BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah
Kesehatan merupakan bagian dari hak asasi manusia dan salah satu asset yang sangat berharga. Kesehatan tidak hanya mencakup pada kondisi fisik seseorang saja, tetapi juga kondisi mentalnya. Kesehatan fisik secara tidak langsung akan mempengaruhi kesehatan mental seseorang , dan begitu pula sebaliknya. Definisi sehat yang dirumuskan oleh World Health Organization (WHO) adalah bahwa “Health is a state of complete physical, mental and social well-being and not merely the absence of diseas or infirmity” 1, yaitu kesehatan mencakup fisik, mental (pengahargaan dan martabat) dan social (jaminan hukum, adat istiadat, dan lain-lain) secara lengkap, tidak hanya berarti tidak adanya penyakit atau tubuh yang lemah. Undang-undang nomor 36 tahun 2009 tentang Kesehatan mendefinisikan “kesehatan adalah keadaan sehat, baik secara fisik, mental, spiritual maupun sosial yang memungkinkan setiap orang untuk hidup secara sosial dan ekonomis”.
Sebagai pendukung dari terwujudnya kesehatan pastinya dibutuhkan sebuah institusi atau unit yang spesifik dalam hal memberikan pelayanan kesehatan medis kepada masyarakat yang salah satunya ialah Rumah Sakit.
Rumah sakit sebagai salah satu penyelenggaraan pelayanan medis, memiliki tugas-tugas pokok, yaitu memelihara dan meningkatkan kesehatan perorangan melalui pelayanan medis, Sebagai sebuah institusi pelayanan
1 http://www.int/about/definition/en/print.html, diakses tanggal 30 maret 2015
kesehatan, rumah sakit menjadi tempat pemulihan dan rehabilitasi medis bagi setiap orang yang mengalami sakit baik mental, spiritual, maupun rohani. Rumah sakit diselenggarakan berasaskan Pancasila dan didasarkan kepada nilai kemanusiaan, etika dan profesionalitas, manfaat, keadilan, persamaan hak dan anti diskriminasi, pemerataan, perlindungan dan keselamatan pasien, serta mempunyai fungsi sosial2, sehingga pada hakekatnya rumah sakit berfungsi sebagai tempat penyembuhan penyakit dan pemulihan kesehatan dan fungsi yang dimaksud tersebut memiliki makna bahwa pemerintah juga turut andil dan bertanggung jawab dalam meningkatkan taraf kesehatan masyarakat. Menurut UU No. 44 Tahun 2009 tentang Rumah Sakit, bagian menimbang pada poin B menjelaskan bahwa :
Rumah Sakit adalah institusi pelayanan kesehatan bagi masyarakat dengan karakteristik tersendiri yang dipengaruhi oleh perkembangan ilmu pengetahuan, kamajuan teknologi, dan kehidupan sosial ekonomi masyarakat yang harus tetap mampu meningkatkan pelayanan yang lebih bermutu dan terjangkau oleh masyarakat agar terwujud derajat kesehatan yang setinggi- tingginya.
Pada dasarnya rumah sakit merupakan institusi yang padat modal, padat teknologi, dan padat tenaga, sehingga pengelolaan rumah sakit tidak bisa semata- mata hanya sebagai unit sosial semata, melainkan rumah sakit mulai dijadikan sebagai sebagai subyek hukum dan sebagai target gugatan terhadap tindakan- tindakan serta perilaku yang dianggap merugikan serta berpotensi menimbulkan konflik apabila hubungan antara pemilik, pengelola dan staf medis tidak diatur dengan dan terintegrasi dengan baik, sehingga hal ini dipandang sebagai hal yang
2 UU RI Nomor 44 Tahun 2009 Tentang Rumah Sakit, Pasal 2 dalam Irfan Iqbal Muthahhari (editor), Kumpulan Undang-undang No. 29 Tahun 2004 Tentang Praktik Kedokteran, No 44 Tahun 2009 Tentang Rumah Sakit, No. 36 Tahun 2009 Tentang Kesehatan, (Jakarta: Prestasi Pustaka, 2011), hlm.
73.
cukup krusial dan perlu diatur dalam sebuah peraturan internal yang mengatur hubungan antara ketiga unsur tadi, dalam suatu wadah peraturan internal rumah sakit atau hospital bylaws. Namun terkadang masih ada beberpa institusi rumah sakit yang bahkan belum mengetahui apa dan bagaimana cara penyusunannya, maka departemen kesahatan dipandang perlu untuk mengeluarkan pedoman terkait dengan pedoman dan mekanisme penyusunan hospital bylaws.3
Dimasa lalu rumah sakit sering dipandang sebagai lembaga sosial yang kebal hukum berdasarkan “Doctrin of charitable immunity”4 sebab menghukum sebuah intitusi Rumah Sakit dalam hal pembayaran ganti rugi sama artinya dengan mengurangi asetnya. Namun setelah terjadi perubahan paradigma dunia tentang rumah sakit, dimana rumah sakit merupakan institusi yang padat modal, padat teknologi dan padat tenaga, sehingga Rumah Sakit tidak bisa semata-mata sebagai unit sosial, maka mulai sejak itu Rumah Sakit mulai dijadikan sebagai subyek hukum dan sebagai target gugatan atas perilakunya yang merugikan.
Pada dasarnya wewenang Rumah Sakit yang paling esensial adalah memberikan pelayanan medis kepada pasien. Pelayanan pun harus mengikuti asas-asas dalam pelayanan medis sebagaimana dikatakan Anny Isfandyarie5 tujuh Bentuk pelayanan Rumah Sakit menurut Alexandra Ide terdiri dari: rekam medik, Hospital by laws, audit medik Rumah Sakit, Manajemen Konflik Hubungan
Medis, dan Asuransi Kesehatan. Berdasarkan jenis pelayanan pihak rumah sakit ini, diketahui bahwa wewenang rumah sakit adalah untuk membuat rekam medik,
3 Divisi bioteka dan Humaniora FK USU 2009
4 Soerjono Soekanto dan Herkutanto, pengantar hukum kesehatan, Remadja Karya, Bandung, hlm 126
5 Anny Isfandyari, Tanggung Jawab Hukum dan Sanksi bagi Dokter Buku I, Prestasi Pustaka, Jakarta hlm. 33
Hospital by laws, audit medik Rumah Sakit, Manajemen Konflik Hubungan
Medis, dan Asuransi Kesehatan.6 Dapat dilihat peraturan internal rumah sakit (hospital bylaws), merupakan salah satu komponen yang esensial dan dipandang sebagai sesuatu yang cukup krusial dalam penyelenggaraan pelayanan medik serta memaksimalkan kinerja dan pelayanan rumah sakit yang bersifat administratif
Acuan dan atau dasar hukum terkait hospital bylaws dalam mengatur penyelenggaraan pelayanan di rumah sakit, yaitu dalam keputusan menteri kesehatan nomor : 772/Menkes/SK/VI/2002 Tentang pedoman peraturan internal rumah sakit ( Hospital bylaws), dan keputusan menteri kesehatan nomor 631/Menkes/SK/IV/2005 Tentang pedoman tentang pedoman peraturan internal staf medis (medical staff bylaws) yang berdasarkan Pasal 2 PP nomor 32 tahun 1996 yang digolongkan sebagai staf medis meliputi dokter dan dokter gigi, dan dengan tenaga pendukung lainnya yakni, Tenaga keperawatan yang meliputi perawat dan bidan. Tenaga kefarmasian meliputi apoteker, analis farmasi, dan asisten apoteker. Tenaga Kesehatan Masyarakat yang meliputi Epidmolog kesehatan, Entomology kesehatan. Tenaga gizi meliputi nutrisi dan dietsien.
Tenaga keterampilan fisik meliputi fisioterapi, okupasiterapis serta Tenaga ketgeknisian medis yang meliputi radiographer, radioterapis dan lain sebagainnya.
Terkait pengaturan tentang medical staff bylaws Staf medis merupakan tenaga yang mandiri, karena setiap dokter dan dokter gigi memiliki kebebasan
6 Alexandra Ide, Etika dan Hukum dalam Pelayanan Kesehatan, (Yogyakarta: Grasia, 2012), hlm.
319- 356.
profesi dalam mengambil keputusan klinis pada pasien. Keputusan untuk memberikan tindakan medis maupun terapi pada setiap pasien harus dilakukan atas kebebasan dan kemandirian profesi dan tidak boleh atas pengaruh atau tekanan fihak lain. Kebebasan profesi yang diberikan tidaklah berarti kebebasan penuh tanpa batas namun harus tetap terikat dengan standar profesi, standar kompetensi dan standar pelayanan medis.
Staf medis dalam memberikan pelayanan tidak terikat dengan jam kerja khususnya untuk kasus-kasus gawat darurat, hal ini berbeda dengan tenaga kesehatan lainnya yang bekerja di rumah saki terikat dengan jam dinas yang diatur sesuai dengan jadwal dinasnya dan peraturan kepegawaian baik sebagai Pegawai Negeri Sipil maupun sebagai tenaga Non Pegawai Negeri Sipil yang berlaku disetiap rumah sakit. Perbedaan lain adalah tenaga kesehatan lainnya terikat pada unit kerjanya selama menjalankan tugas dinas tetapi seorang tenaga medis dapat berpindah dari satu unit kerja ke unit kerja lainnya pada hari yang sama sesuai keburuhan pekerjaan.
Melalui peraturan internal, profesi medis yang bertugas khusunya di Rumah Sakit PKU Muhammadiyah Yogyakarta diharapkan dapat melakukan self governing, self controlling dan self disciplining. Tujuan pengaturan diri sendiri
tidak memiliki maksud lain kecuali untuk manjaga mutu staf medis dalam memberikan layanan, oleh karena itu perlu dibuat peraturan tersendiri (medical staff bylaws) yang dapat mengatur staf medis secara internal.
Dalam praktik penyelenggaraan pelayanan medik terhadap pasien terkadang terjadi hal-hal yang tidak diharapkan dalam bentuk kerugian yang diderita oleh
pihak pasien, seperti cacat fisik, dan atau bahkan meninggal dunia yang didasarkan pada asumsi terjadinya tindakan malapraktik medis oleh pihak rumah sakit, kondisi ini kemudian menempatkan dokter dan perawat sebagai tenaga medis yang paling dekat hubunganya dengan pasien, sehingga rumah sakit dipandang perlu untuk mengatur terkait pertanggung jawaban medis maupun pertanggung jawaban hukum masing-masing pihak yang terlibat secara langsung dalam pelayanan medik terhadap pasien, dan dapat dipertanggung jawabkan atas kesalahan dan kelalaian yang mungkin dilakukan
Pada hakekatnya Hospital bylaws ini hanya mengikat secara internal, yang artinya ketentuan didalamnya hanya mengatur dan mengikat bagi tenaga medis saja, sedangkan terhadap pasien yang dirugikan dalam pelayanan medis, sama sekali tidak tahu kepada siapa kepada siapa ia harus meminta pertanggung jawaban hukum, apalagi dalam praktik yang terjadi dan berkembang saat ini, penyelesaian sengketa yang dilakukan sama sekali dipandang tidak dapat memberikan kepuasan kepada pihak pasien sebagai pihak yang cukup dirugikan, padahal penerapan hospital bylaws ini merupakan perwujudan nyata dari asas kepastian hukum. Asas kepastian hukum ini memberikan jaminan kepada para pihak yang terlibat didalam pelayanan ,medis dirumah sakit, untuk bertanggung jawab secara hukum apabila dikemudian nanti ditemukan dan atau terjadi sengketa medik.7
hal diatas menuntut setiap rumah sakit untuk menyusun peraturan Internal Rumah Sakit untuk menyusun suatu peraturan internal rumah sakit yang juga sekaligus memberikan perlinungan dan kepastian hokum baik bagi Rumah Sakit
7 Suripto widjaja “hospital bylaws dan asas kepastian hukum” tesis hlm 3
sendiri dan juga bagi pihak pasien, namun dilokasi dimana peneliti melakukan penelitian yakni di Rumah Sakit PKU Muhammadiyah yang pada hakekatnya telah menyusun peraturan internal rumah sakit belum melakukan mekanisme dan prosedur penyusunan sebagaimana yang diamanatkan oleh Keputusan Menteri Kesehatan tentang pedoman peraturan Internal Rumah Sakit, baik itu dari hal yang sifatnya teknis atau bahkan prosedural, padahal sebagaimana yang telah diamanatkan bahwa setiap penyusunan suatu Peraturan Internal Rumah Sakit haruslah berpedoman dan beracuan pada prosedur, mekanisme dan tata cara sebagaimana yang diamanatkan oleh keputusan menteri kesehatan diatas yakni dalam Keputusan Menteri Kesehatan RI No : 772/MENKES/SK/VI/2002 namun mengapa pihak Rumah Sakit PKU Muhammadiyah Yogyakarta masih tetap melakukan prosedur penyusunan Hospital bylaws yang tidak sesuai atau bahkan menyimpang dari peraturan yang telah ada.
Berdasarkan hal-hal tersebut, maka pada dasarnya hospital bylaws juga seharusnya menjadi dasar hukum dari kegiatan penyelenggaraan pelayanan medik di rumah sakit, sehingga berdasarkan uraian latar belakang tersebut maka dari itulah peneliti ini akan melakukan penelitian mengenai “Penerapan Peraturan Internal Rumah Sakit (Hospital Bylaws) di Rumah Sakit PKU Muhammadiyah Yogyakarta”8
8 Ibid hlm 5
B. Rumusan Masalah
Didasarkan pada uraian singkat latar belakang diatas, maka dalam penelitian ini dirumuskan beberapa rumusan permasalahan, yaitu sebagai berikut:
1. Ketentuan apa saja yang disimpangi dan mengapa pihak Rumah Sakit PKU Muhammadiyah Yogyakarta tetap melakukan penyimpangan dalam Proses penyusunan Peraturan Internal Rumah Sakit (Hospital bylaws) dari ketentuan yang telah diamantkan dalam Keputusan Menteri Kesehatan RI Nomor 772/MENKES/SK/VI/2002 ?
2. Bagaimanakah bentuk pertanggungjawaban hukum di Rumah Sakit PKU Muhammadiyah Yogyakarta apabila ditemui pasien yang mengalami kerugian akibat penyelenggaraan pelayanan medik?
C. Tujuan Penelitian
Dari berbagai uraian diatas, mulai dari latar belakang hingga rumusan masalah dapat dirumuskan beberapa hal dan tujuan yang hendak dicapai penulis dalam penelitian ini, yang dibagi menjadi dua, yaitu :
1. Tujuan Objektif
a. Untuk Meninjau dan mengkaji mekanisme dalam proses penyusunan peraturan internal rumah sakit (hospital bylaws) di Rumah Sakit PKU Muhammadiyah Yogyakarta apakah telah sesuai sebagaimana yang diamantkan dalam Keputusan Menteri Kesehatan RI No :
772/MENKES/SK/VI/2002 tentang pedoman penyusunan peraturan Internal Rumah Sakit (Hospital Bylaws)
b. Untuk mengetahui dan mengkaji pengaturan terkait bentuk pertanggung jawaban hukum di Rumah Sakit PKU Muhammadiyah Yogyakarta terhadap pasien yang dirugikan, dalam hal penyelenggaraan pelayanan medik, didasarkan pada penerapan peraturan internal rumah sakit (hospital bylaws)
2. Tujuan Subjektif
a. Untuk memperoleh data akurat tentang objek yang diteliti sebagai bahan dasar penyusunan penulisan Hukum sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar kesarjanaan dalam bidang Ilmu Hukum di Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada
b. Sebagai sumbangan pemikiran bagi masyarakat, agar masyarakat mengetahui bagaimana penerapan Peraturan Internal Rumah Sakit (Hospital Bylaws) di Rumah Sakit PKU Muhammadiyah Yogyakarta
D. Manfaat Penelitian
Penelitian yang dilakukan ini diharapkan dan mudah-mudahan dapat bermanfaa bagi peneliti sendiri, civitas akademik fakultas ilmu hukum universitas gadjah mada Yogyakarta maupun bagi para pembaca atau pihak-pihak lain yang berkepentingan.
1. Manfaat akademis
Penelitian ini sungguh erat kaitan dan hubunganya dengan mata kuliah konsentrasi aspek keperdataan hukum kesehatan, dan mata kuliah lainnya, sehingga dengan melakukan penelitian ini diharapkan peneliti dan seluruh pihak yang berkepentingan dapat lebih mudah memahaminya.
2. Manfaat dalam implementasi atau praktik
Penelitian ini memfokuskan rumah sakit PKU Muhammadiyah Yogyakarta sebagai objek penelitian, sehingga nantinya diharapkan para pengambil kebijakan serta unsur penting rumah sakit yakni pemilik, pengelola dan staf medis Maupin pihak-pihak lain yang dipandang berkepentingan dapat menggunakan penelitian ini sebagai bahan pelengkap dan atau pertimbangan
E. Keaslian Penelitian
Penelitian yang dilakukan peneliti tentang “Penerapan Peraturan Internal Rumah Sakit (Hospital bylaws) di Rumah Sakit PKU Muhammadiyah Yogyakarta” yang diketahui oleh peneliti, berdasarkan penelusuran di perpustakaan fakultas hukum universitas gadjah mada, perpustakaan pusat universitas Gadjah Mada dan setelah melakukan pencarian melalui internet ditemukan antara lain9 :
1. Hospital Bylaws dan Asas Kepastian Hukum karya Iping Suripto Widjaja, mahasiswa pascasarjana Magister Hukum Kesehatan Universitas Katolik Soegijapranata Semarang penelitian ini dilakukan tahun 2008. Rumusan masalah dari Penulisan Hukum tersebut adalah sebagai berikut :
9 Suripto Widjaja “Hospital bylaws dan asas kepastian hukum” tesis hlm 4
1. Apakah yang dimaksud dengan Peraturan Internal Rumah Sakit (Hospital bylaws) ?
2. Apakah yang dimaksud dengan asas kepastian hukum ?
3. Apakah penerapan peraturan Internal Rumah Sakit (Hospital bylaws) di Rumah Saki menyebabkan dilanggarnya asas kepastian hukum ?
Adapun hasil dari penelitian tersebut adalah sebagai berikut :
Rumah Sakit dalam menyelenggarakan kegiatan pelayanan kesehatan secara internal, diatur oleh seperangkat hukum yang disebut yang disebut Peraturan Internal Rumah Sakit (Hospital Bylaws), peraturan ini dalam penerapannya dilengkapi dengan beberapa peraturan teknis pelaksanaan operasional rumah sakit, seperti S.O.P (Standar Operating Procedur), Job Description dan sebagainya, Hospital Bylaws merupakan regulasi yang dibuat oleh rumah sakit dan hanya berlaku di rumah sakit yang bersangkutan, serta merupakan peraturan tertinggi di RS yang bersangkutan.
Hospital bylaws adalah hukum dasar tertulis bagi kegiatan atau
operasionalisasi suatu rumah sakit, yang dalam penerpannya Hospital bylaws ini memiliki beberapa cirri-ciri dan karakteristik yang membedakannya dengan aturan hukum lain, yaitu yang pertama, Hospital bylaws pada dasarnya mengatur hal-hal yang merupakan konstitusi rumah sakit atau peraturan-peraturan dasar rumah sakit. Kedua adalah Hospital bylaws merupakan suatu Tailor made.
Ketiga Hospital bylaws pada prinsipnya adalah aturan yang ditetapkan oleh pemilik atau yang mewakili. Keempat merupakan landasan bagi pembuatan Rules and Regulation.
Berdasarkan pengamatan penulis, Skripsi ini berbeda dengan tesis tersebut diatas, yang dimana tesis tersebut fokus pada penerapan hospital bylaws secara umum tanpa ada lokasi dan atau objek penelitian yang spesifik, terkait dengan asas kepastian hukum, dalam tesis tersebut diatas lebih menyoroti dilanggarnya asas kepastian hukum dalam penerapan hospital bylaws10
Dari rumusan masalah tersebut diatas dapat disimpulkan bahwa penelitian tersebut lebih mengamati Peraturan Internal Rumah Sakit secara definitif tanpa melakukan penelitian lapangan, sedangkan dalam penelitian yang peneliti lakukan lebih meninjau dan atau menyoroti proses pembentukan dan penerapan hospital bylaws serta bentuk pertanggungjawaban pihak Rumah Sakit, tanpa
menyinggung dan atau bahkan melakukan penelitian lebih lanjut terkait dengan asas kepastian hukum, karena mengingat teori terkait dengan kepastian hukum yang terlampau luas dan sangat kompleks, sehingga peneliti menimbang bahwa terkait dengan asas kepastian hukum dianggap terlalu berat untuk dilakukan penelitian lebih jauh mengingat penelitian ini dibuat oleh mahasiswa strata satu, kemudian dalam tesis sebelumnya tidak menyinggung terkait brntuk pertanggung jawaban rumah sakit terhadap pasien, sedangkan dalam penelitian ini, peneliti membahas terkait bagaimana bentuk pertanggung jawaban rumah sakit terhadap pasien yang dirugikan dalam atas tindakan medik rumah sakit atau bahkan yang ditimbulkan akibat kekhilafan dan atau kelalaian staf medis di rumah sakit yang bersangkutan.
Disamping itu penelitian ini sama sekali tidak meneliti Peraturan Internal Rumah Sakit (Hospital bylaws) secara definitif melainkan dengan melakukan
10 Ibid hlm 104
penelitian Lapangan secara langsung, hal ini sangat berbeda bila dibandingkan dengan penelitian sebelumnya yang mana lebih melakukan penelitian kepustakaan dibandingkan lapangan.
2. Aspek hukum format Informed Consent dan Penerapannya di Rumah Sakit Daerah Istimewa Yogyakarta.karya Dewi Wulansari. Mahasiswa Pasca Sarjana Magister Program Studi Kependudukan, minat hukum kesehatan Universitas Gadjah Mada, penelitian ini dilakukan tahun 2009. Rumusan masalah dari penulisan tersebut adalah sebagai berikut11 :
1. Apakah semua format Informed Consent di Rumah Sakit Daerah Istimewa Yogyakarta telah mempunyai kekuatan hukum tetap ?
2. Bagaimana penerapan Informed Consent di Rumah Sakit Daerah Istimewa Yogyakarta\
Adapun hasil penelitian dari penelitian hukum tersebut adalah :
Hospital bylaws memiliki beberapa fungsi yaitu sebagai berikut, yakni
sebagai pedoman bagi seluruh sivitas RS, selanjutnya sebagai suatu persyaratan akreditasi rumah sakit serta sebagai suatu sarana perlindungan hukum bagi para pihak dalam pelayanan kesehatan di RS dan acuan bagi penyelesaian sengketa diantara para pihak baik di dalam ataupun diluar pengadilan.12
Didalam penulisan ini peneliti sebelumnya tidak menjadikan Peraturan Internal Rumah Sakit (Hospital Bylaws) sebagai objek penelitian utama melainkan hanya dijadikan sebagai suatu objek pembahasan dalam penelitian
11 Dewi Wulansari “Aspek hukum format Informed Consent dan Penerapannya di Rumah Sakit Daerah Istimewa Yogyakarta” Tesis hlm 5
12 Idem hlm 114
tersebut, disamping itu lokasi penelitian yang dilakukan penulis sebelumnya berbeda dengan penelitian ini, walaupun berada dalam daerah penelitian yang sama, yakni Daerah Istimewa Yogyakarta, namun penelitian dilakukan di lokasi yang berbeda yakni sebelumnya dilakukan di RS Daerah Istimewa Yogyakarta sedangkan penelitian ini dilakukan di RSU PKU Muhammadiyah Yogyakarta
Oleh karena itu, keaslian dalam penelitian ini dapat dipertanggungjawabkan keaslianya sesuai dengan asas-asas keilmuan yang harus dijunjung tinggi yaitu kejujuran, rasionalitas, objektif serta terbuka, hal ini merupakan implikasi etis dari proses menemukan kebenaran ilmiah, sehingga dengan demikian penelitian ini dapat dipertanggungjawabkan kebenarannya secara ilmiah, keilmuan, dan keterbukaan untuk kritisi yang bersifat konstruktif (membangun)
