Permasalahan Pengaturan Pedoman Beracara Penyalahgunaan
Wewenang di Pengadilan Tata Usaha Negara
Indonesia merupakan negara yang menganut sistem hukum civil law, yang mana pada sistem hukum ini terdapat tiga karakteristik, yaitu sebagai berikut:1
1. Adanya kodifikasi hukum;
2. Sistem peradilan bersifat inkuisitorial; dan
3. Hakim tidak terikat pada preseden sehingga undang-undang menjadi sumber utama.
Kodifikasi adalah undang-undang yang membakukan pendapat hukum yang berlaku.2 Norma-norma yang dikodifikasikan tersebut dituliskan dalam satu naskah dan
ditetapkan menjadi peraturan perundang-undangan. Keuntungan dari kodifikasi adalah cara pembentukannya mudah dan masyarakat cenderung akan mematuhinya. Namun, kodifikasi memiliki kekurangan dimana pemerintah harus menilai norma tersebut paralel dengan kepentingan perubahan sosial. Selain itu, norma yang ada di masyarakat berbeda-beda sehingga sulit untuk menyatukan norma yang harus dibakukan bagi seluruh masyarakat.
Sistem peradilan bersifat inkuisitorial berarti bahwa hakim mempunyai peranan yang besar dalam mengarahkan dan memutus perkara. Hakim aktif dalam menemukan fakta dan cermat dalam menilai alat bukti. Hakim di negara yang menganut sistem civil law berusaha mendapatkan gambaran lengkap dari peristiwa yang dihadapinya sejak awal.3
Hakim tidak terikat kepada preseden, yang mana hakim bebas memutus tanpa harus berpatokan dengan putusan hakim yang terdahulu. Yurisprudensi atau putusan-putusan hakim yang terdahulu bukanlah sumber hukum utama dalam negara yang menganut civil law. Peraturan perundang-undangan menjadi rujukan yang utama. Konsitusi tertulis ditempatkan menjadi urutan tertinggi dalam hierarki peraturan perundang
1 Peter Mahmud Marzuki, Pengantar Ilmu Hukum, (Jakarta: Kencana, 2009), hlm. 261-351.
2 Maria Farida Indrati S., Ilmu Perundang-undangan: Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan, (Yogyakarta: Kanisius, 2007), hlm. 5.
perundang-undangan yang kemudian diikuti dengan undang-undang dan beberapa peraturan di bawahnya.4
Begitu pula di Indonesia, Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU No. 12 Tahun 2011) mengatur bahwa terdapat jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan yang terdiri atas:5
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
c. Undang-Undang/PPeraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; d. Peraturan Pemerintah;
e. Peraturan Presiden;
f. Peraturan Daerah Provinsi; dan g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Kekuatan hukum dari peraturan perundang-undangan di atas sesuai dengan hierarki sebagaimana yang telah ditentukan. Hierarki ini pun membawa konsekuensi bahwa setiap aturan undangan harus memiliki dasar hukum pada peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya. Peraturan perundang-perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Apabila ternyata peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tingkatannya bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, peraturan perundang-undangan yang lebih rendah dapat dituntut untuk dibatalkan bahkan batal demi hukum (van rechtswege nietig). 6
Peraturan perundang-undangan menjadi sumber hukum utama di dalam sistem hukum Indonesia, yang sayangnya berada pada kondisi yang cukup memprihatinkan. Terjadinya ketidaksinkronan peraturan perundang-undangan saat ini merupakan hal yang biasa terjadi. Ketidaksinkronan peraturan perundang-undangan ini dapat menghambat proses penerapan dan penegakan hukum di Indonesia. Maka dari itu, sinkronisasi
4Ibid.,
5 Indonesia (a), Undang-Undang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, UU No. 12 Tahun 2011, LN No. 82 Tahun 2011, TLN No. 5234, Ps. 7 ayat (1).
peraturan perundang-undangan harus dilakukan demi terwujudnya sistem hukum Indonesia yang ideal dan dicita-citakan.
Sinkronisasi peraturan perundang-undangan bertujuan untuk melihat adanya keselarasan antara peraturan yang satu dengan peraturan lainnya. Sinkronisasi dilakukan tidak hanya secara vertikal dengan peraturan di atasnya, namun juga secara horizontal dengan peraturan yang setara.7
Di Indonesia, sudah terdapat upaya untuk melakukan sinkronisasi peraturan perundang-undangan, yaitu dengan mekanisme judicial review. Juidical review merupakan upaya pengujian oleh lembaga judicial terhadap produk hukum yang ditetapkan oleh cabang kekuasaan negara legislatif, eksekutif, ataupun yudikatif dalam rangka penerapan prinsip checks and balances berdasarkan sistem pemisahan kekuasaan negara (separation of power).8 Negara yang menganut hal ini adalah negara-negara dengan sistem hukum civil law, seperti Prancis dan Jerman.9
Lembaga yang mendapat legitimasi untuk melakukan judicial review adalah Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung. Hal ini dititahkan langsung oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945). Pasal 24C UUD 1945 mengamanatkan bahwa:
“Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir
yang putusannya bersifat final untuk menguji undang-undang terhadap
Undang-Undang Dasar, memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang
kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar, memutus pembubaran partai politik, dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum.”
Begitupun dengan Mahkamah Agung, mendapatkan legitimasi yang sama dari UUD 1945, yaitu pada Pasal 24A yang mana sebagai berikut:
“Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan
perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang, dan mempunyai wewenang lainnya yang diberikan oleh undang-undang”
7 ZAE/APR, DPR Kurang Perhatikan Sinkronisasi dalam Membentuk UU <
http://www.hukumonline.com/berita/baca/hol5696/dpr-kurang-perhatikan-sinkronisasi-dalam-membentuk-uu>,
diunduh pada 10 September 2015.
8 Jimly Asshiddiqie, Menelaah Putusan Mahkamah Agung tentang Judicial Review atas PP No. 19 Tahun 2000 yang bertentangan dengan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999, (tanpa tempat, tanpa tahun), hlm. 1.
Dengan adanya Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung yang diberikan wewenang untuk melakukan judicial review sebagai salah satu langkah sinkronisasi peraturan perundang-undangan, tidak juga memberikan suatu jawaban atas masalah tumpang tindih peraturan perundang-undangan yang ada di Indonesia. Hal ini berawal dari terdapatnya peraturan perundang-undangan yang berada di luar hierarki peraturan perundang-undangan yang diatur di dalam Pasal 7 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011.
Di dalam Pasal 8 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011 disebutkan bahwa,
“Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.”10
Dengan adanya legitimasi peraturan perundang-undangan selain yang terdapat di dalam hierarki peraturan perundang-undangan yang diatur di dalam Pasal 7 ayat (1) UU No.12 Tahun 2011, maka muncul masalah baru apabila terdapat perbedaan pengaturan diantara peraturan-peraturan yang disebutkan di dalam Pasal 8 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011 maupun dengan peraturan yang berada di dalam hierarki yang diatur dalam Pasal 7 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011.
Hal tersebut seringkali memberikan kebingungan bagi masyarakat. Salah satunya adalah peraturan yang sering sekali diterapkan dalam tataran praktis yaitu mengenai pedoman beracara di Pengadilan Tata Usaha Negara. Pasal 21 ayat (1) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintah mengatur bahwa,
“Pengadilan berwenang menerima, memeriksa, dan memutuskan ada atau tidak ada unsur penyalahgunaan wewenang yang dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan.”
Di dalam Peraturan Mahkamah Agung Nomor 4 Tahun 2014 tentang Pedoman Beracara Dalam Penilaian Unsur Penyalagunaan Wewenang disebutkan di dalam Pasal 2 ayat (1) bahwa,
“Pengadilan berwenang menerima, memeriksa, dan memutus permohonan penilaian ada atau tidak ada penyalahgunaan wewenang dalam keputusan dan/atau tindakan Penjabat Pemerintahan sebelum adanya proses pidana”
Namun, pengaturan yang sudah jelas ini kembali menjadi kabur ketika di ayat (2) dalam pasal yang sama diatur bahwa,
“Pengadilan baru berwenang menerima, memeriksa, dan memutus penilaian permohonan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) setelah adanya hasil
pengawasan aparat pengawasan intern pemerintah.”
