P R O F , MR . C. W. V A N D E R P O T
H A N D B O E K VAN HET N E D E R L A N D S E
S T A A T S R E C H T
B E W E R K T D O O R
MR. A. M D O N N E R
:e:.' ■: 1 *y.' \ '■ v.*j
/ • V v r ; ' ,«
' ' .«r' >
, . -■ *; .V- ;
H A N D B O E K V A N H E T N E D E R L A N D S E S T A A T S R E C H T
P R O F . M R. C. W. VAN D E R P O T
H A N D B O E K VAN HET
N E D E R L A N D S E S T A A T S R E C HT
BEW ERK T DOOR
M R. A. M. D O N N E R
ACHTSTE D R U K
N.V. U I T G E V E R S M A A T S C H A P P D
4.
V O O R W O ü R D V O O R D t A C H T S T E D R U K
D e /e nieuwe d ru k verschilt in somm ige opzichten aanzienlijk van de
\o o r g a a n d e . Reeds Va s d i r Po i was van m ening, dat vooral het ecrste deel belangrijk dicndc te w orden g e w i j / i g d . D aarbij stond hem zcker niet lietzelfde voor ogen als thans aan de lezer w o rdt geboden. De kö rte sam en vatling en van de ontw ikkeling der staatslcer en de afdeling ver- gelijkend staatsrecht zijn o n tsp ro ten aan mijn o v e r t u i g i n g , d at aan deze o n derw erp en a a n d a c h t dient te w orden besteed bij het onderwijs in het N ed erland se staatsrecht. Zij z i j n . evenals de derde afdeling van de in- leidine. niet nieer dan een poging om de lezer tot vordere S t u d i e te stimu- leren.
W at het eigenlijke Nederlandse staatsrecht betreft, is de volgorde van b ehandeling van het staatsrecht van het K onin krijk en van d at van N ederland omgekeerd. De thans geboden orde van behandeling leek meer passend bij de s t o f e n bevattelijker voor de lezer.
Overiiiens heb ik mij er nog toe m oeten beperken om het boek ener- zijds te bek orten (de in vorige d r u k k e n v o o rk o m e n d e s tuk k en in kleine
¡euer zijn verdwenen o f in de tekst verw erkt) en anderzijds op de h oogte van de huidige stand der ontw ikkeling te breiigen. Daarbij zijn de d o o r
Va n imr Po t gekozen wijze van behandeling en evenredigheid van ver- delinc eeeerbiedigd. 1k ben mij bewust, d a t a ldus nog te weinig a a n nieuwe b choeften w ordt voldaan. doch er m o ch t m et deze nieuwe d ru k niet langer w orden getalmd.
G a a r n c betuig ik mijn d a n k a a n degenen, die mij be h u lp z a a m zijn geweest met op- en aanm erking en n a a r aanleiding van de vorige druk.
V oor zulkc hulp, ook n a a r aanleiding van de achtste dru k , h o u d ik mij g a a rn e aanbevolen.
K erstm is 1967 A. M. Do n n e r
f\ j A M
]§$JbÜ n -
PfRPb'ST.\MAv fangt!»!--- rir*. Siiji’a!'
1N H O U D
EERSTE BOEK — IN LEID IN G Afdeling
I
— Staat en staatsleerHoofdstuk I. De aanvang van de moderne staatsleer... 3
Hoofdstuk II. De onafliankelijke en soevereine s t a a t ... 9
M achiavelli... 9
De breuk tussen kerk en s ta a t... 14
Thomas Hobbes... 20
Hoofdstuk III. Soevereiniteit en vrijheid... 26
John Locke... 26
M o n te sq u ie u ... 32
Rousseau...37
Hoofdstuk IV. Staat en sam enleving...43
Burke en het romantisch conservatisme...43
Hegel en de scheiding van staat en maatschappij... 47
M a r x ...52
Max W eber en de staatssociologie...57
A f d e l i n g II — Deo n t w i k k e l i n g v a n d e m o d e r n e s t a a t Hoofdstuk V. De „mater parliamentarum” ... 64
De groei der c o n s t i t u t i e ... Het parlementaire s te lse l... 69
De opkom st der dém ocratie... W at is een co n stitu tie?... ^ Hoofdstuk VI. Scheiding der machten...^5
De weg naar o n afh an k elijk h eid ...^6
Het ontstaan der constitutie... 78
De constitutie... 80
Hoofdstuk VII. Op zoek naar de volonté générale...87
H et ancien régime en de re v o lu tie ... 88
Van de eerste tot de derde re p u b liek ... 90
De derde r e p u b l i e k ... 93
De vierde en vijfde r e p u b lie k ...96
Hoofdstuk VIII. De andere d em o cra tic... 99
De U.S.S.R...100
Staat en partij... 103
Enkeling en sam enleving...104
Afdeling III — Deconstitutionele ontwikkeling van NEDERLAND Hoofdstuk IX. De vorming van de Nederlandse S t a a t ... 106
De republiek der Verenigde N e d erlan d e n ... 112
Hoofdstuk X. De vestiging van de e e n h e id ssta a t... 115
De Bataafse republiek en haar n a sle e p ... 115
De herwonnen o n a ih a n k e lijk h e id ...120
Hoofdstuk XI. De vestiging van de parlementaire democratic . . . 127
N aar het parlementaire stelsel... 127
Het ontstaan der moderne partijen...135
Het jongste verleden... 140
Afdeling IV — Staat enstaatsrecht Het sta a tsre ch t... 145
De ontwikkeling der staatstypen... 145
Macht, ambt, g e z a g ... 149
Staat en recht... 153
Recht, Staat en s ta a ts re c h t...158
De staatsrechtsw etenschap...166
De G rondw et...172
Geschreven en ongeschreven s ta a ts r e c h t...172
De wijziging van de G r o n d w e t...182
De Grondwet in haar verhouding tot andere regelingen. . . . 187
De Grondwet tegenover de bij haar herziening aanwezige rechts- toestand. Algemeen en bijzonder transitoir constitutioneel recht... 193
TWEEDE BOEK — HET N ED ERLA N D SE STA A TSRECH T Algemeen d e e l . ...201
Het Koninkrijk der N e d e rla n d e n ... 201
Het gebied van de S t a a t ... 203
Het N ederlanderschap... 207
De rechtstoestand van vreemdelingen...214
A l DI 1 ING I — OlUiANl N VAN 1)1 STAAT
De Kroon. Het Koning.se/iap... 223
B etek en is cn h e r k o m st van liet N c d c r la n d s c k o n in g s c h a p . . . 223
D e t r o o n o p v o l g i n g ... 228
O n b e k w a a m h e i d des K o n i n g s ... 2 3 4 D e p e r so o n lijk e rechten des K o n i n g s ...237
De Kroon. De mini.sters... 244
D e m in isteriele \ e r a n t u o o r d e l i j k h e i d ...2 4 4 B e n o e m in g en o n t s l a g ... 249
D e m in isterraad. D e m i n is te r -p r e s id e n t... 256
D e K r o o n ... 260
De Raad van S ta te... 262
G e s c h ie d e n is van de Raad van S t a t e ... 262
S a m e n s te llin g en w e r k w i j z e ...264
A n d e r e vaste a d viseren d e C o l l e g e s ... 267
De S ta te n - G e n e r a a l... 269
G e s c h ie d e n is en t e g e n w o o r d ig k a r a k t e r ... 269
I let t w c e k a m e r s t e l s e l ... 272
S a m e n s te llin g van de T w c e d c K a m e r ... 2 7 4 S a m e n s te llin g van de Eerste K a m e r ...285
V ereisten v o o r het lid m a a ts c h a p der S t a t e n - G e n e r a a l ... 287
T o c la t in g tot en a a n v a a r d in g van het lid m a a t s c h a p ... 290
R e c h ts p o s itie der l e d e n ...292
W e r k w ijz e der S t a t e n - G e n e r a a l ... 296
De A lgem ene R e k e n k a m e r... 298
De Rechterlijke M a c h t... 2 9 9 D e „ g c w o n c ” rechterlijke m a c h t ... 299
H et streven naar een a lg e m e n e a d m in is tr a tie f rechtelijke m a c h t 302 A ndere o r g a n e n... 313
D e A m b t c n a r e n ... 313
AfDHLING II — FuNCTIES VAN DE GrONDWETTELIJKE ORGANEN Verband tussen organen en f u n c t ie s... 321
D e leer van de s c h e id in g der m a c h t e n ... 321
H e t p ar le m e n tair e s t e l s e l ... 326
H e t o n tb r e k e n der s a m e n w e r k in g . H e t o n t b in d in g s r e c h t . . . 333
Het geven van algemene r e g e le n ... 337
De totstandkoming van de w e t ...337
De uitsluitende competentie van de w e tg e v e r... 345
De algemene maatregel van bestuur. Delegatie van wetgcvcnde b e v o e g d h e id ... 352
De ministeriële verordening... 360
De wet als hogere r e g e lin g ...361
De internationale r e c h ts o r d e ... 362
Het bestuur der buitenlandse b e tre k k in g e n ... 362
Het b e s t u u r ... 375
De grondslag van het centrale b e s t u u r ...375
De vormen van het centrale b e s tu u r ...377
P o litie ... 384
Inmenging der Staten-Generaal. De rechten van interpellatie en e n q u ê t e ... 389
De financíele zijde van het b e s tu u r ...394
Het bestuur der geldmiddelen en van andere verm ogensbestand- delen... 394
De rijk sb eg ro tin g ... 400
De controle op de financiële zijde van het b e s tu u r ... 405
De rechtsp ra a k... 409
De rechtspraak van de gewone r e c h te r ... 409
De rechtspraak van de administratieve rechter... 419
Gratie, Amnestie, A b o litie ... 424
Afdeling III — Degrondrechten Oorsprong en huidige betekenis der grondrechten... 427
De grondrechten en de ontwikkeling van vrijheidsbegrip . • • 427 De grondrechten in het huidige recht en hun betekenis . . . . 433
Het recht op vrijheid...438
De vrijheid van de fysieke p e rso o n lijk h e id ...438
De vrijheid binnen de eigen w o n in g ...441
De vrijheid van g o d sd ien st... 444
De vrijheid van politieke overtuiging... .... . . • 453
De vrijheid van schriftelijk verkeer m et anderen . . . • • 466
Bescherming der Vermögensrechten... ....
Onteigening...467
Politierechtelijke ontneming...4 7 5 V erb cu rd v crk larin g ...4 7 7 Afdeling IV — De doeleinden van de werkzaamheid der RIJKSORGANEN De zorg voor uit- en inwendige v e ilig h e id ... 479
D cfcn sie... 479
Toestand van nood en het daarvoor geldend re c h t... 484
De zorg voor andere belangen ... 495
W a te rs ta a t... 495
Eredienst...499
Onderwijs... 503
A rm enzorg...509
Afdeling V — Delagere rechtsgemeenschappen Decentralisatie van regeling en b e s tu u r ... 512
Territoriale en functionele decentralisatie... 512
Autonomie en medebewind... 513
De P r o v in c ie ... ^19
Ontwikkeling der provinciën binnen het rijk...519
De organen der provincie... 523
De provinciale verordening... 527
De bestuursfunctie der provinciale o rg a n e n ... 529
De financiële zijde van het provinciaal bestuur...531
Het toezicht van het centraal bestuur. . ...533
De G em eente...^34
Oorsprong der gemeenten. Ontwikkeling van haar positie in het r i j k ... 534
De organen der gemeente... ... 540
De gemeentelijke verordening... 545
De bestuursfunctie der gemeentelijke o rg a n e n ... 549
De financiële zijde van het gemeentebestuur...554
Samenwerking tussen gemeenten... 558
Het repressieve toezicht van het centraal bestuur... 562
Het w aterschap... 564
Oorsprong der waterschappen. Ontwikkeling van hun positie in het r i j k ...564
Het w atersch ap sreg lem en t... 566
De organen van het w a t e r s c h a p ... 568
De w a tersc h ap sv e ro rd e n in g ... 569
De bestuursfunctie in het waterschap...572
De financiele zijde van het w aterschapsbestuur... 575
Andere lichamen met verordenende bevoegdheid... 577
Het zesde hoofdstuk der G r o n d w e t ... 577
Het vijfde hoofdstuk der G r o n d w e t...579
D ERD E BOEK — HET STAATSRECHT VAN H ET K O N IN K - R IJK EN ZIJN OVERZEESE D ELEN Het Koninkrijk der N ederlanden...589
De ontwikkeling van de rechtsbetrekkingen tussen N ederland en de overzeese rijksdelen...589
. Het statuut van het K o n in k rijk ... 597
Suriname en de Nederlandse A n tille n ... 611
De ontwikkeling der staatsinrichtingen... 611
De staatsregelingen van Suriname en de Nederlandse A ntillen . 613 R e g i s t e r s ...621
E E R S T E B O E K - I N L E I D I N G
1
A F D E L I N G I - S T A A T E N S T A A T S L E E R «
H O O FD STUK I — DE AANVANG VAN DE M O D ERN E STAATSLEER 2
H et begrip Staat is in de geschiedenis een betrekkeiijke iaatkomer
Pas omstreeks de wisscling van de 15e naar de 16e eeuw wordt de term voor het eerst gebezigd in een betekenis, die bij het hedendaags vvoordbegrip aansluit en dan zal het nog vele jaren duren voor hij is ingeburgerd en men met het gemak en de vanzelfsprekendheid van de Staat en van staten spreekt, waaraan wij nu gewend zijn. D at betekent niet dat men vöör die tijd eigenlijk niet van staten zou mögen spreken - de geschiedenis wijst ons voor de oudheid en de middeleeuwen allerlei verbanden en instel- lingen aan, die zonder de waarheid geweld aan te doen als „staten” mögen worden benaamd. M aar in de tijd zelf is het woord en - wat uiteraard veel belangrijker is - vaak ook het corresponderend begrip zowel aan de staatslieden als aan schrijvers en denkers onbekend. Hun, wat men zou kunnen noemen, politiek coördinatenstelsel is zo anders, dat daarbinnen voor een staatsgemeenschap zoals wij die vanzelfsprekend vinden, geen plaats is. Zij zien de politieke verhoudingen in een perspectief, dat recht geeft tot ernstige twijfel of de Staat, waarin wij hen achteraf plaatsen, henzelf wel als zodanig bewust was.
De oudere term civitas komt als aanduiding voor wat wij de staat
kundige eenheid „Staat” zouden noemen eerst in zwang door de her- ontdekking van de geschriften van Aristoteles in de 13e eeuw. D an gaan er de ogen voor open, dat men de keizer of de koning, die totnogtoe als de hoogste, op mysterieuze wijze van Godswege aangestelde Overheid was gezien en die bron van gezag en uitgangspunt van allerlei hierarchi-
i q | { i S a b i n e , A history o f political theory, 1947; J. J. C h e v a l i e r , Les grandes oeuvres politiques de Machiavel à nos jours, 1949; W. T h e i m e r , Geschichte der Politi
schen Ideeën, 1955; J. B o w l e , Western political thought, 1948; Repertorium van de sociale wetenschappen, dl. I, Politiek, 1958, blz. 13-78.
1 C h . H. Me. I l w a i n , The growth o f political thought in the West, from the Greeks to the middles ages, 1932; W . U l l m a n n , A History o f Political Thought; The middle ages, 1965; G. d e L a g a r d e , La naissance de l'esprit laïque au déclin du moyen âge, 3e ed, 1959 ; A. P. d ’E n t r e v e s , The medieval contribution to Political Thought, 1939 ; A. D e m p f ,
Sacrum Imperium, 1929.
sehe gebondenheid leek, öök kan zien als de am btsdrager, als o rg aan van een menselijk samenlevingsverband. In plaats van zijn bevoegdheden en macht af te leiden uit een Goddclijke opdracht, kan men ze ook zien als voortvloeisel uit en gerechtvaardigd door het doel en de functies van zulk een verband.
De voorafgaande tijd kent wel het keizerschap en het koningsehap.
maar kent in wezen geen keizer- of koninkrijken in de zin van s ta a t
kundige eenheden, waarbinnen deze waardigheden fungcren. V oor de- genen die zieh met dit soort vragen bezighielden - en men bedenke d at dat bijna uitsluitend geestelijken zijn geweest, de intellectuelen eil am bte- naren van de middeleeuwen - was de vorst een van G od gegeven regent, die, evenals de paus, boven en buiten de samenleving troonde en regeerde bij de gratie Gods. Zijn keizerlijk o f koninklijk gezag ontlecnde liij aan een kroning of zalving, aan een godsdienstige cerem onie, die hem van andere schepselen afzonderde en boven de norm ale verhoudingen uithief.
Zijn waardigheid - wij zouden zeggen: zijn soevereiniteit - werd geken- m erkt m et de Stelling, dat hij geen aardse rechter boven zieh h ad en d o o r niemand ter verantwoording kon worden geroepen o f g e o o r d e e ld ( uit- gezonderd, volgens de kerkelijke leer, door de paus zelf).
Het is een staatsleer zonder Staat want zij ziet de sam enleving nog als een geheel, de Christenheid of res publica Christiana, onderw orpen aan de door God gestelde wetten en bestuurd door tweeerlei am bt, d o o r de paus, die met het geestelijk gezag - en door de keizer, die met het vvereld- lijk gezag is bekleed, als twee stadhouders van Christus. Juist d o o r de om - standigheid, dat de strijd om de voorrang tussen deze twee am bten zieh afspeelde in wat alle deelnemers als een verband, een gem eenschap op- vatten, wordt zij uitgevochten met voor ons gevoel onwezenlijke en som s bijna kinderachtige argumenten. M aar wanneer wij over die strijd spreken als over een conflict van kerk en Staat, begaan we de fout een de tijd- genoot onbekende dimensie in te voeren en met begrippen te w erken die hem vreemd waren.
Het is makkelijk in te zien welk een omwenteling het teweeg b rach t toen in dit wereldbeeld de Aristotelische begrippen werden ingevoerd.
Niet alleen het politieke leven en denken, ook het kerkelijke o n d e r v o n d er de weerslag van, toen de z.g. conciliaristische beweging trach tte van de paus een constitutioneel vorst van de kerk te m aken en een „represen- tatief” element in de kerkregering te introduceren.
Wat waren dan de denkbeeiden van Aristoteles?
Volgens hem is de Staat of politeia, d.w.z. de hoogste gem eenschap der burgers, een voortbrengsel van de natuur zelf, d at voortkom t uit de wer- king van de wetten der natuur, w aaraan de menselijke aard on d erw o rp en
is. Hij berust noch op een m aatschappelijk verdrag o f dergelijke overeen- kom st noch op cen bepaaldc stichtings- o f oprichtingshandeling. De wet der natuur, die een politeia doct ontstaan, is de mens ingeboren en zij d rijf hem tot het leven in zelfstandige, zelfgenoegzame gem eenschappen, zonder welke hij niet zou kunnen bcstaan en w aarbinnen zieh zijn leven kan ontplooien. De mens is ccn „ z o ö n p o litik o n ” ,een p o litiek wezen, en alle andere verbanden, familie, do rp o f stad, vinden in de Staat hun af- sluitinc en eindpunt. Deze gem eenschap groeit en volm aakt zichzelf van onderen op do o r een voortdurende integratie van de burgers en van de andere samenlevingsverbanden. ln een kritiek op Plato w ordt deze ver- weten, dat hij de fout begaat alles in de „polis” , de Staat, te doen opgaan, w ant „er koint een m om ent w aarop de polis d o o r nog eendrachtiger te worden, ophoudt polis te z ijn ; er is ook een cerdcr m om ent, w aar het wel een polis blijft, m aar desondanks zijn wezcnlijke taak dreigt te verliezen, en zo een slechtcr polis w ordt. Het is alsof men van een harm onie een unisono m aakt en een melodie tot een enkele to o n terugbrengt. In werke- lijkheid is de polis een samenstel van vele leden” *. Volgens Aristoteles
is de echter polis geen volstrekte, d o o r de besten van bovenaf geleide gemeenschap, m aar een verband van eenheid in verscheidenheid.
Men moet wel zien, dat de hier gegeven beschouwing niet uitloopt op een aanmoediging om zieh m aar aan de natuur over te geven - dan be- grijpt men niet wat Aristoteles onder natuur verstaat. De mens onder- scheidt zieh, volgens hem, juist van het dier, doordat hij niet aan zijn
„natuurlijke” behoeften en impulsen is overgeleverd, maar door de natuur is begiftigd met een rede en een wil, die hem in Staat stellen om zieh op de natuur en haar wetten te bezinnen en met zijn wil een gedrag aan te nemen, dat aan het gewonnen inzicht beantwoordt. Die bezinning vindt haar uitdrukking in een gemeenschappelijke wil om redelijk samen te leven in een staatsgemeenschap. Goed en siecht, recht en onrecht, worden
vastgesteld door ’s mensen inzicht in een bezinning op de wetten van de i natuur. Naarm ate hij zichzelf beter verstaat in zijn betrekkingen tot
anderen en tot de gemeenschap, zal hij een beter burger zijn. Aristoteles
merkt op dat men een goed burger kan zijn, m aar daarom nog niet een goed mens behoeft te zijn en omgekeerd (een opmerking die bij latere lezers een explosieve uitwerking zal hebben). Hier liggen de oorsprongen van wat later het natuurrecht zal heten. Wanneer de mens zieh daaraan onderwerpt, gehoorzaamt hij aan de eigen natuur en is geen slaaf van overheersers, maar verwezenlijkt de eigen vrijheid tezamen met die van zijnmedeburgers. ln de verschillende staatsvormen ziet men dan ook het
1 Politics of Aristotle, ed. E. Barker, London, p. 51.
resultaat van een meer o f minder ontwikkelde bezinning op de w äre a a rd der politeia.
V oor de m iddeleeuwse C hristen, die diep was d o o rd ro n g e n van de ge- brokenheid van h et leven d o o r de zonde, w as d it v ertro u w en in d e n a tu u r on aan v aard b aar '. D e begrippen n a tu u r en n atu u rw e t w aren d o o r de N ieuw -Testam entische boodschap zo in betckenis v e ran d e rd en b elast, dat de A ristorelische begrippen en gedachten d o o r Thomas van Aqi/ino
m oesten w orden om gevorm d en aangepast om a a n v a a rd b a a r te zijn.
Zij w orden ge'integreerd in een nieuwe conccptie, die u itg aat van een dialectiek tussen de onvolm aakte m enselijke n a tu u r en de b o v e n n a tu u r- lijke genade. H et doel van de h eron td ek te politieke gem ccn sch ap (o o k de term politiek stam t uiteraard van Aristoteles), de civitas, zoals Thomas
h aar noem t, is het b o n u m com m une van de burgerij. H et w o rd t b ereik t bij het licht van en d o o r de ondersteuning van cen b o v e n n a tu u rlijk e openbaring en kracht.
Zowel Aristoteles als Thomas zouden de m oderne vraag, o f zij nu de werkelijkheid beschreven dan wel een ideale Staat, w a a r sc h ijn lijk maar half hebben begrepen. Zij stelden zieh beiden voor de politeia, resp. de civitas te beschrijven zoals hij was, d.w.z. de voorw aarden die verenigd moeten zijn, zou van zulk een gemeenschap kunnen w orden ge- sproken. Hierin zijn de Griekse wijsgeer en de middeleeuwse d o c to r het eens, dat de politieke eenheid, die ze beschrijven, het bestaan veronder- stelt van een (natuurlijke of verlichte) rede en een (natuurlijkc o f hcr- schapen) wil van de gezamenlijke burgers. Van ons sp r a a k g e b r u ik , d at de hele wereld opgedeeld veronderstelt in staten en niet anders dan staten, staan ze ver af. Niet elke heerschappij, die zieh souverein kan noem en is in hun ogen een politeia of civitas. Die vindt men alleen in een politieke samenleving, waar de mensen zieh onder een g e m e e n s c h a p p e lijk e wet stellen en een gemeenschapsorde onderhouden, die het mogelijk m aken in zekere vrede en vrijheid samen te leven. Z o ’n gem eenschap veronder
stelt dat de burger met het rechte inzicht met de n atu u r om gaat en zo al de gaven ontvangt, welke zij inhoudt - of, om het Thom istisch te stellen, dat men in de verworden verhoudingen een stuk vrijheid en m ensw aardig samenleven verwerft door zieh te onderwerpen aan de b o v e n n a tu u r lijk e leiding. Beiden leggen de nadruk op het onderscheid van mens en dier, waardoor de mens zieh bevrijdt van de onderw orpenheid aan h et ge- beuren in hem en om hem en op dat gebeuren invloed kan oefenen en kan kiezen voor een samenleving van vrede en vrijheid, van orde en recht.
1 En niet alleen voor hem. Alle latere cultuur, hoe ook geseculariseerd, is eens en voor goed op de spanning tussen zijn en behoren, tussen ideaal en werkelijkheid zo attent geworden, dat zij de Aristotelische benadering als onbevredigend voelt.
Dat bctckent, dat het ook anders kan gaan. De Staat als politicke ge- mccnschap is niet cen instelling of een zaak, die er nu eenmaal is en die los van de mens bestaat. Het is een gebeuren, dat in de mensen plaats grijpt, iets dat geleefd wordt en dat zieh verwezenlijkt döör, sterker nog:
in het menselijk doen en willen. M aar dat menselijk doen en willen is ook weer niet willekeurig. Het is natuurlijk (Aristoteles) of ingeschapen en onwederstandelijk (Thomas), en in zover legt het zieh aan de mensen op als een taak, waaraan men zieh tijdelijk kan onttrekken, maar die zieh op de lange duur altijd weer aan ons opdringt.
Die tweeslachtigheid tussen het wilselement en het structurele element, die door cen beroep op de rede moct worden ovenvonnen, blijft bepalend voor een groot dccl van het denken der volgende generaties.
Het zou intussen cenzijdig zijn om alleen op de staatsleer, op het denken over de Staat, te letten. Dat denken Staat niet los van wat er in feite gebeurt.
De vroeg- en hoog-middelecuwse leer möge de keizer en koning dan als een volstrekt ongenaakbare Overheid hebben voorgesteld, wij weten dat de werkelijkheid anders was. ln waarheid was de vorst niet alleen de boven de samcnleving tronende en in eenzijdige bevoegdheid regerende koning, die de hem dienende geestelijken er in hun theorieen van maakten.
Hij was tevens ,,heer” en stond tot zijn leenmannen in een feodale, d.w.z.
een contactuele, tweezijdige betrekking, welke hem verplichtte om hen te raadplegen in gewichtige zaken en om de geschillen, welke over de rechten en plichten dier verhouding ontstonden, in het leenhof van heer en mannen te beslissen. Hij was in die verhouding aan vaste regels en gewoonten gebonden en riskeerde zijn gezag en macht, wanneer hij ze brak.
Het is hier niet de plaats om op het zeer gecompliceerde verschijnsel van de feodaliteit in te gaan en daaro m moeten wij volstaan m et de vaststelling, d at deze eigenaardige wederzijdse binding gedurende vele eeuwen het cem ent van de politieke samenleving heeft gevorm d — naast en dikwijls met veel meer effect dan de doo r de geestelijkheid verspreide leer van het keizer- en koningschap bij de gratie G ods. Juist het feit van die tweezijdige verhouding m aakt, d at de geschiedenis ach teraf van een Staat en van politieke verhoudingen kan spreken.
Is het dan bewuste eenzijdigheid geweest, dat de vrome scribenten uit die tijd dit alles over het hoofd hebben gezien en er geen melding van van maken? Deze vraag brengt ons tot het gebrek van elke staatsleer.
Hun belangstelling richtte zieh vooral op de verhouding van pauselijk en wereldlijk gezag, het grote probleem van hun tijd, en zij kwamen er vanzelf toe beide in vergelijkbare termen en beeiden te vatten. Hun aan- dacht was bovendien er op gericht, en dat moet men prijzen, de vorst
zijn christenplicht in te scherpen, om de zwakkcn te bcschcrm cn, de weduwen en wezen te helpen en . . . de kerk te stcunen. In hun ijver de vorst te christianiseren - voorw aar geen lichte en overbodige ta ak - zagen ze de feodale banden met anderen en ook de al evenm in m achts- volkomen relatie met de opkom ende steden over het h oofd als tam elijk onbeduidende feitelijkheden. Pas toen d at niet m eer over het h oofd te zien was, (de dertiende eeuw opent met de d o o r zijn edclcn aan de Engelsc koning afgedwongen M agna C harta), ontdekten ze de stru ctu rcn , die zulke gebeurtenissen konden verklären. H et politicke denken rieht zieh naar zijn aard op de punten, w aar strijd en wrijving bcstaan. V an d aar dat de origínele staatsleraar (in onderscheiding van de professor in de
„Staatslehre”) wanneer hij een theorie o f staatsbeschouw ing presentcert, die op de actuele verschilpunten ingaat, zieh, hoe gretig hij ook gelezen wordt, door een volgend geslacht, dat met andere problem cn zit, m oct laten verwijten, dat tal van wezenlijke elem enten aan zijn aan d ach t zijn ontsnapt en dat zijn denkbeeiden d aard o o r rijkelijk cenzijdig zijn.
M aar daar moet onmiddellijk een tweede opm erking aan w orden toe- gevoegd.
Wanneer wij zouden menen, dat de A ristotelisch-Thom istische op- vattingen de oudere beschouwing in theorie en praktijk snel en voorgoed hebben verdrongen, dan leert de geschiedenis het ons wel anders. De bijzondere eerbied voor keizer en koning bleef voortbestaan en is na een verzwakking in de veertiende eeuw in de d aarop volgende tijd nog toe- genomen. H et beroep op het „droit divin” der vorsten is nog lange tijd schering en inslag en houdt voor tallozen een grote overtuigende k rach t.
Men behoeft m aar kennis te nemen van de ontzetting, die heel E u ro p a beving bij het bericht, dat men in Engeland de euvele m oed had gehad het gezalfde hoofd van een koning, K arel I, onder het zw aard van de beul te doen vallen, om daar iets van te bem erken. En to t op de huidige dag hebben zieh overal de woorden „bij de gratie G ods” in de vorstelijke titulatuur gehandhaafd en bevatten, elders vaak nog meer dan bij ons, de formulieren voor vorstelijke wetten en besluiten zinswendigen, die aan de middeleeuwen herinneren.
D at wordt niet voldoende verklaard met de vaststelling, d a t trad ities en formules in de Staat een even taai leven hebben als in de meeste andere organisaties. Men is dichter bij de waarheid, w anneer m en vaststelt, d a t radicale totale vernieuwingen in de S t a a t bijna nooit plaats vinden, m a ar dat elke vemieuwing, zelfs een revolutie, meestal slechts een deel van de
S t a a t betreft, terwijl andere delen hun leven ongestoord voortzetten.
Nieuwere opvattingen en praktijken vervangen de oudere niet zozeer:
zij schuiven erover heen en vermengen zieh er op de d u u r mee to t een onontwarbaar geheel. De Staat is een menselijke activiteit en v erto o n t
mct het menselijk bestaan, dat ook weinig radicale veranderingen toont, een zckcre overeenkomst. Hij verändert voortdurend, ook zonder dat men het merkt, maar volledige omkeringen vinden er zo al ooit, dan zelden in plaats.
Een andere verklaring van het zieh handhaven der vroeg-middel- eeuwse opvattingen ligt echter in het feit van hun betrekkelijke waarheid.
Het overheidsgezag van een keizer of koning möge dan al ingekapseld worden in het staatsverband en zo van een aangeboren of Goddelijk recht tot een ambt gemaakt worden, dat ncemt niet weg, dat het een csscntiecl onderdeel van de gemeenschap is, die zonder gezag geen ge- mcenschap zou blijven. Dat valt redelijk te betogen en dat wordt door ieder meestentijds ook ingezien en aanvaard, maar er zijn tcveel ogen- blikken, waarop de redclijkheid en de goede wil onvoldocnde functio- neren, oin zieh daarop te kunnen verlaten. Vooral omdat die momenten meestal juist op een tijdstip vallen, waarin de gemeenschap alle krachten nodig heeft otn zieh te kunnen handhaven. Daarom is het noodzakelijk, dat men het ondersteunt met alle middelen en argumenten, die kunnen overtuigen. Wie dat „onzindelijk” acht, zoals het modewoord van de huidige bathroom-civilisation luidt, heeft wellicht nog niet begrepen dat het menselijke, politieke zijn een ondoorgrondelijke en onvatbare rest bevat, die zieh aan de redelijkheid onttrekt en die Aristoteles trachtte aan te duiden toen hij van het natuurlijke sprak. Daarom treft men in de eeuwige zelfbespiegeling van de homo politicus zo weinig volstrekt overwonnen standpunten aan en is het onzinnig om haar te vragen naar de „laatste stand der wetenschap” , alsof het een technisch bedrijf was.
H O O F D S T U K II. - D E O N A F H A N K E L I J K E EN S O E V E R E I N E S T A A T
§ 1. M achiavelli1
Een van de eersten bij wie het gebruik van de term Staat in een mo
derne zin is opgemerkt is Nicolo Machiavelli. Deze heeft, vooral door zijn boekje over de vorst, een belangrijke invloed uitgeoefend op de ont- wikkeling van het staatsbegrip.
1 R . R i d o l f i , Life of Nicolo Machiavelli, transi. B . Grayson, 1963; H. B u t t e r f i e l d ,
Machiavelli, 2 ed. 1955; F. M e i n e c k e , Die Idee der Staatsräson in der neueren Ge
schichte, 2 eed. 1925; F. C h a b o d , Machiavelli and the Renaissance, transi. D. Moore, 1958; F. G i l b e r t , Machiavelli and Guichiardini, Politics and History in the Sixteenth Century, 1965.
Terwijl zieh in Frankrijk, Engeland, Spanje en ciders g edurende de middeleeuwen de koninkrijken vormen, die op de d u u r to t n atio n ale staten uitgroeien, werd in Italie een parallclle ontw ikkcling tegengehou- den door het pausdom , dat noch vanwege de keizer noch vanwege enig ander vorst zulke machtsontwikkeling in de buurt van Rom e verdroeg.
Daarentegen was, althans in N oord- en M idden-Italie, ccn groot a a n ta l vrije steden ontstaan, die met elkaar wedijverden in w elvaart cn cu ltu u r.
In meerdere van deze steden hadden twisten tussen rivaliserende facties of tussen regentengeslachten cn stedelijke burgerij geleid tot de instelling van een soort principaat. Deze vorsten en vorstjes trach tten ieder hun eigen glorie en macht te vergroten door gebiedsuitbreiding, zodat het Italie van de 14e en 15e eeuw de aanblik geeft van ccn v o o rtd u ren d e rivaliteit en de daarm ede gepaard gaande onrust cn onveiligheid. W anneer aan het eind der 15e eeuw Frankrijk en Spanje zieh met deze troebelen gaan bemoeien, iser geen macht tegen hen opgewassen en lijkcn de Italia- nen, die zieh niet ten onrechte veel beschaafder cn ontw ikkclder ach tten dan de andere volken, overgeleverd aan de wil en tyrannie van de b a r
baren, op wie ze hadden neergezien. Het onderling w antrouw en m aak t het de Franse koning makkelijk om overal openlijke o f heim elijke m ede- werking te vinden en alle pogingen om een front tegen zijn legers te vormen te doorkruisen. De vrijheid van Italie is weg.
In deze beschämende toestand biedt Machiavelli met zijn „II p rin cipe” een concept aan, hoe de vrijheid van het land is te herstellen en hoe voor de toekom st het land tegen vreem.de invallen en bezetting kan worden beveiligd. Hij is hoofdam btenaar en diplom aat in dienst van Florence geweest en heeft uit dien hoofde meer van de wereld en de mächtigen gezien dan zijn landgenoten en meer over het politieke ge
beuren van zijn tijd nagedacht. Die observaties m aakt hij zieh ten dienste als geschiedschrijver: hij com m entarieert Livius’ geschiedenis van het antieke Rome, de z.g. Discorsi sopra la prima deca di Tiro Livio en herleest daarbij dit boek met een door de eigentijdse politiek gescherpt oog, vooral om uit de staatsm anskunst der oudheid lessen te trekken voor het heden. Met eenzelfde verlangen om de krachten, die de politieke ontwikkeling beheersen, op te sporen, schrijft hij tevens de jongste ge
schiedenis van zijn eigen stad. In de tweede helft van 1523 onderbreekt hij echter zijn historische arbeid om binnen een bestek, niet groter dan een brochure, in kantige taal samen te vatten, met welke m iddelen volgens zijn Studie de eer en het aanzien van zijn land zouden kunnen w orden hersteld, en hij biedt het geschrift aan aan Lorenzo de Me d ic i, de leids- man van Florence.
II principe beoogt om aan de hand van feiten en onder voorbijgaan aan alle theorie, uiteen te zetten hoe men zieh politiek zo sterk kan
maken, dat men voor zijn vijandcn (voor de Fransen) ongenaakbaar wordt. Daarvoor is nodig dat men bepaalde politieke doelstellingen ver- wczenlijkt, die aan allen gemecn zijn. En het voornaamste politieke doel is veiligheid, stabiliteit, dat men rustig over straat kan gaan, zeker is van zijn eigendoni en ongcstoord zijn bedrijf of beroep kan uitoefenen.
Met tal van voorbeelden wordt aangewezen, hoe de vorst een ordelijke en stabiele samenleving kan vestigen en het boekje eindigt m eteenharts- tochtelijk beroep op d e Me d i c i, dat hij zieh aan de taak zal zetten om het land zulk een orde te geven en het aldus voor vreemde overheersing zal behouden. De blijvende betekenis is, dat met dit uitgangspunt onomwonden een eigen politieke moraal wordt aangehangen. Geen goddelijk- of natuurrecht, geen algemene moraal is richtsnoer voor het optreden van de staatsinan, die een staat wil vestigen of wil verdedigen.
Het komt aan op het succès. Wanneer het gezag geen orde schept, ver
liest het zijn legitimiteit. Het staatsbelang is zelf m aatstaf van goed en kwaad. Deze leer van de „necessità” , de staatsnoodzaak, of, zoals men het latcr wel noemt, van de „raison l’état” , brengt een dubbele moraal doordat zij voor het staatsleven de kerkelijke, voor het persoonlijk leven niet weersproken, moraal niet maatgevend acht. Zij trekt daardoor de meest extreme consequentie uit de onderscheiding van kerk en staat en verlieft de staat tot een zelfstandige zcdelijke vvaarde, die een eigen moraal of deugd (virtu) meebrengt.
In het befaamde 18e hoofdstuk: O f vorsten trouw moeten zijn aan hun afspraken, komt de praktijk van dit uitgangspunt het schokkendst tot uitdrukking. Het is, zo wordt gezegd, ongetwijfeld zeer loffelijk wanneer de vorst zijn woord gestand doet, maar onder hen die iets groots tot stand hebben gebracht zijn er weinigen, die het met die trouw zeer nauw hebben genomen en die er bezwaar in hebben gezien degenen die hen vertrouwden, te bedriegen. Ik zou, zo zegt de schrijver, zulk een raad niet geven, wanneer alle mensen goed waren, maar omdat ze allen slecht zijn en steeds bereid aan hun woord te verzaken, moet de vorst er niet op uit zijn eerlijker te wezen dan zij, en zulk een woordbreuk is makkelijk te rechtvaardigen. Ik zou wel tien voorbeelden kunnen geven om te tonen, hoe vaak afspraken en verdragen worden gebroken door onop- rechte vorsten, waaronder hij het best slaagt, die het best als een vos de passie kan preken. Het komt er op aan zijn roi te spelen en steeds goed te kunnen huichelen en verdraaien. En de mensen zijn wel zo o n n o z el en zwak, dat de bedrieger makkelijk slachtoffers weet te vinden.
Het is dus niet nodig dat de vorst al de goede eigenschappen, die tevoren zijn opgesomd, werkelijk bezit, maar het is noodzakelijk ze voor te wenden ; ik zou durven beweren dat het soms gevaarlijk is om die deugden te betrachten, hoewel het altijd nuttig is te doen alsof men ze bezit. Een
vorst moet zieh erop toeleggen een roep van goedheid, w clw illendheid, vroomheid, trouw en rechtvaardigheid te verwerven; al die goede eigen- schappen moet hij bezitten, m aar zieh voldocnde in de hand hebben om , wanneer het zo uitkom t, ook het tegendeel te kunnen ontplooien. Ik stel, aldus Machiavelli, dat een vorst en vooral een nieuw bakken vorst zieh niet kan veroorloven om alle deugden te betrachten, o m d at het belang der zelfhandhaving hem meermalen zal verplichten om de w etten van menselijkheid, barm hartigheid en godsdienst te sehenden. Zijn karakter moet buigzaam zijn om zieh n aar de uitccnlopcnde situaties waarin hij geplaatst kan worden, te richten. K ortom , het is hem van even veel nut om in het goede te volharden, w anneer daarin geen nadeel steckt, als om er van afte kunnen wijken, wanneer de om standigheden zulks eisen.
H ierw orden de deugden dus aan het staatsbestaan d ienstbaar gem aakt, inclusief vroomheid en godsdienst. Machiavelli heeft veel w aardering voor de godsdienst, m aar dan als stabiliserend en staatsvorm end d e m e n t:
gehoorzame Christenen zijn geen lästige onderdanen en, m its op de ju iste wijze aangesproken, zijn ze nog to t grote opofTeringen voor de gemene zaak in Staat ook. Hier is men van de middeleeuwse theocentrisclie, zo niet theocratische beschouwingen heel ver verwijderd.
Als middel to t de bevrijding van Italie heeft het geschrift zijn doel ge- mist. Het is interessant te zien, waarom het betoog niet deugt. De twec euvelen, die Machiavellivooral voor het verval van zijn vaderland aan - sprakelijk m aakt, zijn in de eerste plaats de slapheid en het gebrek aan burgerzin van zijn landgenoten en in de tweede plaats het feit, d a t de Italiaanse steden en vorsten zieh voor hun verdediging van h u u rtro ep en en condottieri bedienden. Hij adviseert de vorsten dringend om te steunen op een burgermilitie en in aparte geschriften heeft hij to t in de details uitgewerkt, hoe die zou moeten worden ingericht. De tegenspraak tussen dit beroep op de burgerbewapening u it de goede oude tijd, toen de steden nog werkelijke gemeenschappen waren, enerzijds en de wijze, waarop hij de vorst als een soort deus ex m achina to t het een en h et al maakt, die in het staatsbelang ook de eigen onderdanen m ag knevelen en bedriegen, anderzijds is hem kennelijk door de h artsto ch t van h et verlangen naar vrijheid, ontgaan. Zoals het hem eveneens ontging, d a t de vorstenmacht, die hij in andere staten zo bewonderde, ju ist was versterkt door het onderhouden van een staand leger, d a t grotendeels u it buiten- landse huurlingen bestond, en dat de kracht van de burgerinfanterie in een eeuw, die voor het eerst de artillerie als een wapen van belang leerde kennen, andere taktieken vroeg, die meerdere oefening en een beroeps*
kader veronderstelden. Op dit punt hebben de m onarchen, die II Principe raadpleegde, zieh er dan ook wel heilig voor gewacht om de raad van de schrijver te volgen.
Dit brengt het fundaméntele tekort van machiavelli aan het lieht.
Een volksleger is ondenkbaar zolang de Staat niet in het volksbcwustzijn van clke dag is vcrunkcrd cn er zijn kracht uit trekt. Hij inspireert zieh aan de voorbccldcn van Frankrijk, de Zwitserse kantons en de Romeinse republick, zonder te zien dat deze voorbcelden een verborgen kracht bezitten - de kracht die het ltalie van zijn dagen mist. Hij laat het volk voor wat het is geworden; een vcrsplinterde amorphe massa. De stand der patriciers, inderdaad cen schamclc weerschijn van hun vroegere geestkracht en verantwoordclijkheid, cen groep die zijn trots cn samcn- hang hceft verloren, is in zijn ogen een heterogeen samenraapsel van ind ividú en , die alien op eigen voordeel uit zijn en het volk trachten te ondcrdrukken. Dit materiaal voor de staatsopbouw laat hij dan ook terzijde om al zijn hoop te vestigen op de vorst, die door zijn wetten en bevclen de bevolking tot nieuwe kracht moct wekken en leven moet brengen in de dorre doodsbeenderen van een vegetatief, krachteloos volksbcstaan. llet manna zal van boven neerregenen en de mensen wachten er op met open mond. Zijn wanhoop over de decadcntie en desintegratie van de samcnleving doet hem alles verwachten van een kracht buiten die samenleving om. Zo verliest hij de juiste kijk op de rol, die het zedelijk bewustzijn en de godsdienstige gevoelens, die burger- zin en standsgevoel, die vrijheid en verantwoordelijkheid in de staats
opbouw kunnen en moeten spelen. Zo is het mogelijk dat ze hun realiteit en zelfstandigheid voor hem verliezen en pure hulpmiddelen worden, die naar believen kunnen worden gemanipuleerd om de mensen in het gareel te houden. D at ze op die manier hun effect verliezen moeten, ontgaat hem.
Een der beste kenners van zijn werken, Frederico Ch a bo d, heeft waarschijnlijk de kern getroffen waar hij opmerkt, dat men Machiavelli
niet in de eerste plaats moet zien als de profeet van een nieuwe tijd, m aar dat zijn boekje de neerslag en de klaagzang vormt op twee eeuwen politiek verval en als een wanhopige poging tot restauratie kan worden gelezen *.
W at is dan het element geweest, waardoor hij meer dan twee eeuwen lang de meest gelezen en geraadpleegde politieke sehrijver is gebleven?
De meeste van zijn concrete raadgevingen hebben, wanneer ze in praktijk werden gebracht, slechts succes gehad op de korte b a a n ; op langer zieht hebben ze een verwording bewerkt, die het zedelijk gezag der m onar
c h i e s heeft aangetast en tot hun ondergang als staatsvorm heeft bijge-
i p e voornaamste opstcllen van deze sehrijver over ons onderwerp zijn bijeenge-
b r a c h t in een Engelse uitgave: C h a b o d , Machiavelli and the Renaissance, Harper
T o r c h b o o k , New York, 1958.
dragen. M aar al die raadgevingen, hoc verkeerd en gcbrckkig ook, zijn doortrokken van een nergens eerder gevonden bescf, wat politick eigen- lijk is. In „Die Kultur der Renaissance in Italien” nocm t J a c o h B i r c k - h a r t het hoofdstuk over de staatkundige aspectcn van zijn studieobject:
„Der Staat als Kunstwerk” en daarm ede is de kern van Maciiiavi ii f s blijvende betekenis precies getroffen. Hij doet zien, dat het voor geen vorst of andere gezagsdrager voldoende is om de wetten tc onderh o u d en en eerlijk en rechtvaardig te besturen. De Staat is niet een organism e dat zomaar is gegroeid en dat vanzelf in leven blijft, zolang men er niet te veel aan knutselt. Zijn Studie heeft hem het politieke gebeuren doen zien als een pendelbeweging van stabiliteit en chaos. Hij stelt de vraag. welke elke vorst en elke staatsm an, die zijn gezag voelt wankelen zieh stelt.
hoe houdt men de ontwikkeling in de hand en kom t men die golfbe- weging te boven. D aar ligt de attractie van zijn gcschrift. Het a n tw o o rd is in wezen - en daarin ligt het revolutionäre - dat men zieh niet d o o r d e christelijke of algemeen menselijke moraal moet laten leiden. D e Staat heeft zijn eigen wetten en stelt zijn eigen m oraal. Het belang van veilig- heid en orde is zo groot dat men er allerlei andere belangen en geboden voor opzij mag zetten. De staatsman moet niet de r e c h tv a a r d ig h e id , de barmhartigheid en de saamhorigheid betrachten in de verw achting, d at dat genoeg is om hem gezag te verlenen. Hij moet bij die w aarden aan- knopen om de mensen, desnoods door ze met de koppen tegen elk aar te slaan en voor lijken niet terug te schrikken, te leren d at rechtvaardigheid en saamhorigheid in de grote samenleving van de Staat iets anders be- tekenen en iets anders vergen dan de burgerm an zieh bij die w oorden voorstelt. Hij heeft daaraan gelijk, m aar hij heeft de w aarheid, die hij vond overdreven. Overdreven, want de zedelijke waarden, die hij zuiver als instrumenten afschildert, kunnen op den duur alleen het gezag be- houden, wanneer men zieh, op de bij de Staatkunde passende wijze, ook werkelijk in dienst daarvan stelt.
De breuk tussen kerk en Staat 1
De reformatie heeft Machiavelli’s staatsbeschouwing voorlopig van haar actualiteit beroofd. Zijn verachting van kerk en godsdienst en zijn vervanging van de christelijke waarden door die van het totale p a tr io ttis -
1 P i e r r e M e s u a r d , L'essor de la pensée politique au X Vme siècle, 2e ed. 1952; J- W.
A l l e n , A history of political thought in the sixteenth century, 1928; W. F . C h u r c h ,
Constitutional Thought in 16th century France, 1941 ; J. H. F i g g i s , Political Thought from Gerson to Grotius; ed. Harper Torchbook, 1960; R. S c h n u r , Die französischen
Juristen im konfessionellen Bürgerkrieg des 16ten Jht, 1962.
mc schcncn misplaatst in hct Europa, dat vanaf 1519 in de godsdienst- oorlogcn wordt gestört. M aar door de loop der ontwikkeling zou, wat begonnen was als een bcweging tot hervorming en hcrstel van de kerk, eindigen in cen nationale opsplitsing van de kerk en in de consolidatie van de soevereiniteit der nationale statcn. Wanneer door de anathem a’s, die het Concilie van Trentc uitspreekt over de denkbeeiden der her- vonners, de scheiding definitief is geworden, heeft de middeleeuwse samenleving opgehouden te bcstaan als de res publica ehristiana, waar- binnen de versehillende staten fungeren.
S taatkundig zijn de hervormers allerminst revolutionair. Luther grijpt terug op de oudc leer en ontwikkelt de leer van de twee rijken, w aardoor G od de wereld regeert, ,,das geistliche Regiment” en ,,das weltliche Regi
m ent". Door het een wordt de mens verlossing en genade geboden, het is een inwendige leiding door de Heilige Geest en G od’s Woord. Het andere betreft hct uitwcndig bcstaan en heeft de handhaving van de uitwendige orde en van het aardse rccht ten doel. Zoals het eerste op- trecdt met de kracht van de Goddelijke liefde, zo opereert het tweede met gewcld. Het is echter duidelijk dat deze beschouwing in de praktijk m ak k elijk leiden kon tot een versterking van het vorstengezag, vooral w an n cer de hele aandacht van de gelovige zieh op het eerste rijk richtte als hct enig werkelijk belangrijke.
De andere hervormer, Calvijn, laat de Overheid minder over. Hij grijpt op oude kerkelijke gedachten terug, wanneer hij het politieke gezag en het politieke handelen onderworpen blijft zien aan de onver- anderlijke en volstrekte geboden Gods. Het gezag van de paus als plaats- bekleder van Christus möge vervallen, m aar dat doet aan de soevereini
teit Gods nict af en dat ontbindt de Staat en de individuele mens niet van hun plicht om zelfhet Goddelijk gebod na te leven en dat ook van anderen, in de eerste plaats van de Overheid, te vragen. Calvijn is er veraf om, zoals sommige secten, met het gezag van Rome ook het gezag van de vorsten aan te tasten. Zijn tamelijk autoritaire inslag brengt hem er toe zijn volgelingen van alle opstand of actief verzet af te m anen; de zaken van het openbaar belang zijn veel te gewichtig, dan dat het gewone volk zieh daar op eigen gezag in zou mögen mengen. De legaliteit moet worden geeerbiedigd en hoogstens daar, waar de constitutie zelf een recht van verzet erkent, mag het worden uitgeoefend.
D e so n d a n k s brengt de hervorming diepgaande politieke omwentelingen tew eeg. Ook al hebben de koninkrijken en andere staten zieh in de prak
tijk een vrijwel volledige zelfstandigheid verworven, dat neemt niet weg, dat het hele maatschappelijke en politieke leven, de zeden en het recht, fu n d a m en teel met de godsdienst zijn verweven. Voor het bewustzijn van hoog en laag vinden gezag, recht en moraal hun basis in godsdienstige
zekerheden en w annecr a a n die zek erh eden w o r d t g c ru k t, d a n s c h o k t d a t de hele politieke en m aatschapp elijk e b o v e n b o u w en dreigt de/.e, in de ogen van hen die zieh e rv o o r v e ra n tw o o rd c lijk voelen, in e l k a a r te doen zakken. D a t is zeker het geval, w a n n e c r de h e r v o r m e r s e r t o e o ver- gaan m ette rd a ad de legitimiteit van aile rem iniscensen a a n de o r g a n i s a ti e en de do g m ata , die zij verwerpen, in twijfel te tre k k e n en te v e rla n g e n d a t het politieke en m aatschappelijke leven aa n h un, veel ju is tere , o p v a tt in g c n w ordt aangepast. Zowel de a a n h a n g e rs van de o n d e als die v a n de nieuwe kerkleer kunnen zieh niet a n d e rs voorstellcn, d a n d a t het g a a t om een vraag van gelijk en ongelijk, w a a rin gekozen m o e t w o r d e n en.
wanneer aan de Calvinisten som s vrijlieid van g o d s d ie n s to e f e n m g n a a s t de Room sen w o rd t geboden, d a n zullen zij d a t m ee r d a n c c n in a a l even zeer verwerpen als h u n tegenstanders, o m d a t ze m et dezen van o o r d c c l zijn, d a t hier gekozen m o et worden en d a t aile n c u tr a litc it t e k o r t d o e t aan G o d ’s eer en aa n de H e m d o o r ieder versclnildigde g c h o o r z a a m h c i d .
Zo spitst de strijd zieh toe in de landen, w a a r de calvinistische r e f o r m a t i e
opduikt, in Frankrijk , S ch otland en de N e d e rla n d e n .
Vooral in F rankrijk en te o n zen t o n ts ta a t een ric h tin g , die zieh van de strijdende partijen o nderscheidt d o o r de S t e l l i n g , d a t c c n h e i d van godsdienst weliswaar b e h o o rt to t het bene esse van de s a m e n l e v i n g , m a a r niet to t het esse en d a t h et altijd n o g beter is o m h e t a fw ijk e n d g o d s - dienstig gevoelen d a n m a a r toe te laten, d a n de s ta a t te d o e n o n d e r g a a n
in de strijd om de waarheid. Het te k e n t de sfeer v a n de tijd, d a t o o k v o o r deze z.g. Politiques, d.w.z. degenen, die niet b ereid zijn o m de p o l i t i e k e
orde op te offeren a an de definitieve beslissing van het rcligieus gelijk, de tolerantie een pis-aller is. Slechts bij en kelen, b.v. bij Wi l l e m on Zw i j g e r
vindt men tekenen van een m ee r positieve w a a rd e rin g .
In F rankrijk valt bij de p o g in g en de sta a t, le g r a n d r o y a u m e de F r a n c e , bijeen te ho u den en de o n tre d d e rin g d e r geesten en g e b e u rte n is s e n te boven te kom en, de volle n a d r u k o p de koning. T ussen tal van g e s c h rifte n m oet vooral gen o em d w o rd e n d a t van Je a n Bo d i n, S i x livres de la R é p u blique, van 1567 (de republiek is de staat, de res p u b lic a ; de tc r i n s t a a t is nog niet ingeburgerd). H e t langadem ige, onsy ste m atisc h e en z ic h z e lf tegensprekende b oek is e rk e n d als een m ijlpaal in de g e sch ie den is d e r politieke ideeën, d o o r d a t h e t v o o r h e t eerst een a fg e ro n d e b e h a n d e l in g van de soevereiniteit a a n b ie d t en als zo d a n ig een duid elijk e stre e p in d e ontwikkeling van de m iddeleeuw en n a a r de nieuw e geschiedenis v o r m t .
D e kiemeel van de s ta a t is h e t gezin, volgens h e m de n a tu u r l ij k e e e n - heid der samenleving. D e s ta a t is een grote fam ilie, o p g e b o u w d u it kleinere families van steden, streken, d o rp e n , die elk w eer uit n o g k le in e re families en tenslotte uit gezinnen b estaan. N a a r a n a lo gie v a n h e t gezin behoeft o o k de staat een a b so lu u t h o o f d en, hoew el Bo d i n k e u rig a a n
de theorie vasthoudt, dat het gezag bij cen monarch, bij een aristocratie o f bij het volk kan berusten, de hele strekking van zijn bock is, dat een eenhoofdig gezag het mcest voor de hand ligt. De van nature onmondigen als de echtgenote en kinderen kunnen niet voorzichzelf zorgen en dus heeft het gezinshoofd de verantwoordelijkheid en de maritale o f ouder- lijke macht over hen. Hij is eigenaar van de goederen, w aardoor het gezin kan bestaan. Hoe deze natuurlijke samenlevingen zieh aaneen- sluiten tot groterc eenheden en tot de Staat blijft wcl min of meer in het vage, m aar de indruk wordt gewekt, dat de Staat even oernatuurlijk is als het gezin en naar dezelfde structuurbeginslen is ingcricht.
De Staat kenmerkt zieh door de soevereiniteit, het opperste gezag, dat aan gecn ander verband toekom t en toe kan komen. In iedere Staat kan men soeverein en onderdanen onderscheiden. D at geldt niet alleen voor de m o n a rch ie, maar ook voor andere regeringsvormen. Altijd is er een so ev e rein . V o o r de staatscenheid zijn cenheid van taal, beschaving, gods- dienst enz. gewenst, m aar zij zijn niet onm isbaar. D at is alleen de ge- za m en lijk c onderwerping onder een soeverein gezag.
B o d in ziet a f van cen theologische fundering van het soeverein gezag en spreekt erover als over cen bcstaand feit, dat niet nader behoeft te worden toegelicht of gerechtvaardigd. Zijn redenering is vooral utilistisch.
De so ev erein iteit schept ord e en dient daarin het algemeen nut; dat is ha ar rechtvaardiging. Zij is niet aan de wetten onderworpen, want zij stelt de wet zelf. Van de Latijnse uitdrukking „legibus absoluta” (van gehoorzaam heid aan de wet ontbonden) komt naar het schijnt de aan- duiding „absolutism e” ter aanduiding van de soevereine m onarchie in de hier aangeduide zin. De soeverein kan doen en laten wat hij wil; het is echter per definitie onmogelijk dat hij zijn soevereiniteit met anderen zou opdelen of zichzelf en zijn opvolgers beperkingen zou opleggen in de uitoefening van zijn soevereine macht. Dan zou immers de soevereini
teit niet meer soeverein zijn. Hij benoemt en ontslaat am btenaren, ver- k laart oorlog en sluit vrede, heft belasting en slaat de m unt, stelt rechters aan o f trekt de rechtspraak aan zichzelf - alles zonder van iemand
a f h a n k e l i j k te zijn. De standen hebben slechts adviserende bevoegdheden, io goed als de kerken, de steden, de gilden en dergelijke verbanden, die B odin allemaal in een adem noemt.
Aristoteleszou zulk een soeverein een tyran hebben genoemd en ook Bodin heeft blijkbaar bij het schrijven van zijn zesdelig werk eilige be- denkingen voelen opkomen, want in hetzelfde geschrift vindt men her en der een aantal beperkingen van de soevereiniteit. Om te beginnen is de souverein aan het natuurrecht gebonden en moet zieh aan verdragen houden - hoewel elders Staat dat hij zichzelf niet binden kan. Hij m oet de eigendom eerbiedigen, is verplicht zijn onderdanen te beschermen en
goed te besturen en behoeft, om dat dit een aantasting van de cigendom is, voor het heffen van nieuwe belastingen toch de instem m ing van de standen. Aan de constitutie van de Staat, b.v. de regels om trent tro o n - opvolging, is hij gebonden en wanneer de vorst hct recht met voeten treedt, dan hebben de latere overheden (rijksgroten en wellicht ook do Steden) het recht om de gehoorzaamheid te weigeren.
Ondanks de verwarde indruk die het boek op de lezer m aakt, w ordt hier een poging gedaan om een consequent rechtssysteem voor de staat te onderwerpen. Het betoog berust niet op het argum ent, d at er een a b so lute koninklijke macht is, m aar veel meer op de Stelling, dat het in de samenleving slechts ordelijk kan toegaan, wanneer er een volstrekte bevoegdheidvan de koning wordt erkend, om het recht te bestellen. Zulk een rechtsbevoegdheid moet altijd aan een of andere rechtsregel w orden ontleend en het oorspronkelijke van Bodin is, dat hij die rechtsregel niet zoekt in een goddelijk of bovennatuurlijk recht, o f hem basccrt op een diepere zedelijke grondslag, m aar op de constitutie van de staat zclf.
Hij bouwt de soevereine bevoegdheid in het bestaande recht in. V an d aar de eis, dat enerzijds de regels betreffende de eigendom en anderzijds die betreffende de erfopvolging e.d. moeten worden gcrespectccrd. Hct gaat immers over een rechtsbevoegdheid en dat brengt mec, dat duidelijk is, wie bevoegd zal zijn en waartoe bevoegdheid bestaat. Deze oorsp ro n k e- lijkheid kunnen wij niet losmaken van de om standigheid, d at het boek is geschreven in een tijd, waarin de zedelijke en godsdienstige opvattingen hun eenheid verliezen en dus een andere grondslag voor het overheids- ambt moet worden gezöcht. H et recht zelf gaat een zelfstandiger leven leiden dan totnogtoe. Zo ontstaat het begrip van de soevereine rechts
bevoegdheid. Men behoeft een basis die buiten het strijdperk der tw istende partijen ligt en voor beiden aanvaardbaar m oet zijn.
D at was te meer het geval om dat de godsdiensttwisten aanleiding waren voor het opkomen van heel andere beschouwingen. De vervolgden van alle partijen, m aar de calvinisten in het bijzonder, verdedigen zieh met een beroep op allerlei oude constitutionele en feodale rechten en het ophalen van soms reeds vergeten vrijheden der standen en steden. Tegen de hun slechtgezinde koninklijke macht zoeken zij heul bij de E tats généraux, bij oud-Frans recht, bij een beroep op het Romeinse recht (de
„lex regia”) en bij provinciale, stedelijke en andere privileges en im m uni- teiten. Zo ontstaat in Frankrijk de school der m onarchom achen, die o ok aan de Nederlandse opstand tegen Spanje de nodige argum enten heeft geleverd 1. Hier komt een constitutionele richting aan het w oord, die de
1 A. C. J. d eV r a n k r i j k e r , De motivering van onzen opstand, 1933 ; J. K . Ou d e n d u k,
„Het Contract ” in de wordingsgeschiedenis van de Republiek der Verenigde Nederlanden, 1961; E. H. K o s s m a n n , Politieke theorie in het zeventiende-eeuwse Nederland, 1960.
