KONSEKUENSI YURIDIS SUATU PRODUK HUKUM YANG DIBUAT TANPA DASAR KEWENANGAN YANG TIDAK JELAS
MAKALAH
Untuk memenuhi tugas Politik Hukum
Program Studi Magister Hukum Konsentrasi Hukum Kenegaraan
Disusun oleh: ARYANI WIDHIASTUTI
14/371187/PHK/8175
PROGRAM PASCASARJANA FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS GADJAH MADA
BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Negara Indonesia merupakan Negara hukum, sebagaimana yang dijelaskan dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disebut UUD NRI 1945). Sebagai Negara hukum memberikan konsekuensi bahwa segala kebijakan sebagai suatu politik hukum yang dibentuk dan dilakukan dalam penyelenggaraan Negara harus berlandaskan pada hukum yang telah dibuat. Untuk melegitimasi berlakunya hukum maka diperlukan suatu pembentukan peraturan perundang-undangan sebagai produk hukum. Ada dua macam kelompok produk hukum1:
1. Regelling (Peraturan) adalah produk hukum tertulis yang substansinya mempunyai daya ikat terhadap sebagian/ seluruh penduduk wilayah Negara.
2. Beschikking (keputusan tata usaha Negara (eksekutif) dan putusan (yudikatif)) adalah penetapan tertulis yang dibuat oleh pejabat TUN mendasarkan diri pada peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan bersifat kongkret, individual, final.
Sebagai suatu politik hukum, maka harus memenuhi beberapa unsur diantaranya (1) Harus ada perbuatan aparat yang berwenang, (2) setiap aparat mempunyai fungsi, (3) adanya alternatif yang sudah disediakan Negara untuk di pilih (4) harus ada produk hukum baru yang lahir, (5) harus ada tujuan Negara yang akan diwujudkan. Melihat unsur nomor (1) bahwa produk hukum sebagai wujud kongkret sekaligus sebagai upaya melegitimasi langkah kebijakan yang diambil penyelenggara Negara dalam penyelenggaraan Negara, harus dibuat oleh suatu aparat yang berwenang. Lantas bagaimana apabila produk hukum yang dibuat tersebut tidak berasal dari aparat yang berwenang mengeluarkan produk hukum tersebut? Berdasarkan latar
belakang permasalahan diatas, penulis akan melakukan suatu analisis terkait konsekuensi yuridis suatu produk hukum yang dibuat tanpa dasar kewenangan yang tidak jelas.
B. Rumusan masalah
1. Bagaimana kewenangan membuat suatu produk hukum?
BAB II PEMBAHASAN
A. Kewenangan Membuat Suatu Produk Hukum
Telah dijelaskan diatas bahwa produk hukum terdiri dari dua macam, yaitu peraturan (regelling) dan keputusan TUN (beschikking). Peraturan merupakan hukum yang bersifat in abstracto atau general norm yang sifatnya mengikat umum (berlaku umum) dan tugasnya adalah mengatur hal-hal yang bersifat umum2. Berdasarkan penjelasan Pasal 1 angka 2 Undang-Undang
Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam Peraturan Perundang-undangan.
Tata urutan peraturan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia saat ini, diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Ketentuan Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menyebutkan hierarki peraturan perundang-undangan yaitu:
1. UUD 1945; 2. Ketetapan MPR; 3. UU/Perpu;
4. Peraturan Pemerintah; 5. Peraturan Presiden; 6. Perda Provinsi;
7. Perda Kabupaten/Kota.
Selain jenis peraturan perundang-undangan diatas, masih terdapat peraturan perundang-undangan yang lain yang dijelaskan dalam Pasal 8: “Jenis peraturan perundang-undangan selain dalam ketentuan ini, antara lain peraturan yang ditetapkan oleh MPR, DPR, DPD, MA, MK, BPK, KY, Bank
Indonesia, Menteri, Kepala Badan, Lembaga, atau Komisi yang setingkat yang dibentuk oleh UU atau pemerintah atas perintah UU, DPRD Provinsi, Gubernur, DPRD Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota,Kepala Desa atau yang setingkat”. Lebih lanjut dijelaskan dalam Pasal 8 ayat (2) menyebutkan bahwa jenis peraturan perundang-undangan sebagaimana dalam ketentuan ayat (1), tersebut diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan. Kewenangan legislasi bagi pemerintah atau administrasi Negara yang bersifat mandiri, dalam arti hanya dibentuk oleh pemerintah tanpa keterlibatan DPR, berwujud keputusan-keputusan yang merupakan atau tergolong sebagai peraturan perundang-undangan. Menurut Philipus M. Hadjon, bentuk keputusan tata Negara demikan tidak merupakan bagian dari perbuatan keputusan, tetapi termasuk perbuatan tata usaha Negara di bidang pembuatan peraturan3. Suatu
produk hukum, meskipun dibuat oleh pemerintah atau pejabat administrasi Negara, tidaklah selalu merupakan suatu beschikking (keputusan) namun produk hukum tersebut dapat berbentuk peraturan yang bersifat mengatur secara umum, layaknya peraturan perundang-undangan.
Sedangkan keputusan Tata Usaha Negara (beschikking) menurut Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat tata usaha negara yang berisi tindakan hukum tata usaha negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkret, individual, dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.
Istilah “keputusan” ini dalam beberapa literature terkadang disebut sebagai “ketetapan”. Namun dalam buku Ridwan HR disebutkan bahwa Djaenal Hoesen dan Muchsan mengatakan bahwa penggunaan istilah keputusan barang kali akan lebih tepat untuk menghindari kesimpangsiuran
pengertian dengan istilah ketetapan. Menurutnya, di Indonesia istilah ketetapan sudah memiliki pengertian teknis yuridis yaitu sebagai ketetapan MPR yang berlaku ke luar dan ke dalam4. Suatu keputusan dapat dibuat oleh
organ pemerintahan atau pejabat atat usaha negara yang mempunyai wewenang untuk mengeluarkan suatu keputusan tersebut. Lalu siapa yang termasuk dalam organ pemerintahan atau pejabat tata usaha negara? Pasal 1 angka 8 Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara menjelaskan, Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara adalah badan atau pejabat yang melaksanakan urusan pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Selanjutnya Indroharto mengelompokkan organ pemerintahan atau tata usaha Negara itu diantaranya5:
1. Instansi-instansi resmi pemerintah yang berada di bawah Presiden sebagai kepala eksekutif;
2. Instansi-instansi dalam lingkungan Negara di luar lingkungan kekuasaan eksekutif yang berdasarkan perturan perundang-undangan melaksanakan tugas-tugas pemerintahan;
3. Badan-badan hukum perdata yang didirikan oleh Pemerintah dengan maksud untuk melaksanakan tugas-tugas pemerintahan; 4. Instansi-instansi yang merupakan kerja sama antara pihak
pemerintah dengan pihak swasta yang melaksanakan tugas-tugas pemerintahan;
5. Lembaga-lembaga hukum swasta yang berdasarkan peraturan perundang-undangan dan sistem periiizinan melaksanakan tugas pemerintahan.
Lembaga pemerintahan dalam membuat pengaturan atau mengeluarkan keputusan harus dilandasi oleh kewenangan yang diperoleh dari konstitusi secara atribusi, delegasi atau mandat. Macam kewenangan berdasarkan cara perolehan:
4 Djaenal Hoesen Koesoemahatmadja, Pokok-Pokok Hukum Tata Usaha Negara, Alumni, Bandung, 1979, hlm. 47, Muchsan, Beberapa Catatan tentang Hukum Administrasi Negaradan Peradilan Administrasi di Indonesia, Liberty, Yogyakarta, 1981, dalam Ridwan HR, Ibid., hlm. 143-144
a. Bersifat orisinal
Kewenangan yang langsung diperoleh dari peraturan perundang-undangan dan bersifat permanen.
b. Bersifat non orisinal/ tidak asli
Kewenangan yang diperoleh dari peralihan/ pelimbapahn wewenang dan bersifat sementara. Peralihan/ pelimoahan wewenang itu dikarenakan adanya:
1) Delegasi
Pemberi delegasi disebut delegans. Penerima delegasi disebut delegataris. Semua kewenangan beralih pada delegataris.
2) Mandat
Pemberi mandat disebut mandans. Sedangkan penerima mandat disebut mandataris. Dalam member mandate, yang beralih hanya sebagian kewenangan. Pertanggungjawaban ada di tangan mandataris.
Wewenang yang diperoleh secara atribusi bersifat asli yang berasal dari peraturan perundang-undangan. Dengan kata lain, organ pemerintahan memperoleh kewenangan secara langsung dari redaksi pasal tertentu dalam suatu peraturan perundang-undangan. Dalam hal atribusi, penerima wewenang dapat menciptakan wewenang baru atau memperluas wewenang yang sudah ada dengan tanggung jawab intern dan ekstern pelaksanaan wewenang yang diatribusikan sepenuhnya berada pada penerima wewenang (atributaris). Ada delegasi, tidak ada penciptaan wewenang, namun hanya ada pelimpahan wewenang dari pejabat yang satu kepada pejabat yang lainnya. Tanggungjawab yuridis tidak lagi berada pada pemberi delegasi (delegans), tetapi beralih pada penerima delegasi (delegataris). Sementara itu, pada mandate, penerima mandate (mandataris) hanya bertindak untuk dan atas nama pemberi mandate (mandans), tanggung jawab akhir keputusan yang diambil mandataris tetap berada pada mandans6. Perlu mendapat perhatian
bahwa kewenangan yang mendelegasikan kepada suatu alat penyelenggaraan negara tidak dapat didelegasikan lebih lanjut kepada alat penyelenggara
negara lain, kecuali jika oleh Undang-Undang yang mendelegasikan kewenangan tersebut dibuka kemungkinan untuk itu. Prinsip subdelegasi ini banyak diperdebatkan. Pemikiran awal adalah , delegates non potest delegare
( the delegate may not delegate), maka subdelegasi itu hanya boleh dilakukan jika kewenangan untuk melakukannya ditentukan secara tegas dalam undang-undang yang memberikan delegasi pertama. Bagi pemikiran doktrin pemisahan kekuasaan, membatasi eksekutif dari kebutuhan untuk mengatur sendiri pelaksanaan tugas-tugasnya di bidang eksekutif, dianggap tidak terlalu relevan7
Sebagaimana terlihat pada ajaran Rousseau, pembentukan peraturan negara yang mengikat warga negara dan penduduk secara umum (dari segi adressat) dan secara abstrak (dari segi hal yang diaturnya) beserta sanksi pidana dan sanksi pemaksaannya pada hakikatnya semua itu berasal dari fungsi legislatif yang bersumber pada volonte generale. Dalam perkembangan selanjutnya, ketika badan legislatif sering terlambat mengikuti perkembangan masyarakat, badan legislatif melimpahkan sebagian dari kewenangan legislatifnya kepada badan eksekutif sehingga badan eksekutif ikut pula membentuk peraturan perundang-undangan. Hal ini merupakan perkembangan revolusioner dari teori Trias Politica Montesquieu yang menempatkan pemerintah hanya sebagai pelaksana undang-undang. Bertitik tolak dari penjelasan tersebut, maka pada hakikatnya kewenangan pemerintah atau pejabat administrasi negara dalam pembentukan peraturan perundang-undangan merupakan kewenangan yang bersifat pelimpahan (delegated authority) karena kewenangan asli (original authority) pembentukan peraturan perundang-undangan ada pada badan legislatif. Pendelegasian kewenangan legislatif kepada pemerintah (eksekutif) atau pejabat administrasi negara membuat pejabat pemerintah atau pejabat administrasi negara memiliki kewenangan legislatif seperti halnya pembentuk
undang asli (badan legislatif)8. Mendasarkan hal tersebut, dapat ditarik
kesimpulan bahwa produk hukum yang merupakan peraturan dibuat oleh badan legislatif berasal dari kewenangan atribusi yang langsung diberikan oleh peraturan perundang-undangan, sedangkan produk hukum keputusan yang berasal dari eksekutif atau pejabat administrasi Negara berasal dari kewenangan yang diperoleh secara delegasi.
B. Konsekuensi Yuridis Suatu Produk Hukum yang Dibuat Tanpa Dasar Kewenangan Yang Tidak Jelas
Dalam perkuliahan dengan Prof. Muchsan dijelaskan bahwa absahnya produk hukum harus memenuhi 2 persyaratan:
1. Bersifat materiil
a. Produk hukum yang lahir harus dibuat aparat yang berwenang
b. Dalam penyusunannya tidak mengalami kekurangan yuridis c. Tujuan produk hukum sesuai dengan tujuan dasarnya 2. Bersifat formil
a. Bentuk produk hukum harus sama dengan produk hukum yang dikehendaki
b. Proses pembuatannya harus sama dengan yang sudah diatur dalam peraturan
c. Semua persyaratan yang bersifat khusus harus terakomodasi dalam produk hukum yang baru lahir.
Dalam kajian ini, penulis akan fokus pada pembahasan mengenai unsur “Produk hukum yang lahir harus dibuat aparat yang berwenang”. Lalu bagaimana apabila produk hukum tersebut dibuat tanpa kewenangan yang tidak jelas?
Dalam merumuskan norma hukum yang kongkret dalam suatu peraturan perundang-undangan maka harus berpedoman pada suatu asas hukum. Asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik adalah asas hukum yang memberikan peoman dan bimbingan bagi penuangan
8 Arif Christiono Soebroto, Kedudukan Hukum Peraturan/Kebijakan Dibawah Peraturan Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas disampaikan dalam Workshop
isi peraturan, ke dalam bentuk dan susunan yang sesuai, tepat dalam penggunaan metodenya, serta mengikuti proses dan prosedur pembentukan yang telah ditentukan9.
I.C. van derv lies membagi asas-asas dalam pembentukan peraturan Negara yang baik ke dalam asas-asas yang formal dan yang material. Asas-asas formal meliputi:
1. Asas tentang terminology dan sistematika yang benar 2. Asas tentang dapat dikenali
3. Asas perlakuan yang sama dalam hukum 4. Asas kepastian hukum
5. Asas pelaksanaan hukum sesuai keadaan10
Mengenai asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan dijabarkan pula oleh A. Hamid S. Attamimi, yang menyebutnya sebagai asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang patut, diantaranya11:
1. Asas tujuan yang jelas; 2. Asas perlunya pengaturan;
3. Asas organ/lembaga dan materi muatan yang tepat;
4. Asas dapatnya dilaksanakan; 5. Asas dapatnya dikenali;
6. Asas perlakuan yang sama dalam hukum; 7. Asas kepastian hukum;
8. Asas pelaksanaan hukum sesuai keadaan individual.
9 Sudikno Mertokusumo, Penemuan Hukum (Sebuah Pengantar), Liberty, Yogyakarta, 2006, hlm. 11
10 I.C. Van Der Vlies, Het Wetsbegrip en Beginselen van Behoorlijke regelgeving,
’s-Gravenhage:Vuga 1984 hal 186 seperti dikutip oleh A. Hamid S. Attamimi, Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara, Disertasi Doktor Universitas Indonesia, Jakarta, 1990. hlm. 330
Sedangkan dalam Pasal 5 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan juga menyebutkan, dalam membentuk Peraturan Perundang-undangan harus dilakukan berdasarkan pada asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang baik, yang meliputi:
a. kejelasan tujuan;
b. kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat;
c. kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan; d. dapat dilaksanakan;
e. kedayagunaan dan kehasilgunaan; f. kejelasan rumusan; dan
g. keterbukaan.
Berdasarkan penjelasan Pasal 5 huruf b, kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat diartikan bahwa setiap jenis peraturan perundang-undangan harus dibuat oleh lembaga /pejabat pembentuk peraturan perundang-undangan yang berwenang. Dalam beberapa pendapat ahli dan dalam peraturan perundang-undangan Indonesia sendiri yaitu Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, menyebutkan bahwa “organ yang tepat dalam membuat peraturan perundang-undangan” merupakan salah satu asas/unsur pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik. Apabila suatu peraturan perundang-perundang-undangan tersebut dibuat oleh pihak yang tidak mempunyai kewenangan yang jelas sebagai pembuat peraturan perundang-undangan tersebut maka tidak memenuhi salah satu asas pembentukan peraturan perundang-undangan. Dengan demikian, peraturan perundang-undangan tersebut dapat dibatalkan atau batal demi hukum, sebagaimana dijelaskan dalam penjelasan Pasal 5 huruf b, bahwa
apabila peraturan perundang-undangan tersebut dibuat oleh lembaga/pejabat yang tidak berwenang, maka Peraturan perundang-undangan tersebut dapat dibatalkan atau batal demi hukum.
tinggi, sehingga berlaku norma yang lebih rendah (inferior) dapat dibentuk oleh norma yang lebih tinggi (superior), karena perundang-undangan susunannya berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis membentuk suatu hierarki12.
Maria Farida Indrati dalam bukunya Ilmu Perundang-Undangan menjelaskan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang berlaku saat ini (sejak era reformasi) terdapat kecenderungan untuk meletakkan asas-asas hukum atau asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut di dalam salah satu pasal-pasal awal, atau dalam Bab Ketenuan Umum (dalam hal ini Pasal 5 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan). Apabila hal tersebut dilakukan, maka hal itu tidaklah sesuai dengan pendapat Paul Scholten (sebuah asas hukum bukanlah sebuah aturan hukum), atau dengan perkataan lain peraturan perundang-undangan tersebut sudah menjadikan suatu asas huku atau asas pembentukan peraturan perundang-undangan menjadi suatu norma hukum. Sebagai suatu norma hukum hal tersebut akan berakibat adanya suatu sanksi apabila asas-asas tersebut tidak dipenuhi atau tidak dilaksanakan13.
Mengenai KTUN, melihat dari definisi KTUN dalam Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara, diketahui bahwa KTUN memiliki unsur-unsur antara lain:
1. penetapan tertulis;
2. dieluarkan oleh badan/pejabat TUN;
3. berlandaskan pada peraturan perundang-undangan yang berlaku; 4. bersifat konkret, individual, dan final;
5. menimbulkan akibat hukum;
6. seseorang atau badan hukum perdata.
Pembuatan KTUN harus berdasarkan pada peraturan perundang-undangan maupun berdasarkan pada wewenang pemerintahan yang diberikan oleh epraturan perundang-undangan. Tanpa dasar kewenangan, pemerintah atau
12 Totok Soeprijanto. Op. cit., hlm. 1
pejabat atat usaha Negara tidak dapat membuat dan mengeluarkan KTUN, dan apabila KTUN dikeluarkan oleh pemerintah atau pejabat yang tidak mempunyai wewenang, maka KTUN tersebut menjadi tidak sah. Memahami beberapa penjabaran tersebut, maka dapat disimpulkan bahwa suatu produk hukum baik peraturan maupun KTUN, harus dikeluarkan oleh pihak yang mempunyai kewenangan untuk mengeluarkan produk hukum tersebut, apabila produk hukum tersebut dikeluarkan oleh pihak yang tidak mempunyai kewenangan yang jelas, maka produk hukum tersebut menjadi tidak sah dan produk hukum tersebut dapat dibatalkan atau batal demi hukum.
PENUTUP
A. Kesimpulan
1. Kewenangan membuat suatu produk hukum oleh Pemerintah maupun tata usaha Negara dapat berasal dari kewenangan atribusi, mandat maupun delegasi. Kewenangan atribusi merupakan bentuk kewenangan yang langsung berasal dari peraturan perundang-undangan kepada suatu lembaga Negara/pemerintahan. Delegasi adalah pelimpahan wewenang dari organ pemerintahan yang telah memperoleh kewenangan secara atribusi kepada organ pemerintahan lain. Sedangkan mandat berasal dari perintah atasan untuk melakukan sesuatu.
2. Konsekuensi yuridis suatu produk hukum yang dibuat tanpa dasar kewenangan yang tidak jelas adalah produk hukum tersebut menjadi tidak sah dan produk hukum tersebut dapat dibatalkan atau batal demi hukum.
B. Saran
DAFTAR PUSTAKA
A. Hamid S. Attamimi. 1990. Disertasi. Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara. Jakarta: Universitas Indonesia
Arif Christiono Soebroto. Makalah. Kedudukan Hukum Peraturan/Kebijakan Dibawah Peraturan Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas disampaikan dalam Workshop Peraturan Kebijakan di Kementerian PPN Bappenas. Jakarta
Indroharto. 1993. Usaha Memahami Undang-Undang tentang Peradilan tata Usaha Negara. Jakarta: Sinar Harapan
Maria Farida Indrati S,. 2007. Ilmu Perundang-Undangan (Jenis, Fungsi, Materi muatan). Yogyakarta: Penerbit Kanisius
Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, PT Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2006
SF. Marbun dan Moh. Mahfud. 1987. Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara.
Yogyakarta: Liberty
Sudikno Mertokusumo. 2006. Penemuan Hukum (Sebuah Pengantar). Yogyakarta: Liberty
Totok Soeprijanto. Makalah. Sepintas Kajian Tata Urutan Perundang-Undangan Dan Pendelegasian Wewenang Dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukkan Peraturan Perundang-Undangan, Pusdiklat Pengembangan Sumber Daya Manusia Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan. Jakarta.
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan
