I
PUSAI PENGKAJIAN HI]KUT,{ DAN PEMBANAI'NAIi
HAK ATAS PENOLAKAN PENGESAHAN RUU
( Suatu Kajian dalam Perspektit Pembaruan HTN) Oleh :
Dr. Suwoto Mulyosudarmo, S,H. MS ')
UUD 1945 membe kan hak kepada Presiden menola| RUU yang sudah disetujui oleh DPR. Hak Veto ini merupakan hak pemegang kekuasaan eksekutif menolak mengesahkan FUU yang telah disetujui oleh DPR. Dalam UUD 1945 hak veto Presiden, diatur dalam kaitannya tata cara mengajukan BUU yang tidak disahkan oleh Presiden, walaupun disetujui oleh DPR. Persoalannya, bagaimana proses RUU yang ditolak pengesahan oleh Presiden itu, dapatkah Preslden mengajukan lagi RUU ke DPB untuk dibahas kembali dan kapan RUU harus diajukan kepada DPR menjadi suatu masalah yang harus diselesaikan akibat dai perkembangan itu.
?
I. PENOAHULUAN
Menielang akhir masa k€anggotaan DPR hasilp€milu 1992 ada peristiwa menarik dalam praktek ketatanegaraan di Indonesia. RUU t€ntang penyiaran yang telah diseiuiui oleh DPR tidak disahkan oleh Presiden. DPR diminta membahas kembali RUU, atas catalan yang dibuat oleh pemerintah. Dalam seiarah baru pertama ini Presiden menolak m€nandatangani RUU yang telah disetuiui oleh DPR. Presiden pernah menangguhkan berlakunya Undang- u n d a n g d e n g a n m e n e t a p k a n P e r a t u r a n P e m e r i n t a h P e n g g a n l i U n d a n g - u n d a n g ( P E R P U ) , namun baru kali ini menolak m€nandatangani RUU yang telah disetujui oleh DPR. Memang, di satu sisi terlihat kekuasaan P r e s i d e n y a n g semakin "powerful" d a l a m proses p€mbuatan undang-undang. Di sisi lain sebenarnya terselip gagasan yang mengarah p a d a p e r u b a h a n / p e r k e m b a n g a n y a n g berkenaan dengan proses pembuatan undang- undang. Kekuasaan membual undang-undang m e m a n g b e r a d a p a d a P r e s i d e n , y a n g
? pembuaiannya diperlukan perseluiuan DPR.
1l Pers€tujuan DPR yang dari teori demokrasi dipandang sebagai penielmaan dari kehendak
rakyal tidak bermakna, jika Presiden menolak memberikan pengesahan.
P e m b e n t u k a n u n d a n g - u n d a n g d a p a t berawal dari uqul Pemerintah dan dapat berasal d a r i i n i s i a t i f D P R . D P R m e m p u n y a i h a k merubah RUU ("hak amandemen") terhadap RUU yang berasal pemerintah. Dalam setiap tingkat pembahasan di DPR, Presiden tidak terlibat secara langsung. Oleh karena itu s o b e n a r n y a w a j a r j i k a P r e s i d e n d i b e r i k e s e m p a l a n l a g i m e m p e r t i m b a n g k a n l a g i s e b e l u m m e n g e s a h k a n R U U y a n g s u d a h d i s e t u i u i o l e h D P R . P e r s o a l a n n y a , a p a k a h p e n o l a k a n P r e s i d e n y a n g k e m u d i a n dikembalikan ke DPR tidak bertentangan UUD
1945. UUD 1945 lidak mengatur mekanisme pembuatan undang-undang. Memang, UUD 1 9 4 5 t i d a k p e r l u m e n g a t u r m e k a n i s m e p e m b u a t a n u n d a n g - u n d a n g . K e k u a s a a n m e m b u a t u n d a n g - u n d a n g b e r a d a p a d a P r e s i d e n , y a n g p r o s e s p e m b u a t a n n y a m e m e r l u k a n p e r s e l u j u a n D P B . D a l a m h a l pembuatan undang-undang, Pembentuk UUD 1945 memperoleh pengaruh dari Belanda. Di dalam Pasal 119 Konstitusi Belanda dinyatakan : "De wetgevende macht wordt uitgeoelend door K o n i n g e n S t a t e n - G e n e r a a l g e z a m e n l i j k . " I
') Doscn Universilas Airlangga
Hak Atas Penola*an Pengesahan R(l(l s L rt 0 tl ) .Lt u Lyos u D.4 R \,to
PUSAT PENGKAJI,lN HUKUAI DAN PELIBANGI'\,1\
Ketentuan Pasal 119 Konstilusi Belanda ini menimbulkan inspirasi bagi penyusun Pasal 5 a y a t 1 1 9 4 5 . N a m u n p e r k e m b a n g a n ketatanegaraan selanjutnya menuju ke arah k o n s t i t u s i A m e r i k a S e r i k a l . P r e s i d e n d a p a t menolak RUU yang telah memperoleh persetu- iuan dari DPF. Di Belanda kepala negara tidak dibenarkan menolak memberikan persetuiuan RUU yang diajukan oleh parlemen. Kepala Negara tidak dapal dipersalahkan atau diminla p e r t a n g g u n g j a w a b a n a t a s t i n d a k a n y a n g d i l a k u k a n . " D e k o n i n g " ( k e p a l a n e g a r a ) " i s onschendbaar", sedang Perdana Menteri yang
"veranlwoorden". Pengesahan RUU di Indone- s i a d i l a k u k a n o l e h P r e s i d e n d a l a m k e d u d u k a n n y a s e b a g a i k e p a l a e k s e k u t i f . Penolakan Presiden, mengesahkan RUU yang telah disetuiui ol6h DPR itu tidak berlentan- gan dengan UUD 1945. RUU yang telah disetului oleh DPR tetap RUU, letapi RUU itu s e g e r a b e r u b a h m e n i a d i u n d a n g - u n d a n g , setelah disahkan oleh Presiden. Pengesahan Presiden dalam sistem presidonsil bukan hanya bermakna lormalitas, karena Presiden yang mengesahkan undang-undang dan sekaligus Presiden yang akan melaksanakan undang- undang.
Persoalan materi Undang-undang Penyiaran yang menyebabkan Presiden barkeberatan m e n g e s a h k a n , b u k a n m e r u p a k a n p o k o k bahasan. Saya akan memusatkan perhatian k a i i a i r in i d a r i s e g i p r o s e d u r p e m b u a t a n undang-undang. Atas dasar uraian di atas, di dalam naskah saya akan mengangkat makna penolakan pengesahan oleh Presiden yang merupakan bagian dari hukum tata negara itu, dalam perpeKif pembaruan proses pembuatan undang'undang.
II. HAKVETO PRESIDEN
Hak veto adalah hak pemegang kekuasaan eksekutil menolak mengesahkan RUU yang telah disetujui oleh DPR. Dalam uuD.l945 hak
veto Presiden, diatur dalam kaitannya tata cara m e n g a i u k a n R U U y a n g ti d a k d i s a h k a n o l e h P r e s i d e n , w a l a u p u n d i s e t u l u i o l e h D P F . U U D 1945 memang mengenal hak Presiden menolak R U U y a n g l e l a h d i s e t u j u i o l e h D P R . H a k m e n o l a k it u s u d a h t e n t u d i b e r i k a n d a l a m k e r a n g k a k e k u a s a a n P r e s i d e n m e m b u a t u n d a n g - u n d a n g . P r e s i d e n m e m e g a n g kekuasaan membuat Undang-undang dengan p e r s e t u j u a n D P B . D i s a m p i n g k e k u a s a a n e k s e k u t i t ( " e x e c u t i v e p o w e r " ) , P re s i d e n bersama dengan DPR menjalankan kekuasaan legislalif ("legislative power") dalam negara.
Proses pembuatan undang-undang diawali dari p e n g a j u a n R U U dan berakhir sampai pengesahan oleh Presiden selaku pemegang k e k u a s a a n e k s e k u t i f . D a l a m p r o s e s p e m b u a t a n u n d a n g - u n d a n g i t u , P r e s i d e n s e c a r a t i d a k la n g s u n g t e r l i b a t s e c a r a a k t i f d a l a m p e m b a h a s a n d i D P R . D i n e g a r a b e r s i s t e m p a r l e m e n t e r , s u a t u s i s l e m y a n g menganul pemisahan kepala eksekutif dari k e k u a s a a n k e p a l a n e g a r a , p e n g e s a h a n undang-undang dilakukan oleh kepala negara.
Pengesahan oleh kepala negara merupakan sualu keharusan yang dilakukan terhadap RUU yang telah memperoleh perseluiuan parlemen.
Di Belanda pengesahan ("goedkeuring") FIUU dan perigundangan ("atkondiging") dilakukan oleh Ratu Belanda yang berkedudukan sebagai kepala negara. "Goedkeuring door de Koning : d o o r o n d e r t e k e n i n g v a n h e t o n t w e r p , h e l ontwerp wordt daardoor wet. De Koning is niet tot goedkeuring verplicht, maar de ministers zijn v e r a n t w o o r d i n g s c h u l d i g v o o r n i e l - goedkeuring".' Di bagian penjelasan UUD 1945 d i t e g a s k a n h a n y a P a s a l 1 0 . 1 1 , 1 2 , 1 3 , 1 4 , d a n 1 5 y a n g d i n y a t a k a n s e b a g a i k e k u a s a a n Presiden dalam kedudukannya sebagai kepala negara. Kekuasaan Pemerintahan Negara yang t e r c a n l u m d a l a m B a b l l l U U D 1 9 4 5 d a p a t d i k e l o m p o k k a n m e n j a d i 2 b a g i a n , y a i t u k e k u a s a a n P r e s i d e n s e l a k u p e m e g a n g kekuasaan eksekutil diatur dari Pasal 4 s/d
1
+ r
IIak.A tas Pe nol aka n Penge sahon RU Ll sl tt()It) \l( LYOSUDARI|IO
PL]SAT PENGKAJIAN HUKUM DAN PEMBANCUNAN PERSPETTII'lrlune: \:" I ldhun 199-, Ed&Okob.l
I
Pasal I UUD 1945 dan Pasal I s/d 15 mengatur kekuasaan Presiden selaku kepala negara.
K e k u a s a a n P e m e r i n t a h a n N e g a r a s e t e l a h dikurangi dengan kekuasaan Presiden sebagai kepala negara adalah kekuasaan eksekutif.
Walaupun kekuasaan membuat undang- u n d a n g i t u b e r a d a d i P r e s i d e n s e l a k u pemegang kekuasaan eksekutif, tetapi proses pembualan undang-undang dikontrol secara ketat oleh DPB. Pada lembaga DPR terdapat
k e k u a s a a n P r e s i d e n d a n D P R d a l a m h a l membuat undang-undang, kedua lembaga ini seyogyanya sama-sama diberi kekuasaan yang
"darurat" dalam hal membuat undang-undang.
Presiden mempunyai kekuasaan menetapkan
" p e r a t u r a n P e m e r i n t a h s e b a g a i P e n g g a n t i U n d a n g - u n d a n g " (P E R P U ) . P e m b e r i a n kekuasaan menetapkan PERPU ini bermakna, P r e s i d e n m e m p u n y a i k e k u a s a a n " d a r u r a l "
menetapkan maleri undang-undang dengan menggunakan PERPU. Walaupun dalam masa s i d a n g ta h u n b e r i k u t n y a P E R P U h a r u s d i m i n t a k a n p e r s e t u j u a m n . D P R . D P R
t i d a k
m e m p u n u a i p e r u a n g m e n e t a p k a n u n o a n g - undang tanpa P e m e r i n t a h , iika hak DPR tersebut di atas ditafsirkan hak
DPR mengaiukan rancangan undang'undang.
Dalam implementasi UUD 1945 sampai saat k i n i , d a p a t d i t a f s i r k a n s e b a g a i h a k u n t u k mengalukan RUU. DPB tidak mempunyai upaya memaksa Pemerintah agar mengesahkan RUU d a n t i d a k m e m p u n y a i c a r a l a i n u n t u k memaksakan peraturan yang hanya disetuiui oleh DPR. UUD 1945 memberikan hak kepada Presiden menolak RUU yang sudah disetuiui o l e h D P B . D a l a m p r a k t e k d a p a t l e r i a d i p e m n g g u n a a n h a k m e n o l a k R U U o l e h Presiden. Persoalannya, bagaimana proses RUU yang ditolak pengesahan oleh Presiden itu. Dapatkah Presiden mengaiukan lagi FIUU ke DPR untuk dibahas kembali dan bilamana RUU harus dialukan kepada DPR mejadi suatu m a s a l a h y a n g harus diselesaikan s e b a g a i akibat dari perkembangan itu.
p e l u a n g m e l a k u k a n pengawasan oengan cara memberikan persetuiuan lerhadap RUU. Di bagian p e n j e l a s a n U U D 1 9 4 5 t e r t u l i s : D e w a n h a r u s m e m b e r i p e r s € t u i u a n k e p a d a t i a p - ti a p r a n c a n g a n u n o a n g - undang dari Pemerintah.
Pun Dewan mempunyai hak inisiatit untuk mene' tapkan undang-undang.
Kesalahan yang barangkali tidak dibuat secara sara iika pembuat UUD 1945 merumuskan
"dewan harus" memberi persetujuan tiap-tiap rancangan undang-undang yang dibuat oleh Pemerintah. Jika ditafsirkan secara a contrario, DPR tidak boleh menolak rancangan undang- undang yang diaiukan oleh Pemerintah. Jelas, hal ini bertentangan dengan pemerintahan yang d e m o k r a t i s . D P R lustru diharapkan d a p a t m e l a k u k a n tu n g s i k o n t r o l d a l a m p r o s e s pembuatan undang-undang, sehingga harus diberi kekuasaan menolak rancangan undang- undang yang diaiukan oleh Pemerintah. "Pun Dewan mempunyai hak inisiatif untuk
menetapkan undang-undang. Bagian kalimat d a l a m p e n i e l a s a n U U D 1 9 4 5 i n i p a t u t dipertanyakan kembali. Hak inisiatif dalam hal mengaiukan "rancangan undang-undang" atau
" h a k in i s i a t i f m e n e l a p k a n u n d a n g - u n d a n g " . A p a b i l a d i t e l a a h t e n t a n g k e s e i m b a n g a n
H a k A | a s P e n o l a k a n P e n p e s t l h t l n R l J l ] ? s ( | | ' o T o | t | ] L y o s U D A R M o
Dalam UUD 1945 membenarkan adanya hak Presiclen menolak RUU
yang telah memqeroleh
persetujuan DPR ctan Presiden ticlak clibenarkan mengajukan RUU yang
clitolak pacla masa siclang tahun yang sama.
,|
.a
I
{
PUSAT PENGKAJLIN H Lt K Lt lt"t I.)AN PEMBA:\ta t'.\.i :, PI:,RSI'EKI If-lblune ) lto J luhn 1991, EdB Okober
D a f a m k e t e n t u a n P a s a i 2 1 a y a l 2 d i n y a t a k a n : " J i k a r a n c a n g a n i t u , m e s k i p u n d i s e t u j u i o l e h D P R , t i d a k d i s a h k a n o l e h Presiden, maka rancangan tadi tidak boleh dimasukkan lagi dalam persidangan DPR masa ilu". Ketentuan ini berkait dengan RUU atas usul i n i s i a t i f D P R , s e h i n g g a t i d a k je l a s a p a k a h d e n g a n s e r t a m e r t a b e r l a k u p u l a ji k a RUU diajukan dari Pemerintah. Kasus penolakan R U U l e n t a n g P e n y i a r a n it u b e r a s a l d a r i P e m e r i n t a h . J i k a P a s a l 2 1 a y a l 2 b e r l a k u t e r h a d a p R U U d a r i P e m e r i n t a h , m a k a Pemerintah tidak dapat mengajukan kembali p a d a m a s a s i d a n g y a n g s a m a . D e n g a n demikian lika Pemsrintah masih memandang perlu ada perubahan terhadap RUU yang sudah disetuiui oleh DPR, proses pengaiukan RUU harus dilakukan pada ag€nda sidang DPR tahun berikutnya. Saya berpendapat bahwa penolakan Presiden terhadap RUU itu waiar, w a l a u p u n i t u c e r m i n d a r i s i s t e m y a n g m e n e m p a t k a n D P R t i d a k b e r a d a d i a t a s Presid€n.
D i K e r a i a a n l n g g r i s , P e m e r i n t a h t i d a k dibenarkan m€nolak seliap RUU yang lelah m e m p e r o l e h p e r s e t u i u a n d a r i P a r l e m e n . K e l e n t u a n t e r m a s u k s e b a g a i k o n v e n s i ketatanegaraan. "The Sovereign musl as- sent to, or (as it is inaccurately expressed) can- not'veto'any bill passed by the two Houses of Parliament."3 Di Amerika Serikat Presiden mempunyai hak menolak ("hak veto') undang- undang yang disetujui oleh Konggres. Apabila Presiden m6nyatakan !eto", konggres segera bersidang membicarakan veto Presiden. Dan j i k a 213 anggota konggres menolak veto Presiden, konggres dibenarkan oleh konstilusi tetap bertahan pada pendapatnya. Konslitusi A m e r i k a m e m b u k a p e l u a n g te r b e n t u k n y a undang-undang tanpa persetuiuan Presiden.o Ada satu hal yang berbeda dengan proses pembuatan undang-undang di Indonesia, yaitu konstitusi Amerika berdasarkan pada ajaran
T r i a s P o l i k a , s e h i n g g a m e n e m p a t k a n kekuasaan pembualan Undang-undang pada satu badan yaitu lembaga konggres ("Con- gress"). Namun iika ditelaah dari segi formalitas p e m b u a t a n U n d a n g - u n d a n g , a j a r a n T r i a s P o l i t i k a t i d a k d i l a k s a n a k a n . P e m b u a t a n U n d a n g - u n d a n g m e m e r l u k a n t a n d a t a n g a n Presiden, dan penolakan tanda tangan sangat b e r a r t i b a g i p e m b e n t u k a n u n d a n g - u n d a n g . D a l a m f o r m a l i l a s it u p a d a k e n y a t a a n y y a menggambarkan pula adanya kekuasaan nyata y a n g berupa penerimaan d a n p e n o l a k a n . N a m u n b e g i t u b i a s a n y a "v e t o " P r e s i d e n diterima oleh konggres. Keiadian yang serupa tetapi tidak sama ini, menarik untuk dijadikan sebagai perbandingan. Di Indonesia tidak akan p e r n a h ada "undang-undang" y a n g tidak d i s a h k a n o l e h P r e s i d e n . N a m u n b e g i t u Presiden dapat menunda pelaksanaan undang- undang dengan Peraturan Pemerintah sebagai P e n g g a n t i U n d a n g - u n d a n g ( " P E R P U " ) . D i samping itu pemerintah sering memperoleh p e n d e l e g a s i a n p e m b u a t a n p e r a t u r a n y a n g m a t e r i n y a s e b e n a r n y a m e n j a d i wewenang pembuat undang-undang. Dengan demikian Presiden memang mempunyai kekuasaan yang lebih dalam hal membuat dan melaksanakan undang-undang. Dalam hal membual undang- undang, Presiden mempunyai sanna membuat p e r a t u r a n y a n g bermateri undang-undang d e n g a n m e n e t a p k a n P E R P U . N a m u n , D P R t i d a k m e m p u n y a i s a r a n a m e m a k s a k a n k e h e n d a k k e p a d a P r e s i d e n a p a b i l a menginginkan BUU yano telah disaetuiui agar disahkan oleh Presiden. Bukan sesualu yang unik, memang ini yang dipilih oleh pendiri repub- l i k . P e n d i r i r e o u b l i k t i d a k m e m b e r i k a n k e k u a s a a n a g a r D P R d a p a t m e m a k s a k a n k e h e n d a k k e p a d a P r e s i d e n . D a l a m p r o s e s pembuatan undang-undang, memang terkesan P e m e r i n t a h l e b i h d o m i n a n d a r i p a d a D P B . K e d u d u k a n d e m i k i a n d i b e n a r k a n m e n g i n a t bahwa Pemerintah tidak berganlung kepada v e r t r o u w e n s v o l u m ( k e p e r c a y a a n ) D P R ,
{
I
? :
Hak Atas Penolakon Pengesahun R(il; .\1 fiI)TO .v(, L t',OSUDA RMO
pt s.1T PE\(iK,l.llAN HL'({' /D{.\ /'ll{/8..1\i;l \'1.\ I ' t ) R S I E K T I I : - l o l u n e 2 N a 3 l u h n l 9 q - . l i l t ! t t ) A t r h ! l
?
asehingga DPR hanya bersifat sebagai legislatif council saja.s
P o l a h u b u n g a n a n t a r a e k s e k u t i l d e n g a n parlemen itu terdapat tiga macam, yaitu : (a) hubungan yang menempatkan parlemen di bawah eksekutil ; (b) parlemen berada di atas e k s e k u t i t ; ( c ) p a r l e m e n s e j a i a r d e n g a n eksekutil. Negara demokrasi dapat ditampung d a l a m p o l a h u b u n g a n y a n g seiaiar. N a m u n dalam praktek dapat bergeser ke pola yang perlama, secara tidak sadar menempatkan parlemen di bawah eksekutif. Pergeseran itu dapat iuga ke arah pola yang menempatkan oarlemen di atas eksekutil. Dari setarah praktek p e m e r i n t a h a n , I n d o n e s i a t i d a k b e r h a s i l melaksanakan pergeseran yang menempatkan o a r l e m e n d i a t a s k e k u a s a a n e k s e k u t i f . B e b e r a p a p e r i s l i w a y a n g dapat digunakan sebagai argumentasi, adalah : (a) Di masa p e m e r i n t a h a n p a r l e m e n t e r , k a b i n e t ja t u h bangun sehingga menyebabkan pemerinlahan l a b i h ; ( b ) K e t i k a R a n c a n g a n Pertanggungiawaban Keuangan yang dlsusun Soekarno ditolak oleh DPR (1960), berakibat D P R d i b e k u k a n d a n d i l a n j u t k a n d e n g a n pembentukan DPFI Gotong Royong. Presiden Soekarno menghendaki terbentuknya Lembaga DPB yang dapat saling bau membahu dengan p e m e r i n t a h . P e n a f s i r a n k a t a s a l i n g b a h u membahu itupun tidak jelas, karena dapat saja dimaksudkan DPR yang dapat membantu dan selalu menyetului kehendak pemeritah. Pola hubungan yang kekuasaan eksekulif berada di a t a s p a r l e m e n , j u g a membawa bencana.
Lahirnya Maklumal X 1945 merupakan bukti s e j a r a h , s e h i n g g a k e p u t u s a n it u h a r u s ditetapkan karena pengaruh internasional. ln- d o n e s i a d i a n g g a p t i d a k k o n s e k u e n m e l a k s a n a k a n D e m e r i n t a h a n d e m o k r a s i , sehingga akan mengalami kesulitan menjalin hubungan internasional.
K h u s u s d a l a m h a l D e m b u a t a n A P B N dinvatakan. DPR lebih kuat dari Pemerintah. Di
bagian penielasan Pasal 23 UUD 1945 tertulis :"Pasal 23 menyatakan, bahwa hal menetapkan pendapatan dan belanja, kedudukan DPR lebih kuat dari pada kedudukan Pemerintah. Ini tanda k e d a u l a t a n r a k y a t " . P e r s o a l a n n y a a d a l a h , apakah danya di bidang pembuatan Undang- u n d a n g A P B N s a i a D P R l e b i h k u a t d a r i p e m e r i n t a h . A p a k a h h a n y a d a l a m h a l penetapan APBN saja terdapat tanda kedau- latan rakyat ? Sudah waktunya harus diakui bahwa beberapa bagian penjelsan UUD 1945 sebenarnya justru membuat UUD 1945 tidak jelas. Penielasan UUD 1945 itu hanya dapat d i p a k a i s e b a g a i s a l a h s a t u s a r a n a menginterpretasikan makna UUD 1945. Jika alat tafsir yang konon dibuat di luar sidang PPKI itu membingungkan, penjelasan harus d i t i n g g a l k a n d a n d i g u n a k a n t a t s i r d i l u a r penielasan UUD 1945.
Penolakan Presiden mengesahkan RUU t e n t a n g P e n y i a r a n , m e n i m b u l k a n n i a t u n t u k m e n g k a j i k e m b a l i , t e n t a n g k e w e n a n g a n Presiden dan DPFI membuat undang-undang.
D a l a m h a l D P R m e n o l a k m e m b e r i k a n p e r s e t u j u a n R U U , m a k a R U U t i d a k b o l e h dimaiukan lagi dalam persidangan DPB masa itu. Persidangan DPR masa itu, artinya dalam m a s a s i d a n g y a n g s a m a t i d a k d i b e n a r k a n membahas materi FUU yang sama. Pertanyaan y a n g p a t u t d i a j u k a n a d a l a h , a p a k a h ji k a penolakan FIUU oleh Presiden, DPR juga tidak berhak membahas materi RUU yang sama. Jika jawabnya ya, kasus penolakan pengesahan
Presiden tentang RUU Penyiaran lidak dapat diajukan dalam masa sidang DPR sekarang.
D a r i p e n i e l a s a n U U D 1 9 4 5 t i d a k d a p a t d i p e r o l e h i n f o r m a s i , l a r a n g a n p e m b a h a s a n maleri RUU di masa sidang DPR yang sama.
K e i k u t s e r t a a n P e m e r i n t a h d a l a m p r o s e s p e m b u a t a n u n d a n g - u n d a n g n a m p a k p a d a seiiap tahap pembuatan undang-undang. Pada t a h a p p e r t a m a d a l a m r a p a t p l e n o D P B , Pemerintah yang biasanya diwakili oleh menteri
l l o k A t a s P e n a l a k d n P e n g c s u h a t t R I t I : \r | | ) I t ) ||l' L'l 0sIilr.1 ll,\f( )
l M - / t C l ( ; A . l r l \ / / t - ( i : l / 1 ) . 1 \ / ) l ; l r i r i \ r r r \ ' \
m e n y a m p a i k a n p e n j e l s a n a i a s . q U U . P a d a tahap kedua dalam rapat pleno yang dihadiri o l e h p e m e r i n t a h . M a s i n g - m a s i n l l f r a k s i D P R m e n y a m p a i k a n p e m a n d a n g a n u m u m t e n t a n g RUU yang diajukan oleh pemerintah. Kemudian p e m e r i n l a h m e n d a p a t k a n k e s e m p a t a n u n l u k m e m b e r i k a n t a n g g a p a n a t d s p e m a n d a n g a n umum tersebut. Pada tahap keliga Dembahasan di forum komisi/gabungan komisi dllakukan oleh komisi DPR bersama dengan pemerintah. Pada tahap keempat adalah tahap penetuan yang dilakukan oleh fraksi, dan setelah memperoleh p e r s e t u i u a n D P R , R U U d i a i u k a n k e p a d a Presiden untuk disahkan. Dari kekgiatan terse- but terlihat bahwa Pemerintah yang biasanya diwakili oleh menteri mengikuti secara aktif dalam setiap tahap pembahasan. Oleh karena i t u j i k a s e t e l a h R U U d i s e t u j u i o l e h D P R ' t e r n y a t a P r e s i d e n m e n o l a k m e m b e r i k a n pengesahan, berarli ada sesuatu yang kurang dikordinasikan oleh menteri kepada Presiden.
Proses pembuatan undang-undang di Amerika S e r i k a t m e n j a d i w e w e n a n g k o n g g r e s ' y a n g unsur keanggotaannya terdiri dari "Senat" dan
"Dewan Perwakilan Bakyat" (All legislative Pow- ers herein granted shall be vested in a Con- g r e s s o f t h e U n i t e d S t a t e s , w h i c h s h a l l c o r r s t s t of a Senate and House of Bepresentative) ' Dl dalam Pasal 1 (7) Konslitusi Amerika Serikat t e r t u l i s : 7
Every Bill which shall have passed the House of Representative and the Senate shall.
before it become a Law, be presented to the President of the United States: if he approves' he shall sign it, but if not, he shall retLtrn it, with his Objections, to that House in which it shall have originated, who shall enter the Oblections at large on their Journal. proceed to constdere it. tt after such Reconsideratiotl two thirds ol the House shall agree to pass the Bill, it shall be sent, together with Obiections, to the other House, by which it shall Iikewise be recon- sidered, and if approved by twa thirds of that
tlouse. it shall become a Law.
S e s u a i d e n g a n d o k t r i n T l a s P o l i t i k a , k o n g r e s m e m e g a n g k e k u a s a a n l e g is la t i f , s e d a n g k a n P r e s i d e n m e n i a l a n k a n u n d a n g - u n d a n g . U n d a n g - u n d a n g d i t e t a p k a n o l e h kongres, yang keanggotaannya terdiri dari Sen- ate dan House of Representative. Kekuasaan K o n g g r e s A m e r i k a d e n g a n P r e s i d e n d i i a g a dengan sistem "check anl balance". Presiden A m e r i k a S e r i k a t d a D a t m e n o l a k / m e m v e t o u n d a n g - u n d a n g y a n g t e l a h d i t e t a p k a n o l e h k o n g r e s . D a l a m p a d a i t u k o n g r e s d a p a t m e n g g a g a l k a n v e l o d i a t a s , a p a b i l a u n d a n g - undang tersebut memperoleh persetujuan lagi o l e h s e k u r a n g - k u r a n g n y a 2 / 3 a n g g o t a d a r i sekurang-kurangnya 2/3 anggota kongres yang h a d i r . D e n g a n d e m i k i a n k o n g r e s d a p a t m e m a k s a k a n b e r l a k u n y a u n d a n g - u n d a n g d e n g a n m e n g a b a i k a n v e t o P r e s i d e n . J i k a dalam acara pembahasan kembali ("reconsid- eration") Presiden mendapat dukungan suara s e k u r a n g - k u r a n g n y a 2 1 3 d a r i 2 / 3 j u m l a h a n g g o t a k o n g g r e s y a n g h a d i r , p e n o l a k a n P r e s i d e n d a p a t d i t e r i m a . s
ll any Bill shall r-ot be returned by the Presi- dent within ten Days t'S"ndays excepted) after it shatl have been presented lo him. the Same shall be a Law, in like Manner as it he had s i g n e d i t , u n l e s s t h e C o n g r e s s b y t h e i r Adjourment prevent it return. in which Case it
shall not be a Law.'
W a l a u p u n P r e s i d e n t i d a k m e n a n d a t a n g a n l R U U y a n g t e l a h d i s e t u i u i o l e h k o n g g r e s ' u n d a n g - u n d a n g d i A m e r i k a d a p a t d r n y a t a k a n s a h a p a b i l a P r e s i d e n ti d a k m e n g e m b a l i k a n RUU dalam iangka waktu 10 harr terhitung seiak F U U d i s e r a h k a n k e p a d a P r e s i d e n . K e c u a l i d i saat pengembalian itu iatuh pada hari tidak ada sidang DPR. Dengan demikian undang-undang di Anrerikat Serikat dapat lahlr karena Presiden t r d a k m e n a n d a t a n g a n i F U U d a n k a r e n a v e t o P r e s r d e n m e m p e r o l e h d u k u n g a n k o n g g r e s .
I
:\ t r t ) l t t \ , l t L J o s l t D A R l I O l l l k l t u s P e n o l a l u n P e n g r s a h r n l i l I
PUS.4T PEI;GKAJIA.U H UI { ,{/ n,{N PE,trE.rArir .'..{.\ I'LRsl'LK7ll -lblune 2 No I tahun 199:, l:.ltst O^tt'ber
t
Walaupun UUD 1945 tidak mengatur hal ini, menurut hemat saya Presiden dapat melakukan veto lerhadap RUU yang telah disetujui oleh D P R . O l e h k a r e n a i t u p e r l u t i n d a k la n j u t mekanisme pembuatan undang-undang dalam sualu peraturan yang mempunyai kekuatan mengikal Presiden dan DPR.
I I I . P R O S E S P E M B U A T A N U N D A N G . UNDANG
Kini DPR sedang melakukan perubahan tata terlib DPR, sebagai akibat musibah yang d i h a d a o i o l e h P a r t a i D e m o k r a s i I n d o n e s i a ( P D l ) . L a n g k a h y a n g d i t e m p u h d i k o n s e n - trasikan pada perubahan jumlah komisi, agar semua komisi terisi oleh 3 Organisasi Peserta Pemilu (OPP). Ada 2 hal yang menurut hemat saya dapat diiadikan agenda materi perubahan perubahan tata tertib. Perubahan itu mengenai penataan kembali hak-hak anggota dewan/hak DPR, dan perubahan tata cara pembuatan u n d a n g - u n d a n g . P e r u b a h a n y a n g p e r t a m a berkenaan agar DPR dapat meningkatkan t u n g s i p e n g a w a s a n t e r h a d a p p e m e r i n t a h . P e r u b a h a n y a n g k e d u a b e r k a i t d e n g a n p e r k e m b a n g a n b a r u t e n t a n g p e n o l a k a n Presiden terhadap RUU yang sudah disahkan o l e h D P R . P e r u b a h a n l e r s e b u t b u k a n p e r u b a h a n y a n g mendasar, k a r e n a h a n y a dalam tingkat pelaksanaan. Perubahan yang mendasar akan terjadi, kecuali DPR diberi kekuasaan untuk memaksa Presiden menerima RUU yang telah disahkan oleh DPB. Pemberian k e k u a s a a n D P R y a n g d e m i k i a n in i a k a n m e n y . o n l u h u u D 1 9 4 5 , s e h i n g g a h a r u s dipikirkan perubahan UUD 1945. Penolakan pengesahan terhadap RUU penyiaran telah mengawali seiarah baru pembuatan undang- undang. Hampir pasti DPR tidak akan kuasa menolak aiakan pemerintah untuk meniniau kembali. Dasar penerimaan ajakan pemerintah bagi DPR adalah UUD 1945, karena konstitusi Indonesia memang berbeda dengan konstitusi Amerika Serikat. Oleh karena ilu tindakan yang
Hak Atat Penolakun Pensesahan RItIt 7 Sl lt'OTO MI|LYOSUDARIt|q
seyogyanya dilakukan DPR adalah, melakukan p e r u b a h a n l a t a c a r a p e m b u a t a n u n d a n g - undang.
Di dalam Peraturan Tata tertib DPR yang k i n i s e d a n g d i r e v i s i , m e n g e n a l 4 l a h a p pembuatan UndanS-undang, yaitu: a. Rapat paripurna tahap I ; b. Rapat paripurna Tahap ll
; c . R a p a t k o m i s i p a d a ta h a p ll l ;d. Rapat paripurna tahap lV.
Badan Musyawarah mempunyai wewenang u n t u k m e n g g u n a k a n p e n t a h a p a n d e n g a n prosedur singkat. Proses pembahasan BUU m e n i a d i 4 t i , n g k a t in i m e r u p a k a n h a s i l penyederhanaan prosedur pembahasan RUU s e b e l u m n y a . l o .
D i d a l a m P a s a l 2 1 a y a t 1 m e n y a t a k a n :"Anggota-anggota Dewan Perwakilan Bakyat b e r h a k m e m a i u k a n ra n c a n g a n U n d a n g - u n d a n g " . P o n i 6 l a s a n P a s a l 2 1 t i d a k m e m b e r i k a n k € t e r a n g a n t e n t a n g m a k s u d anggola-ariggota itu merupakan hak peroran- gan anggota etau hak dewan. Dalam peraturan tata tertib diatur teniang hak mengaiukan BUU harus sekurang-kurangnya di6lukan oleh 20 orang anggola. Dengan demikian pembuat undang-undang menafsirkan kelenluan Pasal 21 UUDl945 bukan hak setiap anggota DPR.
K e t e n t u a n t e n t a n g iumlah anggota yang m e n g a i u k a n h a k i n i s i a t i l in i , s e b e n a r n y a m e n g h a p u s h a k p e r o r a n g a n . O r g a n i s a s i Peserta Pemilu yang hanya memperoleh kursi di DPR kurang 20 orang, akan kehilangan hak i n i s i a t i f . W a l a u p u n g o l o n g a n m i n o r i t a s i n i seandainya ada peluang menggunakan hak i n i s i a t i t , k e m u n g k i n a n k e c i l b e r h a s i l memperjuangkan di DPR, namun penggunaan hak inisialif bagi setiap anggota harus tetap diberikan.
Ada 3 hal yang timbul sebagai konsekuensi t e r h a d a p p e n o l a k a n p e n g e s a h a n o l e h Presiden, yaitu (a) apakah penolakan Presiden
. , ' i r "
/ , i \ t / l ' r . \ ( J i I r l , i r r { r . / r ' l \ / r . \ i r l t ' ' . . \
i t u d i b e n a r k a n o l e h k o n s t i l u s l l d a n ( b ) J r k a d i b e n a r k a n b il a m a n a P r e s i d e n h a r u s m e n g e m b a l i k a n k e D P R , ( c ) K e b t r l r r h a n h u k u m y a n g t i m b u l d a r i p e r k e m b a n g a n d a l a m p r o s e s p e m b u i a t a n u n d a n g - u n d a n g . P e r s o a l a n y a n g p e r l a m a s a y a k i r a ti d a k b a n y a k m e n i m b u l k a n m a s a l a h , a r t i n y a h a l i t u t i d a l k b e r t e n l a n g a n d e n g a n U U D 1 9 4 5 . P e r s o a l a r ] y a n g k e d u a tyerdapat hambatan, karena FIUU yang ditolak penyesahannya oleh Presiden tidak dibenarkan diajukan dalam masa sidang yang sama. Dalam P a s a l 2 1 a y a t 2 d i n y a t a k a n : . i i k a R U U it u , m e s k l i p u n d i s e t u j u i o l e h D P R , i t d a k d i s a h k a n o l e h P r e s i d e n , m a k a r a n s c a n g a n l a d i t i d a k boleh dimasukkan lagi dalam persidangan DPR m a s a i t u " . P e m b e n t u k U U D 1 9 4 5 t i d a k memberikan penjelasan pertimbangan "tidak dapat damasukkan lagi dalam persidangan DPR masa itu", sehingga menurul hemat saya k e t e n t u a n i n i d a p a t d i t i n g g a l k a n . K o n s t i t u s i yang dalam praktek kurang dapat menampung k e b u t u h a n h u k u m t e r h a d a p p e r k e m b a n g a n , l e b i h j b a i k d i g a n t i . P e n g g a n t i a n k o n s t i t u s i melalui praktek kenegaraan, sebenarnya hal yangsering terjadi. Di Amerika konstitusinya iuga sering berubah dengan berbagai cara. "
"... the federal Constitution has been changed greatly by judicial rulings, legislative enactment, executive action, and customs and usages, as well as by formal process of amendment - ln facl, the formal method of change provided by Article V of Conslutution has proved to be less important than the infornal Iuell)ads
P r o b l e m p e n o l a k a n p e n g e s a h a n R U U berada di luar DPR, sehingga tidak dapat diatur s e c a r a in t e r n . P e m b u a t a n U n d a n g - u n d a n g menyangkut kekuasaan 2 lembaga, yaitu DPR d a n P r e s i d e n , s e h i n g g a s e b e n a r n y a t i d a k c u k u p d i a t u r d e n g a n t a t a t e r t i b D P R . Sebenalnya wajar jika Tata Cara Pembentukan U n d a n g - u n d a n g d i a t u r d e n g a n U n d a n g - undang. Tata Cara Pemilihan Presiden diatur d e n g a n K e t e t a p a n M P R , k a r e n a M P R y a n g
n r e m p u n y a i w e w e n a n g m e m a l r h d a n m e n g a n g k a l P r e s i d e n d a n W a k i l P r e s i d e n . P e m b e n t u k a n p r o d u k M P F d i a t u r d e n g a n K e t e t a p a n M P R , s u d a h t e n t u l a y a k j i k a penlbentukan undang diatur dengan Undang- u n d a n g , k a r e n a P r e s i d e n d a n D P R m e r u p a k a n b a d a n t e r k a i t d e n g a n p r o d u k U n d a n g - u n d a n g . T a t a c a r a p e m b u a t a n U n d a n g - u n d a n g m e r u p a k a n m a t e r i y a n g s a n g a t p e n t i n g . D e m r k i a n p e n t i n g n y a , d i A m e r i k a S e r i k a t h a l i t u diatur dalam konstitusi. Dengan diaturnya Tala C a r a P e m b u a t a n U n d a n g - u n d a n g d e n g a n U n d a n g - u n d a n g , m a t e r i U n d a n g - u n d a n g d a p a t d i b e r i m u a t a n p e n y e l e s a i a n j i k a teriadi p e n o l a k a n p e n g e s a h a n o l e h P r e s i d e n . D a n apabila materi perubahan menyimpang dari ketentuan Pasal 21 ayat 2 UUD.1945, tata cara pembuatan Undang-undang yang menyimpang d a r i U U D 1 9 4 5 h a r u s d i t e l a p k a n o l e h M P R . Perubahan materiil Pasal 21 ayat 2 melalui K e t e t a p a n M P R h a r u s d i l a k u k a n u n t u k m e n a m p u n g k e b u t u h a n p e r k e m b a n g a n d i b i d a n g k e t a t a n e g a r a a n . M a t e r i p e m b u a t a n Undang-undang dituangkannya dalam Undang- u n d a n g . a k a n r n e l i p u t i t a h a p p e n g a j u a n rancangan oleh Pemerintah atau DPR sampai t a h a p p e n g u n d a n g a n l J n d a n g - u n d a n g o l e h S e k r e t a r i a t N e g a r a . D a l a m r e a l i t a p r o s e s p e m b u a t a n u n d a n g - u n d a n g s a m p a i U n d a n g - u n d a n g i t u m e m p u n y a i k e k u a t a n h u k u m m e n g i k a t u m u m n y a b e r l a k u s e j a k ta n g g a l p e n g u n d a n g a n .
I V . P E N U T U P
P e n o l a k a n u n d a n g ' u n d a n g t e n l a n g p e n y i a r a n o l e h P r e s i d e n , m e n d o r o n g k e a r a h p e m i k i r a n b a r u t e r h a d a p i n t e r p r e t a s i U U D 1 9 4 5 . S u a t u p e r u b a h a n y a n g p o s i t i l d i b i d a n g ketatanegaraan, tanpa ada suatu pretensi untuk mengganggu stabilitas ketahanan negara. UUD 1 9 4 5 h a r u s d i a k u i p e n u h d e n g a n "m i s t e r i "
l . e t i d a k i e l a s a n . y a n g m a l n a n y a d a p a t s a j a
t
\ 1 l l , , / , , \ / l I l l ) . \ l ' D . l R \ h l I t o k , 1 t a : P e , o k t A a n I ' e n s . | a l u ! n R t I
PUSAT PENGKAJlAN HI,'(T/,I1Di1N PTIIB,'I \1;I, \:'] V PERSI'! KTI| Jolltnt.! ) ,\o I Tdh n 199-, Ed:l Oktober
berkembang sesuai dengan kemaluan Jaman.
Semakin diteliti sebagian isi penjelasan UUD 1945, semakin saia tidak jelas makna UUD 1945 itu. Oleh sebab itu bagian penielasan harus dipahami sebagai bukan satu-satunya alat talsir Batang Tubuh UUD 1945. Logika b e r p i k i r h a r u s l e b i h b a n y a k d i g u n a k a n menuntun makna batang lubuh UUD 1945.
Di'lndonesia pengesahan RUU dilakukan oleh Presiden selaku pemegang kekuasaan eksekutif, sedangkan di lnggris dan Belanda dilakukan oleh kepala negara. Perbedaan ani membawa konsekuensi bahwa kepala negara s e n a n t i a s a t i d a k d i b e n a r k a u m e n o l a k memberikan persetuiuan. Dalam UUD 1945 membenarkan adanya hak Presiden menolak RUU yang telah memperoleh persetu,uan DPB d a n P r e s i d e n t i d a k d i b e n a r k a n m e n g a j u k a n BUU yang ditolak pada masa sidang tahun yang s a m a . D a l a m h a l P r e s i d e n m e n o l a k pengesahan RUU yang sudah disetuiui oleh DPR, pengaiuan kembali harus dilakukan pada masa sidang tahun berikutnya. Alternatif lain d a p a t l a n g s u n g d i m i n t a k a n p e m b a h a s a n kepada DPR pada masa sidang yang sama, tetapi harus dilakukan perubahan materiil Pasal 21 ayat 2 UUD 1945. Pelaksanaan lebih lanjut tentang tata cara pembuatan undang-undang d i l a k u k a n d a l a m b e n t u k u n d a n g - u n d a n g , sehingga dapat mengikat Presiden dan DPR.
Catatan :
1 . K o o p m a n s , T . , C o m p e n d i u m v a n H e t Staatsrecht, Cet.lll, Kluwer, 1982, h.
9 7 . S o m m i g e n z i e n e r e e n d i r e c t e u i t w e r k i n g i n d e l e e r v a n d e t r i a s Politica. De Grondwet onderscheidt de d i r e l u n c t i e s ( a r t . 5 6 u i t v o e r e n d e , a r t . 1 1 9 w e t g e v e n d e e n a n d a r l , 1 6 9 rechterlijke macht) en deelt ioe aan bepaalde organen. Zo deelt art.119 Gr.
a a n K o n i n g e n S t a t e n - G e n e r a a l t e z a m e n d e b € v o e g d h e i d t o e t o t w e t g e v i n g in m a t e r i e l e z i n . R a t u K e r a j a a n B e l a n d a s e l a k u k e p a l a n e g a r a b e r s a m a d e n g a n p a r l e m e n ( " S t a t e n G e n e r a a l " ) m e m e g a n g k e k u a s a a n l e g i s l a t i f . D i I n d o n e s i a P r e s i d e n s e l a k u k e p a l a e k s e k u t i f b e r s a m a d e n g a n p a r l e m e n (D P R ) menjalankan kekuasaan legislatif . ,bi4 h.99.
Dicey,A.V., lntroduction To The Study Of The Constitution, Cet. X., Macmillan and C o . , O x f o r l , ,1967, h.26. Hal yang berbeda nampak di sini bahwa RUU itu disahkan oleh kepala negara, sedang y a n g m e m p e r s i a p k a n P e m e r i n t a h . K e p a l a n e g a r a ti d a k a k a n p e r n a h dipersalahkan dalam mengesahkan RUU, sebab tradisi kerajaan "The King can do wrong' tetap berlaku dalam sist€in ketatansgaraan Keraiaan In- ggris. Bahkan prisip Kepala Negara tidak boleh menolak RUU yang sudah disahkan oleh Parlemen lelah meniadi contoh "konvensi ketatanegaraan" di Inggris.
Sri Soemantri,Fa rbandingan (anta. Hukum Tatanegan, Alumni, Bandung, 197.1 , h.
99. Hak veto Presiden akan berhasil bila memperoleh dukungan anggota konggres terhadap RUU yang lelah di veto itu meniadi berkurang, sehingga tidak lagi mEmenuhi 2/3 iumlah anggota konggres yang menyetuiui kembali. Di samping itu hak veto dapat berhasil apabila Presiden dalam waktu 10 hari s e t e l a h m e n e r i m a R U U i t u t i d a k menandatanganinya, sedangkan waktu itu konggres telah tidak bersidang.
4 .
Hak Atas Penolakn Pengesahan Rlt{l st t,tI)t o MI tLYOStl DA RMO
I' LIS,1T PEIiGKAJI AI' H UKU LI DAN PI:M8.1}iGUNA,\ PERSPEKTIl;-I'olane 2 iu J TLhun t99^, Edst Oktober
5 . M o h . K u s n a r d i d a n Bintan R. Sara- gih,Susunan Pembagian Kekuasaan Menu rut Sistem U ndang-u ndang Dasar
1945 Gramedia, Jakarta, 1989, h.76.
G e i a l a k e k u a s a a n Presiden lebih mempunyai kedudukan yang lebih kuat ini diielaskan dengan meruiuk sebagai contoh di Amerika Serikat iuga terdapat k e c e n d e r u n g a n i n i. W a l a u p u n di Aherika Serikat ditetapkan bahwa kekuasaan legislalil berada di tangan kongres ("All legislatief powers are vested in Congress"), namun dalam prakteknya Presiden meniadi chiel leg- islalor. Dalam praktek kongres selalu d a p a t m e m a h a m i veto Presiden, w a l a u p u n s i s t e m konstitusinya membuka peluang kepada kongress menetapkan undang-undang (.law") d e n g a n ta n p a menglndahkan v e t o Presiden.
Tresofini, Rocco J.,American Constitutiona!
l-ew, Cet.lV, The Macmillan Company, N e w Y o r k . 1 9 6 6 . h . 7 1 7 .
S o e p a r f a n , P e r b a n d i n g a n L e m b a g a Kepresidenan Republik lndonesia &
Amerika Serikat, Usaha Nasional, S u r a b a y a , 1 9 8 2 , h . 1 6 7 . Di Amerika S e r i k a t k e k u a s a a n P r e s i d e n d a l a m p e m b u a t a n undang-undang t i d a k begitu besar. P re s iden/Pem e rin tah tidak dapat ikut serta secara aktif membahas sualu Rancangan Undang- undang dengan Konggres. Konggres s e n d i r i l a h y a n g oleh UUD diserahi kekuasaan legislatif.
Tresof ini, op. cit..,h .7 1 9.
ibid.,h.720.
10. B.N. Marbun,DPn-Rl pertumbuhan dan Caru Bekerjanya, Gramedia pustaka U l a m a , J a k a r t a , 1 9 9 2 , h. 193- 1 g s . D P R G R 1 9 6 0 m a s i h mengenal p e m e r i k s a a n p e r s i a p a n k o m i s i d a n . pembicaraan dalam rapat paripurna
d a n t i d a k j e l a s t i n g k a t a n pembahasannya. DPBGR 1964- 1966 s e b e l u m o r d e baru melakukan pembahasan RUU satu RUU dalam 6 tingkatan. DPRGR dalam Orde Baru s e i a k 1 9 6 8 m e n e t a p k a n dalam peraturan tata tertibnya pembahasan satu RUU dalam 5 tingkatan.
11. ibid.,h.73-74. Perubahan s€cara formal dalam arti perubahan menurut tata cara yang diatur dalam konstitusi, dilakukan d e n g a n a m a n d e m e n . D i I n d o n e s i a perubahan konstitusi terjadi karena Ketetapan MPR. Pasal 8 UUD 1945 t i d a k d i g u n a k a n dalam proses p e r a l i h a n kekuasaan, d a n d i g a n t i d e n g a n K e t e t a p a n M P R S No.XV/
M P R S / 1 9 6 6 . L i h a r , S u w o r o Mufyosudarmo, Peralihan Kekuasaan, SuAtu Tinjauan Teoritis dan yuridis Pidato Nawaksara, Gramedia pustaka Utama, Jakarta, 1997, h.97.
sI. r'oTo .ttt, LyosIIDARMo
6 .
7 .
8 . 9 .
Hak Atas Penolakan Pengesahan RI:Il
l 0
