10 BAB II KAJIAN TEORI
2.1. Kebijakan Publik
Istilah kebijakan publik sebenarnya telah sering kita dengar dalam kehidupan sehari-hari dan dalam kegiatan-kegiatan akademis, seperti dalam kuliah-kuliah ilmu politik. Berangkat dari hal terebut istilah kebijakan publik bisa
dikatakan tidak lagi menjadi hal yang baru dalam tataran dunia akademisi. Adapun beberapa defenisi kebijakan publik yang disampaikan oleh para ahli dengan pendekatan dan batasan kebijakan publik yang ditawarkan sebagai berikut.
Menurut Charles O. Jones istilah kebijakan (politic term) digunakan dalam praktek sehari-hari namun digunakan untuk menggantikan kegiatan atau keputusan yang sangat berbeda. Istilah ini sering dipertukarkan dengan tujuan (goals), program, keputusan (decisions), standart, proposal, dan grand design (winarno Budi 2011 halaman 22). Kebijakan publik dalam konteks ini dipahami dan didudukan dalam konteks kebijakan sebagai suatu keputusan. Namun keputusan yang berwujud kebijakan publik tidaklah sama dengan kuputusan biasa pada umumnya, sesuai dengan defenisi diatas kebijakn publik lebih tepatnya merupakan suatu kegiatan atau keputusan yang telah melalui tahap-tahap yang sistematis, sehingga dapat diterapkan menjadi suatu keputusan bersama (kebijakan publik).
Sedangkan Carl Friedrich memandang kebijakan publik sebagai suatu arah tindakan yang diusulkan oleh seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu yang memberikan hambatan-hambatan dan peluang-peluang terhadap kebijakan yang diusulkan untuk menggunakan dan mengatasi dalam rangka mencapai suatu tujuan atau merealisasikan suatu sasaran atau suatu
11
pada cakupan yang luas, hal ini dikarenakan kebijakan publik merupakan suatu tindakan yang bukan hanya bisa lahir dari suatu lembaga, namun seorang aktor juga dapat membuat kebijakan publik demi pencapaian suatu tujuan tertentu.
Ada pun menurut Anderson kebijakan merupakan arah tindakan yang mempunyai maksud yang ditetapkan oleh seorang aktor atau sejumlah aktor dalam mengatasi masaalah atau suatu persoalan (Budi.2012 halaman 23), konsep kebijakan publik Anderson dapat digambarkan bahwa kebijakan publik tidak lain
adalah akumulasi dari sejumlah nilai yang ditentukan dari salah satu nilai terbaik dengan pertimbangan-pertimbangan sistematis dan diharapkan dapat mengatasi masaalah atas suatu persoalan publik.
Mengacu pada definisi-definisi yang dijelaskan oleh beberapa ahli diatas, maka secara umum istilah “kebijakan atau policy” digunakan untuk menunjukan perilaku seorang aktor (seorang pejabat, suatu kelompok, maupun suatu lembaga pemerintah) atau sejumlah aktor dalam suatu bidang tertentu yang dengan suatu upaya sistematis membuat suatu arah tindakan (kebijakan) dalam bentuk aturan yang disasarkan oleh sekelompok orang dengan maksud ingin mencapai tujuan-tujuan tertentu yang ingin dicapai oleh suatu kelompok tertentu.
Sementara itu, Amir Santoso dengan mengkomparasikan berbagai definisi dari para ahli yang menaruh minat dalam bidang kebijakan publik menyimpulkan bahwa pada dasarnya pandangan mengenai kebijakan publik dapat dibagi kedalam dua wilayah kategori. Pertama, pendapat ahli yang menyamakan kebijakan publik dengan tindakan-tindakan pemerintah. Para ahli dalam kelompok ini cenderung mengatakan bahwa semua kebijakan pemerintah dapat disebut kebijakan publik. Pandangan kedua, menurut Amir Santoso berangkat dari para ahli yang memberikan perhatian khusus kepada pelaksana kebijakan. Para ahli yang masuk dalam kategori ini terbagi dalam kedua kubu, yakni mereka yang
12
Sama halnya dengan Amir Santoso, Anderson juga menggambarkan konsep kebijakan publik berdasarkan implikasi dari kebijakan publik yang dibagi dalam beberapa bagian, yakni pertama, titik perhatian dalam kebijakan publik berorentasi pada maksud atau tujuan dan bukan perilaku secara serampangan. Penggambaran dari bagian pertama implikasi konsep diatas di maksudkan kebijakan publik bukan suatu tindakan yang terjadi secara kebetulan atau “spontanitas”, melainkan kebijakan publik merupakan usaha-usaha dan upaya sadar dan terencana secara tersistem dari aktor maupun lembaga dalam upaya
pencapaian tujuan dari berbagai kepentingan aktor maupun lembaga tersebut. Kedua, kebijakan merupakan arah atau pola tindakan yang dilakukan oleh pejabat-pejabat pemerintah dan bukan merupakan keputusan-keputusan-keputusan tersendiri.
Kebijakan publik pada hakikatnya diperuntukan untuk orang banyak (publik), sehingga kebijakan bukan hanya berhenti pada tataran perumusan sampai dengan terbentuknya suatu keputusan atau kebijakan, melainkan kebijakan harus disertakan dengan formulasi serta ketentuan-ketentuan penerapan kebijakan tersebut. Ketiga, kebijakan adalah apa yang sebenarnya dilakukan oleh pemerintah dalam mengatur perdagangan, mengendalikan inflasi, atau mempromosikan perumahan rakyat dan bukan apa yang dinginkan pemerintah. Implikasi kebijakan pada poin ini menegaskan pada originalitas suatu kebijakan yang lahir berdasarkan pada suatu persoalan tertentu yang berangkat dari kebutuhan yang objektif di masyarakat. Keempat, kebijakan publik mungkin dalam bentuknya bersifat positif atau negatif. Secara positif, kebijakan mungkin mencakup bentuk tindakan pemerintah yang jelas untuk mempengaruhi masaalah tertentu. Secara negatif, kebijakan mencakup suatu keputusan oleh pejabat-pejabat pemerintah, tetapi tidak untuk mengambil tindakan dan tidak untuk melakukan sesuatu mengenai suatu persoalan yang memerlukan keterlibatan pemerintah.
13
1. Implikasi Pertama, Kebijakan publik merupakan upaya sistematis dan terencana, dalam pengertian kebijakan publik tidak lahir secara spontanitas.
2. Implikasi Kedua, kebijakan publik merupakan usaha pemerintah untuk memilih nilai terbaik dari berbagai nilai yang dijadikan dalam suatu bentuk kebijakan.
3. Implikai Ketiga, kebijakan publik merupakan usaha pemerintah yang berangkat dari keoriginalitas akumulasi persoalan dimasyarakat yang
dijadikan sebagai istrumen pemecahan suatu persoalan dimasyarakat.
4. Implikasi Keempat, Kebijakan publik yang pada penerapannya terdapat dua implikasi postif dan negatif. Implikasi positif, keterlibatan pemerintah dalam persoalan publik. Implikasi negatif, ketidak keterlibatan pemerintah dalam persolan publik.
2.1.1. Teori Analisis Kebijakan Publik
Analisis kebijakan publik adalah aktivitas menciptakan pengetahuan dan proses pembuatan kebijakan. Dalam menciptakan pengetahuan tentang proses pembuatan kebijakan analisis kebijakan, meneliti sebab, akibat, dan kinerja kebijakan dan program publik. Secara sederhana analisis kebijakan adalah untuk merumuskan masaalah sebagai pencarian solusi.
George C Edwards III (1980) dalam bukunyan Ag.Subarnoso Analisis Kebijakan Publik Menjelaskan bahwa implementasi kebijakan di pengaruhi oleh empat variabel, yakni : (1) komunikasi, (2)sumberdaya, (3)disposisi, (4)struktur birokrasi. Keempat variabel tersebut juga saling berhubungan satu sama lain.
1. Komunikasi
14
kelompok sasaran (target group) hingga akan mengurangi distorsi implenmentasi. Apabila tujuan dan sasaran suatu kebijakan tidak jelas atau bahkan tidak diketahui sama sekali oleh kelompok sasaran, maka kemungkinan akan terjadi resistensi dari kelompok sasaran.
Keberhasilan program keluarga berencana (KB) di Indonesia, sebagi contoh, salah satu penyebabnya adalah karena Badan Koordinasi keluarga berencana Nasional (BKKBN) secara
intensif melakukan sosialisai tujuan dan manfaat program KB terhadap pasangan usia subus (PUS) melalui berbagai media.
2. Sumberdaya
Walaupun isi kebijakan sudah dikomnikasikan secara jelas dan konsisten, tetapi apabila implementor kekurangan sumberdaya untuk melaksanakan, implenmentasi tidak akan brjalan efektif. Sumberdata tersebut dapat berwujud sumberdaya manusia, yakni sumberdata adalah faktor penting untuk implenmentasi kebijakan agar efektif. Tanpa sumberdaya, kebijakan hanya tinggal dikertas menjadi dokumen saja.
3. Disposisi
15 4. Struktur Birokrasi
Struktur organisasi yang bertugas mengimplementasikan kebijakan memiliki pengaruh yang signifikan terhadap implentasi kebijakan.Salah satu dari aspek struktur yang penting dari setiap organisasi adalah adanya prosedur operasi yang standar (Standard operating prosedures atau SOP). SOP menjadi pedoman setiap implementor dalam bertindak.Struktur organisasi yang terlalu panjang akan cenderung akan melemahkan penguasaan yang
menimbulkan red-tape,yakni prosedur birokrasi yang rumit dan kompleks ini pada gilirannya menyebabkan aktifias organisasi tidak fleksibel.
2.1.2. Tipe-Tipe Masalah Publik
Dalam analisis kebijakan publik terdapat beberapa tipologi masalah ( Dunn, 1994:146). Di tinjau dari tingkat kompleksitasnya, masalah dapat di Kategorikn menjadi tiga yakni, masalah yang terstruktur dengan baik (well structured), masalah yang agak struktur (moderatelli structured ) dan masalah yang tidak terstruktur ( ill structured)
Masalah terstruktur dengan baik adalah masalah yang pemecahannya hanya melibatkan beberapa pembuat kebijakan, dengan alternatif pemecahan terbatas , nilai dari pemecahan masalah disetujui, dan hasilnya lebih dapat dipastikan dengan tingkat probabilitas yang dapat diperhitungkan. Sebagai contoh, masalah penghentian pegawai. Dalam hal ini sudah jelas ada penjabat tertentu yang berwenang menghentikan, dan sudah ada aturannya : kapan dan dalam kondisi seperti apa seorang pegawai dapat di perhentikan dari tugasnya.
16
pemecahannya terbatas, nilai yang akan dikejar disetujui, tetapi hasilnya tidak pasti dengan tingkat probalitas yang sulit di hitung.
Kemudian masalah yang tidak terstruktur adalah masalah yang pemecahanya melibatkan banyak pembuat kebijakan, alternatif pemecahannya tidak terbatas, nilai yang akan dikejar masih menimbulkan Konflik, dan hasil akhirnya sangat sulit diketahui dengan pasti karena tingkat probalitasnya sangat sulit dihitung.
2.1.3. Metode Pengembangan Alternatif kebijakan
Ketika pembuat kebijakan (Policy Makers) menghadapi masalah terutama yang bersifat tidak berstruktur, maka ia dituntut mengembangkan berbagai alternatif kebijakan sebelum sampai pada pilihan kebijakan yang tepat. Mengembangkan alternatif kebijakan bukanlah pekerjaan yang mudah, karena pembuat kebijakan dituntut untuk memiliki pengetahuan yang luas yang berhubungan dengan masalah yang sedang dihadapi. Patton dan Sawicki (1987:182-185). Mengidenfikasi beberapa metode yang dapat digunakan pembuat kebijakan untuk mengembangkan alternatif kebijakan seperti diuraikan berikut ini.
(1). Metode Status Quo (No-Action) (2). Metode Survei cepat (Quick Surveys) (3). Tinjauan Pustaka (Liberature Review)
(4). Perbandingan dengan Pengalaman Nyata (Comparison of Real-Worls Experiencees)
17 2.2. Pembangunan Kependudukan
Secara garis besar terdapat empat aspek masalah kependudukan yang di alami Indonesia sampai saat ini. Pertama, Berkaitan dengan kuantitas penduduk. Dari sisi kuantitas, penduduk Indonesia berjumlah sangat besar, yaitu nomor empat terbesar di dunia setelah China, India, dan Amerika Serikat. Dengan laju pertumbuhan penduduk yang masih cukup tinggi, diperkirakan penduduk Indonesia setiap tahun masih akan bertambah sekitar
3,5 juta jiwa.
Masalah kedua berkenaan dengan kualitas penduduk. Penduduk yang besar, kalau berkualitas tinggi sebenarnya baik dan justru menjadi aset atau pendorong pembangunan. Sebagai contoh, negara dengan jumlah penduduk besar seperti Amerika Serikat dan Jepang merupakan salah satu negara paling maju di dunia karena penduduk mereka kualitas yang handal. Sebaliknya,
penduduk yang besar seperti Nigeria, Pakistan, Bangladesh dan termasuk Indonesia misalnya, Karena tidak didukung kualitas yang baik justru menjadi beban bagi pambangunan ekonomi dan upaya peningkatan kesejatraan masyarakat.
18
Teori kependudukan di kembangkan oleh dua faktor yang sangat dominan yaitu, pertama adalah meningkatnya pertumbuhan penduduk di negara-negara yang sedang berkembang dan hal ini menyebabkan agar para ahli dapat memahami faktor-faktor yang dapat mempengaruhi penduduk. Sedangkan faktor kedua adalah adanya masalah-masalah universal yang menyebabkan para ahli harus banyak mengembangkan dan menguasai kerangka teori untuk mengkaji lebih lanjut sejauh mana telah terjalin suatu hubungan antara penduduk dengan perkembangan ekonomi dan sosial.
Penduduk dapat di bagi sebagai berikut;
Teori pertumbuhan penduduk menurut para ahli.
1. Marxist.
Teori ini mengemukakan bahwa semakin banyak jumlah manusia semakin tinggi produksi yang di hasilkan (Ida Bagoes Bantra,”demografi umum” 2000: 67).
2. Paul Edric
Dalam bukunya yang berjudul (the population bomb) yang menggambarkan bahwa penduduk dan lingkaran yang ada didunia ini sebagai berikut. Pertama, dunia ini sudah terlalu banyak manusia; kedua, keadaan bahan makanan sudah terbatas; ketiga, karena terlalu banyak manusia di dunia ini lingkungan lingkungan sudah banyak yang rusak dan tercemar. Pada tahun 1990 Edric merevisi bukunya dengan judul baru (The Population Explotion), yang isinya adalah bom penduduk yang di khawatirkan pada tahun 1968, kini sewaktu-waktu akan dapat meletus. Kerusakan dan pencemaran lingkungan
19 3. Robert Thomas Malthus (1766-1834).
Menurut Malthus (1766-1834) yang terkenal sebagai pelopor ilmu kependudukan yang lebih populer disebut dengan prinsip kependudukan (the prinsiple of population) yang menyatakan bahwa apabila tidak ada pembatasan akan berkembang biak dengan cepat dan memenuhi dengan cepat beberapa bagian dari permukaan bumi ini dan ia juga menyatakan bahwa manusia untuk hidup memerlukan bahan makanan sedangkan laju pertumbuhan bahan makanan jauh lebih lambat di banding dengan laju pertumbuhan penduduk dan
apabila tidak ada pembatasan terhadap pertumbuhan penduduk maka manusia akan mengalami kekurangan bahan makanan sehingga inilah yang menjadi sumber kemelaratan dan kemiskinan manusia. (Mantra, 2000:62).Demografi Untuk memahami keadaan kependudukan suatu daerah atau negara maka perlu didalami kajian demografi.
Para ahli biasanya membedakan antara ilmu kependudukan (demografi) dengan studi-studi tentang kependudukan (population studies). Demografi berasal dari kata Yunani demos-penduduk dan Grafien -tulisan atau dapat diartikan tulisan tentang kependudukan adalah studi ilmiah tentang jumlah, persebaran dan komposisi kependudukan serta bagaimana ketiga faktor tersebut berubah dari waktu ke waktu. Menurut Munir, dalam teori kependudukan dapat dikembangkan kemudian dipengaruhi dalam dua faktor yang sangat dominan, pertama ialah meningkatkanpertumbuhan penduduk dinegara negara yang sedang berkembang, dan ini meyebabkan tantangan dari beberapa para ahli dalam mempengaruhi pertumbuhan penduduk.
Kedua adalah masalah yang sifatnya universal yang meyebabkan para
20
composition of population, changes there in and the components of such changes which maybe identified as natality, teritorial movement (migration), and social mobility (change of states). Yang dalam Bahasa Indonesia adalah “Demografi mempelajari jumlah, persebaran, teritorial dan komposisi penduduk serta perubahan-perubahannya dan sebab-sebab perubahan itu, yang biasanya timbul karena natalitas (fertilitas), mortalitas, gerakan teritorial (migrasi) dan mobilitas social (perubahan status). Dari kedua defenisi di atas dapatlah disimpulkan bahwa demografi mempelajari struktur dan proses
penduduk di suatu wilayah. Sedangkan studi-studi kependudukan mempelajari secara sistematis perkembangan, fenomena dan masalah-masalah penduduk dalam kaitannya dengan situasi sosial di sekitarnya.
2.3 Otonomi Daerah
Seperti yang telah ketahui, Indonesia merupakan negara kepulauan terbesar di dunia dan memiliki lebih dari 17 ribu pulau yang tersebar serta dibagi menjadi 33 provinsi yang ada. Akan sangat tidak efektif apabila negara kepulauan seperti Indonesia memiliki pemerintahan yang hanya terpusat pada pemerintah pusat saja, maka dibuatlah sistem otonomi daerah supaya jalannya pemerintahan di indonesia dapat berjalan lebih efektif lagi.
Dengan adanya otonomi daerah, maka setiap daerah yang ada di Indonesia dapat membuat kebijakan masing-masing daerah mereka sendiri, tetapi tidak bertentangan dengan UUD 1945 serta tetap berdasar pada Pancasila, walaupun diadakan sistem otonomi, tetapi pemerintahan Indonesia tetaplah terpusat pada pemerintah pusat yang berkedudukan di ibukota.
Otonomi daerah sendiri adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang mengatur pelaksana otonomi daerah di Indonesia adalah UUD
21
daerah dilaksankan dalam rangka memperbaiki serta mengusahakan kesejahteraan rakyat dan memiliki tujuan peningkatan pelayanan masyarakat yang semakin baik serta pengembangan kehidupan demokrasi di Indonesia.
Meski demikian, masih terjadi banyak penyimpangan mengenai otonomi daerah di Indoensia. Sistem ini memiliki banyak celah yang dapat dengan mudah digunakan untuk pemanfaatan kebutuhan pribadi, ditambah lagi dengan banyaknya anggota pemerintah yang duduk di lembaga-lembaga
pemerintah daerah yang memiliki mental kurang baik dalam mengimplementasikan otonomi daerah.
Seperti yang telah kita tahu, Indonesia sangat terkenal dengan budaya korupsinya yang sudah sangat kental, dengan adanya sistem otonomi daereah, maka oknum pemerintah dapat dengan mudah melakukan dengan memanipulasi korupsi anggaran yang diberikan negara. dengan otonomi daerah, setiap provinsi mendapatkan APBD masing-masing dan dapat memanfaatkanya secara mandiri.
Tidak jarang terjadi penyalahgunaan serta manipulasi dilakukan oleh oknum pemerintah daerah dalam pelaksanaannya. tidak heran apabila sudah banyak terjadi kasus korupsi di daerah selama berlangsungnya otonomi daerah di indoneisa karena memang pada kenyataanya banyak sekali celah yang dapat dimanfaatkan untuk melakukan tindak korupsi dalam pelaksanaan sistem otonomi daaerah.
Memang tidak ada sistem yang tidak memiliki kekurangan namun semua pasti memiliki kekurangan serta kelebihannya masing-masing. Yang perlu diusahkan adalah bagaimana cara untuk meminimalisir kekurangan dari
22
yaitu untuk mengusahakan serta memwujudkan kesejahteraan rakyat dapat terlaksana dengan baik.
Otonomi Daerah adalah penyerahan kewenangan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah untuk mengurusi urusan rumah tangganya sendiri berdasarkan prakarsa dan aspirasi darirakyatnya dalam kerangka negara kesatuan Republik Indonesia. dengan adanya desentralisasi maka munculah otonomi bagi suatu pemerintahan daerah. Desentralisasi sebenarnya adalah
istilah dalam keorganisasian yang secara sederhana di definisikan sebagai penyerahan kewenangan. Dalam kaitannya dengan sistem pemerintahan Indonesia, desentralisasi akhir-akhir ini seringkali dikaitkan dengan sistem pemerintahan karena dengan adanya desentralisasi sekarang menyebabkan perubahan paradigma pemerintahan di Indonesia.
23 2.4 Penelitian yang relevan
Syawal (2012) dalam penelitiannya yang berjudul “Analisis Peran pemerintah dalam Pengendalian Pertumbuhan Penduduk (Studi Tentang Peranan dan Fungsi BKBPP dalam Meminimalisir Pertumbuhan Penduduk di Kec. Enrekang Kab.Enrekang)”.Hasil penelitian menunjukan bahwa pengendalian pertumbuhan penduduk yang ada di Kab. Enrekang dan khususnya di Kec. Enrekang berjalan sesuai dengan peraturan yang ada dan
24 2.5 KERANGKA PIKIR
Gambar 2.1
PENDUDUK
MIGRASI KEMATIAN
KELAHIRAN
KUANTITAS
AKTIFITAS
DIMENSI
- +
