dan Pinjaman Daerah
Pembatasan otonomi dari segi penerimaan cenderung berimplikasi pada penetapan retribusi baru, dan juga untuk beberapa daerah, pembatasan atau penundaan mekanisme penerusan pinjaman luar negeri, tidak berarti tidak adanya praktek defisit anggaran. Kondisi yang ada di Indonesia, pemerintah daerah di Indonesia cenderung menetapkan berbagai jenis retribusi untuk mengurangi keterbatasan jenis pajak yang berada di bawah kebijaksanaan pemerintah daerah (Lewis 2003). Praktek penetapan berbagai retribusi oleh pemerintah daerah untuk mengatasi keterbatasan penerimaan dari pajak daerah bukan merupakan kejadian yang hanya terjadi di Indonesia. Negara-negara lain di mana pemerintah daerahnya memiliki otonomi pajak yang relatif rendah juga mengalami peningkatan praktek adopsi retribusi untuk menghasilkan pendapatan tambahan (Bryson 2008).
Namun, apakah keleluasaan untuk menentukan tarif pajak atau perluasan pajak daerah vis a vis penurunan alokasi transfer akan mendapatkan dukungan dari daerah, sangat tergantung dari kondisi awal keuangan publik daerah dan juga
konsensus politik. 2 Pengalaman negara-negara lain menunjukkan pemerintah daerah dengan ketergantungan tinggi pada dana transfer lebih memilih "status quo" dalam penerimaan pembiayaan dari pemerintah pusat (Inanga dan Osei Wusu 2004). Sementara itu, dari sisi pinjaman daerah, perubahan regulasi dalam bentuk peningkatan batasan defisit anggaran daerah (dan juga batasan akumulasi pinjaman), kemungkinan menandakan bahwa fiskal disiplin belum sepenuhnya berjalan, atau terbatasnya sumber penerimaan untuk penyediaan barang publik, menyebabkan beberapa daerah memiliki anggaran defisit.
Administrasi Pusat dan Penganggaran Daerah
Isu tentang desentralisasi fiskal tidak hanya terbatas pada sistem penerimaan untuk pemerintah daerah, yaitu sistem transfer dan revenue assignments, tetapi juga menyangkut efisiensi dari pengeluaran pemerintah. Efisiensi pada bagian pendapatan tidak akan efektif jika tidak ada disiplin fiskal dari pengeluaran pemerintah dan peningkatan efisiensi pengelolaan anggaran pusat dan daerah. Kebijakan penganggaran pada pemerintahan pusat dan daerah merupakan reformasi yang relatif baru dilakukan untuk kasus Indonesia (Harun 2007).3 Perubahan terbaru pada proses administrasi penganggaran di tingkat pusat dan daerah adalah menyatukan proses penganggaran antara pemerintah pusat dan daerah, yang bertujuan untuk memperkuat 1) akuntabilitas dari pengeluaran (input), 2) keterkaitan dengan kinerja pemerintah (output), dan 3) keterkaitan dengan pancapaian peningkatan aspek kesejahteraan di masyarakat (outcome).
Penyediaan Layanan Publik dan Standar Pelayanan Minimum (SPM)
Dalam konteks penyediaan layanan publik, otonomi luas untuk tingkat kabupaten/kota belum dikaitkan dengan skala ekonomis terkait dengan jenis pelayanan publik, hal yang sama terjadi pada pembagian kewenangan untuk propinsi, yang sampai saat ini lebih berfungsi sebagai lapisan representasi unit dan fungsi pemerintah pusat pada tingkat lokal. Untuk itu, terkait dengan isu pemekaran wilayah, kriteria benefit costs dari kebijakan pemekaran juga tidak disertai oleh kebijakan pemerintah pusat untuk tetap mendasarkan administrasi pelayanan berdasarkan cakupan skala ekonomis dari pelayanan publik yang terkait.
Penyediaan layanan publik melalui penerapan SPM seyogyanya mengkaitkan antaran batasan sumberdaya dan penetapan target SPM sektor (Martinez-Vazquez et al. 2004, Brodjonegoro 2004). Pengaturan standar pelayanan minimum (SPM) adalah langkah pemerintah pusat untuk mempertahankan kesamaan akses pada penyampaian layanan dasar, sehingga, konsep penerapan SPM harus juga mempertimbangkan diskresi bagi pemerintah daerah.4 Namun demikian, konsep desentralisasi penyediaan barang publik yang disesuaikan preferensi lokal, juga berpotensi menimbulkan ketidakseimbangan dalam akses dan kualitas pelayanan publik (Joumard dan Giorno 2005).
1.4. Penetapan Grand Design di Negara Lain
(Hal ini mungkin tidak perlu disampaikan karena justru akan memperlemah argumentasi diperlukannya Grand Design Desentralisasi Fiskal di Indonesia, karena toh tidak banyak negara yang membuatnya)
Dari kajian dan informasi yang dapat diperoleh, seperti terlihat di Tabel 1, aplikasi dari Grand Design ataupun dokumen sejenis lainnya yang menjabarkan framework kebijakan desentralisasi suatu negara umumnya dapat berbentuk sebagai bagian kebijakan jangka pajang negara seperti yang terjadi di Korea, dicantumkan dalam nota keuangan tahun berjalan seperti yang terjadi di Ireland, ataupun bagian dari perubahan besar konstitusi seperti dicontohkan oleh Afrika Selatan, ataupun bagian dari perundang-undangan mengenai desentralisasi yang umumnya dirumuskan pada awal adopsi kebijakan desentralisasi.
Tabel 1 Grand Desain Desentralisasi: Aplikasi di Negara-Negara Lain
Negara Bentuk Naskah Institusi Tahun di Tetapkan dan
Jangka Waktu Koreaa Cetak Biru (tergabung dalam
Dokumen Rencana Jangka Panjang Nasional)
Disusun oleh Komite di bawah Presiden
2004
Japanb Package Promoting
Decentralization Act
2000
Irelandc Decentralisation Blueprint
(bagian dari 2003 Budget)
3 members of government – low key approach
2003
Afrika Selatan Konstitusi 1996
Namibia UU Directorate Decentralisation Coordination
1997
Sumber:
a.http://16cwd.pa.go.kr/cwd/en/archive/archive_view.php?meta_id=en_speeches&navi=president&id=015560845 75392ca4a2df672; b. Yagi (2004); c. Irish Times (2007);
Dalam konteks Grand Design Desentralisasi Fiskal Indonesia, yang patut diperhatikan adalah keterkaitan dokumen ini dengan dokumen kebijakan lainnya yang menyangkut arah dari desentralisasi. Hal ini dimaksudkan untuk membuat
framework dengan cakupan seluas mungkin (broad) mengenai kebijakan desentralisasi
fiskal di Indonesia dalam jangka yang lebih panjang dan juga menetapkan kesesuaian pencapaian tujuan dengan kerangka besar yaitu visi dan misi dari tujuan desentralisasi fiskal.
Referensi
Alm, J., R. H. Aten, and R. Bahl. (2001). “Can Indonesia decentralise successfully? Plans, problems and prospects”. Bulletin of Indonesian Economic Studies 37, no.1: 83-102.
Alesina, A., Danninger, S., dan Rostagno, M (1999). “Redistribution Through Public Employment: The Case of Italy” Working Paper of the IMF, no. 177
Besley, T. dan Coate, S. (2003). “Central Versus Local Provision of Public Goods: A Political Economy Analysis” Journal of Public Economics 87, hal. 2611-2637.
Brodjonegoro, B. (2004). Three Years of Fiscal Decentralization in Indonesia: Its Impacts on Regional Economic Development and Fiscal Sustainability. Hitotsubashi Conference.
Bryson, P. J. (2008). "User Fees in Local Finance: Performance and Potential in the Czech Republic and Slovakia." Eastern European Economics46(2): 5.
Buchanan, James M. (1974). “Who Should Distribute What in a Federal System?” dalam Hochman dan Peterson (eds.), Redistribution Through Public Choice, New York, Columbia University Press.
Gramlich, Edward M. (1990). “The Economics of Fiscal Federalism and Its Reform” dalam Swartz dan Peck (eds.), The Changing Face of Fiscal Federalism, Armonk, NY, M.E. Sharpe, Inc.
Harun (2007). "Obstacles to Public Sector Accounting Reform in Indonesia." Bulletin
of Indonesian Economic Studies43(3): 365.
Inanga, E. L. and D. Osei-Wusu (2004). "Financial Resource Base of Sub-national Governments and Fiscal Decentralization in Ghana." African Development Review 16(1): 72.
Lewis, B.D. (2003). Tax and Charge Creation by Regional Governments under Fiscal Decentralisation: Estimates and Explanations, Bulletin of Indonesian Economic Studies,
39(2): 177-192
Lockwood, B (2002). “Inter-Regional Insurance” Journal of Public Economics 72, hal 1-37.
Martinez-Vazquez, J., J. Boex, and G. Ferrazzi. (2004). Linking Expenditure Assignments and Intergovernmental Grants in Indonesia. ISP Working Paper 04-05, AYSPS, Georgia State University.
Musgrave, Richard M. (1959). The Theory of Public Finance, New York, McGraw-Hill. Oates, William E. (2005). “Toward a Second Generation Theory of Fiscal Federalism”,
International Tax and Public Finance 12, hal. 349-73.
Padovano, Fabio (2007). The Politics and Economics of Regional Transfers, Massachusetts, Edward-Elgar.
Prud’homme, R. (1995). “On the Dangers of Decentralization”, Research Observer 10, 201-220.
2
Visi, Misi & Matriks Kebijakan
Desentralisasi fiskal adalah salah satu bagian dari proses desentralisasi yang terjadi di Indonesia. Di samping desentralisasi fiskal masih terdapat desentralisasi politik, desentralisasi administrasi dan desentralisasi ekonomi. Desentralisasi politik telah berlangsung dengan sudah beralihnya sebagian kekuasaan politik kepada pemerintah daerah dimana kepala daerah dan anggota DPRD sudah dipilih secara langsung. Desentralisasi administrasi sudah terwujud melalui pengalihan sebagian besar kewenangan pemerintahan kepada pemerintah daerah sehingga praktis sebagian besar pelayanan masyarakat dilakukan oleh pemerintah daerah. Desentralisasi fiskal sendiri juga sudah berlangsung sejak tahun 2001 dengan pengalihan dana ke daerah dalam jumlah besar.
Proses ketiga jenis desentralisasi tersebut masih akan terus berlanjut dan masyarakat akan menuntut lebih jauh untuk melihat bukti bahwa terjadinya desentralisasi memang akan membawa perbaikan kesejahteraan buat mereka. Karenanya desentralisasi ekonomi adalah tahapan berikut dari proses desentralisasi di Indonesia dimana daerah dituntut untuk lebih bertanggung jawab terhadap permasalahan ekonomi lokal sekaligus mengoptimalkan potensi ekonomi yang dimilikinya sehingga memberikan dampak bagi peningkatan kesejahteraan masyarakat.
Keempat jenis desentralisasi tersebut akan saling terkait dan tidak dapat terlepas antara satu dengan yang lainnya. Keempatnya harus dibingkai dalam suatu konsep grand design yang utuh. Untuk mempersiapkan grand design yang komprehensif tersebut maka masing-masing jenis desentralisasi juga harus mempunyai konsep yang jelas dalam jangka panjang, yang dirangkai dalam suatu penjabaran visi, misi, tujuan dan strategi yang jelas dan tersinergi satu dengan yang lainnya. Dalam kaitan itulah, grand design desentralisasi fiskal ini disusun dengan jangkauan menuju desentralisasi fiskal tahun 2030.
Visi Desentralisasi Fiskal Indonesia (menuju tahun 2030) ialah:
Karena desentralisasi fiskal berbicara mengenai sumber daya yang didesentralisasikan sedangkan sumber daya adalah barang yang terbatas, maka salah satu faktor yang sangat penting adalah prinsip alokasi yang efisien. Sumber daya nasional yang sebelumnya lebih banyak dikuasasi oleh pusat diserahkan kepada daerah. Efisiensi menjadi kunci karena sifat sumber daya yang senantiasa terbatas akan menuntut strategi pengalokasian dan penggunaan yang jitu sehingga dapat seoptimal mungkin memberikan manfaat bagi pembangunan dan perekonomian.
Selain itu untuk menjamin tercapainya azas adil dan bersih, maka hubungan fiskal antara Pusat dan daerah harus transparan dan akuntabel. Transparan mengandung maksud untuk menjaga obyektifitas pencapaian tujuan pengalokasian dan penggunaannya. Sementara akuntabel mengandung pengertian bahwa setiap bentuk pengalokasian dan penggunaan sumber daya nasional dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat, sebagai “pemilik” dari sumber daya nasional tersebut. Pertanggungjawaban tersebut tidak hanya akan berhenti di lembaga legislatif di pusat maupun daerah, namun lebih jauh kepada setiap individu karena setiap kepala pemerintahan, baik pusat, propinsi, kabupaten/kota telah dipilih secara langsung oleh masyarakat.
Untuk menjabarkan visi tersebut, maka ditetapkan beberapa misi yang harus dicapai, sebagai berikut:
1. Mengembangkan hubungan keuangan pusat dan daerah yang
meminimumkan ketimpangan vertikal dan horizontal
2. Mengembangkan sistem pajak daerah yang mendukung alokasi sumber
daya nasional yang efisien
3. Mengembangkan keleluasaan belanja daerah yang bertanggung jawab
untuk mencapai standar pelayanan minimum
4. Harmonisasi belanja pusat dan daerah untuk penyelenggaraan layanan
publik yang optimal
Selain mencapai keseimbangan fiskal, perlu adanya penguatan pajak daerah tanpa merusak prinsip efisiensi secara nasional; inilah yang dijadikan misi kedua. Meskipun desain desentralisasi fiskal di Indonesia bertumpu pada desentralisasi di sisi pengeluaran yang didanai melalui transfer ke daerah, local taxing power tetap harus dijaga. Namun demikian, penguatan pajak daerah tidak dimaksudkan untuk menjadikan penerimaan pajak daerah sebagai pendapatan yang dominan di daerah. Pajak daerah lebih dimaksudkan untuk meningkatkan fungsi akuntabilitas fiskal daerah, karena ada pungutan-pungutan yang akan langsung dilakukan oleh pemerintah daerah. Misi yang kedua ini juga bertumpu pada prinsip efisiensi sumber daya fiskal.
Daerah yang mempunyai kekuatan fiskal yang memadai harus mempunyai orientasi belanja pembangunan yang berkelanjutan. Keleluasaan belanja ini jangan sampai berjalan tanpa arah sehingga menimbulkan inefisiensi dan mengabaikan kesejahteraan rakyat. Menjadikan Standar Pelayanan Minimum (SPM) sebagai tolak ukur rata-rata minimum nasional bagi daerah merupakan salah satu indikator yang terukur dan objektif, sehingga hal ini dianggap penting untuk dijadikan misi yang ketiga. SPM harus dijadikan sebagai acuan dalam penyusunan anggaran daerah, bersama-sama dengan penerapan standar analisa belanja secara konsisten. Misi yang ketiga ini akan menjadi kunci bagi penilaian keberhasilan pengelolaan keuangan di daerah. Dengan berpatokan pada SPM, masyarakat akan secara lebih mudah melihat dan menilai sejauh mana keberhasilan pemerintah daerah yang bersangkutan dalam menyelenggarakan layanan-layanan yang menjadi hak dasar masyarakat.
Di saat yang sama dengan penguatan pajak daerah dan keleluasaan belanja daerah, Pusat juga mempunyai kewajiban dan wewenang untuk menjalankan program-program nasional terutama pada bidang yang menjadi prioritas pembangunan nasional. Hal ini jelas penting karena keberagaman daerah di Indonesia membuat potensi ketimpangan horizontal yang besar. Selain itu, adanya program nasional dan program daerah juga berpotensi terjadinya pengulangan dan belanja yang berlebihan (over-supply) untuk bidang tertentu dan belanja yang kurang (under-supply) di bidang lainnya. Hal ini perlu dihindari dengan membuat Misi yang ke empat, yaitu adanya harmonisasi belanja Pusat dan daerah demi mencapai pelayanan publik yang optimal. Satu hal yang perlu dicermati dalam harmonisasi ini adalah bahwa semua bentuk belanja tersebut harus berangkat dari kejelasan tugas dan kewenangan masing-masing level pemerintahan.
Gambar 1. Fondasi dan pilar pencapaian visi dan misi Grand Design Desentralisasi Fiskal
Kerjasama
- Pusat, Propinsi, Kota/Kabupaten-VISI
Alokasi sumber daya nasional yang efisien melalui hubungan keuangan pusat
dan daerah yang transparan dan akuntabel VISI
Alokasi sumber daya nasional yang efisien melalui hubungan keuangan pusat
dan daerah yang transparan dan akuntabel
MISI 1, MISI 2, MISI 3, MISI 4, MISI 5
Untuk mencapai visi dan misi tersebut, setiap pemangku kepentingan baik di pusat maupun daerah harus memahami fondasi dan pilar-pilar yang harus dimiliki dan dikembangkan secara terus menerus. Terdapat lima pilar yang yang menjadi faktor penting dalam implementasi misi-misi guna mendukung pencapaian visi, sebagaimana dapat dilihat pada Gambar 1. Kelima pilar tersebut adalah sumber daya manusia, kelembagaan, sistem informasi, kebijakan dan pengetahuan.
Sumber daya manusia akan menjadi faktor pertama yang harus dibenahi. Sumber daya manusia yang merupakan faktor imperatif yang harus memadai tidak saja dari segi kuantitas namun juga kualitasnya. Pembenahan faktor sumber daya manusia tidak akan berhenti pada aparat pemerintahan di pusat dan daerah namun juga legislatif maupun masyarakat secara keseluruhan. Hal ini sangat diperlukan karena semua pemangku kepentingan akan mempunyai andil terhadap keberhasilan pencapaian misi dan visi.
Pilar yang kedua adalah kelembagaan, baik eksekutif, legislatif maupun yudikatif. Sumber daya manusia yang mencukupi dan mumpuni hanya akan dapat berfungsi secara baik apabila diwadahi dalam sistem kelembagaan yang tertata rapi. Kejelasan struktur kelembagaan dan tanggung jawab masing-masing pihak akan menjadi kunci keberhasilan pembenahan kelembagaan.
Informasi yang jelek akan menghasilkan kebijakan yang jelek, demikian pula sebaliknya. Oleh karena itu, sistem informasi harus menjadi salah satu pilar yang menyangga pencapaian visi dan misi grand design desentralisasi fiskal di Indonesia. Pengambilan kebijakan melalui regulasi harus terus dibenahi. Kebijakan umum mengenai desentralisasi fiskal terutama dilakukan oleh pemerintah pusat sebagai regulatornya. Hal utama yang harus dibenahi adalah ketidakserasian peraturan yang dikeluarkan oleh beberapa unit yang berbeda-beda sehingga justru membingungkan dalam implementasinya. Satu hal penting yang harus diperhatikan adalah ketaatan pada peranan yang diemban oleh masing-masing pengambil kebijakan, sehingga tidak justru saling mengambil peranan antar-unit. Kebijakan ataupun regulasi ini merupakan faktor yang sangat penting dalam menunjang keberhasilan visi dan misi grand design ini, karena tidak akan ada implementasi yang baik apabila kebijakannya juga tidak tepat.
Pilar yang terakhir adalah pengetahuan atau know how. Implementasi desentralisasi fiskal akan berhasil dengan baik apabila semua pemangku kepentingan yang terlibat mempunyai pengetahuan yang relatif sama, sesuai dengan porsinya masing-masing. Kebijakan yang disusun dengan baik tidak akan berhasil diimplementasikan apabila pihak yang terkait tidak mempunyai pengetahuan yang cukup atas kebijakan itu sendiri. Pengetahuan ini tidak hanya terbatas pada aparan pemerintahan, namun juga harus menyentuh masyarakat luas. Dengan pemahaman yang baik di semua lini dan aspek, diharapkan tidak akan muncul tuntutan-tuntutan “aneh” yang justru akan mendistorsi implementasi desentralisasi fiskal, seperti misalnya tuntutan pendaerahan semua bentuk pajak pusat atau tuntutan pembagian hasil laba BUMN. Secara bersama-sama, kelima pilar tersebut harus dipersiapkan dan terus dibenahi untuk mendukung pencapaian visi dan misi yang telah ditetapkan. Pembenahan atau penguatan kelima pilar tersebut harus terkoordinasi dengan baik dan tidak berjalan sendiri-sendiri. Sebagai fondasi dari lima pilar tersebut adalah kerjasama yang baik diantara pihak-pihak yang terkait, baik di Pusat maupun Daerah.
18 Tabel 2 Matrik Kebijakan
TUJUAN 1 :
KETIMPANGAN VERTIKAL DAN HORIZONTAL YANG MINIMUM
STRATEGI
1. Sistem yang adil, transparan dan akuntabel
2. Dana Perimbangan untuk memenuhi pencapaian standar pelayanan minimum pemerintah daerah
3. Pengeluaran dari berbagai tingkat pemerintahan yang sesuai dengan pembagian kewenangan
4. DAK difokuskan pada prioritas nasional dan fungsi yang didesentralisasikan
5. DBH untuk mengurangi ketidakseimbangan vertikal dengan tetap menjaga kesinambungan fiskal nasional 6. DAU difokuskan untuk mengurangi kesenjangan
horisontal dengan tetap menjaga keseimbangan vertikal 7. Kebutuhan fiskal yang terukur dari setiap tingkat
pemerintahan dan kesenjangan fiskal yang terukur
Rencana Aksi ke 2015
Meningkatkan proporsi DAK dalam alokasi dana perimbangan dengan tidak mengurangi diskresi daerah secara signifikan. Memperbaiki transparansi dan akuntabilitas sistem transfer. Menentukan pembagian tugas dan hak yang jelas antara pusat dan daerah dalam pelaksanaan DAK.
Menetapkan dan membatasi prioritas sektoral untuk DAK Menata sistem pengawasan dan evaluasi DAK.
*Memperbaiki skema distribusi DBH SDA dan DBH Pajak agar lebih merata dalam satu periode anggaran.
*Menghilangkan tumpang tindih pengeluaran pemerintah pusat (anggaran kementerian, dana dekonsentrasi, dan tugas pembantuan) dengan urusan yang sudah didesentralisasikan.
TUJUAN 2 :
PENDAPATAN DAN PEMBIAYAAN YANG EFISIEN DAN EFEKTIF
STRATEGI
1. Pajak pusat dan daerah yang harmonis
2. Local taxing power yang lebih optimal
3. Pajak daerah yang tidak distortif terhadap perekonomian daerah
4. *Peran pinjaman daerah yang meningkat untuk pembiayaan infrastruktur dasar perkotaan.
Rencana Aksi ke 2015
Intensifikasi dan ekstensifikasi PPN untuk pajak pusat dan memberikan kewenangan pajak untuk daerah yang siap.
Perubahan penamaan beberapa pajak daerah yang sebenarnya adalah PPN sebagai penyesuaian dengan karakteristik pajak tersebut. Dalam jangka panjang basis pajaknya menjadi basis pajak yang dikelola daerah.
Mempercepat pengalihan PBB perkotaan dan perdesaan menjadi pajak daerah (dari rencana masa pengalihan 5 tahun menjadi 3 tahun).
Penguatan pajak daerah melalui regrouping dengan basis pajak nasional, contohnya opsen dari PPh.
Memberlakukan Pajak Pengelolaan Usaha (business tax) yang merupakan penggabungan semua jenis retribusi perizinan di daerah di dalam sistem OSS (pelayanan satu pintu).
20
TUJUAN 3 :
SIKLUS DAN PROSES BELANJA DAERAH YANG EFISIEN DAN EFEKTIF
STRATEGI
1. Perbaikan ASB secara berkelanjutan melalui regulasi dalam rangka menuju ASB yang rinci, rasional, dan dapat digunakan
2. Membuat dan memperkuat peraturan yang mengaitkan anggaran dengan pelayanan dasar (SPM)
3. Menentukan skala prioritas berdasarkan kombinasi pendekatan perencanaan bottom-up dan top-down
Rencana Aksi ke 2015
Review dan pemetaan kesiapan daerah untuk menerapkan Medium Term Expenditure Framework (MTEF)
Membuat standar ASB oleh pemerintah pusat berkoordinasi dengan daerah terutama daerah yang siap.
Menggunakan ASB dalam pengalokasian belanja daerah untuk mencapai SPM
DAK dialokasikan berbasis MTEF
Menyusun standar evaluasi pelaksanaan MTEF
TUJUAN 4 :
HARMONISASI BELANJA PUSAT DAN DAERAH
STRATEGI
1. Meningkatkan kualitas perencanaan pembangunan daerah melalui pelibatan masyarakat
2. Melaksanakan evaluasi secara reguler terhadap dokumen perencanaan tahunan daerah yang dimulai dari sektor yang memberikan pelayanan dasar
3. Mewajibkan setiap Pemda membangun sistem basis data perencanaan pembangunan
4. Penguatan peran institusi perencana di tingkat nasional dalam mengkoordinasikan dan menyelaraskan perencanaan seluruh tingkatan pemerintahan
5. Melakukan evaluasi tahunan terhadap pencapaian SPM
Rencana Aksi ke 2015
Pemda membangun sistem basis data keuangan daerah yang terintegrasi dengan SIKD
Evaluasi terhadap dokumen perencanaan tahunan daerah yang dimulai dari sektor yang memberikan pelayanan dasar.
Simplifikasi dokumen evaluasi perencanaan daerah untuk efisiensi prosedur evaluasi
3
Tujuan 1: Ketimpangan Vertikal dan Horizontal
yang Minimum
Kebijakan desentralisasi fiskal yang pelaksanaannya dimulai pada tahun 2001 bertumpu pada alokasi pusat kepada daerah yang dikenal sebagai dana perimbangan. Selama 8 (delapan) tahun berjalannya desentralisasi fiskal, telah dialokasikan secara signifikan dana perimbangan ke daerah, dalam bentuk dana alokasi umum (DAU), dana alokasi khusus (DAK) dan dana bagi hasil (DBH), baik yang berasal dari pajak maupun sumber daya alam.
Dari data yang diperoleh, dapat ditunjukkan bahwa terjadi peningkatan secara signifikan jumlah yang dialokasikan ke daerah untuk semua jenis dana perimbangan, dimana peran DAU dalam dana perimbangan sangatlah menonjol, sedangkan peran DAK adalah yang terkecil terhadap dana perimbangan. Besarnya peran DAU dan juga DBH juga menunjukkan bahwa dalam era desentralisasi saat ini, pemerintah daerah memperoleh kepercayaan yang sangat besar dalam penggunaan dana transfer dari pusat, mengingat bahwa penggunaan kedua jenis dana perimbangan tersebut samasekali tidak diatur oleh pemerintah pusat.
Tabel 3 Dana Perimbangan, Tahun 2001 dan 2008
Kategori 2001
(Milyar Rupiah)
2008
(Milyar Rupiah)
Perubahan
(skala)
DAU 60.345,8 179.507, 15 1,97
DAK 700,9 21.202,14 29,25
DBH 20.007,7 62.671,38 2,13
Total 81.054,4 263.370, 67 2,25
Sumber : Diperoleh dari data Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan, Depkeu.
Dana Alokasi Umum (DAU)
fiskal pemerintah daerah. Formula DAU mungkin berbeda dengan model alokasi IRA (Internal Revenue Allotment) yang merupakan dana transfer di Filipina yang dimana alokasi transfer hanya didasarkan kebutuhan fiskal saja; yaitu menggunakan variabel luas wilayah dan jumlah penduduk. Formula DAU juga mungkin berbeda dengan alokasi transfer di Kanada yang alokasi transfernya hanya berdasarkan kemampuan pemungutan pajak daerah (sisi kapasitas fiskal daerah ) saja.
Kondisi saat ini. Dalam UU no.33/2004 telah dinyatakan dengan tegas bahwa DAU dibagikan dengan formula yang didasarkan atas alokasi dasar dan kesenjangan fiskal (fiscal gap). Alokasi dasar ditetapkan terutama berdasarkan besarnya belanja pegawai, sedangkan kesenjangan fiskal dihitung dari selisih antara kebutuhan fiskal dan kapasitas fiskal. Dengan masih adanya peran belanja pegawai, mendorong pemerintah daerah untuk terus menambah jumlah pegawainya, terlepas dari pertimbangan efisiensi pegawai. Selain itu, keberadaan variabel belanja pegawai dalam formula DAU dianggap pula sebagai pencetus motivasi untuk melakukan pemekaran daerah, karena bagi daerah otonom baru sebagai hasil pemekaran, mereka akan otomatis membutuhkan pegawai yang pembiayaannya dijamin oleh alokasi DAU.
Sementara itu, perhitungan kebutuhan fiskal pada saat ini belum dilakukan dengan menggunakan pendekatan kebutuhan belanja yang sesungguhnya, melainkan masih menggunakan beberapa variabel pendekatan (proxy variables), diantaranya adalah: jumlah penduduk, luas wilayah, Indeks Pembangunan Manusia (IPM) dan Produk Domestik Regional Bruto (PDRB).
Kondisi yang diharapkan. 1) DAU harus mampu mengatasi ketimpangan horizontal yang sampai saat ini masih cukup tinggi, sebagai akibat adanya kebijakan-kebijakan yang justru mendistorsi formulasi DAU untuk mencapai tujuan tersebut, seperti
holdharmless policy dan penggunaan belanja pegawai sebagai variabel. 2) Penilaian
kebutuhan fiskal dalam formulasi DAU tidak lagi menggunakan proxy, namun telah menggunakan alat ukur yang lebih mencerminkan kebutuhan riil tiap-tiap daerah. 3) Penghitungan DAU dilakukan oleh lembaga yang independen yang terlepas dari berbagai macam kepentingan politik. Pembagian DAU bukan dari kepentingan politik tetapi kepentingan daerah dalam pengertian yang sebenarnya yaitu kepentingan pemenuhan kebutuhan pelayanan minimum.
Dana Alokasi Khusus (DAK)
DAK merupakan suatu bentuk transfer pusat guna mendanai kewenangan yang telah didesentralisasikan, yang juga sekaligus mengemban tugas untuk mendukung prioritas nasional. Sebagaimana terdapat di banyak negara lain, maka bentuk transfer yang bersifat specific grant akan mempunyai peranan yang sangat penting dalam menjaga keselarasan arah pembangunan nasional. Di samping itu, DAK di Indonesia juga mempunyai fungsi untuk menjembatani pencapaian standar pelayanan minimum secara nasional, yang berarti bahwa DAK selayaknya dilakosikan kepada daerah tertentu yang belum bisa mencapai kualitas standar nasional pelayanan publik sebagaimana yang diharapkan. DAK tidak dialokasikan kepada semua daerah, namun hanya kepada daerah tertentu yang mempunyai kondisi khusus.
Kondisi saat ini. Semenjak dilakukannya kebijakan desentralisasi fiskal pada tahun 2001, sangat dirasakan tidak jelasnya peran dari Dana Alokasi Khusus (DAK) dalam membiayai otonomi daerah. Euforia terhadap desentralisasi dan otonomi daerah pada tahun 2000 tampaknya mengakibatkan pengambil keputusan untuk lebih memberikan prioritas kepada alokasi dana transfer, seperti DAU dan DBH, yang memberikan diskresi yang luas bagi pemda untuk mengatur penggunaannya. Sebagai akibatnya, peran DAK yang dapat dijadikan stimulus tercapainya target pembangunan nasional dan mengedepankan eksternalitas dari pelayanan publik daerah menjadi terabaikan. Hal ini tampak dari alokasi DAK yang hanya sebesar 700,9 Milyar Rupiah pada tahun 2001. Alokasi DAK inipun pada dasarnya adalah alokasi dana reboisasi, yang seperti diamanatkan oleh Undang-undang pada saat itu (UU No.25/1999) sebagian didaerahkan kembali dalam bentuk alokasi DAK.
Namun sejalan dengan waktu dan menguatnya kebutuhan untuk pemenuhan berbagai program prioritas nasional, maka peran DAK menjadi meningkat. Besarnya alokasi DAK pada tahun 2008 telah menjadi 21.202 Milyar Rupiah, suatu peningkatan sangat signifikan dibandingkan dengan alokasi DAK tahun 2001. Namun demikian, alokasi DAK yang pada saat ini hanya sebesar 8,05 % dari total dana perimbangan, relatif masih rendah peranannya dalam mendukung kebijakan desentralisasi fiskal.
Selain itu, DAK masih dirasakan belum jelas arah dan kegunaannya. Seperti diketahui, jenis-jenis DAK saat ini meliputi 12 (dua belas) bidang, yaitu : Pendidikan, kesehatan, jalan,irigasi,air bersih, kelautan dan perikanan, pertanian, prasarana pemerintahan, lingkungan hidup,kependudukan dan kehutanan. Dengan demikian, jumlah alokasi DAK yang meningkat pada dasarnya terbagi atas alokasi untuk banyak bidang, sehingga efektivitas alokasi DAK per bidang menjadi sangat minimal.
Penjabaran strategi dan rencana aksi. Strategi utama yang harus terus didorong adalah meningkatkan peranan DAK sebagai suatu bentuk transfer yang mengutamakan prioritas nasional. Untuk itu, perlu adanya peningkatan yang signifikan dari DAK di masa mendatang. Hal ini seyogyanya juga harus dibarengi dengan berbagai tindakan kebijakan (policy action) yang lebih terfokus, dan lebih teradministrasi dengan baik untuk alokasi maupun implementasinya. Untuk itu, maka beberapa kebijakan yang harus diambil sampai dengan 2015 berikut ini menjadi penting dalam mendukung efektifitas DAK di masa mendatang:
Perlunya diperjelas prioritas nasional yang perlu didukung oleh DAK: Pada saat ini terdapat 12 bidang yang menjadi prioritas DAK. Di masa depan tampaknya perlu dipertajam menjadi hanya 3 (tiga) bidang prioritas, yaitu khususnya : Infrastruktur, Kesehatan dan Pendidikan. Prioritas bidang dalam DAK diharapkan dapat memberikan arah kepada belanja daerah untuk juga turut memfokuskan kepada 3 bidang tersebut, sehingga ketertinggalan nasional dan regional dalam ketiga bidang tersebut akan dapat teratasi.
Menentukan pembagian tugas dan hak yang jelas antara pusat dan daerah dalam pelaksanaan DAK: Pembagian tugas perlu diperjelas antara pusat dan daerah dalam pelaksanaan DAK. Pada saat ini, pemerintah pusat terlalu dalam melakukan intervensi dalam pelaksanaan DAK. Berbagai kasus di daerah menunjukkan bahwa pembelanjaan untuk proyek-proyek yang dibiayai oleh DAK terkadang dilakukan oleh instansi pusat, sedangkan dinas terkait hanya tinggal melaksanakannya. Oleh karena itu, ke depan sebaiknya pelaksanaan DAK dilakukan sepenuhnya oleh pemerintah daerah, dan untuk itu diperlukan penata sistem pengawasan dan evaluasi DAK yang lebih baik lagi.
Menyederhanakan Formula alokasi DAK : Pada saat ini alokasi DAK ditetapkan dengan menggunakan 3 (tiga) kelompok kriteria; (i) Kriteria Umum (ii) Kriteria Khusus dan (iii) Kriteria Teknis. Dalam penjabarannya, formula alokasi DAK menjadi lebih rumit dari formula Alokasi DAU. Oleh karena itu, dalam desain DAK ke depan, akan dilakukan penyederhanaan formula DAK dengan mempertimbangkan fungsi dan manfaat dari DAK bagi kepentingan nasional dan daerah.
Dana Bagi Hasil (DBH)
Formula alokasi DBH : Persentase yang dibagi-hasilkan dengan daerah relatif tidak mengalami perubahan semenjak ditetapkan kebijakan tersebut pada tahun 2001. Pengecualian terjadi untuk besarnya persentase bagi-hasil minyak dan gas bumi, yang mengalami kenaikan sebesar 0,5% pada tahun 2004.Rumusan bagi hasil untuk setiap jenis pajak dan juga penerimaan sumber daya alam sangat bervariasi satu dengan yang lain, selain itu, semenjak ditetapkan rumusan alokasi ini pada tahun 2001, tidak ada argumentasi yang jelas tentang formula bagi hasil tersebut. Formula DBH menjadi makin kompleks karena pemberlakuan formula yang berbeda untuk daerah otonomi khusus, yaitu Nanggro Aceh Darussalam dan Papua.
Dasar nilai penetapan bagi hasil: Selain dari beragamnya formula, yang juga menambah rumit alokasi DBH adalah beragamnya dasar penetapan untuk bagi hasil.Saat ini, untuk minyak dan gas bumi, yang dibagi-hasilkan kepada daerah adalah nilai net-operating income setelah dikurangi berbagai jenis pajak (PPh, PPN, dan PBB), dengan formula yang berbeda untuk minyak bumi dan gas alam.Sedangkan untuk Pertambangan, Kehutanan dan Perikanan, nilai yang dibagi-hasilkan pada dasarnya ada dua jenis, yaitu biaya sewa perijinan usaha dan royalti untuk produksi yang dihasilkan.
Pemanfaatan DBH di daerah : Bagi pemerintah daerah yang memperoleh alokasi DBH yang cukup signifikan, seyogyanya pemanfaatan dana tersebut dilakukan secara optimal dalam rangka meningkatkan pelayanan publik dan pengembangan infrastruktur dasar di daerah. Namun demikian, arah penggunaan DBH tampaknya belum jelas di daerah, bahkan terkadang terjadi tumpang tindih program kegiatan antara Provinsi dan Kabupaten/Kota, misalnya pembangunan lapangan udara pada lokasi yang berdekatan dengan anggaran berbeda, yaitu dari provinsi dan yang satunya dari kabupaten.
Mekanisme penyaluran DBH: Permasalahan klasik yang terus terjadi semenjak tahun 2001 sampai dengan sekarang adalah keterlambatan penyaluran DBH ke daerah, khususnya untuk DBH yang berasal dari sumber daya alam. Seharusnya penyaluran dilakukan pada setiap akhir kuartal, dimana nilai yang disalurkan pada 3 kuartal pertama adalah nilai yang didasarkan kepada angka yang disepakati di APBN, sedangkan nilai yang disalurkan pada kuartal terakhir sudah memperhitungkan berbagai penyesuaian terhadap realisasi yang terjadi.Jumlah yang bisa dibagi-hasilkan untuk realisasi minyak dan gas bumi adalah maksimum 130% dari harga asumsi awal di APBN.Berbagai upaya telah dilakukan untuk mengatasi keterlambatan penyaluran DBH ke daerah, sehingga alokasi DBH ini mulai lebih baik pada tahun 2008.
Kondisi yang diharapkan. Berdasarkan uraian atas berbagai kompleksitas alokasi DBH tersebut, diharapkan di masa yang akan datang akan dapat didesain suatu sistem bagi hasil yang lebih sederhana. Meskipun demikian, DBH harus tetap mengemban fungsinya untuk mengurangi ketidakseimbangan vertikal dengan tetap menjaga kesinambungan fiskal nasional.
Melakukan penyederhanaan formula alokasi DBH dan memberikan argumentasi yang jelas terhadap proporsi pembagian DBH antara pusat dan daerah.
Mengembangkan sistem penyaluran DBH yang lebih baik, agar alokasi DBH ke daerah penghasil menjadi tepat waktu dan tepat jumlah, sehingga dana tersebut dapat dimanfaatkan secara optimal sesuai dengan yang direncanakan.
4
Tujuan 2: Pendapatan dan Pembiayaan Daerah
yang Efisien dan Efektif
Pajak sebagai sumber pendapatan adalah salah satu instrumen yang sangat penting dalam desentralisasi fiskal, karena mencerminkan seberapa besar otoritas pendapatan yang dimiliki suatu tingkat pemerintahan. Selain sebagai sumber pendapatan, pajak juga merupakan instrumen untuk mengelola permintaan dan penawaran barang publik lokal, instrumen untuk mengukur transparansi dan akuntabilitas pemerintah daerah terhadap publik, dan instrumen untuk mempengaruhi tingkah laku konsumen/publik setempat.
Penerimaan juga merupakan salah satu refleksi seberapa besar daerah dipercaya dan mempunyai kemampuan mengelola sumber-sumber pendapatan sendiri untuk membiayai pengeluarannya. Jika –untuk satu atau beberapa alasan– sumber-sumber fiskal yang penting dikonsolidasi dan dikelola di tingkat pusat, maka peran transfer akan menjadi dominan. Sedangkan jika beberapa sumber fiskal yang penting dikelola oleh daerah, maka transfer seharusnya menjadi kurang dominan.
Otoritas pajak yang dimiliki oleh suatu tingkat pemerintahan mempunyai beberapa tingkatan, dari hanya kewenangan memungut atau administrasi, kewenangan menentukan tarif, hingga kewenangan untuk menentukan jenis dan basis pajak. Dalam tingkatan otoritas yang paling rendah, pemerintah daerah hanya diberikan wewenang memungut (delegasi).
Kondisi saat ini. Dalam skema desentralisasi fiskal di Indonesia, pemerintah daerah diberikan kewenangan untuk memungut dan menentukan tarif secara terbatas (tarif maksimum telah ditentukan oleh UU) untuk beberapa jenis pajak daerah yang ditentukan oleh UU. Hal ini menyebabkan daerah hanya memiliki instrumen yang sangat terbatas untuk mengelola sisi fungsi pendapatan. Walaupun dalam kenyataannya, banyak daerah mengeluarkan peraturan daerah untuk memungut pajak atau retribusi yang berdampak pada ekonomi biaya tinggi.
Tabel 4 Komposisi Pendapatan dari Pemerintah Daerah 2001-2005
(Total Gabungan Propinsi dan Kabupaten/Kota)
Sumber Penerimaan (%) 2001 2002 2003 2004 2005
PAD 6.6 7.3 6.9 8 10
Dana Perimbangan: 87 79.1 80.5 84 86
DAU 68 61.5 61.2 64 54
DAK 1.5 0.8 2 2.8 2.6
DBH Pajak 7.5 7.4 9 8 12
DBH Non‐Pajak 10 9.4 8.3 9.2 17.4
Sumber Lainnya 6.4 13.6 12.6 8 4
Total Penerimaan (%) 100 100 100 100 100 Nominal (Trilyun Rp) 80.73 101 112.54 114.41 151.85
Sumber: Diolah dari data Depkeu (perbedaan mungkin disebabkan adanya ketidaklengkapan pelaporan APBD)
Kondisi yang diharapkan. Salah satu masalah penting dalam pajak daerah adalah belum diberikannya sumber pajak yang cukup signifikan untuk dijadikan andalan pendapatan daerah dan instrumen untuk merespon permintaan barang publik lokal dan akuntabilitas terhadap pemilih. Jika Indonesia ingin menuju desentralisasi fiskal dengan penguatan kapasitas daerah, maka penguatan pajak daerah adalah suatu syarat penting yang harus dilaksanakan. Penguatan pajak daerah ini tidak berarti memberikan sumber fiskal tanpa mempertimbangkan dampaknya terhadap daerah dan nasional, melainkan melalui penelahaan beberapa faktor dengan mengacu pada prinsip efisiensi dan efektivitas.
Penjabaran strategi. Secara umum,terdapat tiga strategi utama guna memperbaiki kondisi perpajakan daerah saat ini, yaitu harmonisasi pajak pusat dan daerah, optimalisasi perpajakan daerah, dan pengkondisian perpajakan daerah yang tidak distortif terhadap perekonomian.
Hal penting yang harus menjadi perhatian dalam isu perpajakan adalah
Salah satu jenis pajak yang penting adalah Pajak Pertambahan Nilai (PPN), yang sampai saat ini secara formal dimiliki sepenuhnya oleh pusat. Tetapi beberapa pajak daerah seperti pajak hotel, pajak restoran, dan pajak hiburan, sebenarnya adalah varian dari PPN walaupun secara formal tidak dinamakan sebagai PPN. Dalam jangka panjang, diharapkan ada pembagian jenis PPN yang dimiliki pusat dan yang dimiliki daerah. Pembagian wewenang ini tentunya mempertimbangkan jenis komoditas/jasa yang dipungut PPN-nya, pada tingkat pemerintahan mana pengelolaan PPN ini akan optimal dan bagaimana mekanisme bagi-hasilnya jika ada.
Satu hal yang terkait erat dengan harmonisasi pajak pusat dan daerah adalah Local taxing poweryang lebih optimal. Dengan memandang basis pajak secara utuh, maka ada peluang untuk melakukan redefinisi istilah perpajakan yang lebih tepat dan melakukan pengelompokan ulang basis pajak ini untuk kemudian dipetakan pembagian pungutan pajak yang dapat dilakukan pusat, daerah, atau berbagi antara pusat dan daerah. Salah satu contoh yang dapat dilakukan adalah menerapkan sistem opsen untuk PPh. Sistem opsen ini selain sebagai sumber pendapatan, juga dapat menjadi instrumen daerah untuk berkompetisi sekaligus latihan bagi daerah untuk mengelola PPh. Pajak daerah yang baik tidaklah harus banyak jumlahnya, namun yang lebih penting adalah signifikan hasilnya. Kedepan, pajak di daerah tidak perlu banyak tapi yang penting adalah menguatkan perpajakan daerah. Satu hal penting yang harus selalu diingat dalam optimalisasi local taxing power adalah bahwa desain desentralisasi fiskal di Indonesia menghendaki adanya pajak daerah yang mampu memberikan hasil yang signifikan, bukan pajak daerah yang dominan.
Hal penting lainnya adalah menjaga agar pajak daerah tidak distortif terhadap perekonomian daerah. Redesain pajak juga sebaiknya diintegrasikan dengan perbaikan iklim usaha, yaitu simplifikasi perizinan usaha. Saat ini banyak daerah masih menerapkan berbagai pungutan untuk mendapatkan izin usaha. Walaupun makin banyak daerah yang mempunyai Sistem Pelayanan Satu Pintu/Jendela (OSS = One Stop Service), tetapi pada tataran implementasi, masih banyak OSS yang tidak secara signifikan mengurangi ekonomi biaya tinggi. Perizinan usaha memang dapat diurus melalui satu jendela, tetapi tetap terdapat beberapa jenis perizinan yang diperlukan dan masing-masing membutuhkan biaya.
Pajak Pengelolaan Usaha (business tax) dapat menjadi suatu instrumen yang berperan ganda: sebagai sumber pendapatan daerah, dan sebagai alat untuk menyederhanakan perizinan usaha di daerah tanpa menghilangkan unsur pengawasan dan pelaporan. Investor tidak perlu membayar biaya-biaya perizinan atau perpanjangannya secara terpisah-pisah, cukup melakukan pembayaran dalam satu jenis pajak ini. Daerah juga dapat mendesain tarif pajak ini sehingga tidak memberatkan dunia usaha sekaligus sebagai alat untuk meningkatkan daya saing daerah.
tertentu ke daerah, dan kedua, pusat membantu meningkatkan kapasitas pemerintah daerah terutama dalam pemahaman ekonomi perpajakan dan kemampuan teknis administrasi perpajakan. Adanya pre-kondisi atau prasyarat minimum ini memungkinkan pengalihan pajak ke daerah menjadi tidak seragam dan serentak, tergantung kesiapan daerah masing-masing.
Rencana aksi 2015. Guna mendukung penerapan startegi tersebut di atas secara baik, maka dalam jangka yang lebih pendek perlu segera diterapkan beberapa kebijakan sebagai berikut:
Menguatkan pajak pusat dan daerah secara bersamaan sehingga pengalihan pajak ke daerah yang siap tidak akan menimbulkan ketidakstabilan pada sisi penerimaan anggaran nasional.
Mempercepat masa transisi pengalihan PBB dari 5 menjadi 3 tahun.
Menerapkan sistem opsen untuk beberapa jenis pajak tertentu, semisal pajak rokok dan PPh.
Mengenalkan Pajak Pengelolaan Usaha sebagai pengganti semua pungutan untuk memperoleh dan memperpanjang izin usaha.
Daerah diberi wewenang menentukan tarif pajak secara terbatas dengan terus dilakukan pemantauan atas kinerja perekonomian daerah. Hal ini untuk menghindari adanya ekonomi biaya tinggi.
5
Tujuan 3: Siklus Dan Proses Belanja Daerah
yang Efisien dan Efektif
Pada dasarnya belanja pemerintah yang efisien dan efektif akan menjadi kunci bagi keberhasilan pembangunan suatu bangsa. Berapapun besarnya pendapatan akan menjadi kurang bermakna apabila dalam pola belanjanya masih terjadi pemborosan-pemborosan dan tidak berorientasi pada kepentingan masyarakat. Di samping itu, bagi negara yang masih berkembang seperti Indonesia, belanja pemerintah mempunyai peranan yang cukup krusial sebagai stimulus pembangunan ekonomi. Untuk mendapatkan efek positif yang optimal bagi perekonomian, maka diperlukan suatu sistem perencanaan belanja pemerintah yang baik dan tepat sasaran.
Sebagaimana telah diutarakan sebelumnya, desentralisasi fiskal di Indonesia adalah desentralisasi di sisi pengeluaran. Hal ini berarti dana besar yang telah ditransfer akan dikelola oleh daerah dengan diskresi yang cukup luas dalam penggunaannya. di tingkat pusat maupun daerah. Oleh karena itu, ke depan, belanja pemerintah daerah akan lebih banyak memberikan warna dalam konsolidasi belanja pemerintah secara nasional. Dengan demikian, keberhasilan pembangunan nasional dan perekonomian nasional juga akan dipengaruhi oleh pola belanja daerah. Berdasarkan hal tersebut, maka pengelolaan belanja daerah yang efisien dan efektif haruslah menjadi fokus perhatian dalam penyusunan grand design desentralisasi fiskal di Indonesia.
Kondisi saat ini. Proses penganggaran yang berjenjang antar tiap tingkatan pemerintahan, merupakan salah satu faktor yang menyebabkan panjangnya proses penganggaran. Kondisi saat ini, dimana terdapat sekitar 3 bulan rentang waktu antara penetapan APBN dan APBD berpengaruh pada lambatnya timing eksekusi dari anggaran pemerintah daerah seperti tercantum dalam UU No. 17 Tahun 2003. Selain itu, penerimaan pemerintah daerah yang sebagian besar disalurkan oleh pemerintah pusat melalui dana perimbangan, juga menunjukkan bahwa smoothing out dari alokasi dana perimbangan oleh pemerintah pusat akan sangat membantu efektifitas pengeluaran pemerintah daerah.
Sulitnya menyusun anggaran belanja sesuai dengan kebutuhan nyata Pemerintah Daerah juga diakibatkan oleh tidak adanya Analisis Standar Belanja (ASB). Karena itu tidak mengherankan bahwa banyak analisis terhadap anggaran pemerintah sampai saat ini menunjukkan adanya biaya penyelenggaraan layanan publik yang sangat fluktuatif dari tahun ke tahun. Hal ini mencerminkan jauhnya penetapan anggaran dari analisis kebutuhan dan analisis standar belanja.
Kondisi yang diharapkan. Siklus dan proses belanja daerah dapat semakin ditingkatkan efisiensi dan efektifitasnya, dalam hal teknis administrasi dan kualitas penganggaran. Terkait dengan teknis administrasi, proses belanja daerah diupayakan 1) tercapainya siklus anggaran yang tepat waktu; 2) cakupan rencana kerja dari dokumen pelaksanaan anggaran (DPA) tidak hanya menggambarkan kebijakan umum pemerintah daerah tetapi juga sudah mencakup detail program yang komprehensif termasuk dalam hal estimasi pembiayaannya; serta 3) penetapan mekanisme penyaluran dan administrasi dana tersisa (SILPA) yang juga dikaitkan dengan perubahan rencana kerja agar penyesuaian antara APBD dan realisasi budget dapat menghilangkan pemborosan pengeluaran dan juga untuk menjaga keberlanjutan dari suatu program pembangunan (program pemerintah).
Siklus anggaran yang berjenjang antar tingkat pemerintahan sepertinya kontradiktif dengan hirarki kewenangan yang cenderung telah berubah sejak penerapan kebijakan desentralisasi tahun 2001 dengan memberikan kewenangan yang relatif besar ke tingkat pemerintahan kabupaten/kota. Dalam hal ini, simplifikasi dari aktifitas dari proses penyusunan anggaran perlu dilakukan dengan disesuaikan pada kewenangan dan diskresi tiap tingkatan pemerintahan. Proses review dari anggaran pemerintah di tingkat legislative (DPRD) diperlukan untuk menguatkan program pengeluaran yang didasarkan atas pelibatan partisipasi masyarakat (contoh: melalui Musrenbang), dan bukan untuk melakukan perubahan drastis dari program pengeluaran pemerintah. Proses politik dalam penetapan anggaran di tingkat legislatif seyogyanya diarahkan pada pengujian efisiensi yang dapat dilakukan (costs saving) dari setiap anggaran yang diajukan.
Untuk itu, pemerintah harus terus meningkatkan keterlibatan publik (public
participation) dalam menilai efektifitas dan efisiensi rencana kerja. Misalnya dengan
Grand Design Desentralisasi Fiskal Indonesia adalah satu langkah menuju desentralisasi ekonomi. Dalam konstelasi desentralisasi ekonomi tersebut, Pemerintah Daerah diarahkan untuk secara disiplin menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi mandatnya. Di antara urusan pemerintahan tersebut, terdapat beberapa layanan dasar yang tertuang dalam Standar Pelayanan Minimum (SPM). Pelayanan dasar adalah pelayanan publik yang mendasar dan mutlak untuk memenuhi kebutuhan masyarakat dalam kehidupan sosial, ekonomi dan pemerintahan.
Penjabaran startegi. Pencapaian SPM seyogyanya menjadi kriteria utama dalam penetapan belanja anggaran Pemerintah Daerah. Pemerintah Daerah harus mengarahkan anggaran belanja daerahnya untuk menyediakan sejumlah layanan dasar yang tercantum dalam SPM. Selanjutnya, anggaran untuk penyediaan layanan dasar tersebut ditetapkan dengan memperhitungkan suatu standar belanja.
Karena itu, idealnya ASB dimiliki oleh setiap daerah untuk setiap jenis urusan pemerintahan. Namun demikian, penerapan ASB ini dapat hendaknya dilaksanakan secara bertahap, dengan memperhatikan kesiapan daerah untuk melaksanakannya. Dalam lima tahun ke depan, prioritas penerapan ASB dapat diberikan kepada beberapa daerah yang relatif siap. Beberapa daerah kota, terutama yang berada di Pulau Jawa, dapat mulai dijadikan percontohan bagi penerapan ASB. Analisis standar belanja juga seyogyanya ada untuk setiap sektor dan aktifitas pemerintahan. Dalam periode lima tahun ke depan, ASB ini seyogyanya diidentifikasi sejalan dengan ditetapkannya standar pelayanan minimum untuk berbagai sektor.
Satu hal penting dalam manajemen pengeluaran pemerintah ialah perlunya dipertajam lagi prinsip-prinsip tata kelola pemerintahan yang baik (good governance). Hal ini terkait pula dengan pentingnya proses pemantauan dan evaluasi pelaksanaan anggaran. Untuk mendorong implementasi good governance dalam anggaran (baik pusat maupun daerah), maka keberadaan sistem reward dan penalty
adalah mutlak. Sistem yang dapat memberikan reward dan penalty yang seimbang akan memberikan motivasi bagi aparat pemerintah dalam mengelola anggaran secara efektif dan efisien. Tentunya mekanisme penilaian harus memiliki tolak ukur yang jelas. Pemerintah harus memformulasikan key performance indicators yang terukur baik di level strategi maupun operasional.
yang bersifat strategis. Proses anggaran melalui MTEF juga dapat dikaitkan sebagai salah satu sumber penyaluran sisa lebih anggaran (SILPA) pemerintah daerah.
Secara umum, tujuan dari formulasi MTEF adalah untuk 1) menciptakan anggaran yang terukur untuk menjaga kesinambungan program pembangunan daerah, 2) menguatkan proses perencanaan yang terhubungkan dengan prioritas sektor dan kaitan perencanaan daerah dan nasional, 3) menciptakan kejelasan pembiayaan untuk kegiatan-kegiatan yang memerlukan pembiayaan lebih dari satu tahun anggaran (long term cost burden), dan 4) menciptakan formulasi sistem penerimaan daerah dari program pembangunan yang bersifat jangka panjang tersebut.
Pada saat ini, pelaksanaan MTEF belum terealisasi baik untuk tingkat pemerintah pusat maupun di tingkat pemerintah daerah. Namun dilihat dari karakteristik penetapan MTEF, pilot project dapat dilakukan untuk daerah-daerah yang telah siap.
Kesiapan suatu daerah untuk penerapan MTEF diantaranya terkait dengan 1) konsensus antara birokrasi dan DPRD ataupun publik mengenai prioritas sektor dan indikator pencapaian, 2) kecukupan sumberdaya untuk administrasi formulasi MTEF terutama untuk sektor pelayanan publik dalam budgeting process, 3) tersusunnya guideline yang mengaitkan antara annual budgeting dengan MTEF, dan 4) kebutuhan data untuk formulasi asumsi anggaran yang dikaitkan dengan sumber penerimaan, dan 5) koordinasi perencanaan antar sektor untuk arah penerapan keseluruhan belanja pemerintah.
Rencana aksi. Beberapa kebijakan yang dapat menjadi prioritas dalam penyempurnaan desain desentralisasi fiskal Indonesia sampai dengan tahun 2015 adalah:
Pemetaan untuk mengidentifikasi kesiapan daerah dan penerapan analisis standar belanja (ASB) pada daerah yang terpilih sebagai pilot project.
Kebutuhan penerapan ASB diperlukan untuk seluruh wilayah Indonesia. Namun, konteks pemerintah daerah di Indonesia yang sangat beragam dari segi SDM, resources finansial, dan juga dinamika kompleksitas perekonomian, berimplikasi pada keragaman permasalahan yang dihadapi oleh pemerintah daerah untuk penerapan ASB. Untuk itu, pilot project dapat bermanfaat sebagai experiment ground dari suatu kebijakan baru dan untuk meminimalisir costs dari ketidaksiapan kapasitas pemerintah daerah.
mempengaruhi efektifitas dari belanja pemerintah. Untuk itu, evaluasi terhadap ketepatan siklus perencanaan dan penyusunan anggaran termasuk salah satu pre-kondisi untuk pencapaian efisiensi dan efektifitas belanja.
Penetapan mekanisme pengeluaran berdasarkan anggaran beberapa tahun, MTEF (multi-term expenditure framework), khususnya bagi beberapa pengeluaran yang bersumber dari Dana Alokasi Khusus (DAK) pemerintah pusat.
6
Tujuan 4: Harmonisasi Belanja Pusat Dan Daerah
Harmonisasi belanja pusat dan daerah bertujuan untuk menurunkan inefisiensi dari tumpang tindih antara pengeluaran pemerintah. Duplikasi pengeluaran pemerintah berimplikasi pada alokasi pengeluaran yang berlebihan atau penurunan kualitas pelayanan publik untuk sektor yang tidak mendapatkan kecukupan pembiayaan. Dalam hal ini, tumpang tindih antara pengeluaran pemerintah dapat terjadi: 1) antara sesama unit dalam pemerintah pusat, 2) antara sesama pemerintah daerah pada tingkatan yang sama, dan 3) antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.
Secara umum, tumpang tindih antara belanja pusat dan daerah kemungkinan disebabkan dari, 1) sistem anggaran yang relatif tidak transparan, 2) inkonsistensi regulasi terkait dengan kewenangan dan pembiayaan oleh departemen teknis, dan 3) ketidaksiapan antisipasi aplikasi perencanaan SPM terkait koordinasi antar sektor dan implementasi perencanaan oleh daerah.
Tumpang-tindih pengeluaran antar tingkat pemerintahan juga dimungkinkan dari diskresi perencanaan pembangunan di tingkatan pemerintah daerah yang kurang efektif dalam pelaksanaannya. Sementara itu, dengan terlepasnya tanggung jawab pembiayaan dari pembagian urusan pemerintahan, diskresi belanja yang besar bagi daerah kemungkinan memperbesar risiko adanya duplikasi alokasi pengeluaran pemerintah.
akuntabilitas pemerintah. Efisiensi alokasi dari desentralisasi fiskal telah mengasumsikan kejelasan pembagian kewenangan antar tingkat pemerintah.5
Kondisi saat ini. Sampai saat ini masih terjadi tumpang tindih belanja antar unit maupun antar tingkatan. Masih sering terjadi belanja pemerintah pusat melalui anggaran kementerian, baik secara langsung ke daerah maupun melalui mekanisme dekonsentrasi dan tugas pembantuan, digunakan untuk mendanai kegiatan-kegiatan yang seharusnya menjadi urusan daerah yang telah didesentralisasikan. Hal ini juga diperparah dengan rendahnya mekanisme koordinasi antara pusat dan daerah dalam pengalokasian dana-dana tersebut, sehingga tidak hanya tidak tepat guna tapi juga tumpang tindih. Di samping itu, sistem perencanaan nasional juga belum sepenuhnya dapat mengkoordinasikan program-program di pusat maupun daerah. Hal ini didorong oleh adanya ego sektoral dari masing-masing unit di semua tingkatan. Yang masih kadang terjadi adalah ketidakjelasan siapa mengerjakan apa, sehingga berbagai program saling berbenturan. Komitmen untuk menjaga kejelasan pembagian urusan dari masing-masing pihak menjadi salah satu penyebab carut marut perencanaan tersebut, di samping belum adanya SPM yang jelas untuk semua urusan.
Tumpang tindih antara belanja pusat dan daerah ditenggarai sebagai salah satu faktor yang mendorong tingginya belanja pegawai baik di tingkat pemerintah pusat maupun pemerintah daerah. Tabel 6.1 menunjukkan bahwa belanja pegawai selama tahun 2005-2008 merupakan komponen pengeluaran yang dominan relatif dibandingkan dengan belanja modal. Perbandingan belanja personel (belanja modal) terhadap tahun-tahun sebelum desentralisasi yaitu terhadap pengeluaran rutin (pengeluaran pembangunan) cenderung bias karena dalam belanja pembangunan masih juga mencakup komponen personnel selain belanja modal. Sistem anggaran seperti ini juga merupakan salah satu penyebab kurang terkontrolnya komponen dari pengeluaran belanja pegawai.
Untuk tingkat pemerintah pusat, penerapan standar pelayanan minimal (SPM) juga berarti orientasi pada cakupan outcome yang mungkin akan bersinggungan atau sama untuk tiap unit karena melibatkan koordinasi beberapa departemen teknis. Berdasarkan PP No. 65 Tahun 2005, penentuan SPM yang harus berdasarkan koordinasi dari beberapa kementrian, merupakan salah satu cara untuk pemetaan SPM untuk tiap sektor sementara pada saat yang sama koordinasi dilakukan untuk menghindari ketidaksesuaian antara outcome dengan sumber daya. Namun sampai
saat ini, dari 12 sektor pelayanan dasar, penetapan SPM baru ada untuk sektor pendidikan, kesehatan dan lingkungan hidup (Departemen Keuangan, 2009).
Tabel 5 Perbandingan Belanja APBD Per Jenis Belanja
(Total Belanja APBD Provinsi dan Kabupaten/Kota di Indonesia)
Sumber: Nota Keuangan Tahun 2009 (Departemen Keuangan 2009)
Kondisi yang diharapkan. Satu hal yang pasti diharapkan akan terjadi dalam masa yang akan datang adalah agar sinkronisasi dan koordinasi antar unit dan antar tingkatan pemerintahan tidak lagi menjadi ”barang mewah” yang sulit untuk diperoleh. Sinkronisasi dan koordinasi antar unit dan antar tingkatan, terutama dalam program-program dan kegiatannya, haruslah diwujudkan melalui sistem perencanaan nasional yang mendukungnya. Sistem tersebut harus mempunyai alat atau regulasi untuk menjamin kepastian dan kejelasan pembagian urusan di antara berbagai tingkatan, sehingga tidak lagi terjadi tumpang tindih belanja antar unit dan antar tingkatan.
Penjabaran strategi. Beberapa strategi yang harus disiapkan untuk mendorong munculnya harmonisasi yang baik dalam belanja pusat dan daerah adalah sebagai berikut:
