IMPLEMENTASI PROGRAM DAERAH SERTIFIKAT TANAH
GRATIS DI KOTA BANDAR LAMPUNG
(Skripsi)
Oleh
SATRIA PRIMA PUTRA
FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK UNIVERSITAS LAMPUNG
ABSTRACT
IMPLEMENTATION OF FREE LAND CERTIFICATE PROGRAM IN BANDAR LAMPUNG CITY certificate fields but only 435 certificates already completed. While the year 2012 has completed 367 of 888 field, and by 2013 as many as 143 submissions only field. This makes the people complaining about problems Bandar Lampung land titling program because it is no ambiguity completion time. This study aims to analyze the Certificate Program Implementation Free Land in Bandar Lampung. This research is a descriptive study with a qualitative approach and the locus in Bandar Lampung.
Based on the research found that: (1) lack of communication aspect goes well, less visible from the public participated in the preparation stage. (2) Aspects Resources also runs poorly. Judging from the BPN have limited human resources accordingly. While the indicator has been met with good facilities. (3) Aspects of the disposition of the policy implementers have the attitude and high motivation for the implementation of regional programs of land titles. (4) Aspects of the structure of the bureaucracy, going pretty well seen from the aspect of the use of standard operating procedures that use standard operating procedures in the form of technical implementation of the program.
ABSTRAK
IMPLEMENTASI PROGRAM SERTIFIKAT TANAH GRATIS DI KOTA BANDAR LAMPUNG
oleh
Satria Prima Putra
Pemerintah Kota Bandar Lampung meluncurkan program sertifikat tanah gratis yang bekerja sama dengan Badan Pertanahan Nasional (BPN) Kota Bandar Lampung. Namun kenyataan di lapangan bahwa pada tahun 2011 data dari BPN memuat pengajuan sertifikat sebanyak 680 bidang namun hanya 435 sertifikat yang sudah selesai. Sedangkan tahun 2012 baru selesai 367 dari 888 bidang, dan tahun 2013 pengajuan hanya sebanyak 143 bidang. Hal ini membuat masyarakat Kota Bandar Lampung mengeluhkan permasalahan program pembuatan sertifikat tanah karena dianggap ada ketidakjelasan waktu penyelesaian. Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis Implementasi Program Sertifikat Tanah Gratis di Kota Bandar Lampung. Jenis penelitian ini adalah penelitian deskriptif dengan pendekatan kualitatif yang dilakukan di Kota Bandar Lampung.
Berdasarkan penelitian ditemukan bahwa : (1) aspek komunikasi kurang berjalan dengan baik, terlihat dari masyarakat kurang turut serta dalam tahap persiapan. (2) Aspek Sumber daya juga berjalan kurang baik. Dilihat dari pihak BPN mengalami keterbatasan sumber daya manusia yang semestinya. Sedangkan dari indikator fasilitas sudah terpenuhi dengan baik. (3) Aspek disposisi para pelaksana kebijakan mempunyai sikap dan motivasi yang tinggi untuk pelaksanaan program daerah sertifikat tanah. (4) Aspek struktur birokrasi, berjalan cukup baik dilihat dari aspek penggunaan SOP yang menggunakan prosedur operasi standar yang berupa teknis pelaksanaan program.
RIWAYAT HIDUP
Penulis dilahirkan di Bandar Lampung pada tanggal 11 September 1991, merupakan putra dari pasangan Bapak Abdul Hamid dan Ibu Sunting Mas. Penulis merupakan anak kedua dari 5 bersaudara, dengan kakak Suwito Saputra S.T. dan Adik-Adik Santri Wijaya, Syamsu Hartawan, Siti Khusnul Khotimah.
PERSEMBAHAN
Bismillahirrahmanirrahim
Dengan segala kekurangan dan kerendahan hati sebagai hambanya tida kata lain selain ucap syukur kehadirat Allah SWT yang senantiasa memberikan nikmat dan ridhonya dalam menjalani kehidupan ini,Terima kasih untuk segalanya, semoga saya senantiasa
menjadi hambamu yang selalu bersyukur...
Kupersembahkan Karya sederhana ini untuk semua orang yang ku kasihi dan mengasihiku :
Kedua orang tua ku tersayang
Ayahku tercinta Abdul Hamid Ibuku Tercinta Sunting Mas
Selalu menjadi sumber inspirasi di dalam kehidupanku selalu mendoakan dan mendukung segaka aktifitasku hingga sekarang semua curahan kasih sayang yang kalian berikan tidak akan mampu
aku gantikan dengan apapun
Kakakku Suwito Saputra S.T. dan Adik-adikku Santri Wijaya, Syamsu Hartawan, Siti Khusnul Khotomah
Kehadiran kalian menyempurnkan hidupku semoga kita berhasil dan tetap menjadi kebanggaan orang tua
Keluarga Besarku, sahabat, Himagara, Almamater dan seluruh dosen pengajar
MOTO
Sesungguhnya Sholatku, Ibadahku, Hidupku dan Matiku Hanyalah untuk Allah, Tuhan Semesta Alam
(QS. AL-An’am : 162)
Hai Orang-orang beriman,
Jadikanlah sabar dan shalat sebagai penolongmu, Sesungguhnya Allah beserta orang-orang yang sabar.
(QS. AL-Baqarah : 153)
Berusahalah untuk tidak menjadi manusia yang berhasil tapi Berusahalah menjadi manusia yang berguna
SANWACANA
ِسِِْ هِ ِرَ حِ هِ ِر ِسحمِِ
Assalamua’alaikum warahmatullah wabarakatuh
Syukur Alhamdulillah penulis ucapkan kepada Allah Subhanahu Wata’ala atas segala
nikmat serta limpahan rahmat dan karunia-Nya , tak lupa salawat serta salam selalu tercurah kepada Baginda Rasulullah Muhammad S.A.W manusia terbaik sepanjang masa yang kita nantikan syafa’atnya di akhir zaman. Bersamaan dengan itu, penulis
bersyukur karena telah lancar dalam menyelesaikan skripsi dengan judul “Implementasi Program Sertifikat Tanah Gratis Di Kota Bandar Lampung”. Skripsi ini disusun dengan maksud sebagai salah satu syarat untuk mencapai gelar Sarjana (S1) pada Jurusan Ilmu Administrasi Negara Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Lampung.
Pada kesempatan ini penulis ingin mengutarakan ucapan terima kasih sebesar-besarnya kepada semua pihak yang telah berperan dalam penulisan skripsi ini. Penulis juga secara khusus mengucapkan terima kasih kepada ayah dan ibu tersayang yang tidak kenal lelah dalam mendo’akan dan memberi dukungan moril serta materil
demi kasih sayang dan harapannya kepada penulis.
hari. Pada kesempatan ini penulis ingin mengucapkan terima kasih dan mempersembahkan kepada :
1. Bapak Drs. H. Agus Hadiawan, M.Si., selaku Dekan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Lampung atas bantuannya dalam proses penyelesaian skripsi ini.
2. Bapak Dr. Dedy Hermawan, S.Sos., M.Si., selaku Ketua Jurusan Ilmu Administrasi Negara Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik
3. Bapak Simon Sumanjoyo Hutagalung, S.A.N., M.P.A., selaku Sekretaris Ketua Jurusan Ilmu Administrasi Negara Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik
4. Bapak Dr. Bambang Utoyo S., M.Si., selaku dosen pembimbing utama penulis dalam menyelesaikan skripsi ini, terima kasih untuk dukungan, arahan, bimbingan, saran, serta nasehat dengan kesabarannya sehingga penulis dapat menyelesaikan skripsi ini.
5. Bapak Nana Mulyana S.I.P., M.Si., selaku pebimbing kedua penulis dalam menyelesaikan skripsi, terima kasih untuk masukan dan arahannya selama proses bimbingan.
6. Bapak Dr. Noverman Duadji, M.Si., selaku dosen penguji yang telah memberikan kritik dan saran serta arahannya kepada penulis dalam penyelesaian dan penyempurnaan skripsi ini. Terima kasih banyak atas arahan dan dukungannya.
penulis dapat menyelesaikan studinya dengan baik. Terima kasih banyak atas bimbingan dan bantuannya.
8. Segenap civitas akademika dan dosen pengajar atas bimbingan dan ilmu yang telah diberikan, serta para karyawan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik yang telah memberikan pelayanan dengan baik.
9. Segenap responden dalam penelitian ini yaitu meliputi seluruh jajaran Pemerintah Kota Metro, Badan Pertanahan Kota Bandar Lampung, Kantor Kecamatan Sukabumi, Kantor Kelurahan Campang Raya, Masyarakat Kota Bandar Lampung, serta semua pihak yang terlibat dalam proses penyelesaian skripsi ini. Terima kasih atas bantuan, dukungan, serta keramahan yang diberikan kepada penulis.
10. Abdul Hamid (ayah) dan Sunting Mas (Ibu) tersayang, semoga ini menjadi awal yang indah sekaligus batu loncatan bagi penulis untuk dapat membahagiakan Ayah dan Ibu di kemudian hari. Semoga dengan keimanan untuk terus berikhtiar, kerja keras untuk terus berupaya, tawakkal untuk berserah diri kepada Allah S.W.T., serta doa dan dukungan dari ayah dan ibu menjadikan penulis mendapatkan kesuksesan dalam rencana hidupnya demi memberikan manfaat yang terbaik bagi negara, agama, dan keluarga. Aamiin Ya Allah Ya Rabbal’alamin.
mendapatkan kemudahan dan keberkahan dari Allah S.W.T dalam meraih kesuksesan. Aamiin Ya Allah Ya Rabbal’alamin.
12. Vicky Lusbianti Utami, terima kasih untuk Segalanya yang telah kau berikan selama ini, semoga apa yang masing-masing dari kita harapkan bisa kita dapatkan, kebersamaan yang entah sampai kapan ini, telah memberikan banyak pelajaran yang berarti. Apapun yang kita pilih nantinya, semoga itu yang terbaik. Semoga silaturahmi ini akan selalu terjaga dengan baik.
bersama dalam suka dan duka. Semoga kita sukses sejahtera dan berguna bagi nusa-bangsa, dan keluarga. Aamiin Ya Allah Ya Rabbal’alamin.
14. Senior HIMAGARA (Himpunan Mahasiswa Ilmu Administrasi Negara) dan Alumni IKAGARA (Ikatan Alumni Mahasiswa Administrasi Negara), Khusus buat Abang dan Mbak 2009, 2008, 2007, 2006, 2005, 2004, 2003, 2002, 2001, 2000, dan 1999. Terima kasih telah membimbing dan mengarahkan dalam kehidupan berorganisasi.
15. Adik-adik HIMAGARA (Himpunan Mahasiswa Ilmu Administrasi Negara), Khusus buat ANTIMAPIA (Angkatan Tiga Belas Mahasiswa Public Administration) seperti Ellse Wahyu, Aji, Akbar, Rosyid, Rio, Widi, Menceng, Vike, Esha, Farah, Wulan, Upil, dkk. AMPERA (Angkatan Empat Belas Mahasiswa Ilmu Administrasi Negara) seperti Rezki, Rifki, Ikhwan, Denis, Nadiril, Berry, Umi, Novi, Purnama, Fajar, dkk. ALAS MENARA (Angkatan Lima Belas Mahasiswa Imu Administrasi Negara) seperti Adi, Dhimas, Sidiq, Zulham, Hafiz, Pindo, Sedi, Tong Bajil, Balur, Haidir, Rindu, Uun, Defita, dkk. Terima kasih telah berkesan mewarnai dan melanjutkan roda kepengurusan HIMAGARA.
16. Kawan-kawan luar fakultas : Ari, Wirda, Tini, Rian, Armen, Ewok, Angga, Anton, Doni, Veni, Catur, Dedi, Aulia, dan lain-lain yang belum disebutkan terima kasih kesan dan pesan selama di kampus.
Rian (Akuntansi), Mega (Peternakan), Safira (Teknik Sipil), dan Bintang (Ekonomi Pembangunan). Terima kasih atas pengalaman berharga dan hidup berdampingan dalam satu rumah yang mengesankan selama 40 hari.
18. Beserta seluruh pihak yang terkait dan telah memberikan kontribusi dalam penyusunan Skripsi ini yang tidak bisa dituliskan satu per satu. Semoga kita sukses dengan apa yang kita cita-citakan. Serta siapapun yang nantinya membaca skripsi ini, semoga bermamfaat, boleh dibaca tapi jangan diambil dari ruang baca karena membuat skripsi ini tidak mudah. Terima Kasih.
Bandar lampung, 27 Oktober 2014 Penulis,
DAFTAR ISI
2. Tahap-Tahap Kebijakan Publik ... 14
B. Implementasi Kebijakan Publik ... 16
1. Definisi Implementasi Kebijakan Publik ... 16
C. Lokasi Penelitian ... 38
1. Profil Wilayah Kota Bandar Lampung... 47
2. Geografi ... 47
3. Jumlah dan Pertumbuhan Penduduk ... 48
B. Kantor Badan Pertanahan Kota Bandar Lampung ... 53
1. Sejarah Badan Pertanahan Kota Bandar Lampung ... 53
2. Visi, Misi, Maklumat, dan Moto Kantor Badan Pertanahan Nasional Kota Bandar Lampung ... 54
3. Struktur Organisasi di BPN Kota Bandar Lampung ... 55
4. Sumber Daya Manusia di BPN Kota Bandar Lampung ... 55
5. Sarana dan Prasarana di BPN Kota Bandar Lampung ... 56
V. HASIL DAN PEMBAHASAN A. Penyajian Data ... 57
1. Standar Kebijakan Daerah Sertifikat Tanah di Bandar Lampug ... 57
B. Pembahasan Pelaksanaan Program Daerah Sertifikat Tanah
Di Kota Bandar Lampung ... 89
a. Komunikasi... 91
1) Transmisi ... 92
2) Kejelasan ... 93
3) Konsistensi ... 95
b. Sumber Daya ... 95
1) Sumber Daya Manusia ... 96
2) Informasi ... 98
3) Kewenangan ... 99
4) Fasilitas ... 100
c. Disposisi ... 101
d. Struktur birokrasi ... 103
1) Standar Operational Procedure (SOP) ... 103
2) Fragmentasi ... 104
VI. KESIMPULAN DAN SARAN A. Kesimpulan ... 106
B. Saran ... 107
i
DAFTAR TABEL
Tabel Halaman
Tabel 3.1 Nama Informan ... 39 Tabel 3.2 Dokumen ... 41 Tabel 4.1 Jumlah Penduduk, Luas Wilayah dan Kepadatan Penduduk Kota
ii
DAFTAR GAMBAR
Gambar Halaman
Gambar 5.1 Penyuluhan yang Dilakukan oleh Pelaksana Kebijakan ... 65 Gambar 5.2 Fasilitas Sarana dan Prasarana ... 79 Gambar 5.3 Aparat Pelaksana Sedang Melakukan Pemetaan Dan
iii
DAFTAR BAGAN
Bagan Halaman
Bagan 2.1 Kerangka Pikir ... 34 Bagan 5.1 Alur Proses Pembuatan Sertifikat Tanah ... 59 Bagan 5.2 Alur Antara Faktor-Faktor Penentu Implementasi
1
I. PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Tanah mempunyai arti penting bagi kehidupan bangsa Indonesia. Hal ini dikarenakan bahwa Negara Indonesia merupakan negara agraris, sehingga setiap kegiatan yang dilakukan oleh sebagian besar rakyat Indonesia senantiasa membutuhkan dan melibatkan soal tanah. Pembangunan yang dilaksanakan oleh Negara Indonesia saat ini dihadapkan pada masalah penyediaan tanah. Tanah dibutuhkan oleh banyak orang sedangkan jumlahnya tidak bertambah atau tetap, sehingga tanah yang tersedia tidak mampu lagi memenuhi kebutuhan yang terus meningkat terutama kebutuhan akan tanah untuk membangun perumahan sebagai tempat tinggal, untuk pertanian, serta untuk membangun berbagai fasilitas umum dalam rangka memenuhi tuntutan terhadap kemajuan di berbagai bidang kehidupan.
2
berkepanjangan antar warga masyarakat yang bersengketa karena tidak adanya kepastian hukum. Maka pada tanggal 24 September 1960 telah diterbitkan suatu kebijakan hukum yang mengatur bidang pertanahan sebagai landasan yuridis dalam menyelesaikan masalah-masalah bidang pertanahan, yaitu dikeluarkannya Undang-undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok- Pokok Agraria yang kemudian disebut dengan UUPA.
Menurut Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria pasal 19 ayat (1) menyebutkan bahwa untuk menjamin kepastian hukum oleh pemerintah diadakan pendaftaran tanah di seluruh wilayah Republik Indonesia menurut ketentuan yang diatur dengan peraturan pemerintah. Peraturan tersebut juga diperkuat oleh Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah dan Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 3 Tahun 1997 tentang Ketentuan Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997. Kegiatan pendaftaran tanah tersebut meliputi pengukuran, pemetaan, pembukuan tanah, pendaftaran hak-hak atas tanah, dan peralihan hak.
3
perlindungan hukum kepada pemegang hak atas tanah suatu bidang pada tanah, menyediakan informasi kepada pihak pihak yang berkepentingan dan terselenggaranya tertib administrasi pertanahan.
Setiap warga negara Indonesia yang mempunyai hak atas kepemilikan tanah wajib mendaftarkan tanahnya kepada negara melalui Badan Pertanahan Nasional (BPN). BPN sebagai lembaga organisasi publik yang mengurusi pembuatan sertifikat tanah dituntut mempunyai kualitas pelayanan yang optimal. BPN dalam hal ini harus mampu memberikan kualitas pelayanan prima kepada masyarakat agar masyarakat menyadari pentingnya hak sertifikat tanah untuk menertibkan tanah sebagai tugas BPN. Menurut catatan BPN, di Indonesia masih banyak tanah yang belum bersertifikat. Hingga kini baru 49% tanah dari 60 juta bidang tanah tersebar di seluruh wilayah di Indonesia yang bersertifikat. BPN memperkirakan dalam 18 tahun ke depan baru bisa mencapai 100% tanah-tanah yang bersertifikat (Sumber: http://nasional.kontan.co.id/news/baru-49-tanah-di-Indonesia-yang-bersertifikat diakses tanggal 19 Maret 2014 Pukul 22.00 WIB)
4
serta rentan akan percaloan sehingga menjadi salah satu faktor yang menyebabkan masyarakat enggan untuk mengurus sertifikat tanah mereka. Selain itu pula, keterbatasan ekonomi merupakan penyebab lainnya sebagian masyarakat belum mempunyai sertifikat kepemilikan tanah yang ditempatinya.
Pemerintah Kota Bandar Lampung meluncurkan Program Sertifikat Tanah Gratis yang berkerja sama dengan Pihak Badan Pertanahan Nasional Kota Bandar Lampung untuk meningkatkan pelayanan bidang pertanahan dengan diwujudkan perjanjian kerja sama (MoU) No. 33 Tahun 2011 dan No. 428 /100-18.71/XII/2011. Latar belakang diadakannya program ini ditujukan untuk kepentingan golongan masyarakat, terutama masyarakat golongan ekonomi lemah dengan memperhatikan aspek keberpihakan kepada masyarakat, maka pemerintah Kota Bandar Lampung memberikan bantuan biaya pengurusan sertifikat hak atas tanah. Program ini dilakukan sebagai arahan dari Wali Kota Bandar Lampung Drs. Herman H.N., M.M. yang menginginkan warganya memiliki sertifikat tanah yang dimilikinya dan mempunyai kekuatan hukum tetap. Maksud diwujudkannya program ini adalah untuk membantu pelaksanaan penyertifikatan tanah hak milik warga Bandar Lampung agar tanahnya memiliki sertifikat dan bertujuan untuk memberikan kenyamanan dan kepastian hukum terhadap hak milik warga Kota Bandar Lampung dalam bentuk sertifikat.
5
hingga saat ini baru sebagian pengajuan yang selesai. Hal tersebut diungkapkan Syahriwansah selaku Kepala Bagian Pemerintahan Pemkot Bandar Lampung, bahwa pada tahun 2011 data dari BPN memuat pengajuan sertifikat sebanyak 680 bidang namun hanya 435 sertifikat yang sudah selesai. Sedangkan tahun 2012 baru selesai 367 dari 888 bidang, dan tahun 2013 pengajuan sebanyak 143 bidang (Sumber : Pemerintah Kota Bandar Lampung, 2014).
Hal ini membuat masyarakat Kota Bandar Lampung mengeluhkan permasalahan program pembuatan sertifikat tanah karena dianggap ada ketidakjelasan waktu penyelesaian. Seperti yang dikeluhkan masyarakat yang berdomisili di Kelurahan Tanjung Gading, Kecamatan Kedamaian. Sejak Januari tahun 2012, sertifikat tanah mereka tak kunjung terbit, dan tidak ada penyelesaian dari BPN Bandar Lampung. Menyikapi hal ini, Ketua Komisi A DPRD Kota Bandar Lampung, Wiyadi mengatakan, pihaknya akan segera memfasilitasi antara Pemkot dengan BPN Kota Bandar Lampung terkait belum selesainya pembuatan sertifikat tanah warga sejak 2011 lalu. Serta akan mengundang pihak BPN untuk melakukan pertemuan dengan DPRD dan menanyakan alasan apa BPN sejak 2011 hingga saat ini belum juga menerbitkan sertifikat tanah warga yang dibuat dari dana APBD Kota Bandar Lampung. (Sumber : http://fajarsumatra.com/2013/06/sertifkat-gratis-terhambat-dprd-bandar-lampung-panggil-bpn#.U1Si51WSylU diakses tanggal 19 Maret 2014 Pukul 22.00 WIB)
6
mememenuhi persyaratan kemudian oleh pihak kelurahan dan BPN melakukan pengukuran dan mengatakan harus menuggu kabar jika sertifikat tersebut telah selesai. Namun sudah setahun lebih sertifikat tersebut belum juga selesai. Hal senada ini juga diungkapkan oleh Daeng Pratama, warga RT 07 Lk.II Kelurahan Tanjung Gading, Kecamatan Kedamaian menyatakan khawatir surat jual beli tanah asli yang diserahkan ke BPN itu hilang dan tidak jadi. (Sumber :
http://www.lampungonline.com/2013/06/bpn-dituding-hambat-pembuatan-serifikat.html diakses tanggal 19 Maret 2014 Pukul 22.00 WIB)
7
yang dikemukan oleh Edward III terdapat empat variabel yang sangat menentukan keberhasilan suatu kebijakan, yaitu komunikasi, sumberdaya, disposisi dan struktur birokrasi. Apabila sudah dapat memenuhi semua variabelnya, tentu saja implementasi suatu kebijakan akan mampu mencapai tujuan dan sasarannya.
Informasi mengenai sertifikat terhadap tanah hak milik dapat diterima secara jelas dan dapat dilaksanakan khususnya yang berkaitan dengan peran pemerintah dalam mengkomunikasikan program sertifikat tanah gratis, penyediaan sumber daya untuk melaksanakan Program Sertifikat Tanah, sikap tanggap dari pelaksana kebijakan dalam melaksanakan Program Sertifikat Tanah, dan penyediaan struktur organisasi untuk melaksanakan Program Sertifikat Tanah Gratis di Kota Bandar Lampung dalam upaya terwujudnya tertib administrasi pertanahan khususnya bagi masyarakat yang tergolong dalam masyarakat tidak mampu. Masyarakat tidak mampu mempunyai hak yang sama dalam proses pembuatan sertifikat tanah. Berdasarkan permasalahan di atas, maka penulis tertarik membahas dan meneliti permasalahan ini sebagai penelitian skripsi dengan judul “Implementasi Program Daerah Sertifikat Tanah Gratis di Kota Bandar Lampung”
B.Rumusan Masalah
8
C.Tujuan Penelitian
Adapun yang menjadi tujuan penelitian ini adalah untuk menggambarkan implementasi Program Daerah Sertifikat Tanah Gratis di Kota Bandar Lampung secara faktual atau konkrit.
D.Kegunaan Penelitian
Hasil penelitian ini dapat mencapai beberapa manfaat di antaranya adalah :
a. Secara teoritis, sebagai salah satu bahan perbandingan dari studi lebih lanjut dalam peningkatan dan pengembangan ilmu pengetahuan di bidang Ilmu Administrasi Negara, khususnya yang berkaitan dengan peran pemerintah dan mengomunikasikan Program Sertifikat Tanah Gratis, penyediaan sumber daya untuk melaksanakan Program Sertifikat Tanah Gratis, sikap tanggap dari pelaksana kebijakan dalam melaksanakan Program Sertifikat Tanah Gratis, dan penyediaan struktur organisasi untuk melaksanakan Program Sertifikat Tanah Gratis di Kota Bandar Lampung dalam upaya terwujudnya tertib administrasi pertanahan.
9
II. TINJAUAN PUSTAKA
A.Kebijakan Publik
1. Definisi Kebijakan Publik
Kebijakan publik harus diturunkan dalam serangkaian petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis yang berlaku internal dalam birokrasi. Sedangkan dari sisi masyarakat, yang penting adalah adanya suatu standar pelayanan publik, yang menjabarkan pada masyarakat apa pelayanan yang menjadi haknya, siapa yang bisa mendapatkannya, apa persyaratannnya, juga bagaimana bentuk layanan itu. Hal ini akan mengikat pemerintah (negara) sebagai pemberi layanan dan masyarakat sebagai penerima layanan. Secara epistimologi istilah kebijakan berasal dari Bahasa Inggris policy. Akan tetapi, kebanyakan orang berpandangan bahwa istilah kebijakan diartikan sama dengan keputusan. Padahal sebenarnya istilah kebijakan dengan keputusan merupakan kedua istilah yang jauh berbeda. Letak perbedaan yang dapat kita lihat dari kedua istilah tersebut terletak pada luas cakupan dan arti pentingnya.
10
pemerintah, tak hanya itu definisi ini juga memberikan pemahaman mencakup tindakan-tindakan yang akan dilakukan oleh pemerintah.
Friendrich dalam Agustino (2012:7) mendefinisikan kebijakan publik, yaitu : Kebijakan publik adalah serangkaian tindakan/kegiatan yang di usulkan oleh seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu yang memberikan hambatan-hambatan dan kemungkinan-kemungkinan dimana kebijakan tersebut diusulkan agar berguna dalam mengatasinya. Untuk mencapai tujuan yang dimaksud dari kebijakan sebagai dari kegiatan, Friedich menambahkan ketentuannya bahwa kebijakan tersebut berhubungan dengan penyelesaian beberapa maksud dan tujuan. Meskipun maksud dan tujuan dari kegiatan pemerintah tidak terlalu mudah untuk dilihat, tetapi ide bahwa kebijakan melibatkan perilaku yang mempunyai maksud, merupakan bagian penting dari definisi kebijakan.
Eyestone dalam Agustino (2012:6) mendefinisikan kebijakan publik sebagai hubungan suatu unit pemerintah dengan lingkungannya. Selain itu, menurut Young dan Quinn dalam Suharto (2008:44) ada beberapa konsep kebijakan publik yang dapat dikemukakan, yakni sebagai berikut :
1. Kebijakan publik sebagai tindakan pemerintah yang berwenang. Kebijakan publik dalam hal ini merupakan tindakan yang dibuat dan diimplementasikan oleh badan pemerintah yang memiliki kewenangan hukum, politis dan finansial untuk melakukannya.
11
3. Kebijakan publik sebagai seperangkat tindakan yang berorientasi pada tujuan. Kebijakan publik bukanlah keputusan tunggal, melainkan terdiri dari beberapa pilihan atau tindakan strategi yang dibuat untuk mencapai tujuan tertentu demi kepentingan orang banyak.
4. Kebijakan publik sebagai sebuah keputusan untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu. Kebijakan publik umumnya merupakan tindakan kolektif untuk memecahkan masalah sosial.
5. Kebijakan publik sebagai justifikasi yang dibuat oleh seseorang atau beberapa orang aktor. Kebijakan publik ini biasanya berisi sebuah pernyataan terhadap langkah-langkah atau rencana tindakan yang telah dirumuskan.Perumusan keputusan ini dibuat oleh badan pemerintah maupun oleh beberapa perwakilan lembaga pemerintahan.
12
berbagai definisi yang dikemukakan oleh para ahli, menyimpulkan bahwa pada dasarnya pandangan mengenai kebijakan publik dapat dibagi kedalam dua wilayah kategori, yaitu (1) : pendapat para ahli yang menyamakan kebijakan publik dengan tindakan-tindakan pemerintah. (2) pendapat para ahli yang memberikan perhatian khusus pada pelaksanaan kebijakan yang memberikan pandangan mengenai kebijakan publik sebagai keputusan keputusan yang mempunyai tujuan dan maksud-maksud tertentu pandangan mengenai kebijakan publik sebagai seseatu yang memiliki akibat-akibat yang bisa diramalkan.
Menurut Anderson dalam Winarno (2012:23), konsep kebijakan publik seperti ini mempunyai beberapa implikasi, yaitu :
1. Titik perhatian dalam membicarakan kebijakan publik berorientasi pada maksud dan tujuan dan bukan perilaku secara serampang.
2. Kebijakan merupakan arah atau pola tindakan yang dilakukan oleh pejabat-pejabat pemerintah dan bukan keputusan-keputusan yang tersendiri
3. Kebijakan merupakan apa yang sebenarnya dilakukan oleh pemerintah dalam mengatur perdagangan, mengendalikan inflasi atau mempromosikan perumahan rakyat dan bukan apa yang diinginkan oleh pemerintah.
13
5. Kebijakan publik dalam arti positif mempunyai sifat “paksaan” (otoritatif)
yang didasarkan undang-undang (UU), sehingga menuntut ketaatan yang luas dari masyarakat.
Mendasari pengertian kebijakan di atas, maka dapat dikatakan bahwa kebijakan pembuatan sertifikat gratis bagi masyarakat kurang mampu termasuk kebijakan publik yang bertujuan untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat dalam bidang pertanahan. Pelaksanaan kebijakan tersebut mengalami beberapa kendala dalam pelaksanaannya dalam rangka mencapai tujuan yang lebih baik, hal tersebut sejalan dengan pendapat Nugroho (2011:51) bahwa kebijakan publik adalah jalan mencapai tujuan bersama yang dicita-citakan. Sehingga kebijakan publik mudah untuk dipahami dan mudah diukur, disamping itu harus mengandung beberapa hal sebagaimana yang disampaikan oleh Kismartini (2005:16), bahwa terdapat beberapa hal yang terkandung dalam kebijakan yaitu :
1. Tujuan tertentu yang ingin dicapai. Tujuan tertentu adalah tujuan yang berpihak kepada kepentingan masyarakat (interest public).
2. Serangkaian tindakan untuk mencapai tujuan. Serangkaian tindakan untuk mencapai tujuan adalah strategi yang disusun untuk mencapai tujuan dengan lebih mudah yang acapkali dijabarkan ke dalam bentuk program dan proyek. 3. Usulan tindakan dapat berasal dari perseorangan atau kelompok dari dalam
ataupun luar pemerintahan.
14
5. Penyediaan berbagai input untuk memungkinkan pelaksanaan secara nyata dari taktik atau strategi.
2. Tahap-Tahap Kebijakan
Proses pembuatan kebijakan merupakan proses kompleks karena melibatkan banyak proses maupun variabel yang harus dikaji. Oleh karena itu, beberapa ahli politik menaruh minat untuk mengkaji kebijakan publik membagi proses-proses penyusunan kebijakan publik kedalam beberapa tahap. Tahap-tahap kebijakan publik menurut Dunn dalam Winarno (2012:35) adalah sebagai berikut :
1. Tahap Penyusunan Agenda
Merupakan tahap penempatan masalah pada agenda publik oleh para pejabat yang dipilih dan diangkat. Sebelumnya masalah-masalah ini berkompetisi telebih dahulu untuk dapat masuk agenda kebijakan. Pada akhirnya beberapa masalah masuk kedalam ke agenda kebijakan para perumus kebijakan. Pada tahap ini, suatu masalah mungkin tidak disentuh sama sekali dan beberapa yang lain pembahasan untuk masalah tersebut ditunda untuk waktu yang lama.
2. Tahap Formulasi Kebijakan
15
sebagai kebijakan yang diambil untuk pemecahan masalah. Pada tahap ini, masing-masing aktor akan bermain untuk mengusulkan pemecahan masalah. 3. Tahap Adopsi Kebijakan
Dari sekian banyak alternatif kebijakan yang ditawarkan oleh para kebijakan, pada akhirnya salah satu dari alternatif kebijakan diadopsi dengan dukungan dari mayoritas legislatif, konsensus antara direktu lembaga atau keputusan peradilan.
4. Tahap Implementasi Kebijakan
Suatu program kebijakan hanya akan menjadi catatan-catatan elit, jika program tersebut tidak implementasi. Oleh karena itu program kebijakan yang telah diambil sebagai alternatif pemecahan masalah harus diimplementasikan, yakni dilaksanakan oleh badan-badan administrasi maupun agen-agen pemerintah ditingkat bawah. kebijakan yang telah diambil dilaksanakan oleh unit-unit administrasi yang memobilisasikan sumber daya finansial dan manusia. Pada tahap implementasi ini, berbagai kepentingan akan saling bersaing. Beberapa implementasi kebijakan mendapat dukungan para pelaksana namun beberapa yang lain mungkin akan ditentang oleh para pelaksana.
5. Tahap Penelitian Kebijakan atau Evaluasi
16
masyarakat. Oleh karena itu ditentukanlah ukuran ukuran atau kriteria-kriteria yang menjadi dasar untuk menilai kebijakan publik telah menarik dampak yang diinginkan.
Paparan tentang tahap-tahap kebijakan di atas telah menjelaskan bahwa tahap-tahap kebijakan tersebut merupakan sebuah proses yang bersikenambungan dan semuanya merupakan bagian integral yang saling berkaitan dan mempengaruhi satu sama lain. Tahap penyusunan agenda merupakan tahap awal dimana dalam tahap tersebut dilakukan identifikasi persoalan publik yang layak untuk dibahas dalam tahapam berikutnya, yaitu tahap tersbut formulasi kebijakan, setelah diformulasikan, tahap adopsi solusi bagi pemecahan masalah publik. Selanjutnya kebijakan yang telah dibuat diputuskan dan disahkan akan di implementasikan untuk meraih tujuan awal yang telah ditentukan. Pada akhir, evaluasi kebijakan akan menilai ketepatan, mamfaat dan kefektifitasan hasil kebijakan yang telah dicapai melalui implementasi dan kemudian dibandingkan dengan tujuan yang telah ditentukan.
B.Implementasi Kebijakan Publik 1. Definisi Implementasi Kebijakan
17
yang penting atau keputusan badan peradilan. Lazimnya, keputusan tersebut mengidentifikasikan masalah yang ingin di atasi, menyebutkan secara tegas tujuan atau sasaran yang ingin di capai, dan berbagai cara untuk menstruktukan atau mengatur proses implementasinya.
Ripley dan Franklin dalam Winarno (2012:148) berpendapat bahwa implementasi adalah apa yang terjadi setelah undang-undang ditetapkan yang memberikan otoritas program, kebijakan keuntungan, atau suatu jenis keluaraan yang nyata. Selain itu, Udiji dalam Agustino (2012:140) mengatakan bahwa pelaksanaan kebijakan adalah sesuatu yang penting bahkan mungkin jauh lebih penting daripada pembuatan kebijakan. Kebijakan-kebijakan hanya akan sekedar berupa impian atau rencana bagus yang tersimpan rapi dalam arsip kalau tidak di implementasikan.
18
implementasi tidak dimulai sebelum tujuan-tujuan dan sasaran-sasaran ditetapkan atau di identifikasikan oleh keputusan-keputusan kebijakan. Dengan demikian, tahap implementasi terjadi hanya UU ditetapkan dan dana yang disediakan untuk membinyai implementasi kebijakan tersebut.
Beberapa pendapat para ahli yang telah dikemukakan mengenai implementasi kebijakan, dapat dilihat bahwa implementasi kebijakan menyangkut tiga hal. Pertama, implementasi kebijakan memiliki tujuan atau sasaran kegiatan. Kedua, dalam implementasi kebijakan terdapat aktivitas atau kegiatan pencapaian tujuan. Ketiga, implementasi kebijakan memiliki hasil kegiatan. Jadi, sesuai dengan uraian tersebut, dapat dikatakan bahwa implementasi kebijakan merupakan suatu proses dalam kebijakan, dimana pelaksana kebijakan melakukan aktivitas atau kegiatan, sehingga pada akhirnya akan mendapatkan suatu hasil yang sesuai dengan tujuan atau sasaran kebijakan itu sendiri.
2. Model Implementasi Kebijakan
19
Berikut beberapa model implementasi kebijakan dari berbagai ahli : 1. Model yang dikemukan oleh Van Meter dan Van Horn
Model pendekatan implementasi kebijakan yang dirumuskan Van Meter dan Van Horn disebut dengan A Model of the Policy Implementation Proses implementasi ini merupakan sebuah abstraksi atau performansi suatu pengejewantahan kebijakan yang pada dasarnya secara sengaja dilakukan untuk meraih kinerja implementasi kebijakan yang tinggi yang berlangsung dalam hubungan berbagai variabel. Menurut Van Meter dan Van Horn dalam Agustino (2012:142) ada enam variabel yang mempengaruhi kinerja implementasi, yakni :
a. Ukuran dan Tujuan kebijakan
Kinerja implementasi kebijakan dapat diukur tingkat keberhasilannya jika dan hanya jika ukuran dan tujuan dari kebijakan memang realistis dengan sosio-kultur yang mengada di level pelaksana kebijakan. Ketika ukuran kebijakan atau tujuan kebijakan terlalu ideal untuk dilaksanakan di level warga, maka agak sulit memang merealisasikan kebijakan publik hingga titik yang dapat dikatakan berhasil.
b. Sumber Daya
20
kebijakan yang ditetapkan secara apolitik tetapi ketika kompetensi dan kapabilitas dari sumber-sumberdaya itu nihil, maka kinerja kebijakan publik sangat sulit untuk diharapkan.
c. Karakteristik Agen pelaksana
Pusat perhatian pada agen pelaksana meliputi organisasi formal dan organisasi informal yang akan terlibat pengimplementasian kebijakan publik. Hal ini sangat penting karena kinerja implementasi kebijakan akan sangat banyak dipengaruhi oleh ciri-ciri yang sangat tepat serta cocok dengan para agen pelaksanaannya.
d. Sikap/Kecendrungan (Disposition) para pelaksana
Sikap penerimaan atau penolakan dari pelaksana akan sangat bannyak mempengaruhi keberhasilan atau tidaknya kinerja implementasi kebijakan publik. Hal ini sangat mungkin terjadi oleh karena kebijakan yang dilaksanakan bukanlah hasil for,ulasi warga setempat yang mengenal betul persoalan dan permasalahan yang mereka rasakan.
e. Komunikasi Antarorganisasi dan Aktivitas Pelaksana
21
f. Lingkungan Ekonomi, Sosial, dan Politik
Hal terakhir yang pelu juga diperhatikan guna menilai kenerja implementasi publik dalam perspektif yang ditawarkan oleh Van Meter dan Van Horn adalah sejauh mana lingkungan eksternal turut mendorong keberhasilan kebijakan publik yang telah ditetapkan. Lingkungan sosial, ekonomi dan politik yang tidak kondusif dapat menjadi biang keladi kegagalan kinerja implementasi kebijakan, karena itu upaya untuk mengimplementasikan kebijakan harus pula memperhatikan kekondusifan kondisi lingkungan eksternal.
2. Model yang dikemukan oleh Daniel Mazmanian dan Paul Sabtier
Model implementasi kebijakan publik yang ditawarkan oleh Daniel Mazmanian dan Paul Sabatier. Model implementasi yang ditawarkan mereka disebut dengan A Framework for Policy Implementation Analysis. Kedua ahli kebijakan ini berpendapat bahwa peran penting dari implementasi kebijakan publik adalah kemampuannya dalam mengindetifikasikan variabel-variabel yang mempengaruhi tercapainya tujuan-tujuan formal pada keseluruhan proses implementasi. Dan variabel-variabel menurut Mazmanian dan Sabatier dalam Agustino (2012:144)
a. Mudah atau tidaknya masalah yang digarap, meliputi : 1). Kesukaran-kesukaran teknis
2). Keberagaman Perilaku yang Diatur
22
b. Kemampuan Kebijakan Menstruktur Proses Implementasi Secara Tepat melalui beberapa cara :
1) Kecermatan dan kejelasan penjenjangan tujuan-tujuan resmi yang akan dicapai.
2) Keterandalan teori kausalis yang diperlukan 3) Ketetapan alokasi sumberdana
4) Keterpaduan hirarki didalam lingkungan dan diantara lembaga-lembaga atau instansi-instansi pelaksana
5) Aturan-aturan pembuat keputusan dari badan-badan pelaksana
6) Kesepakatan para pejabat terhadap tujuan yang termaktub dalam undang-undang
7) Akses Formal pihal-pihak luar
c. Variabel-variabel diluar undang-undang yang mempengaruhi implementasi
1) Kondisi sosial-ekonomi dan teknologi 2) Dukungan Politik
3) Sikap dan sumber-sumber yang dimiliki kelompok masyarakat 4) Kesepakatan dan kemampuan kepemimpinan para pejabat pelaksana 3. Model yang dikemukan oleh Merilee S. Grindle.
23
publik dapat diukur dari proses pencapaian hasil, yaitu tercapai atau tidaknya tujuan yang diraih. Keberhasilan suatu implementasi kebijakan juga menurut Grindle, amat ditentukan oleh tingkat Implementability kebijakan itu sendiri yang terdiri atas Conten of police dan Context of policy. Variabel menurut Grindle dalam Agustino (2012:154) adalah :
a. Content of Policy menurut Grindle adalah :
1) Interest Affected ( Kepentingan kepentingan yang mempengaruhi) Interest Affected berkaitan dengan berbagai kepentingan yang mempengaruhi suatu implementasi kebijakan. Imdikator ini berargumen bahwa suatu kebijakan dalam pelaksanaannya pasti melibatkan banyak kepentingan, dan sejauhmana kepentingan-kepentingan tersebut membawa pengaruh terhadap implementasinya, hal inilah yang ingin diketahui lebih lanjut.
2) Type of benefits (tipe manfaat)
Pada poin ini content of police berupaya untuk menunjukan atau menjelaskan bahwa dalam suatu kebijakan harus terdapat beberapa jenis mamfaat yang dihasilkan oleh pengimplementasian kebijakan yang hendak dilaksanakan.
24
4) Site Of Desicion Making (letak pengambilan keputusan)
Pengambilan keputusan dalam suatu kebijakan memegang peranan penting dalam pelaksanaan suatu kebijakan, maka pada bagian ini harus dijelaskan dimana letak pengambilan keputusan dari suatu kebijakan yang akan di implementasikan.
5) Program impelementer (pelaksana program)
Dalam menjalankan suatu kebijakan atau program harus didukung dengan adanya pelaksana kebijakan yang kompeten dan kapabel demi keberhasilan suatu kebijakan. Dan harus sudah terdata atau terpapar dengan baik pada bagian ini.
6) Resours Comitted (sumber-sumber daya yang digunakan)
Pelaksanaan suatu kebijakan juga harus didukung oleh sumberdaya-sumberdaya yang mendukung agar pelaksanaannya berjalan dengan baik.
b. Context of police menurut Grindle adalah :
25
2) Instutution and Regime Characteristic (karakteristik lembaga dan rezim yang berkuasa)
Lingkungan dimana suatu kebijakan tersebut dilaksanakan juga mempengaruh terhadap keberhasilannya, maka pada bagian ini ingin dijelaskan karakteristik dari suatu lembaga akan turut mempengaruhi suatu kebijakan.
3) Compiance and Responsiveness (tingkat kepatuhan dan adanya respon dari pelaksana)
4. Sementara itu, model yang dikemukan Edwards III dalam Agustino (2012:149) implementasi atau pelaksanaan kebijakan dipengaruhi oleh empat variabel, yaitu :
1. Komunikasi.
Komunikasi merupakan suatu hal yang sangat menentukan keberhasilan pencapaian tujuan dari pelaksanaan atau implementasi suatu program/kebijakan. Komunikasi menyangkut proses penyampaian informasi atau transmisi, kejelasan informasi tersebut serta konsistensi informasi yang disampaikan. Pengetahuan atas apa yang mereka kerjakan dapat berjalan apabila komunikasi berjalan dengan baik, sehingga setiap keputusan kebijakan dan peraturan. Ada tiga indikator yang dapat digunakan dalam mengukur keberhasilan aspek komunikasi ini, yaitu : a. Transmisi, yaitu penyaluran komunikasi yang baik akan dapat
26
pengertian, hal ini terjadi karena komunikasi pelaksanaan tersebut telah melalui beberapa tingkatan birokrasi, sehingga hal yang diharapkan terdistorsi di tengah jalan.
b. Kejelasan informasi, dimana komunikasi atau informasi yang diterima oleh pelaksana kebijakan haruslah jelas dan tidak membingungkan. Kejelasan informasi kebijakan tidak selalu menghalangi pelaksanaan kebijakan atau program, dimana pada tataran tertentu para pelaksana membutuhkan fleksibilitas dalam melaksanakan program, tetapi pada tataran yang lain makahal tersebut justru akan menyelewengkan tujuan yang hendak dicapai oleh kebijakan yang telah ditetapkan.
c. Konsistensi informasi yang disampaikan, yaitu perintah ataupun informasi yang diberikan dalam pelaksanaan suatu komunikasi haruslah jelas dan konsisten untuk dapat diterapkan dan dijalankan. Apabila perintah yang diberikan seringkali berubah-ubah, maka dapat menimbulkan kebingungan bagi pelaksana di lapangan.
2. Sumberdaya
27
a. Staf, sumberdaya utama dalam implementasi kebijakan adalah staf. Kegagalan yang seiring terjadi dalam implementasi kebijakan salah satunya disebagiankan oleh karena staf yang tidak mencukupi, memadai, ataupun tidak kompeten di bidangnya.
b. Informasi dalam implementasi kebijakan, informasi mempunyai dua bentuk, yaitu pertama informasi yang berhubungan dengan cara melaksanakan kebijakan. Implementor harus mengetahui apa yang harus mereka lakukan disaat mereka diberi perintah untuk melakukan tindakan. Kedua informasi mengenai data kepatuhan dari para pelaksana terhadap peraturan dan regulasi pemerintah yangtelah tetapkan.
c. Wewenang, pada umumnya kewenangan harus bersifat formal agar perintah dapat dilaksanakan. Kewenangan merupakan otoritas atau legitimasi bagi para pelaksana dalam melaksanakan kebijakan yang ditetapkan secara politik.
d. Fasilitas, merupakan faktor penting dalam implementasi kebijakan. implementor mungkin memiliki staf yang mencukupi, mengerti apa yang harus dilakukannya dan tanpa adanya fasilitas pendukung maka implementasi kebijakan tersebut tidak akan berhasil
3. Disposisi atau attitudes
28
kebijakan dengan baik seperti yang diinginkan oleh pembuat kebijakan atau program, sedangkan apabila implementor atau pelaksana memiliki sikap yangberbeda dengan pembuat kebijakan, maka proses implementasi atau pelaksanaan program juga menjadi tidak efektif.
a. Pengangkatan birokrat, dimana sikap dari para aparat birokrasi akan menimbulkan hambata-hambatan yang nyata terhadap implementasi bila personil yang ada tidak melaksanakan kebijakan-kebijakan yang diinginkan oleh pejabat-pejabat tinggi. Karena itu, pemilihan dan pengangkatan personil pelaksana kebijakan haruslah orang oranf yang memiliki dedikasi pada kebijakan yang telah ditetapka. Lebih khusus bagi kepentingan warga
b. Insentif (incentivies), Teknik yang disarankan untuk mengatasi masalah kecendrungan para pelaksana adalah dengan memanipulasi insentif. Oleh karena itu pada umumnya orang bertindak menurut kepentingan mereka sendiri, maka memanipulasi insentif oleh para pembuat kebijakan mempengaruhi tindakan para pelaksana kebijakan.
4. Struktur Organisasi
29
koordinasi dan kerjasama diantara lembaga-lembaga Negara dan/atau pemerintah.
Menurut Edward III dalam Agustino (2012:153), dua karakteristik yang dapat mendongkrak kinerja struktur birokrasi/organisasi kea rah yang lebih baik adalah : melakukan Standar Operating Procedure (SOP) dan pelaksanaan fragmentasi. SOP adalah suatu kegiatan rutin yang memungkinkan para pegawai (atau pelaksana kebijakan /administrator/ birokrat) untuk melaksanakan kegiatan-kegiatannya pada setiap harinya sesuai dengan standar yang ditetapkan. Sedangkan pelaksanaan fragmentasi adalah upaya penyebaran tanggung jawab kegiatan-kegiatan atau aktivitas-aktivitas pegawai diantara beberapa unit kerja.
Berdasarkan penjelasan berbagai ahli mengenai model implementasi, peneliti menggunakan model implementasi dari Edward III, karena tipe kebijakan Program Daerah Sertifikat Gratis bagi warga kurang mampu di Kota Bandar Lampung mempunyai karakteristik top down yang sesuai dengan tipe Edward III. Variabel ataupun indikator yang dikemukakan oleh Edward III merupakan variabel yang bisa menjelaskan secara komprehensif tentang kinerja implementasi dan dapat lebih konkret dalam menjelaskan proses implementasi yang sebenarnya.
C.Pengertian Program
30
a. Tujuan kegiatan yang akan dicapai.
b. Kegiatan yang diambil dalam mencapai tujuan.
c. Aturan yang harus dipegang dan prosedur yang harus dilalui. d. Perkiraan anggaran yang dibutuhkan.
e. Strategi pelaksanaan.
Melalui program maka segala bentuk rencana akan lebih terorganisir dan lebih mudah untuk diopersionalkan. Hal ini sesuai dengan pengertian program adalah kumpulan proyek-proyek yang berhubungan telah dirancang untuk melaksanakan kegiatan-kegiatan yang harmonis dan secara integraft untuk mencapai sasaran kebijaksanaan tersebut secara keseluruhan. Program adalah instrumen kebijakan yang berisi satu atau lebih kegiatan yang dilaksanakan oleh instansi pemerintah atau lembaga untuk mencapai sasaran dan tujuan serta memproleh alokasi anggaran, atau kegiatan masyarakat yang dikoordinasikan oleh instansi pemerintah. (Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor : PER/09/M.PAN/5/2007). Program cenderung membutuhkan staf, misalnya untuk melaksanakan atau sebagai pelaku program.
a. Program biasanya memiliki anggaran tersendiri, program kadang biasanya juga diidentifikasikan melalui anggaran.
b. Program memiliki identitas sendiri, yang bila berjalan secara efektif dapat diakui oleh publik.
31
melakukan intervensi, maka sebelumnya harus ada pemikiran yang serius terhadap bagaimana dan mengapa masalah itu terjadi dan apa yang menjadi solusi terbaik .
D.Pendaftaran Tanah
32
adanya jangkau kedepan dapat diwujudkan terutama atas harga tanah itu kelak (suitable).
E.Sertifikat Tanah
Sertifikat tanah merupakan bukti kepemilikan atas tanah, sertifikat harus dimiliki oleh setiap orang atau badan hukum yang menguasai tanah sehingga tidak dapat di ganggu-gugat oleh pihak-pihak lainnya. Secara umum sertifikat hak atas tanah merupakan bukti hak tanah. Kekuatan berlakunya sertifikat telah ditegaskan dalam Pasal 19 ayat (2) huruf c dan pasal 32 ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 1997, yakni sertifikat merupakan tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat mengenai data fisik dan data yudiris yang termuat di dalamnya sepanjang data fisik dan data yudiris sesuai dengan data yang ada dalam surat ukur dan buku tanah hak yang bersangkutan.
33
34
F. Kerangka Pikir
Bagan 2.1 Kerangka Pikir
Sumber : diolah peneliti, 2014
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria menjamin kepastian hukum kepemilikan tanah
Di Kota Bandar Lampung sertifikat kepemilikan tanah masih rendah. Dari luas 19200 ha hanya 60% yang bersertifikat
Diwujudkannya Program Sertifikat Tanah Gratis lewat MoU anatara Pemerintah Kota Bandar Lampung dengan BPN Kota Bandar Lampung No. 33 Tahun 2011 dan No. 428/100-18.71/XII/2011
Model Implementasi Program menurut George C. Edward III :
- Komunikasi
- Sumber Daya
- Disposisi
- Struktur Birokrasi Masalah-masalah yang muncul :
- Waktu penyelesaian sertifikat yang tidak jelas - Kurangnya sosialisasi kepada masyarakat
35
III. METODE PENELITIAN
A. Tipe Penelitian
Penelitian ini menggunakan metode penelitian kualitatif. Krik and Miller mendefinisikan bahwa penelitian kualitatif adalah tradisi tertentu dalam ilmu pengetahuan sosial yang secara fundamental bergantungan dengan orang-orang tersebut dalam bahasanya dan dalam peristilahannya (Moleong, 2007:3). Oleh karena itu, strategi penelitian ini terarah pada penelitian kualitatif yang bersifat deskriptif. Bogdan dan Taylor mengatakan metodelogi kualitatif sebagai prosedur-prosedur penelitian yang digunakan untuk menghasilkan data deskriptif, yang ditulis atau yang diucapkan orang dan perilaku-perilaku yang dapat diamati (Pawito, 2007:84). Studi deskriptif kualitatif adalah suatu metode untuk menggambarkan suatu gejala-gejala sosial atau berusaha mendiskripsikan fenomena sosial tertentu secara terperinci.
36
Berdasarkan penjelasan di atas, dapat ditarik kesimpulan bahwa penelitian kualitatif adalah penelitian yang digunakan untuk memahami fenomena yang dialami oleh subjek penelitian, sedangkan jenis dan pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini bermaksud untuk melihat, mengetahui, menggambarkan, dan menganalisis fenomena tertentu sesuai dengan kenyataan yang terjadi. Penelitian ini diharapkan dapat mengungkapkan peristiwa nyata yang terjadi di lapangan melalui proses wawancara, observasi, maupun dokumentasi sesuai dengan data dan fakta yang diperoleh terkait dengan implementasi Program Sertifikat Tanah Gratis di Kota Bandar Lampung.
B. Fokus Penelitian
Penetapan fokus dalam penelitian kualitatif bertujuan untuk memberikan batasan dalam pengumpulan data, sehingga peneliti dapat lebih memfokuskan penelitian terhadap masalah-masalah yang menjadi tujuan penelitian. Melalui fokus penelitian, informasi yang terdapat dilapangan dapat dipilih sesuai dengan kajian permasalahan.
Penetapan fokus yang jelas dan mantap, seorang peneliti dapat membuat keputusan yang tepat tentang data mana yang harus dikumpulkan dan mana yang tidak perlu dijamah atau dibuang. Berdasarkan pemaparan di atas, maka yang menjadi fokus dalam penelitian ini adalah:
1. Implementasi Program Sertifikat Tanah Gratis di Kota Bandar Lampung, yang meliputi difokuskan pada:
37
1) Penyampaian informasi tentang proses sertifikasi tanah kepada masyarakat miskin sebagai pemohon pembuatan sertifikat tanah dalam program daerah ini oleh pemerintah Kota Bandar Lampung dan BPN Kota Bandar Lampung.
2) Kejelasan penyampaian informasi tentang proses sertifikasi tanah milik masyarakat miskin yaitu meliputi biaya, syarat, dan ketentuan serta waktu pelaksanaan.
3) Konsistensi dalam mengimpletasian kebijakan, yaitu tentang pelaksanaan Program daerah berdasarkan standar operasional prosedur yang berlaku.
b. Sumber Daya kebijakan Program Sertifikat Tanah Gratis di Kota Bandar Lampung Berkenaan dengan
1) Staf : Apakah relatif cukup jumlahnya dan mempunyai keahlian dan keterampilan untuk melaksanakan kebijakan Program Sertifikat Tanah Gratis di Kota Bandar Lampung.
2) Informasi : Apakah memadai atau relevan untuk keperluan implementasi. Informasi meliputi letak tanah, ukuran tanah,status dan hak kepemilikan tanah.
38
4) Fasilitas : Apakah fasilitas yang dimiliki implementor dapat menyukseskan kebijakan Program Sertifikat Tanah Gratis di Kota Bandar Lampung.
c. Disposisi yang berkenaan dengan :
1) Interpretasi terhadap ditetapkannya kebijakan Program Sertifikat Tanah Gratis di Kota Bandar Lampung.
2) Motivasi dalam menjalankan kebijakan Program Sertifikat Tanah Gratis di Kota Bandar Lampung.
d. Struktur birokasi yang berkenaan dengan :
1) Penggunaan Prosedur Pengoperasian Standar (SOP) dalam menjalankan kebijakan Program Sertifikat Tanah Gratis di Kota Bandar Lampung. 2) Koordinasi antar pelaksana kebijakan Program Sertifikat Tanah Gratis
di Kota Bandar Lampung yaitu melalui kerjasama dengan Pemerintah Kota Bandar Lampung dengan pihak BPN Kota Bandar Lampung. Melalui kerjasama atau koordinasi yang baik dalam pelaksanaan masing masing tugas.
C. Lokasi Penelitian
39
D. Informan Penelitian
Menurut Sugiyono (2012:108) informan merupakan orang yang menguasai dan memahami data, informasi, ataupun fakta dari suatu objek penelitian. Informan dalam penelitian ini adalah semua organisasi pelaksana dan pihak lain yang terkait sesuai dengan sama (MoU) No. 33 Tahun 2011 dan No. 428 /100-18.71/XII/2011. Antara Pemerintah Kota Bandar Lampung dan BPN Kota Bandar Lampung yang dilakukan secara purposive. Untuk mencapai kedetailan informasi, informan lainnya dari masyarakat diseleksi melalui teknik snowball sampling berdasarkan penguasaan mereka terhadap masalah dan informasi yang dibutuhkan berupa keterangan, cerita yang bernuansa mengungkap persepsi dan dukungan masyarakat dalam pelaksanaan program daerah sertifikat tanah. Adapun pihak-pihak yang akan menjadi informan dalam penelitian ini antara lain :
Tabel 3.1 Nama Informan
No. Nama Informan dan Jabatan Tanggal Wawancara
1. Kadri Hartono, S.Sit (Kasubsi Pendaftaran Hak BPN Kota Bandar Lampung)
16 Juli 2014
2. Idham (Kepala Bagian Kelurahan Pemerintah Kota Bandar Lampung )
14 Juli 2014
3. M. Yudhi S.H., M.M. (Camat Sukabumi) 28 Juli 2014
4. Basuni Abas (Lurah Campang Raya) 29 Juli 2014
5. Anwar (Pemohon Dari Kelurahan Sukabumi) 13 Juli 2014
6. Ahyaruddin (Pemohon Dari Kelurahan Campang Raya)
13 Juli 2014
7. Daeng Pertama (Pemohon Dari Kelurahan
Tanjung Gading)
13 Juli 2014
40
E. Sumber Data
Menurut Loftland dalam Moleong (2007:157) sumber data utama pada penelitian kualitatif ialah kata-kata dan tindakan, selebihnya adalah data tambahan seperti sumber data tertulis. Adapun sumber data dalam penelitian ini adalah :
1. Data Primer
Data primer yang digunakan adalah berasal dari hasil wawancara. Sumber data ditulis atau direkam. Wawancara dilakukan kepada informan yang telah ditentukan dengan menggunakan panduan wawancara mengenai Implementasi Program Sertifikat Tanah Gratis bagi Masyarakat Kurang Mampu di Kota Bandar Lampung. Teknik pemilihan orang yang diwawancarai dilakukan secara purposive. Alasan pemakaian teknik purposive dikarenakan oleh bentuk dan ciri penelitian ini yaitu untuk mendapatkan informasi yang sesuai dengan tujuan dari pelaksanaan penelitian ini. Penentuan orang yang diwawancarai atau responden dalam penelitian ini dilakukan berdasarkan pertimbangan-pertimbangan tertentu dikarenakan orang tersebut menduduki posisi terbaik yang dapat memberikan informasi-informasi yang akurat terkait dengan topik penelitian ini.
2. Data Sekunder
41
menjadi panduan penyusunan kebijakan Kota Bandar Lampung. Adapun data-data dokumentasi yang dibutuhkan adalah :
Tabel 3.2 Dokumentasi
No. Dokumen
1. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria
2. Peraturan Pemerintah Nomor 34 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah
3. MoU Pemerintah Daerah Kota Bandar Lampung dengan Kantor Pertanahan Kota Bandar Lampung No. 33 Tahun 2011 dan No.
428/100-18.71/XII/2011
Sumber : diolah peneliti, 2014
F. Teknik Pengumpulan Data
Untuk memperoleh data yang benar dan akurat sehingga mampu menjawab permasalahan penelitian. Maka teknik pengumpulan data yang digunakan dalam penelitian ini adalah :
1. Wawancara Mendalam (in-depth interview)
Wawancara digunakan sebagai teknik pengumpulan data apabila peneliti ingin melakukan studi dan ingin mengetahui hal-hal dari responden yang lebih mendalam. Seperti diungkap Esterberg dalam Sugiyono (2012:231) yaitu wawancara merupakan pertemuan dua orang untuk bertukar informasi dan ide melalui tanya jawab, sehingga dapat dikonstruksikan makna dalam suatu topik tertentu.
2. Dokumentasi
42
dari seseorang. Studi dokumen merupakan pelengkap dari penggunaan metode observasi dan wawancara dalam penelitian kualitatif. Teknik dokumentasi pada penelitian ini dengan cara mengumpulkan data melalui peninggalan tertulis yang diperoleh dari yang menjadi lokasi penelitian, yaitu Bagian Pemerintah Pemerintah Kota Bandar Lampung, Badan Pertanahan Nasional Kota Bandar Lampung, dan Kelompok Sasaran.
3. Observasi
43
G. Teknik Analisis Data
Tahap pengolahan data tidak cukup hanya terdiri atas tabulasi dan rekapitulasi saja, akan tetapi mencakup banyak tahap, di antaranya adalah tahap reduksi data, penyajian data, interpretasi data dan penarikan kesimpulan/verifikasi. Lebih dari sekedar itu, pengolahan data, yang tidak lain merupakan tahap analisis dan interpretasi data mencakup langkah-langkah reduksi data, penyajian data, interpretasi data dan penarikan kesimpulan/verifikasi.
Penelitian ini menggunakan proses analisis data model interaktif dalam Pawito (2007:104), yaitu analisis yang terdiri dari tiga alur kegiatan secara bersamaan, yang terdiri :
a. Reduksi data diartikan secara sempit sebagai proses pengurangan data, namun dalam arti yang lebih luas adalah proses penyempurnaan data, baik pengurangan terhadap data yang kurang perlu dan tidak relevan, maupun penambahan terhadap data yang dirasa masih kurang.
b. Penyajian data merupakan proses pengumpulan informasi yang disusun berdasar kategori atau pengelompokan-pengelompokan yang diperlukan. Interpretasi data merupakan proses pemahaman makna dari serangkaian data yang telah tersaji, dalam wujud yang tidak sekedar melihat apa yang tersurat, namun lebih pada memahami atau menafsirkan mengenai apa yang tersirat di dalam data yang telah disajikan.
44
dari penyimpulan itu, khususnya berkaitan dengan relevansi dan konsistensinya terhadap judul, tujuan dan perumusan masalah yang ada.
H. Teknik Keabsahan Data
Keabsahan data merupakan standar validitas dari data yang diperoleh peneliti. Menurut Moleong (2007:327) mengemukakan bahwa untuk menentukan keabsahan data dalam penelitian kualitatif harus memenuhi beberapa persyaratan, yaitu dalam pemeriksaan data dan menggunakan kriteria:
1. Teknik Memeriksa Kredibilitas Data (Derajat Kepercayaan):
Penelitian ini kriteria keabsahan data yang digunakan adalah kriteria derajad kepercayaan (credibility), penerapan derajad kepercayaan (credibility) pada dasarnya menggantikan konsep validiats internal dari nonkualitatif. Kriteria ini berfungsi untuk melaksanakan inkuiri sedemikian rupa sehingga tingkat kepercayaan penemuannya dapat dicapai dan mempertunjukkan derajat kepercayaan (credibility) hasil-hasil penemuan dengan jalan pembuktian oleh peneliti pada kenyataan ganda yang sedang diteliti.
45
peneliti yaitu dengan memeriksa temuan di lapangan dengan membandingkannya berbagai sumber, metode, dan teori yang berhubungan dengan pembahasan.
2. Teknik Memeriksa Keteralihan Data
Teknik ini dilakukan dengan menggunakan uraian rinci, yaitu dengan melaporkan hasil penelitian seteliti dan secermat mungkin yang menggambarkan konteks tempat penelitian diselenggarakan. Derajat keteralihan dapat dicapai lewat uraian yang cermat, rinci, tebal, atau mendalam serta adanya kesamaan konteks antara pengirim dan penerima. Upaya untuk memenuhi hal tersebut, peneliti melakukannya melalui tabulasi data (terlampir) serta disajikan oleh peneliti dalam hasil dan pembahasan.
3. Teknik Memeriksa Kebergantungan
Penelitian kualitatif untuk uji kebergantungan dilakukan dengan melakukan pemeriksaan terhadap keseluruhan proses penelitian. Sering terjadi peneliti tidak melakukan penelitian di lapangan, tetapi bisa memberikan data. Peneliti seperti ini perlu diuji dependability-nya, dan untuk mengecek apakah hasil penelitian ini benar atau tidak, maka peneliti mendiskusikannya dengan pembimbing. Hasil yang dikonsultasikan antara lain proses penelitian dan taraf kebenaran data serta penafsirannya. Peneliti perlu menyediakan data mentah, hasil analisis data dan hasil sintesis data serta catatan mengenai proses yang digunakan.
4. Kepastian Data (comfirmability)
46
47
IV. GAMBARAN UMUM LOKASI PENELITIAN
A. Gambaran Umum Kota Bandar Lampung 1. Profil Wilayah Kota Bandar Lampung
Kota Bandar Lampung merupakan sebuah kota, sekaligus ibukota Provinsi Lampung, Indonesia. Secara geografis, kota ini menjadi pintu gerbang utama pulau Sumatera, tepatnya kurang lebih 165 km sebelah barat laut Jakarta, memiliki andil penting dalam jalur transportasi darat dan aktivitas pendistribusian logistik dari Jawa menuju Sumatera maupun sebaliknya. Kota Bandar Lampung memiliki luas wilayah daratan 197,22 km² yang terbagi ke dalam 20 Kecamatan dan 126 Kelurahan dengan populasi penduduk 902.885 jiwa (berdasarkan sensus 2012), kepadatan penduduk sekitar 4.578 jiwa/km² dan diproyeksikan pertumbuhan penduduk mencapai 2,4 juta jiwa pada tahun 2030. Saat ini kota Bandar Lampung merupakan pusat jasa dan perdagangan serta perekonomian di Provinsi Lampung.
2. Geografi
Secara geografis wilayah Kota Bandar Lampung berada antara 50º20’-50º30’ LS dan 105º28’-105º37’ BT dengan luas wilayah 197.22 km2 dengan batas-batas
sebagai berikut :
48
b. Batas Selatan: Kecamatan Padang Cermin, Ketibung dan Teluk Lampung, Kabupaten Lampung Selatan.
c. Batas Timur: Kecamatan Tanjung Bintang, Kabupaten Lampung Selatan d. Batas Barat: Kecamatan Gedungtataan dan Padang Cermin Kabupaten
Lampung Selatan.
3. Jumlah dan Pertumbuhan Penduduk
49
Tabel 4.1. Jumlah Penduduk, Luas Wilayah dan Kepadatan Penduduk Kota Bandar Lampung Per Kecamatan, Berdasarkan Hasil Sensus Penduduk Tahun 2008-2012
No. Kecamatan Jumlah penduduk/
population
53
B. Kantor Badan Pertanahan Kota Bandar Lampung 1. Sejarah Badan Pertanahan Kota Bandar Lampung
Berdasarkan Peraturan Kepala Badan Pertanahan Badan Nasional Republik Indonesia Nomor 4 Tahun 2006 tentang organisasi dan tata kerja kantor wilayah Badan Pertanahan dan kantor pertanahan, kedudukan, tugas pokok dan fungsi kantor pertanahan adalah sebagai berikut :
a. Kantor pertanahan adalah instansi vertikal Badan Pertanahan Nasional (BPN) di kabupaten/kota yang berada dibawah dan bertanggung jawab kepada Kepala Badan Pertanahan Nasional RI melalui Kepala Kantor Wilayah BPN. b. Kantor pertanahan di pimpin oleh seorang Kepala Kantor Pertanahan
mempunyai tugas melaksanakan sebagian tugas dan fungsi Badan Pertanahan Nasional di Kabupaten/Kota yang bersangkutan.
Dalam menyelenggarakan tugas sebagaimana dimaksud Kantor Pertanahan Kota Bandar Lampung Mempunyai Fungsi :
a. Penyusunan Rencana, Program dan penganggaran dalam rangka pelaksanaan tugas pertanahan.
b. pelayanan, perijinan, dan rekomendasi di bidang pertanahan.
c. Pelaksanaan survei, pengukuran dan pemetaan dasar, pengukuran, dan pemetaan bidang, pembukuan tanah, pemetaan tematik dan survei potensi tanah.
54
e. Pengusulan dan pelaksanaan penetapan hak tanah, pendaftaran tanah pemeliharaan data pertanahan, dan administrasi tanah aset pemerintah.
f. pelaksanaan pengendalian dan pengelolaan tanah negara, tanah telantar dan tanah kritis, peningkatan partisipasi dan pemberdayaan masyarakat.
g. Penanganganan konflik, sengketa, dan perkara pertanahan. h. Pengkordinasian pemangku kepentingan pengguna tanah.
i. Pengelolaan Sistim Informasi Manajemen Pertanahan Nasional (SIMTAMAS).
j. Pemberian Penerangan dan informasi pertanahan kepada masyarakat, pemerintah dan swasta.
k. Pengkordinasian penelitian dan pengembangan.
l. Pengkordinasian pengembangan sumberdaya pertanahan.
m. Pelaksanaan urusan tata usaha, kepegawaian, keuangan, sarana dan prasarana, perundang undangan serta pelayanan pertanahan.
2. Visi, Misi, Maklumat, dan Moto Kantor Badan Pertanahan Nasional Kota Bandar Lampung
a. VISI kantor Badan Pertanahan Nasional Kota Bandar Lampung yaitu “Terwujudkan Kantor Pertanahan Menjadi Lembaga yang mampu
mewujudkan tanah dan Pertanahan untuk sebesar besarnya kemakmuran rakyat serta keadilan dan keberlanjutan sistim kemasyarakatan kebangsan demokratis”
55
-mewujudkan tertib administasi pertanahan melalui pendaftaran tanah secara sistematis
-mewujudkan tertib penggunaan tanah dengan tata ruang -mewujudkan tertib kepemilikan dan penguasaan tanah -memberi pelayanan prima kepada masyarakat
c. MAKLUMAT kantor Badan Pertanahan Nasional Kota Bandar Lampung adalah “Bertekad untuk efektif, efisien dan tepat sasaran berdasarkan hukum
dan peraturan perundang-undangan yang ada”
d. MOTTO kantor Badan Pertanahan Nasional Kota Bandar Lampung adalah “Bekerja efektif, efisien dan tepat sasaran berdasarkan hukum hukum dan perundang undangan yang ada “
3. Struktur Organisasi di BPN kota Bandar Lampung a. Sub Bagian Tata Usaha
b. Seksi Survei, Pengukuran dan Pemetaan c. Seksi Hak Tanah dan Pendaftaran Tanah d. Seksi Pengaturan dan Penataan Pertanahan e. Seksi Pengaturan dan Pemberdayaan f. Seksi Sengketa, Konflik dan Perkara
4. Sumber Daya Manusia di BPN Kota Bandar Lampung
56
kinerja seluruh sistem. Berdasarkan Data kepegawaian bulan Juni 2014 jumlah Pegawai Negeri Sipil di lingkungan Kantor Pertanahan ada 40 orang. Dengan jumlah tersebut, semua unit kerja sudah mendapatkan personil namun ada sebagian unit kerja yang masih membutuhkan tambahan tenaga kerja.
5. Sarana dan Prasarana di BPN Kota Bandar Lampung
