IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PELAYANAN AK/I
–
AK/V
DI DINAS SOSIAL TENAGA KERJA DAN TRANSMIGRASI
KABUPATEN JOMBANG
OLEH :
SITI MARDIANI
NIM : 071143021
PROGRAM MAGISTER
FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
UNIVERSITAS AIRLANGGA
IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PELAYANAN AK/I
–
AK/V
DI DINAS SOSIAL TENAGA KERJA DAN TRANSMIGRASI
KABUPATEN JOMBANG
TESIS
Untuk memperoleh Gelar Magister dalam program Studi Magister Kebijakan Publik pada Program Magister Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu
Politik Universitas Airlangga
Oleh :
SITI MARDIANI
NIM : 071143021
MAGISTER KEBIJAKAN PUBLIK
FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
UNIVERSITAS AIRLANGGA
2015
i
KATA PENGANTAR
Puji syukur saya panjatkan kehadirat Allah SWT yang telah memberikan petunjuk dan rahmat-Nya sehinga Tesis dengan judul “ Implementasi Kebijakan Pelayanan AK/I di Dinas Sosial Tenaga Kerja dan Transmigrasi Kabupaten Jombang”ini dapat terselesaikan dengan baik.
Pemikiran mainstream selama ini berkata bahwa AK/I hanya berfungsi sebagai pelengkap berkas lamaran pekerjaan. Namun tidak banyak yang cukup kritis mempertanyakan apa tujuan kebijakan tersebut, karena jika hanya sekedar untuk mengetahui identitas, riwayat pendidikan maupun pekerjaan, tidak memerlukan AK/I. Pada proses penggalian data di lapangan, penulis memahami bahwa kebijakan pelayanan penempatan tenga kerja tidak hanya mengenai AK/I, tetapi masih ada AK/II hingga AK/V. Selain itu, kelimanya tidak dapat dipisahkan jika ingin berhasil mencapai tujuan pelayanan penempatan tenaga kerja.
Pandangan skeptis masyarakat atas beberapa kebijakan publik memberi kesan rumit dan berbelit-belit, tidak terkecuali kebijakan pelayanannya. Namun jika mau menelaah lebih jauh hingga ke akar masalah kebijakan tersebut dibuat, terungkaplah sebuah cita-cita luhur Negara untuk menyejahterakan kehidupan rakyatnya melalui kebijakan-kebijakan yang terkadang dianggap tidak populis. Demikian yang penulis temukan dalam dalam proses penelitian mengenai implementasi kebijakan pelayanan AK/I – AK/V. Semangat yang begitu indah dibangun di pusat saat menyusun kebijakan tersebut ternyata tidak menetes hingga ke bawah. Kebijakan ada dan diimplementasikan. Namun hanya serupa mata air yang kering, tanpa ada dampak dan manfaat bagi masyarakat.
Penulis menyadari sepenuhnya akan keterbatasan yang dimiliki, oleh karenanya penyelesaian tesis ini tidak terlepas dari dukungan dan bantuan berbagai pihak. Maka, penulis menghaturkan terima kasih dan penghargaan yang setinggi-tingginya kepada yang terhormat:
1. Dr. Falih Suaedi, Drs., M.Si. selaku Dekan Magister Kebijakan Publik Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Airlangga.
2. Antun Mardiyanta, Dr., MA. selaku Ketua Program Studi Magister Kebijakan Publik Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Airlangga sekaligus Dosen Pembimbing Ketua.
3. Erna Setijaningrum, S.I.P., M.Si. selaku Konsultan Pembimbing. 4. Dr. Bintoro Wardiyanto, Drs. MSi selaku Penguji I.
5. Roestoto Hartojo Putro, Drs., SU selaku Penguji II.
ii
7. Ir. Heru Widjajanto, M.Si. selaku Kepala Dinas Sosial Tenaga Kerja dan Tansmigrasi Kabupaten Jombang.
8. Seluruh pejabat dan staf yang membidangi penempatan tenaga kerja di Dinas Sosial Tenaga Kerja dan Tansmigrasi Kabupaten Jombang yang telah membantu dalam proses penelitian.
9. Para nencari kerja yang menjadi narasumber.
10. Untuk kedua orangtuaku ( Bapak dan Ibuku ) dan Adikku yang selalu mendoakan saya.
11. Buat suamiku dan anakku tercinta yang selalu memberikan semangat untuk segera menyelesaikan tesis ini.
Akhirnya, tidak ada karya yang sempurna. Maka, kritik dan saran selalu diperlukan sebagai langkah perbaikan. Besar harapan saya, karya ini bisa memberikan manfaat bagi pembaca.
Penulis,
iii
RINGKASAN
Pemerintah berkewajiban untuk menyediakan lapangan pekerjaan, mengurangi angka pengangguran, dan menyediakan berbagai pelayanan ketenagakerjaan dalam rangka menyejahterakan rakyatnya. Berbagai kebijakan di bidang ketenagakerjaan telah dibuat sejak masa pemerintahan presiden pertama Indonesia hingga saat ini. Ini nmenunjukkan komitmen pemerintah yang tinggi terkait masalah ketenagakerjaan tersebut. Namun, angka pengangguran terbuka di Indonesia nyatanya masih tinggi, yaitu berkisar antara 6-7% atau sekitar 7,4 juta penduduk (Sakernas BPS 2013).
Di Provinsi Jawa Timur terjadi hal serupa, begitu pula di Kabupaten Jombang. Kebijakan ketenagakerjaan telah dijalankan, pelayanan penempatan tenaga kerja juga telah dilakukan, tetapi hasilnya belum juga maksimal. Tingkat Partisipasi Angkatan Kerja (TPAK) masih sangat rendah, yang menunjukkan bahwa para pengangguran tersebut adalah pengangguran pasif yang tidak aktif di pasar kerja. Padahal pada era seperti sekarang ini, pasar kerja bergerak sangat dinamis dan harus selalu diikuti jika tidak ingin tertinggal informasi.
Rendahnya TPAK di Kabupaten Jombang dapat dilihat dari jumlah angkatan kerja yang membuat AK/I, yaitu hanya sekitar 20% dari angka pengangguran di Kabupaten Jombang. Sisanya adalah pengangguran pasif sebanyak 80%. Padahal Pemerintah Kabupaten Jombang melalui Dinas Sosial Tenaga Kerja dan Transmigrasi Kabupaten Jombang telah melaksanakan peraturan Menteri Tenaga Kerja dan Tansmigrasi RI Nomor PER.07/MEN/IV/2008 mengenai penempatan tenaga kerja, yaitu melalui pelayanan AK/I – AK/V. Tetapi, berdasarkan observasi awal, ternyata kebijakan tersebut tidak dilaksanakan secara komprehensif, hanya dilaksanakan secara parsial melalui pelayanan AK/I. Tidak ada tindak lanjut hingga penempatan. Maka, tujuan penelitian ini adalah untuk mengetahui mengapa kebijakan AK/I – AK/V tidak mencapai tujuan utamanya, yakni penempatan tenaga kerja dan pengurangan angka pengangguran.
Penelitian ini menggunakan pendekatan kualitatif dengan metode analisis data deskriptif kualitatif. Pengumpulan data dilakukan melalui wawancara mendalam, observasi langsung, dan penelusuran literatur. Wawancara mendalam dilakukan kepada penyedia jasa layanan dan pengguna jasa layanan. Pengukuran keberhasilan implementasi kebijakan menggunakan model implementasi kebijakan George C. Edwards III, dimana terdapat empat dimensi yang mempengaruhi keberhasilan implementasi kebijakan, yaitu Communications, Resources, Dispositions, danBureaucratic Structure.
iv
kebijakan substantifnya. Pada poin Resources, hambatan paling besar adalah terkait fasilitas dan wewenang. Para pejabat pelaksana di tingkat daerah menggunakan wewenangnya untuk melaksanakan kebijakan pelayanan ketenagakerjaan secara parsial, yakni hanya pelayanan AK/I saja. Fasilitas juga masih banyak kekurangan sehingga proses implementasi mengalami hambatan. Pada poin Dispositions, sikap dan persepsi pejabat pelaksana di daerah mengakibatkan kebijakan dilaksanakan secara parsial dan hilangnya prosedur wawancara. Pada akhirnya hal tersebut menyebabkan apresiasi masyarakat terhadap kebijakan tersebut rendah. Pada poin Bureaucratic Structure, SOP yang dibuat justru malah menghambat keberhasilan implementasi. Sedangkan fragmentasi membuat koordinasi antar bidang terhambat.
v
ABSTRAK
Masalah ketenagakerjaan selalu menjadi prioritas utama pemerintah. Berbagai kebijakan ketenagakerjaan difokuskan untuk mengurangi angka pengangguran. Salah satu cara mengurangi angka pengangguran adalah dengan melakukan kebijakan yang terintegrasi untuk pelayanan penempatan tenaga kerja melalui AK/I – AK/V. Sayangnya, kebijakan tersebut terbukti gagal mencapai tujuannya, khususnya di Kabupaten Jombang. Meskipun kebijakan tersebut telah dijalankan, namun Tingkat Partisipasi Angka Pengangguran (TPAK) di Kabupaten Jombang masih tinggi. Artinya, pencari kerja rata-rata adalah pencari kerja pasif yang tidak terlibat di pasar kerja. Maka tujuan penelitian ini adalah untuk mengetahui mengapa implementasi kebijakan AK/I – AK/V tidak berhasil mencapai tujuan utamanya.
Penelitian ini menggunakan pendekatan kualitatif dengan metode analisis data deskriptif-kualitatif. Teknik pengumpulan data dilakukan melalui wawancara, observasi langsung, dan penelusuran literatur. Wawancara dilakukan dengan teknik purposive sampling dan snowball sampling. Pengukuran keberhasilan implementasi kebijakan menggunakan model implementasi kebijakan Edwards III, dimana terdapat empat dimensi yang mempengaruhi keberhasilan implementasi kebijakan, yaitu Communications, Resources, Dispositions, danBureaucratic Structure.
Hasil penelitian ini menunjukkan adanya hambatan pada poin Communications, Resources, Dispositions dan Bureaucratic Structure. Hambatan-hambatan tersebut menggambarkan bahwa pelaksana kebijakan di tingkat daerah tidak memahami kebijakan substantif pelayanan AK/I – AK/V, sehingga kebijakan hanya dilaksanakan secara parsial dan prosedur utama dan yang penting justru dihilangkan. Selain itu, pejabat di tingkat daerah juga tidak konsisten dalam pelaksanaan kebijakan. Terkait dengan fasilitas, hambatan yang dihadapi adalah masih banyak kekurangan sarana dan prasarana pelayanan. SOP yang dibuat juga menghambat keberhasilan implementasi.
vi
ABSTRACT
Labor Issues are always in the top priority of the Government. Many policies are created for decrease unemployment. For decreasing unemployment, our government creates an integrated policy for employment services through the AK/I–AK/V services. Unfortunately, that policy failed to reach its purpose, especially in Jombang Regency. Although this policy has been implemented, Tingkat Partisipasi Angka Pengangguran (TPAK) in Jombang Regency always stays in high level. It means that jobseekers are passive, who did not involved in job market. So, the purpose of this research is to find out the reason of why the implementation of AK/I –AK/V policies failed to reach its purpose.
This research uses qualitative approach which takes description-qualitative technique as data analysis method. Data were collected through interview, direct observation, and literary study. Interview was conducted through purposive sampling and snowball sampling. To evaluate the success of policy implementation, this research uses the model of Edwards III, which divided into 4 dimensions, Communications, Resources, Dispositions, and Bureaucratic Structure.
The research result shows that there are many obstacles in Communications, Resources, Dispositions and Bureaucratic Structure. All of the obstacles show that local government did not understand the main idea of substantive policy of AK/I – AK/V. It causes this policy just implemented partially and then the main procedure was eliminated. Beside, local public administrators did not consistently implementing this policy. SOP also limiting the policies implementation.
Key Words: AK/I – AK/V Services, Policies Implementation Model by Edwards III
DAFTAR ISI
1.1. Latar Belakang ... 11.2. Rumusan Masalah ... 22
1.3. Tujuan Penelitian ... 22
1.4. Ruang Lingkup Penelitian ... 22
1.5. Manfaat Penelitian ... 23
BAB II TINJAUAN PUSTAKA 2.1. Penelitian Terdahulu ... 25
2.2. Kerangka Teori ... 33
2.2.1. Studi Kebijakan Publik ... 33
2.2.2. Tahap-tahap Kebijakan Publik Menurut William Dunn……….. 36
2.2.3. Perencanaan dan Perumusan Kebijakan Publik ……….. 40
2.2.4. Implementasi Kebijakan Publik……….……….. 48
2.2.5. Kebijakan Pelayanan AK/I– AK/V ………..…….. 70
2.3. Definisi Konsep ... 74
2.4. Kerangka Pemikiran... 77
BAB III METODOLOGI PENELITIAN 3.1. Pendekatan Penelitian ... 79
3.2. Metode Analisis Data Deskriptif-Kualitatif ... 82
3.3. Lokasi Penelitian... 82
3.4. Jenis dan Sumber Data... 82
3.5. Teknik Pengumpulan Data... 83
3.6. Penentuan Informan ... 83
3.8. Teknik Keabsahan Data ... 86
BAB IV GAMBARAN LAPANGAN PENELITIAN 4.1. Profil Dinsosnakertrans Kab. Jombang... 88
4.1.1. Visi, Misi, dan Tujuan ... 88
4.1.2. Tugas Pokok dan Fungsi Dinsosnakertrans Kab. Jombang ... 91
4.1.3. Sumber Daya Aparatur Dinsosnakertrans Kab. Jombang ... 92
4.1.4. Struktur Organisasi Dinsosnakertrans Kab. Jombang ... 93
4.1.5. Bidang Pelatihan Penempatan Tenaga Kerja dan Transmigrasi sebagai Pelaksana Teknis Penempatan Tenaga Kerja dan Penyedia Informasi Ketenagakerjaan ... 94
4.2. Peraturan-peraturan yang Terkait dengan Pelayanan Ketenagakerjaan ... 97
4.3. Standard Operating ProcedurePelayanan AK/I ... 99
BAB V HASIL DAN PEMBAHASAN 5.1. Communication ... 102
5.1.1. Transmisi ... 102
5.1.2. Kejelasan ... 122
5.1.3. Konsistensi ... 127
5.2. Resources... 134
5.2.1. Staf... 134
5.2.2. Informasi ... 137
5.2.3. Wewenang ... 139
5.2.4. Fasilitas... 146
5.3. Disposition... 153
5.4. Bureaucratic Structure... 158
5.4.1. Prosedur-prosedur kerja atauStandard Operating Procedure (SOP) ... 159
5.4.2. Fragmentasi ... 161
BAB VI KESIMPULAN DAN REKOMENDASI 6.1. Kesimpulan ... 163
6.2. Rekomendasi... 164 DAFTARPUSTAKA
LAMPIRAN-LAMPIRAN
DAFTAR TABEL
Tabel 1.1 Peraturan Pemerintah Indonesia Terkait dengan Ketenagakerjaan……. 2
Tabel 1.2 Jumlah Angkatan Kerja, Penduduk Bekerja, Pengangguran, TPAK dan TPT di Indonesia periode 1986–2013………..……. 5
Tabel 1.3 Jumlah Penganggur Kabupaten/Kota di Jawa Timur Tahun 2007-2011.. 7
Tabel 1.4 Jumlah Angkatan Kerja Menurut Golongan Umur Kab. Jombang Tahun 2006–2010……….……. 15
Tabel 1.5 Jumlah pencari kerja yang membuat AK/I di Dinas Sosial Tenaga Kerja dan Transmigrasi Kabupaten Jombang Tahun 2010–2014...…. 16
Tabel 3.1 Rincian Informan yang Telah Diwawancarai………...….. 85
Tabel 4.1 Sumber Daya Aparatur Dinas Sosial Tenaga Kerja dan Transmigrasi Kabupaten Jombang………...….. 93
Tabel 4.2 Peraturan-peraturan Terkait Ketenagakerjaan ………... 98
Tabel 4.3 Standard Operating Proceduresdalam pembuatan AK/I di Dinas Sosial Tenaga Kerja dan Transmigrasi Kabupaten Jombang……... 99
Tabel 5.1 Bukti-bukti adanya hambatan dalam transmisi……... 122
Tabel 5.2 Bukti-bukti adanya hambatan terkait dengan kejelasan kebijakan... 126
Tabel 5.3 Bukti-bukti adanya hambatan terkait konsistensi……... 133
Tabel 5.4 Bukti-bukti adanya hambatan terkait dengan staf……... 137
Tabel 5.5 Bukti-bukti adanya hambatan dalam hal informasi……... 139
Tabel 5.6 Bukti-bukti adanya hambatan dalam hal wewenang……... 145
Tabel 5.7 Bukti-bukti adanya hambatan dalam hal fasilitas……... 152
Tabel 5.8 Bukti-bukti adanya hambatan dalam hal Disposisi……... 158
Tabel 5.9 Bukti-bukti adanya hambatan dalam SOP……... 161
DAFTAR GAMBAR
Gambar 2.1 Elemen Sistem Kebijakan oleh Dunn (1994) …………..………….. 43 Gambar 2.2 A Frame Work for Implementations Analysis………...…… 66 Gambar 2.3 Model Implementasi Kebijakan George C. Edwards III……..………….. 70 Gambar 2.4 Kerangka Pemikiran………...…….. 78 Gambar 3.1 Teknik Keabsahan Data...………...…….. 86 Gambar 4-1 Struktur Organisasi Dinas Sosial Tenaga Kerja dan Transmigrasi
Kab.Jombang………....………...…….. 91 Gambar 5.1 Model Implementasi Kebijakan George C. Edwards III...…….. 101 Gambar 5.2 Alur Proses Pengurusan Kartu AK/I (Kartu Pencari Kerja)...…….. 111
